PP_CC_Chile_2012

Informe sobre el Estado y la Calidad de las Políticas
Públicas sobre Cambio Climático y
Desarrollo en Chile
Sector Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
(AFOLU)
Juan Carlos Urquidi
Maia Seeger
Marta Lillo
Agosto de 2012
Con el apoyo financiero de Oak Foundation, Fundación AVINA y en colaboración con la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL) y la
Fundación Futuro Latinoamericano como Secretaría Ejecutiva de PCL

INFORME CHILE: ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLITICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMATICO - Página 2 de 97
SECTOR SILVOAGROPECUARIO
AGRADECIMIENTOS
SustentaRSE extiende sus agradecimientos a las instituciones y los expertos que
aportaron con información, antecedentes y su destacada opinión profesional a la
realización de este trabajo.
En particular, agradecemos a quienes contribuyeron a esta investigación, concediendo
entrevistas y respondiendo a los cuestionarios enviados para estos efectos por
SustentaRSE.
De la misma forma, reconocemos el valioso aporte de los panelistas que participaron en el
Foro Público realizado en el marco del presente estudio, con objeto de discutir los
resultados preliminares, y de precisar y profundizar los contenidos del informe de Chile: el
representante de la Oficina de Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente,
Fernando Farías; el coordinador de Cambio Climático de la Oficina de Estudios y Políticas
Agrarias, Daniel Barrera; el representante de la Corporación Nacional Forestal y Punto
Focal de Chile en la UNCCD, Wilfredo Alfaro; el director de Energía y Medio Ambiente del
PNUD, Raúl O’Ryan; el oficial principal de Desarrollo, Tierras y Agua, de la Organización
de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO-RLC), Jan Van Wambeke;
el vicepresidente de la Asociación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo, Sergio
Donoso; la directora ejecutiva del Programa Chile Sustentable, Sara Larraín; al
investigador asociado del Centro de Cambio Global de la Pontificia Universidad Católica
de Chile, Horacio Gilabert; al investigador del Centro de Agricultura y Medioambiente de la
facultad de Ciencias Agronómicas de la universidad de Chile, Fernando Santibáñez; al
fundador de Cambio Climático y Desarrollo Consultores, Eduardo Sanhueza; y al experto
André Laroze.
También destacamos el apoyo prestado por la oficina en Chile del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que participó en la convocatoria y facilitó el
espacio físico para el Foro Público.
Finalmente, SustentaRSE agradece a la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL) y a
la Fundación Futuro Latinoamericano, que ejerce como su Secretaría Ejecutiva, por la
invitación a participar en esta iniciativa y, en particular, a Daniel Ryan, responsable de la
dirección técnica del proyecto, por su dedicación y constante apoyo durante la
investigación. Del mismo modo, reconocemos el apoyo financiero de Oak Foundation,
Fundación, que hizo posible la realización del estudio.

SIGLAS
AFOLU Agriculture, Forestry and Other Land Use (Agricultura, Silvicultura y Otros Usos de Suelo)
CIREN Centro de Información de Recursos Naturales
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CNR Comisión Nacional de Riego
COMSA Comité de Seguro Agrícola
CONAF Corporación Nacional Forestal
CONAMA Comisión Nacional de Medio Ambiente
CORFO Corporación de Fomento de la producción
EIA Agencia Internacional de Energía
FIA Fondo de Innovación Agraria
FUCOA Fundación de Comunicaciones del Agro
INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario
INFOR Instituto Forestal
INIA Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
LULUCF Land Use, Land-Use Change and Forestry (Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y
Silvicultura)
MMA Ministerio de Medio Ambiente
MINAGRI Ministerio de Agricultura
NAMA’s National Appropriate Mitigation Actions (Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación)
OCC Oficina de Cambio Climático
ODEPA Oficina de Estudios y Políticas Agrarias
PANCC Plan de Acción Nacional de Cambio Climático
SAG Servicio Agrícola y Ganadero
SAP Sector Silvoagropecuario
SEIA Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
SIRSD-S Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad de Suelos Agropecuarios
SNA Sociedad Nacional de Agricultura
UF Unidades de Fomento
UNCCD United Nations Convention to Combat Desertification

TABLA DE CONTENIDOS
1. RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................................6
2. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................9
3. METODOLOGIA.......................................................................................................................11
Lineamientos Metodológicos ..................................................................................................11
Descripción del Proceso..........................................................................................................11
4. INSTITUCIONALIDAD Y CAMBIO CLIMÁTICO EN CHILE ............................................................13
Compromisos internacionales asumidos por Chile...................................................................13
Ley Marco de Medio Ambiente ...............................................................................................14
Nueva Institucionalidad Ambiental: Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente
modificada por Ley Nº 20.417..........................................................................................15
Reforma Ambiental: Perspectiva de la Sociedad Civil ..............................................................18
Cambio Climático en la Institucionalidad Ambiental................................................................20
Institucionalidad del Sector Silvoagropecuario y Cambio Climático..........................................23
5. CONTEXTO DEL SECTOR SILVOAGROPECUARIO Y CAMBIO CLIMÁTICO....................................26
Características del sector agricultura, silvicultura y otros usos del suelo –AFOLU ....................26
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en Chile........................................................28
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en Chile del sector AFOLU............................30
Potencial de mitigación del sector SAP....................................................................................32
Vulnerabilidad al Cambio Climático.........................................................................................34
Iniciativas de Adaptación del sector SAP .................................................................................36
6. MAPA DE POLITICAS PÚBLICAS EN CAMBIO CLIMATICO ..........................................................37
Mapa General y Jerarquía de las Políticas Públicas Identificadas .............................................37
Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008 - 2011......................................................39
Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector Silvoagropecuario ....................................41
Políticas y Programas del sector AFOLU...................................................................................43
Otras iniciativas nacionales y sectoriales.................................................................................45
7. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y AFOLU.....................................49
Resultados del PANCC.............................................................................................................49
Evaluación de avances del sector silvoagropecuario en la implementación del PANCC............52
Decreto Ley Nº 701 Sobre Fomento Forestal (DL 701) modificado por Ley Nº 20.488..............54
Ley Nº 20.283 Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal..............................61
Ley Nº 20.412 que establece un Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de
los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S)..................................................................................64
Ley Nº 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, modificada por
la Ley Nº 20.284 ..............................................................................................................67
8. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES...................................................................................72
9. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS................................................................................................79
ANEXOS .......................................................................................................................................87

Nómina de Entrevistados, por Sector y Fecha de Entrevistas...................................................88
Programa Foro Público............................................................................................................90
Nueva institucionalidad ambiental: Superintendencia de Medioambiente, Servicio de
Evaluación Ambiental y Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ..............................91
Programa Chile Potencia Agroalimentaria y Forestal ...............................................................95
INDICE DE TABLAS
TABLA 1.-EXPORTACIONES CHILE 2011...................................................................................................... 26
TABLA 2.- EXPORTACIONES SECTOR SAP (MILES DE DÓLARES) ........................................................... 27
TABLA 3.- PROYECCIÖN DE INCREMENTO DE EMISIONES TOTALES DE GEI PARA EL SECTOR SAP
(Ton. CO2e/año) ...................................................................................................................................... 31
TABLA 4.- PROYECCION DE EMISIONES DE GEI PARA SUBSECTORES SELECCIONADOS................. 33
TABLA 5.- POTENCIAL TASA DE MITIGACIÓN ANUAL TOTAL DEL SECTOR AFOLU .............................. 34
TABLA 6.- POLITICAS PÚBLICAS NACIONALES Y SECTORIALES IDENTIFICADAS ................................. 37
TABLA 7.- POLITICAS PÚBLICAS DEL SECTOR AFOLU CON EFECTO CLIMATICO ................................. 44
TABLA 8. ESTADO DE AVANCE LINEAS DE ACCIÓN DEL PANCC QUE APLICAN AL SECTOR
SILVOAGROPECUARIO, SEGÚN EVALUACIÓN DE MEDIO TÉRMINO............................................... 53
TABLA 9.- VALORACION SERVICIOS ECOSISTEMICOS DE CAPTURA DE CARBONO............................. 56
INDICE DE FIGURAS
FIGURA 1.- ESTRUCTURA DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL ........................................... 16
FIGURA 2.- LÍNEAS DE ACCIÓN DEL MMA EN CAMBIO CLIMÁTICO.......................................................... 22
FIGURA 3.- ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y SUS SERVICIOS ............................... 25
FIGURA 4.- INVENTARIO DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO.................................. 30
FIGURA 5.- SECTOR LULUCF - PRINCIPALES ÍTEMS EMISIONES Y CAPTURAS..................................... 31
FIGURA 6.- PARTICIPACIÓN (%) SECTORES EN EMISIONES Y CAPTURAS DE EMISIONES GEI........... 32
FIGURA 7.- INCREMENTO DE BIOMASA, CAPTURAS POR ESPECIE FORESTAL .................................... 33
FIGURA 8.- JERARQUÍA DE LAS POLITICAS PÚBLICAS EVALUADAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO
CHILENO ................................................................................................................................................. 38
FIGURA 9.- PÓLIZAS Y SUPERFICIE CONTRATADA, 2007 - 2011............................................................... 47
FIGURA 10.- POTENCIAL DE MIGITACIONE GEI PARA EL SUBSECTOR FORESTAL BAJO CUATRO
ESCENARIOS (TCO2E/AÑO).................................................................................................................. 57

1. RESUMEN EJECUTIVO
A partir de la apertura de la economía chilena a los mercados internacionales en los años
’80, la estrategia de desarrollo «agroindustrial-exportador» produjo la transformación del
sector silvoagropecuario (SAP) en un pilar del crecimiento económico del país.
Posicionar a Chile como Potencia Alimentaria y Forestal y llegar a ser uno de los diez
principales productores de alimentos y productos forestales del mundo, es una meta país.
En 2011, el sector SAP representó casi el 18% de las exportaciones chilenas y generó
retornos por 14.170 millones de dólares, con una participación mayoritaria de productos
vitivinícolas, frutícolas y de celulosa.
La actividad SAP, incluyendo el valor agregado de la agroindustria y otros eslabones de la
cadena productiva, aporta el 13% del PIB nacional. El sector es intensivo en mano de
obra y ocupa a un 11,2 % de la fuerza de trabajo del país.
Chile presenta 7 de las 9 categorías de vulnerabilidad establecidas por la CMNUCC, es
decir, zonas costeras bajas, ecosistemas de montaña, territorios áridos y semiáridos
expuestos a la sequía y a la desertificación, porciones geográficas proclives al deterioro
forestal, áreas propensas a desastres naturales, áreas urbanas altamente contaminadas y
ecosistemas frágiles.
Los impactos socioambientales derivados del cambio climático proyectados para
actividades económicas como la minería, la agricultura y la hidroelectricidad, se
consideran severos en el norte y centro del país. Se sostiene que, por otra parte, habría
regiones en el sur del país que se verían beneficiadas por aumentos en la productividad
forestal, agrícola y ganadera.
Chile asumió tempranamente un compromiso respecto de la problemática del cambio
climático, al suscribir en 1992, y posteriormente ratificar en 1994 la Convención Marco, y
al suscribir en 1997, y ratificar en 2002 el Protocolo de Kyoto. Además aprobó en 2006
una Estrategia Nacional de Cambio Climático, y posteriormente el Plan de Acción
Nacional de Cambio Climático 2008 - 2012 (PANCC).
La institucionalidad ambiental tiene escasa incidencia en la gestión pública para hacer
frente al Cambio Climático. El Ministerio de Medio Ambiente se limita a “integrar la
problemática asociada” en las políticas públicas del país y a “coordinar el desarrollo de
una respuesta nacional” desde el sector público. La Oficina de Cambio Climático,
dependiente de este ministerio, carece de las atribuciones, los recursos, la dotación y la
presencia territorial necesarios para una mayor incidencia.
De este modo no extraña que Chile haya registrado el mayor aumento de emisiones de
CO2 per cápita en la región. Entre 1984 y 2010 pasó de emitir 1,8 a 4,35 ton. CO2 por
habitante. Este significativo aumento se explica principalmente por el crecimiento

económico y una matriz energética altamente dependiente de los hidrocarburos. De
acuerdo con la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, en 2008 Chile
duplicó la media de emisiones de de GEI de Latinoamérica y fue el segundo país a nivel
mundial en crecimiento de emisiones, después de China.
El sector silvoagropecuario es el segundo emisor de GEI del país (16,9 %), con 13,4
millones de toneladas, generadas principalmente como metano y óxido nitroso (ODEPA,
2012). El subsector “Uso de Suelo, Cambio de Uso del Suelo y Silvicultural” (LULUCF, en
inglés) es el que más aporta a la captura de carbono, con 19 millones de toneladas. Se
sostiene que, de este modo, se compensa las emisiones del sector silvoagropecuario en
su totalidad, y se atenúan las contribuciones del principal emisor del país, el sector
Energía.
El Ministerio de Agricultura ha sido cartera más activa en adoptar acciones en relación al
Cambio Climático: ha evaluado la vulnerabilidad del sector silvoagropecuario y ha
diagnosticado, de manera preliminar, la capacidad potencial del sector de mitigar el
impacto de sus actividades. De este modo, el sector AFOLU será probablemente el único
en el país en cumplir a diciembre de 2012 con casi todos sus compromisos en el Plan de
Acción Nacional sobre Cambio Climático, entre ellos el de contar con un Plan Sectorial de
Adaptación.
De acuerdo con los lineamientos metodológicos provistos por la PCL, en Chile se
identificaron cuatro instrumentos de gestión pública del sector silvoagropecuario, los que –
sin tener objetivos explícitos de adaptación o mitigación frente al cambio climático- sí
poseen capacidades potenciales de adaptación y mitigación, que han sido evaluadas en
forma preliminar:
1. Decreto Ley Nº 701 Sobre Fomento Forestal
2. Ley Nº 20.283 Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal
3. Ley Nº 20.412 Que Establece un Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad
Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S)
4. Ley Nº 18.450 Sobre Fomento al Riego y Drenaje, modificada por la Ley Nº 20.284
Pese a que estas políticas públicas sufrieron modificaciones legislativas entre 2008 y
2011, período en que Chile ya contaba con su Estrategia Nacional de Cambio Climático y
el Plan de Acción Nacional sobre Cambio Climático, no incorporaron objetivos de
adaptación y mitigación, y su tramitación no consideró la participación amplia de la
sociedad civil. Estos hechos no son coherentes con las declaraciones del gobierno
chileno, de fortalecer los instrumentos de gestión pública para el sector AFOLU, como eje
de mitigación de su plan de desviación de emisiones de GEI 20/20, comprometido en el
marco del Acuerdo de Copenhague de 2010.
Las acciones insuficientes y aisladas para dar forma a una política e institucionalidad
ambiental seria, integrada, y de amplio alcance, y la falta de proactividad para discutir en

profundidad los efectos climáticos de los programas gubernamentales vigentes,
ejemplifican la falta de visión y la escasa prioridad que le asignan los tomadores de
decisión chilenos a los temáticas socioambientales en general, y los desafíos del cambio
climático en particular.
Tal falta de visión y voluntad política evidencian la desconexión evidente entre el modelo
de desarrollo chileno y la importancia que se le asigna a la problemática del cambio
climático en la agenda global.
En este informe se concluye que Chile debe generar una política de estado explícita y
contundente en materia de cambio climático, que otorgue certeza jurídica y seguridad
política a las acciones de largo plazo, para blindar las aspiraciones del país de convertirse
en un actor relevante en el mercado agroalimentario y forestal internacional, con
competitividad socioambiental; que garantice el derecho de los ciudadanos a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación; y que permita enfrentar las amenazas, desafíos y
oportunidades que surgen del cambio climático, con flexibilidad y visión de futuro.

2. INTRODUCCIÓN
La finalidad de este Informe Nacional es formular un diagnóstico sobre el estado de
desarrollo y la calidad de políticas pública en Chile sobe el cambio climático, para el
sector AFOLU y contribuir al debate público sobre esta materia a nivel nacional y regional.
El Informe Nacional de Chile sobre el “Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre
Cambio Climático y Desarrollo en América Latina” fue preparado por SustentaRSE en
colaboración con la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL), en el marco de un
proyecto de cobertura regional.
SustentaRSE es miembro fundador de la Plataforma Climática latinoamericana, PLC, un
espacio de convergencia, diálogo y articulación de diversos actores comprometidos a
encontrar respuestas para los desafíos de cambio radical que la humanidad enfrenta en la
hora actual. Su misión es “Generar respuestas desde y para América Latina frente al
problema global del cambio climático”.
La PLC está conformada por 17 organizaciones de la sociedad civil y del sector
empresarial, provenientes de nueve países de la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.
En la asamblea de mayo del 2011, los miembros de la Plataforma Climática
Latinoamericana (PCL) decidieron elaborar informes nacionales sobre el estado y la
calidad de las políticas públicas sobre cambio climático y desarrollo en 10 países de la
región y, en base a ellos, publicar un informe regional.
El objetivo de los Informes Nacionales es identificar y describir las políticas públicas
existentes en el respectivo país, que promuevan la mitigación y/o adaptación del cambio
climático.
El foco temático es la identificación y el análisis a nivel de cada país, de las políticas
públicas sobre cambio climático relacionadas con la agricultura, silvicultura y otros usos
del suelo (AFOLU, en la sigla en inglés), de acuerdo a lo definido en las Directrices del
Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPPC) en 2006.
El concepto de política pública a ser utilizado en los informes nacionales fue definido por
la PLC de la siguiente forma:
“Decisiones adoptadas por organismos del Estado, formalizadas a través de
normas jurídicas (ya sea leyes, decretos, regulaciones administrativas u otro tipo
de norma legal) que establezcan objetivos y/o acciones que tiendan a la mitigación
de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y/o a contribuir con aquellas
que se refieran a la adaptación a los impactos del Cambio Climático.”
Esta noción de políticas sobre cambio climático comprende tanto aquellas políticas que
expresamente tienen objetivos climáticos, como también políticas sectoriales que tienen
otros tipos de objetivos, pero que pueden contribuir significativamente a la mitigación o

adaptación al cambio climático, como por ejemplo, políticas que tiendan a la protección de
bosques nativos y promoción de agricultura sostenible.
Frente a la ausencia de conceptos precisos, se consideraron como políticas sobre cambio
climático, aquellas que, no teniendo objetivos climáticos expresos, hayan sido incluidas o
mencionadas por los Estados en sus comunicaciones nacionales ante la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
El primer hallazgo del presente estudio fue constatar la ausencia, en Chile, de políticas
gubernamentales con objetivos climáticos expresos en materia de adaptación y
mitigación.
Con la excepción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático de 2006, y que derivó en
el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008 – 2012 (PANCC), ninguna otra
iniciativa gubernamental en Chile aborda la problemática del Cambio Climático en forma
explícita y prioritaria.
Resultó entonces necesario expandir el estudio y análisis a otras políticas del sector
AFOLU que, aún cuando no fueron concebidas con el propósito explícito de abordar el
cambio climático, han resultado tener un impacto indirecto de adaptación y/o mitigación.
Bajo ese enfoque, se identificaron diversas leyes que regulan programas relativos a la
forestación y reforestación, el uso de agua para cultivos agrícolas, la recuperación de
suelos degradados, y el manejo y la conservación de bosques, los que se analizan en
términos de su potencial de adaptación y mitigación.
Algunas leyes e instrumentos de gestión pública que regulan estos programas, ya se
encontraban vigentes o en proceso de formalización en 2008, y fueron incluidas en
PANCC, luego que se diagnosticara que éstas tendrán implicancias directas en la
adaptación y mitigación de la problemática climática.
Es importante aclarar que este análisis no busca ser exhaustivo, ni mucho menos
taxativo. La investigación acerca de las líneas de acción gubernamentales sobre la
temática del cambio climático identificadas para este análisis no incluyó un monitoreo
sistemático de su evolución en el tiempo.
El Informe sobre el Estado y la Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y
Desarrollo, para el sector Agricultura, Silvicultura y otros Usos del Suelo, de Chile, espera
contribuir al debate nacional y regional, de cómo diseñar políticas inclusivas de
adaptación y mitigación que responda eficazmente a las necesidades del desarrollo
sustentable.

3. METODOLOGIA
Lineamientos Metodológicos
El marco conceptual y metodológico para desarrollar los informes nacionales fue definido
por la PLC en un documento de lineamientos, que tuvo por objetivo armonizar el trabajo
de los grupos de investigación, de forma tal que el objeto de estudio de los informes y las
categorías de análisis utilizadas fueran las mismas. Al mismo tiempo, estos lineamientos
fueron formulados en términos suficientemente generales como para permitir que se
consideraran las especificidades propias de cada país.
Los informes nacionales analizan y evalúan cinco aspectos o dimensiones de las políticas
públicas sobre cambio climático y AFOLU: i) resultados/impactos climáticos de las
políticas; ii) calidad del diseño; iii) nivel de implementación; iv) fortaleza institucional; y v)
apoyo político-social.
El primer ítem de Resultados/Impactos sólo busca evaluar si una política cumplió los
objetivos esperados o no, y hasta que punto estos objetivos se cumplieron.
Para determinar la Calidad del Diseño se evaluaron los siguientes aspectos centrales: i)
adecuación entre los objetivos de política propuestos y los instrumentos de política
adoptados; ii) evaluación y monitoreo de la política, incluyendo las instancias de
participación social), iii) integración con políticas sectoriales y macroeconómicas, y iv)
aspectos sociales.
El criterio de Nivel de Implementación tiene por objetivo evaluar la implementación de las
políticas públicas sobre cambio climático y AFOLU, una vez que dichas política fueron
formalmente aprobadas por los órganos competentes del Estado. Comprende dos
aspectos de la acción del Estado: evaluar si se han tomado las decisiones y acciones
necesarias para poder implementar la política adoptada y, en segundo término, evaluar
las acciones especificas de implementación realizadas por el organismo estatal a cargo
de la ejecución de esta política (“outputs”).
La categoría de Fortaleza Institucional tiene por objetivo analizar y evaluar las
capacidades y recursos de la estructura institucional responsable de implementar y llevar
adelante las políticas bajo análisis (“inputs”).
La categoría Apoyo Político-Social tiene por objetivo analizar el nivel de consenso político
y social existente alrededor de las políticas públicas sobre cambio climático y AFOLU.
Descripción del Proceso
La primera etapa del estudio que dio lugar al presente Informe Nacional de Chile se
extendió entre los meses de enero y febrero de 2012, y comprendió la recopilación y el
catastro de información secundaria sobre Cambio Climático en Chile, y la identificación de

los programas de gobierno e instrumentos de gestión pública que abordan el tema de
forma explícita o indirecta.
El levantamiento de información incluyó información estadística, documentos e informes
producidos por organismos públicos o privados, análisis de artículos académicos, de
cobertura de medios de prensa; otros antecedentes obtenidos vía Internet, en páginas
oficiales de organismos públicos, instituciones académicas y organizaciones de la
sociedad civil, notas de prensa y estudios e investigaciones encargadas por el gobierno y
disponibles públicamente. También se identificaron los actores claves de los sectores
público, académico, y de la Sociedad Civil.
Durante los meses de marzo y abril se realizaron 14 entrevistas personales y se aplicaron
cuestionarios enviados por correo electrónico a 8 actores clave previamente identificados
y contactados. De un total de 50 actores invitados a participar en el estudio, finalmente se
contó con la colaboración de 22 de ellos (Ver listado completo de entrevistas realizadas
en Anexo 1).
En dependencias del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - Oficina
de Chile- se desarrolló el 17 de abril de 2012 el Foro Público para la discusión del
borrador preliminar del Informe Nacional, en que participaron destacados panelistas en
representación del sector público, la academia, agencias intergubernamentales y de la
Sociedad Civil. Además se contó con la asistencia de una audiencia especializada (Ver
programa en Anexo 2).
El debate permitió aclarar dudas de forma y fondo respecto de la evaluación de las
políticas públicas identificadas y analizadas en el estudio. El borrador del informe fue
adelantado a los panelistas, para así poder entregar sus impresiones sobre el borrador y
el estado de las iniciativas públicas con potencial capacidad de adaptación y/o mitigación.
El foro destacó también por mérito propio, ya que ofreció a los expertos y asistentes la
oportunidad de intercambiar visiones sobre la actual institucionalidad ambiental, el estado
de las políticas sobre cambio climático y la participación ciudadana, espacio que fue muy
valorado, al no existir oportunidades frecuentes para este tipo de debates especializados.
La cuarta etapa del estudio comprendió la integración de las aclaraciones y
recomendaciones surgidas en el Foro, la actualización de información y la edición final del
Informe Nacional de Chile. Cabe señalar que durante el proceso de edición final del
documento ocurrieron en el país diversos hechos y circunstancias respecto del marco y la
materia que es objeto del presente informe, que fueron modificando aspectos sustantivos
del escenario inicial y que obligaron a revisar y actualizar diversos contenidos del
documento.

4. INSTITUCIONALIDAD Y CAMBIO CLIMÁTICO EN
CHILE
En el presente capítulo se examinarán someramente los compromisos internacionales
asumidos por Chile en relación con el Cambio Climático, las características generales de
la institucionalidad ambiental vigente, las principales responsabilidades institucionales en
esta materia a nivel nacional y del sector AFOLU-
En particular, el conocimiento de los orígenes y las características generales de la
institucionalidad ambiental vigente -desde la dictación de la Ley Nº 19.300 de Bases
Generales del Medioambiente, en 1994, y su reforma en 2010- es un factor relevante para
comprender el contexto en que se desarrollan las políticas públicas sobre cambio
climático en Chile.
En este apartado se esbozarán los aspectos más significativos del marco regulatorio e
institucional aplicable. Información complementaria puede encontrarse en el Anexo 3 del
presente Informe.
Compromisos internacionales asumidos por Chile
Chile suscribió en 1992, y ratificó en 1994, la Convención Marco de la Naciones Unidas
sobre Cambio Climático; y suscribió en 1997, y ratificó en 2002, el Protocolo de Kyoto.
Como resultado de estos compromisos, Chile definió en 2006 una Estrategia Nacional de
Cambio Climático y diseñó, posteriormente, el Plan Nacional de Acción de Cambio
Climático para el período 2008-2012.
En febrero de 2000, el país presentó la Primera Comunicación Nacional de Chile ante la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En la Segunda
Comunicación Nacional de Chile, de 2011, se reportaron los avances en la
implementación de la Convención en el periodo 2000 – 2010.
Hitos relevantes fueron la asociación de Chile al Acuerdo de Copenhague, el 29 de enero
de 2010. El 26 de agosto del mismo año, el país solicitó su inclusión en el Apéndice II,
comprometiéndose a adoptar medidas para desviar en un 20% las emisiones proyectadas
de GEI en un escenario de “business as usual” o BAU1
., a partir de la línea de base de
2007 y hasta el año 2020, mediante Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación
1
El texto original del compromiso de Chile, en ingles, dice: “Chile will take nationally appropriate
mitigation actions to achieve a 20% deviation below the “Business as Usual” emissions growth
trajectory by 2020, as projected from year 2007. To accomplish this objective Chile will need a
relevant level of international support. Energy efficiency, renewable energy, and Land Use and
Land Use Change and Forestry measures will be the main focus of Chile’s nationally appropriate
mitigation actions”.

(NAMA’s). Chile declaró que para cumplir este objetivo, requerirá un nivel importante de
apoyo internacional.
El foco principal de las medidas apropiadas de mitigación nacional serán la eficiencia
energética, las energías renovables y el Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y
Silvicultura
En la Segunda Comunicación Nacional de Chile ante la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático, se resalta que “Chile ha decidido colaborar en
forma voluntaria en las iniciativas mundiales para mitigar emisiones de gases de efecto
invernadero, comprometiéndose a tomar acciones que le permitan disminuir en un 20 por
ciento sus emisiones proyectadas al 2020” (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.12).
En el mismo documento se afirma que “el Gobierno ha decidido hacer cambios profundos
para abordar un compromiso como Estado frente a este fenómeno y sus consecuencias.
Para esto ha generado lineamientos de políticas publicas, readecuando su
institucionalidad, mejorando la coordinación interinstitucional y reestructurando partidas
presupuestarias de instituciones publicas. También ha profundizado el diagnostico
respecto a vulnerabilidades y oportunidades de adaptación al cambio climático (Ministerio
de Medio Ambiente, 2011, p.12).
Ley Marco de Medio Ambiente
La institucionalidad ambiental chilena fue instaurada por la Ley Nº 19.300 de Bases
Generales del Medioambiente, promulgada en 1994 durante el gobierno de Patricio
Aylwin, la primera administración tras el retorno del país a la democracia en 1990. La ley
impulsó la aplicación práctica del concepto de sustentabilidad, como resultado de la
suscripción por Chile de los acuerdos de la Cumbre de la Tierra de 1992, y las
negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América
(NAFTA).
La Ley Sobre Bases Generales del Medioambiente es el único cuerpo legal que regula la
gestión del medio ambiente en forma directa en Chile. Corresponde a un diseño jurídico
de ley marco, es decir de aquella que establece las normas generales y que señala los
criterios y objetivos a los que deben sujetarse la administración y los ciudadanos, en
relación con la aplicación de las leyes y la reglamentación vigentes en la materia.
De acuerdo al orden jerárquico de las normas jurídicas en Chile, la Ley sobre Bases
Generales del Medioambiente es una ley ordinaria o común. Como tal, se encuentra bajo
permanente amenaza de derogación expresa o tácita por leyes posteriores que versen
sobre la misma materia. Además, está sujeta a la superposición de derechos de mayor
entidad jurídica, emanados de cuerpos legales de mayor peso y rango legal, tales como el
Código de Minería, la Ley General de Servicios Eléctricos, la Ley General de Urbanismo y

Construcciones, entre otras, que tienen por objeto expreso cautelar el “interés público”,
razón por la que siempre prevalecerán en casos de confrontación o colisión de derechos.
A partir de la Ley Nº 19.300, se creó en 1994 la Comisión Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA), una especie de secretaría administrativa supeditada a otros ministerios, y
limitada a un rol meramente coordinador, predecesora del actual Ministerio de Medio
Ambiente.
Desde un inicio, la ley ambiental chilena fue objeto de críticas por parte de la ciudadanía,
el gobierno, la academia, y la propia OCDE, debido a la notoria ausencia de una entidad
ministerial especializada a cargo de la gestión del medio ambiente en Chile.
Esta figura ministerial se había desechado explícitamente en el diseño de la ley (Guiloff,
2011), en pos de una administración ambiental transversal de la institucionalidad
ministerial existente. Se privilegió así un sistema de coordinación interministerial, a través
de un Consejo de Ministros, por encima de una unidad especializada, independiente,
estructurada sobre una base vertical, y con plenos poderes y facultades resolutivas en
materia ambiental.
La CONAMA -como máxima autoridad ambiental de Chile- fue cuestionada por su
desempeño más bien reactivo frente a los desafíos ambientales del país, y por carecer de
facultades para posicionar temas de fondo en la agenda pública y parar generar política
pública (EcoAmérica, 2011, p.10).
En marzo de 2007, a través de la Ley Nº 20.173, se creó el cargo de “Presidente” de la
Comisión Nacional del Medio Ambiente, confiriéndole rango de Ministro de Estado
(Ministro Presidente de CONAMA). Este nombramiento sólo tuvo valor nominal, dado el
rol exclusivamente coordinador del ente gubernamental, que no contaría con una cartera
propia, sino seguiría siendo un servicio público. Se mantuvo la sujeción de la CONAMA al
Ministerio Secretaría General de la Presidencia para efectos administrativos.
Nueva Institucionalidad Ambiental: Ley Nº 19.300 sobre Bases
Generales del Medio Ambiente modificada por Ley Nº 20.417
Luego de diversos cambios y ajustes menores a la Ley Nº 19.300 Sobre Bases Generales
del Medioambiente, ésta fue modificada sustancialmente por la Ley Nº 20.417,
promulgada en enero de 2010, y que -entre otras reformas significativas- creó el Ministerio
de Medio Ambiente.
Al ingresar a trámite legislativo en 2008, el ejecutivo buscaba racionalizar las
competencias ambientales bajo una sola autoridad y dar forma a “un cuerpo normativo
integrador, coherente y eficaz para superar los numerosos vacíos y lagunas legales,
problemas de redacción, deficiencias en materia de fiscalización, discrecionalidad

administrativa y otros problemas contra la certeza y seguridad jurídica que la aplicación de
la ley había dejado en evidencia" (Biblioteca del Congreso Nacional, 2010b, p.9).
Al corregir estas falencias, se daría cumplimiento de uno de los requisitos para la
incorporación de Chile como miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE, 2005). En efecto, este aspecto formaba parte de las 52
recomendaciones formuladas por esta organización, como resultado de su evaluación del
desempeño ambiental del país en 2005.
La Ley Nº 20.417 entró en vigencia el 26 de enero de 2010, e introdujo ajustes
sustanciales a la legislación ambiental chilena. La nueva institucionalidad, según muestra
la figura 1, quedó conformada por el Ministerio de Medio Ambiente, complementado por
cuatro pilares: la Superintendencia de Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación
Ambiental, los Tribunales Ambientales y el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas.
FIGURA 1.- ESTRUCTURA DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
2
De esta forma, la nueva institucionalidad inserta la gestión ambiental en la estructura
administrativa orgánica del Estado; la separa de la evaluación de impacto ambiental;
expande su actividad jurisdiccional a la justicia ambiental, tanto en sede administrativa
2
Tomado del sitio web del Ministerio del Medio Ambiente el 25 de junio de 2012, en:
<http://www.mma.gob.cl/1304/w3-propertyvalue-16227.html >

como judicial; y dota al Estado de renovados instrumentos de gestión y regulación de los
recursos naturales (Cuenta Pública 2010: MMA, 2011).
A más de dos años de entrada en vigencia, a agosto de 2012, la nueva institucionalidad
aún no funciona a cabalidad, en espera de la puesta en marcha de los Tribunales
Ambientales.
El Ministerio de Medio Ambiente, la Superintendencia de Medio Ambiente y el remozado
Servicio de Evaluación Ambiental, se encuentran limitados en su actividad y sin facultades
fiscalizadores ni capacidad jurídica para la realización de actos jurisdiccionales, hasta la
entrada en funcionamiento de la denominada “justicia ambiental”. En tanto, la propuesta
de Ley para la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas se encuentra en
etapa de análisis técnico por el Ejecutivo.
Por otra parte, la reforma de la institucionalidad ambiental de 2010 mantuvo el esquema
de coordinación interministerial, bajo la figura de un Consejo de Ministros para la
Sustentabilidad.
Este Consejo está integrado por los ministros de Medio Ambiente -quien lo preside-, de
Agricultura, Hacienda, Salud, Economía, Fomento y Reconstrucción, Energía, Obras
Públicas, Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones, Minería, y de
Planificación. En su configuración actual, se excluyó a los ministerios de Relaciones
Exteriores, Defensa y Educación, que formaban parte del diseño original. Por otra parte,
se incorporó al Ministerio de Hacienda, con el objetivo de una aplicación más real y
expedita del presupuesto nacional en los programas y presupuestos sectoriales.
Las funciones y atribuciones de este Consejo son:
“a) Proponer al Presidente de la República las políticas para el manejo uso y
aprovechamiento sustentables de los recursos naturales renovables. b) Proponer
al Presidente de la República los criterios de sustentabilidad que deben ser
incorporados en la elaboración de las políticas y procesos de planificación de los
ministerios, así como en la de sus servicios dependientes y relacionados. c)
Proponer al Presidente de la República la creación de las Áreas Protegidas del
Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuarios de la
naturaleza y de las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos. d)
Proponer al Presidente de la República las políticas sectoriales que deben ser
sometidas a evaluación ambiental estratégica. e) Pronunciarse sobre los criterios y
mecanismos en virtud de los cuales se deberá efectuar la participación ciudadana
en las Declaraciones de Impacto Ambiental, a que se refiere al artículo 26 de la ley
Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente; y f) Pronunciarse sobre
los proyectos de ley y actos administrativos que se propongan al Presidente de la
República, cualquiera sea el ministerio de origen, que contenga normas de
carácter ambiental señaladas en el artículo 70”( Ley Nº 20.417, Art. 71) .

Con tan amplias facultades en materias ambientales, llama la atención que el Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad esté integrado por ministerios que -salvo el MMA- no
tienen el mandato ni el objetivo de proteger el medio ambiente, preservar la naturaleza y/o
conservar el patrimonio ambiental.
La composición del Consejo es entonces un reflejo del modelo de desarrollo imperante en
el país, que privilegia el crecimiento económico, el suministro energético y la
competitividad exportadora, por sobre la protección del medioambiente y los derechos de
las comunidades. Sus amplias atribuciones le restan peso institucional, autonomía y
eficacia al Ministerio de Medio Ambiente.
El Ministerio del Medio Ambiente (MMA) es el órgano del Estado encargado de colaborar
con el Presidente de la República en el diseño y la aplicación de políticas, planes y
programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la
diversidad biológica y de los recursos naturales renovables e hídricos, promoviendo el
desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental y su regulación normativa.
No obstante lo que señala la ley, sus prerrogativas son escasas, difusas y limitadas. Sus
facultades y prerrogativas legales son nominales: En estricto rigor, el MMA carece de
facultades reales en materia ambiental, ya que la totalidad de las atribuciones que la ley le
confiere son ejercidas por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, integrado por
ministros cuyos mandatos legales y reglamentarios no son los de cautelar el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación y de conservar el patrimonio ambiental,
sino todo lo contrario.
Reforma Ambiental: Perspectiva de la Sociedad Civil
Representantes de la ciudadanía han expresado críticas respecto de los avances del país
en el fortalecimiento de su institucionalidad ambiental. En opinión de diversos actores de
la sociedad civil, “la reforma se ocupó sólo de darle al país una nueva arquitectura,
dejando una estructura que arrastra los mismos problemas que su antecesora la
CONAMA” (Vasconi, 2012).
Los cuestionamientos a la institucionalidad ambiental y la efectividad de la reforma de
2010 son cada vez más frecuentes; a raíz de diversos casos de connotación pública
nacional, se critica el actual diseño, las falencias evidenciadas en su aplicación práctica, y
lo permeable que resulta frente a las presiones políticas y los intereses económicos
privados:
- “La política ambiental de los gobiernos ha sido mínima, y solo resultado de
exigencias internacionales o los que la ciudadanía ha logrado colocar en la agenda

publica a pesar de la oposición empresarial que por décadas ha dominado las
prioridades gubernamentales”.3
- “Las decisiones ambientales en nuestro país fueron y siguen siendo decisiones
políticas y no basadas en los criterios técnicos de los servicios encargados de la
evaluación. Nuevamente queda claro que la reforma a la institucionalidad ambiental
que surgió de la Ley 20.417, no reformó, ni solucionó los temas de fondo que la
originaron, seguimos teniendo serias carencias. El Ministerio de Medio Ambiente y
los servicios relacionados no cuentan con el peso político mínimo indispensable que
le permita proteger adecuadamente el patrimonio natural de la nación”. (Vasconi,
2011).
- “La ciudadanía se ha encontrado con una institucionalidad que nació débil: un
Ministerio de Medio Ambiente incapaz de afrontar los crecientes conflictos y que no
cuenta con herramientas para su resolución, un Servicio de Evaluación Ambiental
que opera sin reglamento y que no da garantías a los ciudadanos y una
Superintendencia que a más de dos años de su creación ha sido incapaz de
fiscalizar y sancionar a ningún proyecto que haya incumplido la normativa ambiental
pues su entrada en funcionamiento quedó amarrada por un acuerdo político al
establecimiento de los Tribunales Ambientales. Una institucionalidad que a mayor
exigencia ciudadana ha dejado al descubierto todas sus fallas”.4
Una de las críticas más potentes es la opinión de que el MMA se encuentra “intervenido y
tutelado” por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.
El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad ha sido calificado como la “entidad de
mayor descrédito en el sistema ambiental chileno, encargado de la custodia de los
intereses económicos y productivos del país5
”. La Directora Ejecutiva del Programa Chile
Sustentable, Sara Larraín, en señaló el Foro Público que:
“Tenemos un Ministerio con un rango igual al de CONAMA, que sigue supeditado
a una figura política que representa a los ministerios de promoción productiva. Son
ministerios a los que no les interesa la protección ambiental, si esto significa
perder las ventajas competitivas espurias, basadas en la externalización de costos.
La lógica es que haya una autoridad ambiental que no sea interferida por lo que
los ministerios hacen en energía, minería, agricultura, etc.”.
Con creciente insistencia se plantea la necesidad de introducir nuevas modificaciones y
reformas sustanciales para corregir las insuficiencias observadas en la nueva
institucionalidad ambiental.
3
Portal Chile Sustentable “Río + Veinte: Un Planeta Sin Agenda”, 21 de junio de 2012
4
Vasconi, 2012
5
Declaración Pública de los Trabajadores de CONAF, representado por las organizaciones sindicales
SINAPROF/FENASIC, en rechazo de “Ley Privatizadora de Parques y Áreas Protegidas”, 9 de julio de 2012.

Por otra parte, la sociedad civil ha calificado como una “desprolijidad” del Ejecutivo y de
los legisladores, la omisión de una disposición transitoria en la ley que estableciera con
claridad qué institución asumiría las tareas de fiscalización y sanción ambiental mientras
no estuviera operativa la Superintendencia de Medio Ambiente (Vasconi, 2011).
Se ha advertido sobre la “excesiva ideologización” de la discusión ambiental en Chile, en
especial respecto de la discusión técnica para el diseño de la nueva ley de biodiversidad,
y por la particular influencia que los sectores productivos estarían teniendo en las
decisiones de política pública del actual gobierno (Alvear, 2012).
ACCION, la Asociación Chilena de ONG, ha hecho presente las limitaciones para hacer
cumplir la nueva ley de participación ciudadana, en particular la falta de implementación
de los reglamentos que permitan ejercerla en plenitud y la total ausencia de difusión e
información pública disponible. Señala que: “Esta carencia de información no parece
casual, el desinterés manifiesto por parte de la coalición gobernante hacia la sociedad civil
y las expresiones de participación y democratización del estado ha quedado en evidencia
en este episodio y en otros en los que se desdeña el rol de la ciudadanía organizada”
(ACCION, 2012).
Cambio Climático en la Institucionalidad Ambiental
En los siguientes párrafos se describirá la relación de la nueva institucionalidad ambiental
con la gestión del Cambio Climático, la estructura existente en el aparato público y las
responsabilidades y funciones asignadas a esta materia.
La Ley Nº 20.417 aborda el tema del Cambio Climático mediante tres referencias
generales a esta materia.
En el Artículo 2 a.ter, define el concepto de Cambio Climático del siguiente modo: “se
entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que
altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del
clima observada durante períodos de tiempo comparables".
En el Artículo 70, que indica las funciones que corresponderán especialmente al Ministerio
de Medio Ambiente, letra h), incluye la de:
“Proponer políticas y formular los planes, programas y planes de acción en materia de
cambio climático. En ejercicio de esta competencia deberá colaborar con los
diferentes órganos de la Administración del Estado a nivel nacional, regional y local
con el objeto de poder determinar sus efectos, así como el establecimiento de las
medidas necesarias de adaptación y mitigación”.
El su Artículo 74 sobre “Organización del Ministerio”, señala que “un reglamento
determinará la distribución temática en las divisiones del Ministerio”, temáticas entre las
que se incluye la de “Cambio Climático y Cumplimiento de Convenios Internacionales”.

El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad es el órgano encargado de la conducción
política del Plan de Acción Nacional para el Cambio Climático, PANCC. No obstante, no
se ha involucrado en el seguimiento y la reprogramación de líneas de acción y tareas
específicas (Obreque, 2011).
El cambio climático es un eje transversal de gestión del MMA. En la práctica su rol se
limita a “coordinar el desarrollo de una respuesta nacional efectiva a la problemática
asociada al Cambio Climático” 6
, ya que toda política y regulación en materia de cambio
climático deberá ser aprobada por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.
El Ministerio declara que “pretende contribuir a la integración de la problemática asociada
al Cambio Climático en las políticas públicas del país, con vistas a lograr un desarrollo
sustentable y una economía baja en carbono. Para lograr esto, se hace necesario
coordinar el desarrollo de una respuesta nacional”7
.
La escasa incidencia del MMA en el diseño y la gestión de políticas públicas de
adaptación y mitigación en materia de Cambio Climático, queda de manifiesta al revisar
las Líneas de Acción específicas que le competen:
“a) Implementación del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (PANCC)
2008-2012, b) implementación de una Oficina Nacional de Inventarios, la cual
estará radicada en la Oficina de Cambio Climático y donde se desarrollarán
metodologías para la elaboración de inventarios y para su permanente
actualización; c) elaboración de la Tercera Comunicación Nacional que informa a
la Convención Marco de Naciones Unidas en Cambio Climático sobre las acciones
desarrolladas por nuestro país en torno al tema; d) Desarrollo del proyecto
Mitigation Action Plans and Scenarios (MAPS), que consiste en identificar
opciones de mitigación de GEI al 2020 para Chile; e) Apoyo en la elaboración de
los diagnósticos de vulnerabilidad para los diferentes sectores identificados en el
PANCC y de sus planes sectoriales de adaptación, f) Desarrollo de Talleres,
Seminarios y Capacitaciones con el objetivo de crear y fortalecer las capacidades
necesarias para la gestión en cambio climático; y g) Apoyo en los procesos de
negociación internacional para preparar la posición país en cada una de las
Conferencias de las partes de la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre
Cambio Climático”.
La responsabilidad de ejecutar las líneas de acción que le competen al MMA en materia
de cambio climático (ver Figura 2) está radicada en la Oficina de Cambio Climático (OCC),
creada en 2010, y que funciona bajo el alero de la Subsecretaria del Ministerio del Medio
Ambiente. Cuenta con un presupuesto anual y una reducida dotación.
6
Tomado de: http://www.mma.gob.cl/1304/w3-propertyvalue-16236.html
7
Idem

Según la jefa de la OCC, sus funciones son coordinar las iniciativas de adaptación y/o
mitigación, tanto a nivel público como privado, y ser un punto de encuentro para los otros
organismos del Estado. “Su rol es justamente de articulación. Empujar para que las cosas
pasen, pero no ejecutar.” (A. Rudnick, entrevista personal, 16 de marzo de 2012).
FIGURA 2.- LÍNEAS DE ACCIÓN DEL MMA EN CAMBIO CLIMÁTICO
El principal desafío de la OCC es apoyar la implementación del Plan de Acción Nacional
de Cambio Climático (PANCC) 2008 – 2012; evaluar el impacto social del Cambio
Climático; identificar y seleccionar acciones nacionales de mitigación apropiadas y la
búsqueda de su financiamiento internacional; y participar en la negociación internacional
formal e informal para definir el acuerdo marco que orientará las actuaciones de los
países en el escenario post – Kyoto (Acuerdos, 2012).
La Oficina de Cambio Climático se coordina con los puntos focales de los otros
ministerios. “Tenemos puntos focales en todos los ministerios, designados por los
ministros; en caso de Agricultura, es ODEPA. Trabajamos estrechamente con nuestro
punto focal ministerial, un trabajo colaborativo bueno, de recaudación de fondos, de
relevamiento de las temáticas, alineamiento de agenda. La comunicación se da a nivel
técnico, ministerial y político” (A. Rudnick, entrevista personal, 16 de marzo de 2012).
La OCC no tiene especialización en temas silvoagropecuarios. “No somos expertos en el
sector SAP per se, si bien tenemos algunos expertos del sector en el equipo.
Participamos como contrapartes. Por ejemplo, como parte de las negociaciones

internacionales, tenemos que construir un inventario GEI del sector SAP. Nosotros somos
los responsables de construir el inventario, pero tenemos que pedir a Agricultura que nos
entregue la información que necesitamos” (A. Rudnick, entrevista personal, 16 de marzo
de 2012),
La Superintendencia de Medio Ambiente no tiene injerencia directa en materia de Cambio
Climático, en razón de la ausencia de compromisos vinculantes, por lo que no existen
cumplimientos que fiscalizar.
Institucionalidad del Sector Silvoagropecuario y Cambio
Climático
El Ministerio de Agricultura (MINAGRI) es la Institución del Estado encargada de
fomentar, orientar y coordinar la actividad silvoagropecuaria en Chile.
La cartera fue pionera al crear, en 2008, un órgano institucional especializado, el Consejo
de Cambio Climático y Agricultura, presidido por la máxima autoridad ministerial, e integrado
por representantes de los sectores productivo, público y académico. Su tarea fue definir
las principales líneas de acción para reducir los gases efecto invernadero y adaptar al
sector a los nuevos escenarios climáticos. Las propuestas de este Consejo fueron
incluidas en el Plan de Acción Nacional sobre Cambio Climático.
MINAGRI han incluido los ejes de adaptación y mitigación de forma mucho más avanzada
en sus estrategias sectoriales que sus pares. En el marco de su actividad habitual ha
desarrollado diversas actividades para actualizar los conocimientos sobre la vulnerabilidad
del sector frente a escenarios climáticos, para determinar la huella de carbono del sector
silvoagropecuario, así como el potencial de mitigación, y para establecer las necesidades
de adaptación, mayormente en el subsector Forestal, y el eje de Riego Agrícola.
El dinamismo que ha mostrado el sector en implementar las acciones incluidas en el
PANCC, tiene relación con el grado de intensidad organizacional con que la cartera se ha
ocupando de la materia. MINAGRI estableció el Punto Focal para el PANCC en ODEPA,
oficina que además coordina un grupo de trabajo o comité interno ocupado de la temática,
que funciona desde 2008, y que incluye a todos las entidades del ministerio. Si bien el
punto focal y comité no tienen estructura formal en el organigrama, MINAGRI tenía una
agenda en cambio climático previo al PANCC, el que compiló acciones de dicha agenda
(Obreque, 2011 p.R8).
MINAGRI también ha reenfocado el quehacer de sus principales servicios, incluyendo
línea programáticas referidas al cambio climático en sus servicios (ver Figura 3)
principalmente la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA), el Fondo de
Innovación Agraria (FIA), el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), el Servicio

Agrícola y Ganadero (SAG), el Instituto Forestal (INFOR) y la Corporación Nacional
Forestal (CONAF).
En el contexto de este informe, es relevante señalar que, en 2010, se inició la tramitación
del proyecto de ley enviado por el Ejecutivo para transformar a la Corporación Nacional
Forestal, CONAF -actualmente a cargo de administrar las áreas protegidas y silvestres de
Chile- en un servicio público descentralizado llamado Servicio Nacional Forestal (SNF).
Un proyecto de ley paralelo, pero complementario, busca crear un Servicio de
Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), dependiente del Ministerio de Medio Ambiente,
Ambos proyectos de ley tienen directa relación con la estrategia nacional de mitigación de
emisiones GEI asociadas a las actividades del sector SAP, en particular a través de la
captura de carbono por forestación y/o manejo de bosque nativo.

FIGURA 3.- ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y SUS SERVICIOS
MINISTERIO DE AGRICULTURA
SUBSECRETARIA DE AGRICULTURA
Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA
Unidad de Cambio Climático
Corporación Nacional Forestal, CONAF
Servicio Agrícola y ganadero, SAG
Centro de Información de Recursos Naturales, CIREN
Comisión Nacional de Riego, CNR
Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP
Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, INIA
Fondo de Innovación Agraria, FIA
Instituto Nacional Forestal, INFOR
Fundación Comunicaciones del Agro, FUCOA

5. CONTEXTO DEL SECTOR SILVOAGROPECUARIO Y
CAMBIO CLIMÁTICO
Características del sector agricultura, silvicultura y otros usos del
suelo –AFOLU
La estrategia de desarrollo chilena, basada en un modelo «agroindustrial-exportador» ha
sido uno de los pilares del crecimiento del país, a partir de la apertura de la economía
nacional a los mercados internacionales en la década de los 80. En los últimos 20 años, el
sector agrícola, en conjunto con sus actividades derivadas, ha desempeñado un papel
clave en el éxito económico del país (OCDE, 2008).
Posicionar a Chile como Potencia Alimentaria y Forestal a nivel global, capitalizando la
creciente demanda mundial por alimentos y productos forestales, es una meta país. En el
actual paradigma de desarrollo del sector, el objetivo es situarse entre los diez mayores
exportadores silvoagropecuarios del mundo.
La estrategia apunta a aumentar la calidad y el valor agregado de los alimentos y
productos forestales, y a reducir la dependencia del país de la exportación de recursos
naturales no renovables.
En 2011, la participación del sector silvoagropecuario en las exportaciones totales del país
alcanzó cerca del 18%, ubicándose en segundo lugar después del sector minería (Tabla
1).
TABLA 1.-EXPORTACIONES CHILE 2011
EXPORTACIONES 2011
(en MM US$)
PARTICIPACIÓN EN
EXPORTACIONES
Sector Minería 48.865 60,6%
Sector Silvoagropecuario
- Agrícola 7.753 9,6%
- Pecuario 1.241 1,5%
- Forestal 5.177 6,4%
Subtotal Sector Silvoagropecuario 14.170 17,6%
EXPORTACIONES TOTALES 80.586 100%
Fuente: Elaboración propia, en base al informe “Comercio Exterior de Chile, Cuarto Trimestre 2011”,
Departamento de Estudios de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales
Las exportaciones de productos silvoagropecuarios han crecido a una tasa media anual
de 9,1 % en los últimos 20 años (Ministerio de Agricultura, 2010). Sólo en el período 2010
- 2011, los retornos por las exportaciones del sector crecieron en 15%, debido
fundamentalmente al aumento de los precios internacionales, más que al incremento de
los volúmenes exportados.

Los principales volúmenes de exportaciones silvoagropecuarias corresponden a
productos vinícolas, frutícolas y celulosa.
TABLA 2.- EXPORTACIONES SECTOR SAP (MILES DE DÓLARES)
SUBSECTOR
2010 2011
PARTICIPACIÓN
POR SUBSECTOR
2011
Agrícola 7.074.557 8.104.647 61,5 %
Pecuario 1.010.109 1.240.819 8,2 %
Forestal 4.345.933 5.130.254 30,3 %
TOTAL SILVOAGROPECUARIO 12.430.599 14.475.720 100,0%
Fuente: ODEPA
En términos globales la superficie de las explotaciones agrícolas, sin incluir las tierras no
utilizadas (infraestructura y terrenos estériles), aumentó en 982 mil hectáreas, entre 1976
y 2007, es decir, 4,6 %, resultado de un fuerte incremento en la superficie de otros usos
de suelo (forestales, las praderas naturales, bosque nativo y matorrales). Pese a este
crecimiento - los suelos de cultivo han experimentado una sostenida baja en su superficie,
pasando de 3,3 millones de hectáreas el año 1976, a poco más de 2 millones de
hectáreas el año 2007, lo que equivale a una disminución de 38 %, entre 1976 y 1997
INE,2007)
Las disminuciones observadas en gran parte de los cultivos anuales e industriales,
contrastan con el aumento de la superficie plantada con fruticultura y silvicultura. En
frutales - principal cultivo permanente - la superficie se triplica y pasa de 89 mil hectáreas
en 1976, a 230 mil hectáreas, en 2007. Otros cultivos permanentes con significativo
crecimiento han sido viñas y patronales viníferos cuya superficie plantada aumentó 47 mil
hectáreas, entre 1997 y 2007.
La superficie con plantaciones forestales en explotaciones forestales aumentó más de
350%, al comparar los resultados del Censo de 1976, que contabilizó 394.578,70
hectáreas, con las 1.806.773 hectáreas existentes en 2007.
Durante el periodo 1976 – 2007, el PIB silvoagropecuario se triplicó. Al contrario de su
evolución como rama de actividad económica, la participación de este sector en el total de
la economía, experimentó una sostenida disminución. La participación del PIB
silvoagropecuario disminuyó de 8,08% a 3,09%, respectivamente. (INE, 2007).
Si bien el PIB silvoagropecuario primario representa menos del 4% de la producción de
Chile, el sector es estratégicamente más importante de lo que esta participación sugiere.
Si se considera el valor agregado de la agroindustria y otros eslabones de la cadena

productiva del sector, el PIB alcanza aproximadamente un 13%, y en ciertas regiones se
eleva al 20 % del PIB regional8
.
Entre 2003 y 2009 el PIB agropecuario-silvícola se expandió a una tasa media anual de
5,4%, superior al crecimiento del 3,8 % de la economía chilena. De acuerdo al Ministerio
de Agricultura, este hecho es destacable, “ya que normalmente la agricultura pierde
participación en la generación del PIB a medida que las naciones se desarrollan”.
La actividad silvoagropecuaria es intensiva en mano de obra, siendo uno de los sectores
que más empleo genera en el país, con un promedio de 738 mil plazas al año, incluyendo
trabajadores de temporada. El sector muestra una participación de 11,2% de la fuerza de
trabajo nacional.
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en Chile
La contribución de Chile a las emisiones de gases de efecto invernadero fue de 0,26% del
total de las emisiones mundiales en el año 2008, porcentaje que se ha mantenido estable
(Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.18).
De acuerdo al Inventario Nacional de Emisiones para el período 19684 -2006, que se
incluyó en la Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, las emisiones totales de CO2e alcanzaron en 2006 un
valor final de 68.572 Gg.
Las emisiones fueron generadas en su gran mayoría por el sector de energía,
representando el 92% de las emisiones totales de CO2 equivalente, estando el 8% de
emisiones restante asociado al sector de procesos industriales. Entre los tres principales
gases de efecto invernadero, Chile emite mayormente CO2 (Poch y Deumann, 2008).
El Inventario Nacional de GEI considera tanto las emisiones provenientes de diversas
actividades antrópicas, como también las capturas de CO2 producto de la fotosíntesis
realizada por los bosques. Las emisiones menos las capturas de GEI se conocen como
emisiones netas o balance.
8
Cuenta Pública sectorial, Ministerio de Agricultura, 2010

Chile es uno de los países con mayor crecimiento de emisiones totales de GEI. Entre
1990 y 2007 Chile duplicó la tasa media crecimiento de emisiones en la región
latinoamericana y cuadruplicó la tasa mundial en el mismo período9
. .
Los sectores emisores incluidos en el “Inventario Nacional de Emisiones y Absorción de
Gases de Efecto Invernadero” (INGEI), son energía; procesos industriales; agricultura;
uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura; y residuos antrópicos.
El Informe del Estado del Medioambiente 2011 (MMA; 2011) entrega los siguientes
antecedentes:
- En términos absolutos, el sector energía aporta en forma dominante y creciente a los
valores de emisiones nacionales, con un aumento de un 85% entre 1990 y 2006,
alcanzando un valor de 58 MM de toneladas de CO2e aproximadamente.
- El segundo sector que contribuye a las emisiones nacionales es la agricultura, no
obstante que es el sector que ha registrado el menor aumento (10% en el mismo
periodo).
9
Ministro de Energía, Ricardo Rainieri: “Política pública de Chile en Cambio Climático y Descripción del
Mercado Energético Nacional”, en
http://antiguo.minenergia.cl/minwww/export/sites/default/05_Public_Estudios/descargas/presentaciones/Ministr
o_Raineri_PP_Cambio_climatico.pdf

- Entre 1984 a 1988 se produjeron emisiones netas negativas, debido a que la captura
mediante procesos fotosintéticos de la vegetación superó el total de emisiones.
- Debido al fuerte crecimiento de las emisiones de CO2 desde 1989 a 2006, estas
superan los procesos de captura, obteniéndose emisiones netas positivas
- A nivel sectorial se aprecia la importancia del uso de la tierra, cambio de uso de la
tierra y silvicultura en la captura de CO2, aunque la captura neta se ha visto
progresivamente reducida entre los anos 1984 y 2006.
Las proyecciones apuntan a que las emisiones GEI del país irán en aumento a la par con
el desarrollo económico, en especial por la demanda energética que conllevará esta
transformación.
FIGURA 4.- INVENTARIO DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2011
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en Chile del
sector AFOLU
El sector Agricultura es responsable del 16,9% de las emisiones totales de CO2e, del
país, ubicándose en segundo lugar después del sector Energía.
Las emisiones del sector Agrícola se estiman en 13,4 millones de toneladas, generadas
principalmente como metano y óxido nitroso. En el período 1984 – 2006 -cubierto en el

inventario de GEI de Chile - las emisiones del sector crecieron en 18%. El subsector
Ganadería contribuye con las mayores emisiones de metano, con 86% de emisiones de
este GEI en 2006.
En la Segunda Comunicación de Chile se afirma que el sector silvoagropecuario es
reconocido como carbono neutral. “Esto quiere decir que las emisiones contenidas en los
inventarios GEI generadas por las actividades agropecuarias, han sido equiparables en
toneladas de carbono equivalente a las toneladas de capturas de las actividades
forestales”.
FIGURA 5.- SECTOR LULUCF - PRINCIPALES ÍTEMS EMISIONES Y CAPTURAS
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2011
Se añade que, “El Ministerio de Agricultura ha considerado que es posible aportar a la
reducción de las emisiones de GEI, asociadas a las actividades del sector, mediante una
mayor eficiencia energética y productiva, mejores practicas agrícolas de carácter
productivo y ambiental, disminución de los incendios forestales y el aumento de la
capacidad de captura del sector forestal, esto ultimo a través del manejo sustentable del
bosque nativo y la disminución en la degradación de suelos.” (Segunda Comunicación,
p.31).
TABLA 3.- PROYECCIÖN DE INCREMENTO DE EMISIONES TOTALES DE GEI PARA EL SECTOR SAP
(Ton. CO2e/año)
Fuente: Centro de Cambio Global – UC
Año Total
2011 6.357.219
2020 6.721.843
2030 7.079.412
2050 7.697.714

Potencial de mitigación del sector SAP
El sector silvoagropecuario ha realizado importantes evaluaciones preliminares sobre el
potencial de captura de carbono asociado a instrumentos y programas actualmente
vigentes en el sector.
El sector AFOLU es reconocido como la principal fuente de captura de CO2 a nivel
nacional, particularmente el subsector Forestal.
FIGURA 6.- PARTICIPACIÓN (%) SECTORES EN EMISIONES Y CAPTURAS DE EMISIONES GEI
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2011 –INGEI 2006
Sin embargo, las tasas de forestación han ido decayendo en los últimos 18 años y, por
ende la capacidad de secuestro de carbono ha disminuido progresivamente desde los ’90
Las proyecciones sectoriales de mitigación de GEI se basan en el estudio “Análisis de
opciones futuras de mitigación de GEI para Chile asociadas a programas de fomento en el
sector silvoagropecuario”, que analiza los subsectores Ganadería, Cultivos, Suelos
Degradados y Forestal (Centro de Cambio Global, 2011).
El estudio proyecta los efectos de mitigación en base a la continuidad de tres de los
instrumentos de política pública evaluados en el presente Informe Nacional: el Decreto
Ley Nº 701 Sobre Fomento Forestal; la Ley Nº 20.412 Que Establece un Sistema de
Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S);
y la Ley Nº 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje.
Ninguno de ellos tiene objetivos expresos de adaptación y mitigación.
Utilizando el año 2011 como línea base, se proyectaron escenarios de mitigación de
emisiones GEI con horizontes de corto (2020), mediano (2030) y largo plazo (2050), y en

diversos escenarios (esperado, pesimista y optimista). Los escenarios de definieron en
función de los niveles de inversión pública, de las actividades consideradas y de la
distribución geográfica de los incentivos (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.208).
FIGURA 7.- INCREMENTO DE BIOMASA, CAPTURAS POR ESPECIE FORESTAL
Fuente: Ministerio del Medio Ambiente de Chile, 2011
La proyección a 2050 muestra el siguiente escenario: un aumento de las emisiones en
todos los sub-sectores SAP, como consecuencia del crecimiento de la producción en los
subsectores de Cultivos y Ganadería; una disminución de la tasa de forestación,
asumiendo que el principal instrumento de forestación vigente a la fecha, el DL Nº 701, no
estaría vigente a partir de 2011; un aumento inicial de la captura de carbono por el
subsector forestal en el período 2011-2020, y su disminución hacia 2050, porque ya no
habría nuevas superficies forestadas.
TABLA 4.- PROYECCION DE EMISIONES DE GEI PARA SUBSECTORES SELECCIONADOS
DEL SECTOR SAP POR EFECTO DE USO DE INSTRUMENTOS DE FOMENTO EVALUADOS
(Gg CO2 eq/año)
Fuente: Centro de Cambio Global, Pontificia Universidad Católica de Chile
SUBSECTOR 2020 2030 2050
Forestal -150,0 -149,4 -96,1
Suelos degradados -33,8 0 0
Cultivos (anuales y permanentes) 1.371,1 1.428,5 1.527,2
Ganadería 5.534,4 5.800,3 6.266,6
TOTAL 6.721,8 7.079,4 7.697,7

De este modo, la captura de carbono asociada a los subsectores Suelos y Forestal en los
próximos 20 a 40 años, no alcanzaría a neutralizar las mayores emisiones de GEI
generadas como consecuencia del desarrollo productivo proyectado para los subsectores
de Ganadería y Cultivos.
TABLA 5.- POTENCIAL TASA DE MITIGACIÓN ANUAL TOTAL DEL SECTOR AFOLU
(Millones de t CO2e)
Fuente: Centro de Cambio Global, 2011, p.125/ Segunda Comunicación Nacional, 2011, p.208.
El Ministerio de Agricultura ha declarado sus intenciones de mejorar los niveles de
mitigación de emisiones GEI del sector, fortaleciendo sus instrumentos de fomento de la
forestación, tanto de especies exóticas como nativas; incentivando la adopción de
mejores prácticas agrícolas, potenciando el sistema de prevención de incendios forestales
y riesgo agroclimático, y mejorando el manejo del uso de la tierra tanto para fines
productivos como de conservación.
Vulnerabilidad al Cambio Climático
Chile presenta 7 de las 9 categorías de vulnerabilidad establecidas por la CMNUCC, es
decir, zonas costeras bajas, ecosistemas de montaña, territorios áridos y semiáridos
expuestos a la sequía y a la desertificación, porciones proclives al deterioro forestal, áreas
AÑO
TASA POTENCIAL
MITIGACIÓN TOTAL DE CAPTURA
COSTO POR tCO2e
MITIGADA
(en pesos chilenos)
2011 - 2020 3,18 31,8 36.572
2021 - 2030 2,76 55,2 41.145
2031 - 2050 1,89 75,4 59.949

propensas a desastres naturales, áreas urbanas altamente contaminadas y ecosistemas
frágiles.
El Informe del Estado del Medioambiente de 2011 señala que “el país es altamente
vulnerable frente al fenómeno de cambio climático, ya que (…) sus ríos y reservorios
hídricos son susceptibles de ser afectados, en particular en la plataforma de hielos
continentales; y tiene un porcentaje muy importante del territorio susceptible a sequía y
desertificación”. En el mismo documento se sostiene que, “Los estudios desarrollados en
Chile en los últimos años en materia de vulnerabilidad al cambio climático, dan cuenta de
esta situación, así como de una mayor comprensión del fenómeno y de sus potenciales
efectos negativos sobre los planes de desarrollo sustentable de la nación” (Ministerio de
Medioambiente, 2012ª, p.428).
Los impactos del cambio climático proyectado podrían ser negativos para actividades
económicas como la minería, provisión de agua potable, agricultura e hidroelectricidad, en
el norte y centro del país. Sin embargo, habría regiones en el sur que se verían
beneficiadas por aumentos en la productividad de algunos sectores, como el forestal,
agrícola y ganadero (CEPAL, 2009).
Autoridades del sector han afirmado que, “El cambio climático, también representa una
oportunidad (…) ya que el eventual alza en las temperaturas y escasez del recurso hídrico
que preocupa a nivel global, aumentan el atractivo de las regiones del sur del país que
tienen más lluvia para el desarrollo de la actividad silvoagropecuaria”10
.
Los impactos observados dan cuenta de modificaciones tanto en el régimen de lluvias
como en las temperaturas a lo largo del país; a nivel de costa y océano la tendencia es
negativa, mientras que en el valle central y en la Cordillera de los Andes la tendencia
hasta ahora ha sido positiva, en particular por la expansión de la frontera agrícola hacia el
sur (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.20).
El escenario climático al año 2040, proyecta la intensificación de la aridez en la Zona
Norte, el avance del desierto hacia el sur, la reducción hídrica en la Zona Central y el
aumento de precipitaciones en el extremo sur. Las proyecciones indican que por efecto
del cambio climático se produciría un aumento de temperatura que fluctuaría entre 2 y 4
grados Celsius y las precipitaciones disminuirían en alrededor del 30% en la zona central.
En este escenario será indispensable contar con genotipos adaptados a las
consecuencias del cambio climático.
El aumento de las temperaturas y la disminución de las precipitaciones afectarían la
principal fuente de agua del territorio chileno, las reservas estratégicas de hielo andinas o
10
Subsecretario de Agricultura, citado en Portal Frutícola el 27 de octubre de 2011, en:
http://www.portalfruticola.com/2011/10/27/chile-subsecretario-de-agricultura-%E2%80%9Ccambio-climatico-
representa-una-oportunidad-para-las-pymes-agricolas-y-forestales-del-biobio%E2%80%9D/

glaciares. Su capacidad para abastecer de agua durante los periodos de sequía se vería
afectada (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.23).
En cuanto al uso de suelo, los efectos de cambio climático proyectados aumentarían los
niveles ya preocupantes de la erosión, afectando particularmente las zonas del valle
central de Chile, que concentra gran parte del valor agrícola y forestal del país.
En cuanto al recurso hídrico, se ha proyectado que las lluvias aumentarán en el periodo
2010-2040, para luego dar paso a una disminución generalizada en todo el territorio
Según el Ministro de Agricultura, “Los efectos del cambio climático han dejado en
evidencia la débil planificación del país en cuanto a materia hídrica (…) Hoy la sequía que
afecta a ciertas regiones del país no tan solo aflige a los agricultores, sino que se ha
extendido a otras áreas, provocando la pérdida de competitividad y de crecimiento”11
.
Los mayores impactos en la productividad del sector agrícola se concentran en las zonas
con alta presencia de cultivos anuales en el Valle Central de Chile; mientras que las
regiones centrales con predominio frutícola presentan menores índices de vulnerabilidad
en los escenarios estimados (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.27).
Iniciativas de Adaptación del sector SAP
Según informa la Segunda Comunicación de Chile, “El sector de la economía chilena que
ha desarrollado mas acciones en torno a la adaptación ha sido el silvoagropecuario, con
una serie de estudios financiados sectorialmente por instituciones del Ministerio de
Agricultura (ODEPA y FIA principalmente) y el apoyo de la CONAMA o el Ministerio del
Medio Ambiente en algunos casos, en base a sus propias partidas presupuestarias”
La mayoría de los estudios se ha enfocado en determinar cambios en el potencial
productivo silvoagropecuario y detectar su adaptabilidad espontánea.
Otras acciones implementadas son el establecimiento de una plataforma de mejoramiento
genético vegetal para adaptar la agricultura al cambio climático, a cargo del INIA; el
fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos Agroclimáticos, que definió
un procedimiento para declarar emergencias agrícolas; y el fortalecimiento de la Red de
Estaciones Agrometeorológicas.
11
Luis Mayol. “Embalses”, El Mercurio, sección Cartas, 25 de julio de 2012, p. A2.

6. MAPA DE POLITICAS PÚBLICAS EN CAMBIO
CLIMATICO
Mapa General y Jerarquía de las Políticas Públicas Identificadas
En el presente capítulo se identifican y describen sucintamente las políticas públicas e
instrumentos de fomento de alcance nacional y sectorial con objetivos o efectos de
mitigación y/o adaptación al cambio climático, vigentes en Chile, así como las
instituciones que formularon estas políticas, y los organismos estatales que están a cargo
de su ejecución, de acuerdo a los siguientes criterios definidos por la PLC:
- Políticas que abordan la problemática del cambio climático en general. Incluye
estrategias, planes o programas nacionales.
- Políticas específicamente referidas al sector AFOLU e iniciativas focalizadas en el
sector. diferenciando aquellas políticas públicas que tiendan a la mitigación de
emisiones de aquellas que tienden a la adaptación al cambio climático.
En consideración de los lineamientos metodológicos definidos, se identificaron y
seleccionaron para su análisis en este informe, cinco políticas vigentes y una política en
proceso de consulta pública previo a su aprobación, según se detalla en la Tabla 6.
TABLA 6.- POLITICAS PÚBLICAS NACIONALES Y SECTORIALES IDENTIFICADAS
POLITICA PÜBLICA ALCANCE VIGENCIA/ MODIFICACIONES
1
Plan de Acción Nacional de
Cambio Climático
Nacional 2008 - 2012
2
Plan de Adaptación al Cambio
Climático del Sector
Silvoagropecuario
Sectorial 2010-2030 (en proceso de consulta pública)
3
Decreto Ley Nº 701 Sobre
Fomento Forestal, modificado
por Ley Nº 20.488
Sectorial
Promulgada en 1974. En 1998 se prorroga hasta enero de 2011.
En 2010 se extiende por dos años adicionales, mediante ley
modificatoria Nº 20.488.
4
Ley Nº 20.412 Que Establece
un Sistema de Incentivos para
la Sustentabilidad
Agroambiental de los Suelos
Agropecuarios (SIRSD-S)
Sectorial
Creada en 1995. Durante su operación ha tenido diferentes
nombres, producto de continuos perfeccionamientos:
- 1996. Programa de Bonificación al Establecimiento y
Regeneración de Praderas.
- 1997: Programa de Recuperación de la Productividad de
los Suelos.
- 1997: Programa de Recuperación de Suelos Degradados.
- 1998-2009: Sistema de Incentivos para la Recuperación
de Suelos Degradados (SIRSD).

- En 2010 se renueva por un período de 12 años (Ley Nº
20.412), y pasa a llamarse Sistema de Incentivos para la
Sustentabilidad Ambiental de los Suelos Agropecuarios
(SIRSD-S).
5
Ley Nº 18.450 de Fomento a la
Inversión Privada en Obras de
Riego y Drenaje, modificada
por la Ley Nº 20.284
Sectorial
Entra en vigencia el 30 de octubre de 1985. Contemplada
originalmente para mantenerse en vigor sólo durante ocho
años, fue modificada en 1994, ampliando su vigencia hasta
el 31 de diciembre de 1999 y, posteriormente, hasta el 1 de
enero del 2010. Prorrogada por 12 años, hasta 2022.
6
Ley Nº 20.283 Sobre
Recuperación del Bosque
Nativo y Fomento Forestal
Sectorial 2008 - 2022
Conforme a la estructura jerárquica del marco jurídico chileno, los cuerpos legales y
reglamentarios que regulan las políticas públicas a nivel nacional y para el sector
silvoagropecuario identificadas en este estudio, se encuentran subordinados y sometidos,
a las disposiciones de otros cuerpos legales, tales como el Código de Minería, la Ley
Eléctrica, y la Ley General de Urbanismo y Construcción, que en su calidad de “leyes
orgánicas”, tienen preeminencia constitucional y legal. La Figura 8, basada en la Pirámide
de Kelsen, indica el rango legal de las políticas en cambio climático que se evalúan en
este informe.

FIGURA 8.- JERARQUÍA DE LAS POLITICAS PÚBLICAS EVALUADAS EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO CHILENO
Fuente: Elaboración propia
Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008 - 2011
Como consecuencia de la entrada en vigencia del Protocolo de Kyoto en 2005, y los
compromisos formales contraídos por los países que lo ratificaron, es que Chile cuenta
desde 2006 con una Estrategia Nacional de Cambio Climático. En el marco de su
implementación se diseñó el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (PANCC),
para el período 2008 - 2012. Este plan, en si mismo, no constituye propiamente una
política pública, por tratarse de una iniciativa que no tiene carácter vinculante.
n
i
Leyes Orgánicas
Leyes Ordinarias/ Decretos con Fuerza
de Ley
Decretos Supremos
Resoluciones Administrativas y Programas Ministeriales
Constitución
Tratados y Convenciones
Internacionales
• Plan de Acción
Nacional de
Cambio Climático
(PANCC) 2008 -
2012
• Plan Sectorial de
Adaptación del
Agro al Cambio
Climático (en
fase de diseño)
• Decreto Ley Nº 701
sobre Fomento
Forestal, modificado
por Ley Nº 20.488
• Ley Nº 20.412 sobre el
Sistema de Incentivos
para la Sustentabilidad
Ambiental de los Suelos
Agropecuarios (SIRSD-S)
• Ley Nº 18.450 de
Bonificación por
Inversiones de Riego y
Drenaje
• Ley Nº 20.283 sobre
Recuperación del
Bosque Nativo y
Fomento Forestal

Origen y Objetivo
El Comité Nacional Asesor para el Cambio Global preparó en 2006 la Estrategia Nacional
de Cambio Climático que, dos años después, daría lugar al Plan de Acción Nacional de
Cambio Climático (PANCC).
El PANCC se formuló para responder a los ejes y objetivos de esta estrategia nacional, y
fue concebido como un instrumento articulador de lineamientos y herramientas de gestión
pública, a ser materializados por los organismos del Estado con competencia en materias
medioambientales en el periodo 2008 - 2012.
El Plan fue la oportunidad para integrar distintas políticas sectoriales e instrumentos de
gestión pública relacionados indirectamente con el cambio climático en un gran eje
transversal, que aplicara a todos los ámbitos del quehacer público. Su cumplimiento
permitirá definir una Política Nacional de Adaptación y Mitigación.
Responsabilidad Institucional
En una primera instancia, el órgano encargado de la conducción política del Plan fue el
Consejo Directivo de CONAMA. Además se conformó un Consejo de Ministros para el
Cambio Climático, para encargar los estudios de vulnerabilidad, utilizar la información
generada para fortalecer los instrumentos de gestión pública vigentes y asesorar a la
autoridad en la toma de decisiones.
Desde la creación del Ministerio de Medio Ambiente, en 2010, el Consejo de Ministros
para la Sustentabilidad asumió la responsabilidad de conducir, rol que en los hechos no
ha cumplido. El Consejo de Ministros para el Cambio Climático dejó de operar.
La coordinación y el seguimiento de la implementación del Plan correspondieron a
CONAMA y, tras la creación del nuevo Ministerio, a la Oficina de Cambio Climático.
La responsabilidad por la implementación del PANCC quedó radicada en 13 ministerios y
en 32 entidades públicas, incluyendo dos comisiones asesoras. Las carteras directamente
ligadas al cumplimiento de sus objetivos son Agricultura, Defensa, Economía, Educación,
Energía, Medio Ambiente, Minería Obras Públicas, Relaciones Exteriores, Salud,
Transporte, y Vivienda y Urbanismo. Se agregó el Ministerio del Interior, dado que el Plan
define responsabilidades de la SUBDERE y los GORE’s para ciertas acciones.
Líneas de Acción
El foco del PANCC es la generación de una línea base de conocimientos para orientar la
toma de decisiones estratégicas. Contempla 22 líneas de acción, y 103 acciones
específicas, las que se agrupan en torno a tres ejes: 1) Adaptación a los impactos de
cambio climático, con 9 líneas de acción; 2) Mitigación de las emisiones de gases de

efecto invernadero, con 5 líneas de acción; y 3) Fortalecimiento de capacidades, con 8
líneas de acción.
El PANCC incorporó una serie de acciones que los servicios venían llevando a cabo en
forma habitual o que habían planificado realizar, las cuales, si bien están relacionadas con
las líneas en que se insertan y son pertinentes a la materia, no son funcionales al
propósito. Esto quiere decir que, aun cuando estas acciones puedan ser importantes y
conllevar una significativa inversión de recursos, no van en la dirección del foco antes
señalado (PNUD, 2011).
Las carteras de Medio Ambiente, Energía, Agricultura, Defensa y Obras Públicas
concentran el 80% de las acciones del Plan. Diez de sus 22 líneas de acción tienen
relación directa con el sector silvoagropecuario.
En términos de mitigación, el PANCC busca “propender hacia una economía mas baja en
carbono, que contribuya al desarrollo sustentable de nuestro país y a los esfuerzos
mundiales de reducción de emisiones” (CONAMA, 2008b). Las principales iniciativas se
focalizarán en los campos de la eficiencia energética, de las energías renovables no
convencionales y en el sector de uso de la tierra, cambios de uso de la tierra y silvicultura.
(448)
Como parte del eje de generación de conocimientos, se están desarrollando estudios para
establecer el potencial de mitigación del país y de los sectores que representan los
mayores valores de emisiones o capturas: energía, transporte, minería y actividad
silvoagropecuaria, y para actualizar el inventario de emisiones en sectores como el
silvoagropecuario y energía.
Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector
Silvoagropecuario
El Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector SAP, actualmente en proceso de
consulta ciudadana12
, se enmarca en la iniciativa Nº 9 del PANCC, que se refiere a la
“Elaboración de un Plan Nacional de Adaptación y de Planes Sectoriales de Adaptación
para el período 2010-2030”.
La coordinación de este plan sectorial está a cargo de la Unidad de Cambio Climático de
ODEPA. Se estima que éste será el único que estará completado al término oficial del
PANCC, en diciembre 2012.
12
La consulta pública se realiza entre el 11 de junio y el 30 de septiembre de 2012, bajo la coordinación de los
ministerios de Agricultura y Medioambiente.

La propuesta de plan de acción sectorial parte de la base de que “el sector
silvoagropecuario debe incorporar una serie de atributos que le permitan adaptarse
mejora nuevas condiciones climáticas”. Entre los principales atributos que debiera tener el
sector silvoagropecuario, se cuentan los siguientes: a) Ser eficiente en el uso de los
recursos, generando sistemas productivos con un menor consumo de agua para riego, de
energía y de agroquímicos; b) ser flexible, esto es adaptable a condiciones climáticas
variables, a través de sistemas productivos más biodiversos, más dependientes de
insumos locales (reciclaje/ reutilización de residuos de cultivos ó de planteles animales),
más diversos en cuanto a estrategias de control de plagas y enfermedades; c) Ser
sustentable, en la gestión de los suelos, no excediendo sus potenciales productivos, para
minimizar o neutralizar procesos erosivos y/o degradantes; y, d)Ser tolerante a
condiciones climáticas extremas, lo que implica contar con recursos biológicos que sigan
siendo productivos en condiciones de estrés térmico, estrés hídrico y/o estrés salino.
Considera 27 medidas, agrupadas en cinco ejes orientadores:
1. Mejorar la competitividad de la Agricultura, en directa relación con el programa
Chile Potencia Alimentaria y Forestal (6 medidas)
2. Fomento a la investigación e innovación (11 medidas);
3. Promover la sustentabilidad económica, social y ambiental (6 medidas)
4. Transparencia y acceso a mercados (2 medidas)
5. Modernizar el Ministerio de Agricultura y sus servicios (2 medidas)
La propuesta se basa en ajustes de acciones habituales de MINAGRI y sus servicios. Las
medidas de adaptación se dividen además en cuatro tipos de acciones: 1) Reorientar y
fortalecer los instrumentos de MINAGRI. Por ejemplo, el Decreto Ley 701. Si bien fue
concebido como un instrumento con fines de fomento productivo y económico, ha ido
incorporando en forma gradual el eje de Conservación. El Plan Sectorial buscará
capitalizar las potenciales capacidades de mitigación de emisiones GEI de esta
herramienta en el subsector Forestal y Suelos, por ejemplo. 2) Concretar acciones ya
prospectadas pero pendientes. Ejemplo de ello es el Plan de Embalses 2020. Su
implementación podría prevenir la pérdida de agua en el mar. 3) Innovar en la captura de
emisiones GEI. Se incorporan aristas antes no formalizadas, con un rol activo de la
forestación, como principal herramienta de mitigación del sector AFOLU. Medir la captura
en los productos forestales con valor agregado forma parte de esta arista de trabajo; y 4)
Aplicar el conocimiento generado en estudios realizados en el marco del PANCC (D.
Barrera, entrevista personal, 20 de marzo de 2012).
El presupuesto asignado no considera partidas para la implementación. Se podrá recurrir
a los mecanismos de financiamiento de la Convención Marco y el Fondo Mundial de
Adaptación (J. Prado, entrevista personal, 20 de marzo de 2012).

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