1. El PROYECTO DE REFORMA EN EL CONGRESO: BORRA UNAS POCAS PALABRAS PARA QUE TODO SI
Por: Boris Salazar*.
El proyecto de reforma a la educación superior que el gobierno radicara ante el Congreso el 3
de octubre de este año conserva el espíritu de mezquindad y falta de grandeza que
caracterizara a la primera versión que la comunidad universitaria no ha dejado de discutir con
inocencia y entusiasmo en los últimos meses. A pesar de las voces de tranquilidad de la
ministra, y de la bendición papal que le diera Luis Eduardo Garzón, ahora en trance de unidad
nacional, la esencia del proyecto sigue siendo la misma.
Han cambiado algunas expresiones, han borrado otras, han perfeccionado algunos
mecanismos, pero lo esencial sigue allí. La diferencia entre esta versión y la anterior está en
los mecanismos elegidos para liberarse de la responsabilidad de diseñar y financiar una
reforma integral para la educación colombiana.
Mientras que en la anterior la legalización del ánimo de lucro denotaba una cierta pereza
mental con respecto al cómo, y hacía pensar en la adopción tardía –muy tardía, en realidad—
de la privatización como salida inmediata a la baja cobertura, la última se concentra, con más
detalle, en la financiación del crecimiento a través del diseño de un conjunto interdependiente
de fondos financieros y de garantías, a través de los cuales fluiría la inversión privada adicional
que el gobierno considera indispensable para ejecutar su reforma.
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Tal como ocurrió con la desaparición del ánimo de lucro, los asesores del Ministerio le dan gran
importancia a la sensibilidad que las comunidades universitarias tienen con respecto a
expresiones tan mercantiles como “inversión privada” y “ánimo de lucro”. Confiando en que al
borrarlas borran la capacidad analítica de los universitarios, insisten en los mismos
mecanismos, bautizados de otra manera. Así, la Sociedad de Fomento a la Inversión Privada
en Educación Superior (FOMINVEST), de la versión anterior, tomó en esta el nombre del
antiguo FODESEP (Fondo de Desarrollo de la Educación Superior), conservando el contenido
pero borrando expresiones tan molestas como “sociedad”, “fomento” e “inversión privada”.
No dicen, sin embargo, que en la Ley 30 de 1992, el olvidado FODESEP era un fondo mixto de
economía solidaria. ¿Por qué habrán borrado rasgo tan inofensivo?
El gobierno no ha dejado de insistir en la necesidad de diversificar las fuentes de financiación
de su reforma a la educación superior. La idea es que el estado no puede asumir los costos
totales de la reforma y que todos los que pudieran contribuir –incluidos los que actúan guiados
por puros intereses privados— deberían poder hacerlo para asegurar la expansión de la
cobertura con calidad. En el proyecto de reforma radicado el lunes pasado en el Congreso de
la República, aparecen los mecanismos concretos que permitirían financiar tanto la expansión
del sistema, como la entrada y la permanencia de nuevos estudiantes.
Mientras que la reproducción “vegetativa” del sistema estatal estaría asegurada mediante
incrementos porcentuales en los presupuestos de las universidades, dependiendo del
crecimiento de la economía, los procesos de expansión dependerían de la creación y puesta en
marcha de una estructuran interdependiente de fondos de financiación, fondos de garantías y
banca comercial que se encargaría de inyectar los créditos requeridos para realizar los
proyectos de expansión que esas mismas instituciones financieras elegirían como viables.
Hay que distinguir dos trayectorias crediticias. La que va desde los fondos de financiación y de
garantías hacia las universidades e instituciones de educación superior que presenten
proyectos de expansión y de mejoramiento de la calidad, y la que va desde los fondos dirigidos
a créditos estudiantiles hacia los estudiantes y sus familias.
Veamos la primera. Para financiar la expansión del sistema, el gobierno propone la
transformación del FODESEP, creado por la Ley 30 de 1992, (E)n una sociedad mixta de
carácter nacional, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, con domicilio en Bogotá,
constituida como sociedad anónima, y cuyos principales objetivos serán actuar como instancia
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estructuradora de proyectos para la expansión y el mejoramiento de la calidad del servicio
público de Educación Superior y como fondo de garantías para los créditos otorgados a
instituciones de educación superior estatales y privadas, cuyo destino sea el financiamiento de
proyectos que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de calidad educativa o a la
ampliación de la cobertura.
Observen primero las transformaciones propuestas. Lo que antes era un fondo estatal pasaría
a convertirse en una sociedad anónima, constituida por un conjunto de socios cuyo objetivo,
además de estructurar proyectos y asignar créditos, será obtener dividendos para quienes han
invertido en ella. Esto es apenas natural en cualquier sociedad anónima que arriesga su capital
en créditos contra proyectos cuyo éxito no está garantizado.
Lo que no es tan natural es el objeto de los proyectos que esta sociedad anónima estructuraría,
financiaría y garantizaría: la expansión y mejoramiento del sistema de educación superior.
Aquí aparece una primera tensión. ¿Con qué criterios elegiría el fondo los proyectos de
expansión y mejoramiento? Privados, supongo. Al fin y al cabo al fondo le interesa recuperar su
capital más alguna ganancia una vez que el proyecto haya madurado. Si no son privados,
deberían ser una mezcla de criterios privados y públicos, algo bien difícil de adjudicar y
administrar.
En ambos casos, la tensión entre el tiempo de maduración de los proyectos educativos de
largo plazo, y los requerimientos de una entidad financiera mixta es evidente. Aunque los
beneficios sociales y privados de la inversión en cobertura y en calidad de la educación son
más o menos aceptados por todos, no hay acuerdo, sin embargo, con respecto al tiempo en el
que se concretan ni a las fuentes de su éxito. Es más: no siempre es posible adjudicar a
“causas” o “factores” específicos los cambios positivos logrados en el aprendizaje, la
innovación o la igualdad. El punto es que las universidades de investigación crecen como
sistemas complejos adaptativos, en los que factores diversos convergen en la producción de
transformaciones que sólo con el tiempo se hacen visibles para todos.
Por ejemplo, la introducción de nuevos métodos pedagógicos, basados en desarrollos de la
neurociencia, podría tener grandes efectos de largo plazo, mejorar el aprendizaje, liberar
recursos para actividades investigativas, potenciar la capacidad de profesores y estudiantes, y
promover la innovación en el largo plazo. La dificultad está en rastrear sus efectos,
cuantificarlos y hacerlos compatibles con los requerimientos de un proyecto privado. Es fácil
suponer que los proyectos de más largo plazo, con menos efectos inmediatos visibles, y menor
producción de valor agregado inmediato, serán desechados por proyectos que aseguren
beneficios inmediatos y produzcan valor agregado en el corto plazo.
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Al mismo tiempo FINDETER (Financiera de Desarrollo Territorial), a través de la banca
comercial, estaría a cargo de las líneas de crédito especial para inversiones en infraestructura
física y tecnológica. Esto implica que si bien los recursos siguen viniendo del Estado, la
ampliación de la planta de las universidades dependería del endeudamiento con FINDETER y,
en últimas, con la banca comercial. De otro lado, FINDETER financiaría al Icetex en materia de
crédito educativo, creando aun más interdependencia financiera.
La cuestión, sin embargo, no es de diseño financiero, es estructural. La decisión que ilumina, o
ensombrece, el proyecto del gobierno es la que concierne a las fuentes que financiarían la
expansión del sistema. El gobierno sabe que los tres puntos reales extras que promete a las
universidades estatales no garantizarán el crecimiento del sistema ni el aumento de cupos, ni
mucho menos el mejoramiento de la calidad. Y aunque nunca ha imaginado, o calculado,
cuánto costaría una verdadera reforma educativa integral, que cambiara todo el sistema, y no
sólo a la educación superior –porque nunca se lo propuso—sí sabe que el simple cambio en
cobertura y en calidad vale mucho más que el esfuerzo extra al que quiere comprometerse
como Estado.
De ahí, la diversificación de fuentes de financiación, y la búsqueda de mecanismos para atraer
capital privado a la educación. Como la idea directa de la legalización del ánimo de lucro no
funcionó –sobre todo por la feroz resistencia de las universidades privadas de calidad— el
gobierno decidió retirar la figura semántica, conservando la estrategia: financiar con capital
privado la expansión del sistema educativo. Con lo que se liberó del pecado, pero se quedó
con el género. Sólo que este género no es ni tan generoso ni tan efectivo.
Y no lo es porque deja todo en un terreno intermedio y ambiguo en el que ni da el gran salto
hacia una educación integral de la más alta calidad para todos –con todas sus implicaciones
económicas y políticas— ni apuesta a que las fuerzas del mercado tomen la dirección del
proceso con los resultados conocidos por todos. Los fondos financieros mixtos hacen parte de
esa ambigüedad en la que la inversión privada entra por la puerta de atrás a dirigir el proceso
de expansión sobre el que se fundamenta el futuro del sistema.
En realidad, los fondos financieros mixtos no son compatibles con las gigantescas inversiones
de largo plazo con las que deberían comprometerse el Estado y la sociedad colombiana sí en
verdad quisieran una reforma educativa integral para la innovación y la igualdad. Por eso, la
estructuración y financiación de proyectos individuales no pueden ser el fundamento de la
expansión del sistema en cobertura y en calidad. En un mundo más serio no serían más que un
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detalle secundario dentro de un plan estatal de largo plazo para transformar la educación y la
sociedad. Pero el gobierno ha preferido la salida perezosa de esperar que la ambigüedad y la
buena suerte hagan por la educación lo que el Estado no quiso hacer.
* Profesor, Departamento de Economía, Universidad del Valle.
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