Políticas Activas de empleo: la Política de Formación

1.
Políticas Activas de empleo: la
Política de Formación
Facultad de Ciencias del Trabajo
Curso de Adaptación al Grado de
Relaciones Laborales y Recursos
Humanos
Trabajo de Fin de Grado
María Peral Calvo
Julio, 2012

2.
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO: LA
POLÍTICA DE FORMACIÓN
María Peral Calvo
Coordinadora:
Esther Merino Llorente, profesora de Derecho Administrativo
Trabajo de Fin de Grado del Curso de Adaptación al Grado de
Relaciones Laborales y Recursos Humanos
Curso 2011-2012
Facultad de Ciencias de Trabajo de Palencia
Universidad de Valladolid

3.
ÍNDICE GENERAL
…………………………………………………………………………………………….
Presentación ………………………………………………………………………… 1
I. Política de Empleo y mercado de trabajo …………………………………… 3
1. Definición de Política de Empleo ………………………………………. 3
2. Funciones y objetivos de Política de Empleo ………………………… 4
3. Regulación del mercado de trabajo ……………………………………. 5
II. Políticas Activas de empleo ………………................................................ 13
1. Introducción ………………………………………………………………. 13
2. Políticas Activas y Políticas Pasivas de empleo ……………..………. 14
2.1. Rasgos diferenciales ……………………………………….. 14
2.2. Aplicación ……………………………………………………. 15
3. Políticas Activas de empleo ...…………………………...……………… 16
III. Formación Profesional …......................................................................... 18
1. Definición de Políticas de Formación Profesional ……………………. 18
2. La Formación Profesional en la Unión Europea ……………………… 18
3. La Formación Profesional en España …………………………………. 21
3.1. Características ……………………………………………… 21
3.2. Evolución …………...………………………………………. 23
3.3. Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales ……. 28
4. La Formación Profesional en Castilla y León …………………………. 31
IV. Formación para el Empleo ………………………………………………….. 35
1. Introducción ……………………………………………………………… 35
2. Iniciativas de Formación para el Empleo ……………………………… 37
3. Colectivos destinatarios de la Formación para el Empleo …………... 38

4.
4. Financiación del Subsistema de Formación Profesional para el
Empleo …………………….. ……….…………………………………… 39
5. Incidencia de la reforma laboral de 2012 en la Política de Formación
………….…………………………………………………………………... 40
5.1. Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas
urgentes para la reforma del mercado laboral ………...… 40
5.2. Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la
reforma del mercado laboral…………………………….…. 45
Conclusiones ……………………………………………………………………… 47

5.
Presentación
El trabajo que vamos a desarrollar a continuación tiene el nombre de
“Políticas activas de empleo del mercado de trabajo: la Formación para el
Empleo”.
Bajo este título encontramos un análisis de la Política de Formación
como Política del mercado de trabajo dirigida a dar una formación a los
trabajadores para adecuar sus conocimientos a las necesidades del mercado
laboral, necesidad que se ve más intensificada en la actualidad, debido a la
crisis económica en la que nos encontramos inmersos, y que está provocando
un alto nivel de desempleo.
Para situarnos, en el primer apartado comenzamos dando la definición
de Política de Empleo, estableciendo sus funciones y objetivos, y situando las
diferentes regulaciones que se han dado en el mercado de trabajo desde 1980,
haciendo una mención especial a los aspectos que afectan a la formación,
pasando en el segundo apartado a explicar qué son las Políticas Activas del
mercado de trabajo, dando una definición, estableciendo sus objetivos, dónde
se encuentran reguladas, y los diferentes tipos que hay.
Finalizamos hablando de la Formación para el Empleo, y haciendo un
análisis de la actual Reforma Laboral de 2012 en relación con la formación.
Respecto a la justificación del tema elegido para el trabajo, hay que
indicar que mercado de trabajo es el núcleo central de la titulación del Grado de
Relaciones Laborales y Recursos Humanos, y hemos aprovechado la
oportunidad para relacionarlo con el actual contexto de crisis económica, que
se manifiesta en una crisis de empleo, lo cual hace necesario intervenir en el
mercado de trabajo para determinar las políticas de empleo, que son
fundamentales, sobre todo las dirigidas a formación.
De esta forma se pone de manifiesto la vinculación de esta propuesta de
trabajo de fin de grado con las competencias propias del título, como son el
1

6.
marco normativo regulador de las relaciones laborales, la economía y el
mercado de trabajo, o las políticas sociolaborales.
2

7.
I - La Política de Empleo y el mercado de trabajo
1. Definición de Política de Empleo
La Constitución Española establece en los artículos 1 y 9.2 que los
poderes públicos deben intervenir en la política de empleo, debiendo garantizar
las condiciones necesarias para que todos los ciudadanos tengan un trabajo
que cubra sus necesidades personales y profesionales, todo ello bajo las
condiciones de justicia e igualdad.
Así, los principios rectores de la política social y económica establecen
que los poderes públicos impulsarán la formación y readaptación profesional,
garantizando las condiciones mínimas de salud y seguridad en el trabajo, con
el objetivo de alcanzar el pleno empleo, a la vez que deberán asegurar una
prestación a aquellos que temporalmente hayan perdido el empleo1.
Por su parte, las Comunidades Autónomas tendrán competencia para
fomentar el desarrollo económico dentro de su territorio2.
La Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, da la siguiente
definición de Política de Empleo: “La Política de Empleo es el conjunto de
decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tienen
por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución
del pleno empleo, la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y
cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones
de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo.
La Política de Empleo se desarrollará, dentro de las orientaciones
generales de la política económica, en el ámbito de la estrategia coordinada
para el empleo regulada por el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea3”.
1
Vid. artículos 40 y 41 de la Constitución Española
2
Vid. artículos 147 y 148 de la Constitución Española
3
Dicha definición se da teniendo en cuenta los artículos 40 y 41 de la Constitución Española

8.
De esta forma, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea tiene
como objetivo asegurar un alto nivel de empleo y de protección social, que dé
como resultado un aumento del nivel y calidad de vida de los ciudadanos de los
Estados miembro, a la vez que garantizar la cohesión económica y social entre
estos.
Vista la definición de Política de Empleo, observamos que esta, para su
desarrollo, necesita de la intervención de los poderes públicos en el mercado
de trabajo y en las Relaciones Laborales. Sin embargo, debemos tener en
cuenta que el mercado de trabajo es un mercado especial, diferente al resto de
los mercados, y esto es debido a que está directamente ligado al hombre, lo
cual provocará que sea muy sensible a los cambios sociales y demográficos,
por lo que se ha hecho necesario constituir un complejo sistema de
regulaciones laborales, las cuales van a condicionar el libre juego de la oferta y
la demanda.
De esta manera, podemos definir al mercado de trabajo como el lugar
donde confluyen la oferta y la demanda de empleos. La oferta la realizan las
empresas que requieren de estas personas para llevar a cabo sus actividades
de producción, mientras que la demanda la conforman las personas
demandantes de un trabajo a cambio de un salario.
El marco regulador del mercado de trabajo será el resultado de la
posición negociadora de cada parte en la defensa de sus intereses, ya que
estos diferentes participantes pretenderán conseguir la mayor parte posible del
valor añadido que se genera en el proceso productivo.
2. Funciones y objetivos de la Política de Empleo
Podemos distinguir cinco funciones básicas de la Política de Empleo4:
1. Legislación protectora del empleo:
4
Vid. Espina, A, “Estado del Bienestar, democracia y pactos sociales en España: las políticas
de empleo, desempleo y mercado de trabajo”, en Modernización y Estado del Bienestar en
España, Ed. Fundación Carolina, Madrid, 2007, págs. 279-312
4

9.
- Regulación de los derechos de las personas trabajadoras y de los
deberes de las empresas empleadoras.
- Establecimiento de condiciones mínimas de trabajo.
- Legislación relativa a la prevención de riesgos laborales.
2. Protección de las personas desempleadas, tanto a través de
políticas pasivas –rentas de transición derivadas de la pérdida de empleo-
como a través de medidas activas –estímulos para la reinserción laboral-.
3. Servicios de apoyo a la búsqueda de empleo, colocación,
orientación y reinserción laboral.
4. Medidas para mejorar las oportunidades de empleo de los grupos
con dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral
5. Políticas dirigidas hacia la mejora del entorno empresarial y/o
fortalecimiento del tejido empresarial.
Funciones que se concretan en la consecución de los objetivos
recogidos a lo largo de todas las normas que regulan la Política de Empleo, en
concreto en el Real Decreto-ley 3/2011,de 18 de febrero, de medidas urgentes
para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de
empleo, y que enumeramos a continuación:
1. Adaptar las políticas activas de empleo a la realidad del mercado
laboral y a las características del territorio.
2. Aumentar la empleabilidad y las posibilidades de inserción de las
personas desempleadas, especialmente jóvenes y paradas de larga duración.
3. Responder mejor a las necesidades de las empresas para cubrir
sus ofertas de empleo.
4. Situar a los servicios de empleo entre los mejores instrumentos
para la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más
equilibrado y productivo.
3. Regulación del mercado de trabajo
En 1980 entró en vigor la Ley Básica de Empleo. En ese momento el
entorno se caracterizaba por la existencia de un único servicio público de
5

10.
empleo, con competencia en todo el territorio estatal, y centralizado en torno al
Instituto Nacional de Empleo.
Dentro de este contexto, las Políticas Activas de Empleo se daban de
forma moderada, encuadrándose la protección por desempleo dentro de las
Políticas Pasivas del Mercado de Trabajo, pues se limitaba exclusivamente a
otorgar una prestación económica a aquellas personas que se encontrasen en
situación de desempleo.
La situación del mercado de trabajo fue cambiando, dándose un
aumento del desempleo y una mayor dificultad de acceso a éste, sobre todo
para determinados colectivos, además de darse un aumento de las tasas de
temporalidad. Dicha situación se vio agravada por factores adicionales5, como
la evolución demográfica, el fenómeno inmigratorio, el desarrollo de las
tecnologías de la información y de la comunicación, o la nueva orientación de la
política social.
Dentro de este contexto, apareció la Ley de Empleo de 2003 con el
objeto de aumentar la eficiencia del funcionamiento del mercado de trabajo, de
forma que aumentasen las oportunidades de incorporación al mismo para
conseguir el objetivo del pleno empleo. De esta forma, las Políticas de Empleo
adquirieron un nuevo significado: aparecieron como instrumentos para
incentivar a los desempleados a incorporarse al mercado de trabajo,
estimulando la búsqueda activa de empleo y la movilidad geográfica y
funcional.
Los objetivos generales que buscaba la Ley en Política de Empleo son
los siguientes: 6
1. Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no
discriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas a
conseguirlo, así como la libre elección de profesión oficio sin que pudiese
prevalecer discriminación alguna. Dichos principios serán de aplicación a los
nacionales de Estados miembros del Espacio Económico Europeo y, en los
términos que determine la normativa reguladora de sus derechos y libertades, a
los restantes extranjeros.
5
Vid. Exposición de motivos, Ley 56/2003, de 16 de Diciembre, de Empleo
6
Vid. artículo 2 de la Ley 56/2003, de 16 de Diciembre, de Empleo
6

11.
A tal fin, la Constitución Española establece que son los poderes
públicos los que deben promover unas condiciones reales y efectivas de
libertad e igualdad de los individuos.
El artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores7 concreta el principio de
igualdad y la prohibición de discriminación en el ámbito de las relaciones
laborales, si bien, admite que por Ley se establezcan exclusiones, reservas y
preferencias para ser contratado libremente, al objeto de regular medidas de
reserva y facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo, así
como desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo, regulación que
se hace previa participación de las organizaciones sindicales y asociaciones
empresariales más representativas.
2. Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de
desempleo, que comprende las políticas activas de empleo y las prestaciones
por desempleo, asegurando la coordinación entre las mismas y la colaboración
entre los distintos entes implicados en la ejecución de la política de empleo y su
gestión y la interrelación entre las distintas acciones de intermediación laboral.
3. Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo,
especialmente de larga duración, facilitando una atención individualizada a los
desempleados, mediante acciones integradas de políticas activas que mejoren
su ocupabilidad.
Igualmente, la política de empleo tenderá a adoptar un enfoque
preventivo frente al desempleo y de anticipación del cambio a través de
acciones formativas que faciliten al trabajador el mantenimiento y la mejora de
su calificación profesional, empleabilidad y, en su caso, recualificación y
adaptación de sus competencias profesionales a los requerimientos del
mercado de trabajo.
4. Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a
aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral,
especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración
mayores de 45 años, encajando ahí las medidas de preferencia o reserva en el
7
Redacción dada por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes par ala
reforma del mercado de trabajo
7

12.
empleo, que como mencionábamos con anterioridad, se recogen en el Estatuto
de los Trabajadores.
5. Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio
estatal, teniendo en cuenta las características específicas y diversas de los
diferentes territorios y promoviendo la corrección de los desequilibrios
territoriales y sociales, haciendo así realidad la cohesión social y territorial que
deben conseguir los Poderes Públicos, como establece nuestro texto
constitucional.
6. Asegurar la libre circulación de los trabajadores y facilitar la
movilidad geográfica, tanto en el ámbito estatal como en el europeo, de
quienes desean trasladarse por razones de empleo, objetivo al que responde la
Red EURES.
7. Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno
migratorio interno y externo, de acuerdo con lo establecido en los párrafos 1 y 4
en colaboración con las Comunidades Autónomas, en el marco de sus
respectivas competencias.
8. Proporcionar servicios individualizados a la población activa
dirigidos a facilitar su incorporación, permanencia y progreso en el mercado
laboral, así como a las empresas para contribuir a la mejora de su
competitividad.
9. Fomentar la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, así
como mejorar la atención y acompañamiento a las personas emprendedoras en
la puesta en marcha de su iniciativa empresarial.
En 2006 la Ley de Empleo sufrió una modificación al aprobarse la Ley
43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo. En
este contexto, el mercado laboral, a pesar de encontrarse con un alto nivel de
empleo, se caracterizaba por una excesiva rigidez que entorpecía la entrada y
salida, con una baja tasa de ocupación de los colectivos más desfavorecidos,
entre los que se encontraban mujeres, jóvenes y personas con discapacidad, y
con una elevada tasa de temporalidad, con lo que esta reforma se centró en
impulsar y apoyar la contratación indefinida y en dotar de mayor flexibilidad al
mercado de trabajo.
8

13.
Entre las modificaciones que se realizaron con esta Ley cabe destacar
las siguientes:
1.- Se estableció que aquellos trabajadores que en el periodo de 30
meses hubiesen prestado sus servicios en un mismo puesto de trabajo durante
2 o más años en una misma empresa, interrumpida o ininterrumpidamente,
mediante dos o más contratos temporales, pasarían a ser trabajadores fijos,
salvo en los contratos formativos, de relevo e interinidad, que no se aplicaría,
modificándose así el artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores.
2.- Respecto al Contrato para la Formación, se mantienen las edades
mínima y máxima, y se modifican los límites de edad en cuanto a las
excepciones. Así, para los desempleados que se incorporasen como alumnos-
trabajadores a los programas de escuelas taller y casas de oficios se estableció
en 24 años y no tendrían límite de edad los trabajadores discapacitados o
trabajadores-alumnos de talleres de empleo.
La crisis económica mundial que se inició en 2008 se vio agravada en
España, que vio como sus tasas de paro eran las más elevadas a nivel
europeo, por lo que se adoptaron diversas medidas para incrementar el
empleo, plasmadas en la ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas
urgentes para la reforma del mercado de trabajo.
Aún no resuelto el problema del paro, se intensificó la labor del
Gobierno, que dictó el Real Decreto-Ley 3/2011, de medidas urgentes para la
mejora de la empleabilidad y la reforma de las Políticas activas de Empleo.
Entre sus objetivos, el principal a destacar es la reforma de las Políticas Activas
de Empleo, adaptándolas a la realidad del mercado laboral y a las
características propias de cada territorio, de cara a mejorar su eficiencia, y por
tanto, aumentar la empleabilidad. El Gobierno, cuando aprobó el Real Decreto-
ley 2011, y de cara a reformar las Políticas Activas tuvo en cuenta unos
principios generales, entre los que podemos destacar los siguientes: acceso en
condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de toda la ciudadanía,
la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y la prioridad en la
ejecución de las políticas activas de empleo para colectivos que más la
9

14.
requieren: jóvenes, con especial atención a aquellos con déficit de formación,
mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas en paro de larga
duración, con especial atención a la situación de las mujeres, así como las
personas en desempleo procedentes del sector de la construcción, o personas
en situación de exclusión social.
Por otro lado, como hemos comentado, se hacía necesario tener en
cuenta las características propias de cada territorio, con lo que se otorgó a
cada Comunidad la libertad de establecer sus propios programas de Política
Activa de Empleo, pero teniendo en cuenta que la atención a los desempleados
no fuese sustancialmente diferente en función del ámbito territorial.
Debido al gran nivel de paro entre los jóvenes, el 26 de agosto entra en
vigor el Real Decreto-ley 10/2011, de medidas urgentes para la promoción del
empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el
mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que
agoten su protección por desempleo, para dar solución a este problema. El
colectivo de los jóvenes se caracterizaba en este momento por su bajo nivel de
cualificación: el 60% de los desempleados menores de 25 años no tenían el
graduado de Educación Secundaria Obligatoria, y esto se debía a que muchos
de ellos abandonaron los estudios por la época de bonanza económica que se
dio en épocas anteriores, y al llegar la crisis económica se vieron sin trabajo y
sin cualificación.
El Real Decreto-ley establece una serie de medidas en relación con el
contrato para la formación y el aprendizaje con el objeto de dotar de formación
a este colectivo. De esta forma, se estableció que este tipo de contratos se
celebrarían con jóvenes de entre 16 y 24 años que careciesen de cualificación
profesional, de tal forma, que el trabajo se alternase con actividad formativa,
que debería ser impartida por centros formativos reconocidos para ello por el
Sistema Nacional de Empleo. Transitoriamente, y debido al elevado número de
jóvenes sin cualificación profesional, también se podrían celebrar con jóvenes
de 25 a 30 años. En los casos que los trabajadores careciesen de titulación de
Educación Secundaria, la formación se centraría en la consecución de este
título.
10

15.
Así, la modificación que introduce este Real Decreto es el ampliar la
edad de 21 a 24 años, y la duración mínima del contrato, que pasó de ser de
seis meses a un año.
Con posterioridad entra en vigor la Estrategia Española de Empleo 2012-
2014, aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, la cual se
encuentra formada por un conjunto de acciones y medidas de orientación,
empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo,
por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento
del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento
del espíritu empresarial y de la economía social8.
Este nuevo enfoque estratégico de la Política de Empleo se precisa
porque “ha de procurarse un mejor encaje entre la competencia normativa de
las políticas activas de empleo, que corresponde al Estado, con la de su
ejecución, que corresponde a las Comunidades Autónomas, preservando, al
mismo tiempo, la unidad en la atención de las personas en situación de
desempleo”.9
A pesar de denominarse Estrategia Española de Empleo de 2012-2014,
sus objetivos los fija para el horizonte de 2020, que son los siguientes:
- Alcanzar una tasa de empleo del 74% para la población de entre 20 a
64 años.
- Conseguir una tasa de empleo femenino para el mismo grupo de edad
del 68,5%.
- Reducir la temporalidad y la segmentación del mercado de trabajo.
- Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las
empresas.
- Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades
del mercado.
8
Vid. www.sepe.es
9
Vid. Estrategia Española de Empleo 2012-2014
11

16.
- Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el
mercado de trabajo.
- Promover la igualdad de género en el mercado laboral.
La financiación de dicha estrategia procederá de los Presupuestos
Generales del Estado, de la cuota de Formación Profesional, del Fondo Social
Europeo y de los fondos propios de las Comunidades Autónomas.
12

17.
II - Políticas Activas de empleo
1. Introducción
La función del Estado como uno de los agentes básicos en la regulación
del mercado de trabajo es la de garantizar cauces de expresión en la relación
laboral entre trabajadores y empresarios que sean funcionales con el sistema
económico y social vigente. Esto lo hará a través tanto a través de las políticas
de primer orden como de las políticas de segundo orden del mercado de
trabajo.
Las políticas de primer orden inciden sobre la regulación del mercado de
trabajo, por ejemplo, a través de la regulación de las condiciones de entrada y
salida en dicho mercado, de la regulación del tiempo de trabajo, o de la
regulación del proceso de determinación salarial.
Frente a estas políticas tenemos las políticas específicas del mercado de
trabajo, las políticas de segundo orden, que se centran en determinados
aspectos concretos del trabajo.
Las Políticas de segundo orden se dividen en Políticas Activas y
Políticas Pasivas del mercado de trabajo.
Las Políticas de segundo orden comienzan a tener importancia en el
comienzo de 1970, cuando el crecimiento del desempleo en las economías
occidentales requirió la puesta en marcha de diversas medidas para actuar
sobre el mercado de trabajo con el fin de corregir este problema.
Entre el amplio conjunto de actuaciones dirigidas a la lucha contra el
desempleo se recurrió tanto a las Políticas Activas como a las Políticas
Pasivas del mercado de trabajo.
13

18.
2. Políticas Activas y Políticas Pasivas de empleo
2.1. Rasgos diferenciales
En las Políticas Activas, las autoridades públicas destinan los recursos a
favorecer el aumento de la ocupación a través de servicios de intermediación
laboral, incentivos a la contratación y mejora de la formación de la población
activa, siendo el objetivo conseguir tanto la reducción del colectivo de
desempleados como el tiempo destinado a buscar empleo.
De esta forma, las Políticas Activas se caracterizan por ser
anticipadoras, preventivas a la situación de desempleo. Se dirigen a
contrarrestar los efectos negativos que sobre el empleo provocan los cambios
en las condiciones económicas y tecnológicas del entorno en general.
Son una de las Políticas Públicas de Empleo más significativas, ya que
están muy vinculadas a las Políticas de Protección Social.
La Ley de Empleo de 2003 las define como: “el conjunto de programas y
medidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar las
posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado de
trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y la
recualificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras
destinadas a fomentar el espíritu social y la economía social”.
Por su parte, en las Políticas Pasivas los recursos públicos se destinan a
paliar la situación de los parados mediante trasferencias de renta en forma de
prestaciones y subsidios de desempleo. De esta forma, las Políticas Pasivas
tienen un carácter compensador de la situación de desempleo, pues su objetivo
es mantener de forma temporal la capacidad económica de los que han perdido
el empleo.
En contraste con las Políticas Activas, no afectan ni a la oferta ni a la
demanda de trabajo, únicamente a la renta de los individuos que las perciben.
Así, observamos que los rasgos diferenciales de unas Políticas frente a
otras son tanto por el objetivo a alcanzar como por el colectivo al que se
dirigen.
14

19.
En las Políticas Activas el objetivo final es promover la inserción laboral y
el mantenimiento del empleo, mientras que las Políticas Pasivas es mantener la
renta de los trabajadores. En cuanto al colectivo sobre el que actúan, en las
Políticas pasivas son los desempleados, mientras que las Políticas Activas se
dirigen por un lado a los desempleados para lograr su inserción, y por otro lado,
a la población ocupada para mantener su empleo, con lo que se puede decir
que se dirigen, en general, a toda la población, incluida la inactiva para que se
convierta en activa.
2.2. Aplicación
La importancia de las Políticas Activas y de las Políticas Pasivas ha ido
evolucionando a lo largo del tiempo en función de las corrientes teóricas
predominantes en cada momento, del modelo económico e institucional de
cada país o de las prioridades de política económica a corto plazo de los
gobiernos.
Sin embargo, entre 1980 y 1990 se empieza a poner en cuestión tanto la
eficacia de las medidas activas como de las medidas pasivas.
De hecho, en 1994 el informe Job’s Study10, considerado referencia
básica en materia de estrategias para la reducción del desempleo, reconoce
que las Políticas Activas son un instrumento importante para mejorar el
funcionamiento del mercado de trabajo, pero más bien con carácter
complementario de otras medidas. En cuanto a las Políticas Pasivas, afirma
que tienden a desincentivar el retorno de los parados al empleo, por lo que
deben ser medidas que tengan un carácter limitado.
Así se observa que, en relación con otras medidas, las Políticas Activas
desempeñan un papel relevante en el funcionamiento del mercado de trabajo
contribuyendo a la creación de empleo y facilitando la inserción de los
desempleados. Por este motivo, en los últimos años ha aumentado el
protagonismo de las Políticas Activas, incrementándose la importancia de éstas
10
Vid. Palacio Morena, J, Álvarez Aledo, C, “Políticas activas y pasivas contra el desempleo”,
en El mercado de trabajo: análisis y políticas, Ed.Akal, Madrid, 2004, pág. 186
15

20.
en el presupuesto de los países de la Unión Europea, reduciéndose el gasto de
las Políticas Pasivas a favor de las primeras.
Entre las Medidas Activas a las que más gasto se destina
encontraríamos los subsidios para la creación de empleo, las medidas
destinadas a acciones formativas y las medidas que favorecen la inserción de
jóvenes al mercado laboral.
3. Políticas Activas de empleo
En el momento actual, la regulación de las Políticas Activas del mercado
de trabajo aparece recogida en dos textos normativos con rango de Ley
dictados en 2011 por el anterior Gobierno: el Real Decreto-ley, de 11 de
febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la
recualificación profesional de las personas desempleadas, y el Real Decreto-
ley, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y
la reforma de las políticas activas de empleo, de los que hemos hablado en el
primer apartado, en el punto tres.
Los principales objetivos de las Políticas Activas del mercado de trabajo
son los siguientes:
- Incrementar la transparencia del mercado.
- Desarrollar la estabilidad en el empleo.
- Optimizar los recursos humanos.
- Impulsar la creación del empleo y el reparto del empleo.
- Atender a colectivos desfavorecidos, mejorando su capacidad
para insertarse en el mercado de trabajo.
Las líneas de intervención de estas Políticas van en función del objetivo
que se pretende alcanzar y con el correspondiente tipo de instrumento utilizado
16

21.
para su consecución. Atendiendo a estos parámetros, las políticas activas
pueden agruparse en11:
‐ Políticas de promoción de creación de empleo: son acciones que
persiguen crear empleo dirigiendo la intervención por el lado de la demanda.
Aquí cabría incluir las Políticas de reparto de la demanda existente, que
permiten incrementar el número de personas con empleo y disminuir, por tanto,
el de desempleados.
‐ Políticas de funcionamiento del mercado laboral: son
intervenciones que tratan de mejorar el funcionamiento del mercado laboral.
‐ Políticas de formación: son actuaciones que tienen como objetivo
mejorar la formación de los desempleados o de los activos ocupados con
riesgo de desempleo.
11
Vid. Ruesga, S, Lasierra, J, Murayama, C, “Definición y características de las Políticas
Activas”, en Economía del trabajo y política laboral, Ed. Pirámide, Madrid, 2002, págs. 188-191
17

22.
III - Formación Profesional
1. Definición de Políticas de Formación Profesional
Las Políticas de Formación son actuaciones que inciden en el mercado
laboral por el lado de la oferta. Están compuestas por medidas que se dirigen a
facilitar que la capacitación que tengan las personas sea la adecuada para
tener un empleo que satisfaga sus necesidades profesionales, económicas, de
promoción y desarrollo a lo largo de la vida, y también procurar que los jóvenes
tengan una base de partida que les permita desempeñar una profesión.
El esfuerzo en desarrollar este tipo de Políticas es muy considerable,
mejorando y completando los conocimientos adquiridos en la formación
reglada, formación del ámbito educativo.
La Ley de Educación de 2006 regula el derecho de formarnos a lo largo
de la vida, dentro y fuera del sistema educativo, para mejorar nuestras
competencias.
En nuestro ordenamiento la Formación Profesional está reconocida
como un derecho de los trabajadores que prestan una actividad laboral,
derecho que debe ser garantizado por los poderes públicos. De esta forma,
tiene tanto una significación individual como una social, ya que la cualificación
profesional que proporciona esta formación “sirve tanto a los fines de la
elevación y nivel de la calidad de vida de las personas como a los de la
cohesión económica y social y del fomento del empleo”12.
2. La Formación Profesional en la Unión Europea
En el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 aparece
reconocida la conexión que existe entre las Políticas de Formación Profesional
y la Política de Empleo. Más concretamente, se encuentra recogida dentro de
las “disposiciones sociales”, en el artículo 126, que regula la educación,
estableciendo que la Comunidad Europea contribuirá en su desarrollo.
12
Vid. www.fundaciontripartita.org
18

23.
Dicho Tratado incorpora, dentro de las disposiciones sobre “educación,
formación profesional y juventud”, las principales líneas de actuación
comunitarias y nacionales de la Política Sociolaboral de Formación Profesional,
que deberán estar coordinadas, de tal forma que las políticas nacionales
asumirán el protagonismo sobre el contenido y la organización de la formación,
mientras que la política comunitaria las completará.
Los objetivos de la Política de Formación Profesional son los siguientes:
- Facilitar la adaptación a las transformaciones industriales
mediante la formación y la reconversión profesional.
- Facilitar el acceso a la formación profesional y la movilidad de las
personas en formación.
- Estimular la cooperación en materia de formación entre centros de
enseñanza y empresas.
- Incrementar el intercambio de información y experiencias sobre
las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros.
En 1994 la Comisión Europea adopta el Libro Blanco sobre Crecimiento,
Competitividad y Empleo, que establece que “la educación y la formación a lo
largo de la vida” constituyen una prioridad al servicio del empleo.
Más adelante, en 1996, la Declaración de enero de los Ministros de
Educación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) indica que la formación permanente es una necesidad para todos, por
lo que es necesario realizar una mayor inversión en ella, a la vez que estrechar
los lazos entre los estudios y la vida profesional.
El 2 de octubre de 1997 se aprueba el Tratado de Ámsterdam, pasando
a ser la formación se convierte un instrumento imprescindible para luchar
contra el desempleo, tal y como muestras las diferentes estrategias
comunitarias de empleo elaboradas desde entonces, como el Consejo Europeo
de Luxemburgo de noviembre de 1997, en el que se establecen las “directrices
para el empleo”, que tiene por objeto que se coordinen las Políticas de Empleo
de los Estados miembros a partir de 1998.
19

24.
En 1999 se elaboró la Decisión 1999/382/CE, del Consejo, de 26 de
abril, de acción comunitaria en materia de formación profesional Leonardo Da
Vinci, en el que se fijan los objetivos básicos a conseguir por los Estados
miembros de la unión Europea para el desarrollo de la Formación Profesional,
que son los siguientes:
- Mejorar las aptitudes y competencias individuales, especialmente de
los jóvenes, en la formación profesional inicial.
- Mejorar la calidad y el acceso a la formación profesional continua.
- Facilitar la formación a lo largo de la vida.
- Promover que la formación profesional contribuya al proceso de
innovación en el ámbito empresarial, con el aumento de la
cooperación entre los centros de formación profesional y las
empresas.
En el año 2000, el Consejo de Lisboa establece que “la educación y la
formación para la vida y el trabajo” son uno de los ejes para conseguir que la
Unión Europea se convirtiese en la economía y sociedad basada en el
conocimiento, llamando a los Estados miembros a establecer estrategias y
medidas para fomentar la educación permanente para todos.
Las Directrices aprobadas desde la Cumbre de Lisboa establecen dos
líneas para conseguir los objetivos señalados: el primero es desarrollar los
sistemas educativos y de formación; el segundo, invitar a los interlocutores
sociales a negociar medidas para mejorar la formación complementaria y la
formación permanente.
En el año 2002 el Consejo de Lisboa adopta el Programa detallado
sobre el seguimiento de los objetivos concretos de los sistemas de educación y
de formación en Europa, también conocido como Programa de Educación y
Formación 2010. Este programa pretende que los sistemas educativos no
estén determinados por la economía y el mercado de trabajo, otorgando la
máxima relevancia a los beneficios culturales y sociales del aprendizaje, no
sólo para el desarrollo de la propia persona, sino también para la sociedad. De
ahí que considere prioritario para mejorar la calidad y la eficacia de los
20

25.
sistemas de educación y de formación garantizar el acceso universal a los
mismos.
En marzo de 2006, el Consejo Europeo supuso una reorientación de los
objetivos de la Estrategia de Lisboa de 2000, de crecimiento económico,
empleo y cohesión social, en el sentido de otorgar una mayor relevancia a los
dos primeros.
Con posterioridad se elabora el Informe conjunto provisional del Consejo
y de la Comisión sobre los progresos alcanzados con el programa Educación y
Formación 2010: modernizar la educación y la formación: una contribución
esencial a la prosperidad y a la cohesión social en Europa (2006/c 79/01).
El Informe muestra la necesidad de invertir en enseñanza primaria para
prevenir el fracaso escolar y la exclusión social, y para sentar las bases del
aprendizaje complementario, y de mejorar los sistemas de educación y de
formación profesional para que no sólo vaya dirigida a los jóvenes, sino
también a los adultos y a los trabajadores de más edad, colectivos a los que el
Informe señala que no se da suficiente prioridad. Es decir, se hace hincapié en
la necesidad de invertir en educación y formación en el ámbito de la enseñanza
primaria y secundaria para obtener conocimientos sin los que es imposible que
se mantenga y continúe con posterioridad en el proceso de aprendizaje
permanente.
3. La Formación Profesional en España
3.1. Características
Aprender a lo largo de la vida de alguna manera exige que miremos
tanto al sistema educativo como al productivo, ya que la educación y formación
tienen gran relación con ambos.
En nuestro país, la estructura productiva no se corresponde con la
posición que tenemos dentro de la economía, y es que encontramos muchos
trabajos que requieren poca cualificación, y esto se debe en gran medida a la
21

26.
gran importancia del sector turismo y al sector construcción en nuestro país.
Esta estructura la encontramos diferenciada también por Comunidades
Autónomas y por sexos. Además, encontramos infrautilización, ya que muchos
titulados superiores ocupan trabajos de cualificación media.
Según un Informe del Consejo Social casi un millón de titulados ocupan
trabajos de titulación inferior, lo que supone una sobrecualificación que da lugar
a un despilfarro de recursos.
De esta forma, vamos a ver una serie de rasgos educo-formativos en
comparación con otros países:
‐ En España, en los últimos 10-15 años, se ha producido un freno
en la expansión educativa.
Hasta 2007 la tasa de escolarización entre jóvenes de 15 a 24 años se
había mantenido alrededor del 55%. A finales de este periodo presenta la tasa
más baja de los países europeos: 10 puntos menos que Alemania y 15 menos
que Polonia.
La causa fue la bonanza económica, que hizo que los jóvenes no
siguiesen estudiando.
Así, España ha perdido prácticamente 10 años en los que la tasa de
escolarización media de la Unión Europea fue creciendo. Sólo Reino Unido y
España la redujeron.
‐ Problemas en la calidad educativa, tal y como muestra el Informe
del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes o Informe PISA,
el cual se basa en el análisis del rendimiento de estudiantes a partir de unos
exámenes mundiales que se realizan cada tres años y que tienen como fin la
valoración internacional de los alumnos. Este informe es llevado a cabo por
la Organización de Cooperación y desarrollo (OCDE), que se encarga de la
realización de pruebas estandarizadas a estudiantes de 15 años.
El último informe nos indica la baja compresión lectora de nuestros
estudiantes, que se encuentran por debajo de la media.
‐ Mejora en la tasas de titulaciones universitarias y de formación
profesional superior.
‐ Crecimiento de la tasa de abandono escolar: casi la tercera parte
de los jóvenes abandonan el sistema educativo y no siguen formándose.
22

27.
‐ Menos avance educativo en la población activa de mayor edad, ya
que no se han podido beneficiar de las posibilidades educativas. Así, en 2009,
el 49% de la población entre 25 y 64 años no había superado la educación
secundaria.
España OCDE UE-21
Fuente: Informe Español OCDE, 2011
La consecuencia de todo esto es que las Políticas de Formación tienen
que enfrentarse a estos déficits, reto que será mayor que en otros países, y
dado que el nivel educativo influye decisivamente en la demanda de formación
a lo largo de la vida, no sería de extrañar que la proporción de población activa
española que continúe formándose a largo plazo sea relativamente reducida. Y
es que en España ha primado más la formación a través de la experiencia que
la formación formal, lo que puede ser el motivo del retraso con relación a otros
países.
3.2. Evolución
En 1964 el Ministerio de Trabajo diseñó el Programa de Promoción
Profesional Obrera (PPO), que se dirigía a formar a los trabajadores de los
23

28.
sectores rurales para encontrar empleo en el sector industrial. Estos Programas
se daban fuera de las horas de trabajo, con el fin de adaptarlo a los
requerimientos del trabajo. Este Programa duró hasta el año 1978, en el que
aparece en Instituto Nacional de Empleo, INEM.
El INEM asume los Programas de Promoción Profesional Obrera. En
estos años España se encontraba en un momento de crisis, con lo que los
esfuerzos se van a centrar más en el desempleo que en la Formación
Profesional, que no tendrá mucho desarrollo.
Habrá que esperar hasta 1984, momento en el que se firma el Acuerdo
Económico y Social, que dará lugar al I Plan Nacional de Inserción y Formación
Profesional (1985), que establece un acuerdo entre sindicatos, empresarios y
Gobierno, siendo lo más destacado la necesidad de adecuar la formación a las
exigencias reales del mercado de trabajo, ya que era una de las grandes
deficiencias.
Para acometer esta labor se establecen una serie de pautas para
reformar e impulsar la Formación Profesional.
En 1986 se crea el Consejo General de la Formación Profesional, un
órgano institucional de participación de los interlocutores sociales en
cuestiones de Formación Profesional, dándose las medidas que tienen que
seguir los cursos.
En 1992 se firma el I Acuerdo Nacional de Formación Continua, que
también es un acuerdo concertado. La novedad es que se pacta crear un
sistema de gestión y distribución de las ayudas que se da a las empresas para
formar a los trabajadores. Se crea un subsistema de Formación Continua para
adaptar mejor la política de Formación Profesional a la realidad del Mercado
Laboral, intentando que realmente la Formación Profesional de respuesta a las
necesidades dé las empresas.
Los II y III Acuerdos Nacionales de Formación Continua aparecen en los
años 1997 y 2000, respectivamente.
24

29.
Desde el año 1993, la formación y el reciclaje profesional de los
trabajadores ocupados se ha regulado a través de Acuerdos Nacionales de
Formación Continua, suscritos entre las organizaciones empresariales y
sindicales más representativas, y entre éstas y el Gobierno. Estos Acuerdos se
han caracterizado por el protagonismo de los agentes sociales en el diseño e
implantación de la formación continua. También han permitido la dotación de
unos recursos financieros para las empresas y sus trabajadores y la
consolidación de un modelo basado en la concertación social y en el desarrollo
de instituciones paritarias sectoriales y territoriales.
De esta manera se crea el FORCEM, siendo su misión impulsar la
Formación Continua. Tiene un carácter bipartito, participan empresas y
sindicatos. Su finalidad es hacer un seguimiento de la Formación Continua y la
otorgarle los recursos necesarios.
En el año 2000 se crea el III Acuerdo Nacional de Formación Continua y
aparece la Fundación Tripartita para la Formación13, que sustituye al FORCEM,
en la que también participará el Gobierno. Dicha Fundación, que pertenece al
Sector Público Estatal, es uno de los órganos que componen la estructura del
subsistema de formación profesional para el empleo. Tiene carácter tripartito y
su patronato está constituido por la Administración Pública y por las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
En el año 2002 se aprueba la Ley Orgánica de Cualificaciones y de la
Formación Profesional, que regula la integración de los tres subsistemas de
formación profesional (inicial o reglada, ocupacional y continua). El objetivo
13
Sus funciones son: Colaborar con el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) en la
mejora de la calidad de la formación profesional para el empleo, en la elaboración de
estadísticas sobre formación, en la creación y mantenimiento del Registro estatal de centros y
asiste al SEPE en sus actividades de gestión de las iniciativas de formación; elaboración de
propuestas de resoluciones normativas relativas al subsistema de formación profesional para el
empleo; contribuir al impulso y difusión de la formación profesional para el empleo entre las
empresas y los trabajadores y participar en foros nacionales e internacionales relacionados con
la formación profesional para el empleo.
25

30.
fundamental de esta Ley es la creación de un sistema integral de formación
profesional, calificaciones y acreditación que responda con eficacia a las
demandas económicas y sociales a través de las diversas modalidades
formativas y favorezca la formación a lo largo de toda la vida, acomodándose a
las distintas expectativas y situaciones personales y profesionales de sus
destinatarios.
A tales efectos se crea el Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formación Profesional, concebido como el conjunto de instrumentos y acciones
necesarios para promover y desarrollar la integración de las ofertas de
formación profesional, así como la evaluación y acreditación de las
competencias profesionales. Su finalidad es dotar de unidad, coherencia y
eficacia a la planificación, y su ordenación y administración.
Al año siguiente de dictarse la Ley de Cualificaciones se procede a la
revisión del sistema de Formación Profesional y a la introducción de
determinados ajustes y mejoras derivadas de:
- Las sentencias del Tribunal Constitucional 95/2002 de 25 de
abril y 190/2002 de 17 de octubre sobre la delimitación de los supuestos en los
que la gestión o ejecución de las acciones formativas correspondería al Estado
o a las Comunidades Autónomas.
- La publicación de la Ley Orgánica 5/2002 de las Cualificaciones
y formación profesional, que requiere el desarrollo del sistema de formación
continua desde una perspectiva integradora.
- La necesidad de que las ayudas de formación continua se
extiendan al mayor número de empresas, especialmente a las pymes, que
constituyen la mayor parte de nuestro tejido productivo.
En el año 2006 se firma el IV Acuerdo Nacional de Formación que, por
un lado, integra los subsistemas de Formación Ocupacional y Continua en la
denominada Formación Profesional para el Empleo, eliminado de esta manera
la barrera entre la población ocupada y la desempleada; por otro lado, da un
impulso a la certificación de la Formación Profesional, que se plasmará en el
Real Decreto 34/2008, por el que se regulan las certificaciones profesionales.
26

31.
Estos certificados se configuran como acreditaciones de las
competencias profesionales del Catálogo Nacional de Cualificación Profesional
adquiridas mediante experiencia laboral, vías no formales de formación y
acciones de Formación Profesional.
El actual modelo de Formación Profesional es consecuencia del Real
Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de
formación profesional para el empleo, que integra los subsistemas de
Formación Ocupacional y Formación Continua. Así, la Formación Profesional
para el Empleo se define como el conjunto de instrumentos y acciones que
tienen por objeto extender e impulsar entre las empresas y trabajadores
ocupados y desempleados una formación que responda a sus necesidades y
contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento.
Los fines que vienen establecidos en el Real Decreto 2007 son:
‐ Favorecer la formación a lo largo de la vida.
‐ Proporcionar a los trabajadores conocimientos y prácticas
adecuadas.
‐ Mejorar la empleabilidad de los trabajadores.
‐ Promover las competencias profesionales
Por último, en 2007, a través del Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo,
se establece el actual modelo de formación profesional para el empleo.
El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, regula las distintas iniciativas
de formación que configuran el subsistema de formación profesional para el
empleo, su régimen de funcionamiento y financiación y su estructura
organizativa y de participación institucional.
Son fines de la formación profesional para el empleo:
- Favorecer la formación a lo largo de la vida de los trabajadores
desempleados y ocupados, mejorando su capacitación profesional y desarrollo
personal.
- Proporcionar a los trabajadores los conocimientos y las
prácticas adecuados a las competencias profesionales requeridas en el
mercado de trabajo y a las necesidades de las empresas.
27

32.
- Contribuir a la mejora de la productividad y competitividad de las
empresas.
- Mejorar la empleabilidad de los trabajadores, especialmente de
los que tienen mayores dificultades de mantenimiento del empleo o de
inserción laboral.
- Promover que las competencias profesionales adquiridas por los
trabajadores tanto a través de procesos formativos (formales y no formales),
como de la experiencia laboral, sean objeto de acreditación.
3.3. Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales
La formación profesional se define, en fin, como el conjunto de acciones
formativas que capacitan para el desempleo cualificado de las distintas
profesiones, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social,
cultural y económica. Incluye las enseñanzas propias de la formación
profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de los
trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas,
que permitan la adquisición y actualización permanente de las competencias
profesionales.
La empleabilidad se define como “la disponibilidad de una mano de obra
con la cualificación y adaptabilidad que exigen el dinamismo del mercado de
trabajo y del sistema de empresas”, de ahí que la política de empleo deba
incidir en la cualificación del trabajador para facilitar y garantizar su integración
en el mercado de trabajo durante toda su vida laboral, evitando que la falta de
cualificación se convierta en una causa de desempleo.14
La vinculación de la formación profesional con la política de empleo se
concreta en el hecho de que las ofertas de formación profesional deberán
14
Vid. San Martín Mazzucconi, C, “Formación Profesional y Política de Empleo: la
empleabilidad”, en La política de empleo como instrumento de inclusión social: un análisis
jurídico, Ed. DYKINSON, Madrid, 2010, pág. 58
28

33.
desarrollarse considerando las medidas previstas en el Plan Nacional de
Acción para el Empleo – Programa Nacional de Reformas en la terminología
actual.
Los instrumentos y acciones que integran el Sistema Nacional de
Cualificaciones y Formación Profesional son el Catálogo Nacional de
Cualificaciones Profesionales, un procedimiento de reconocimiento, evaluación,
acreditación y registro de las cualificaciones profesionales; la información y
orientación sobre formación profesional y empleo, y la evaluación y mejora de
la calidad del Sistema.
El primer instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones y
formación Profesional es el Catálogo Nacional de Cualificaciones
Profesionales, regulado en el Real Decreto 1128/2003, modificado en 2005. Se
considera el eje institucional del sistema.
Está constituido por las cualificaciones identificadas en el sistema
productivo y por la formación asociada a esta cualificación, de cara a la
integración de las distintas ofertas de formación profesional. Las cualificaciones
se estructuran en función de las competencias apropiadas pare el ejercicio
profesional. A tales efectos, se entiende por competencia profesional el
conjunto de conocimientos y capacidades que permiten el ejercicio de una
actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo.
La cualificación profesional consiste en los requerimientos impuestos por
el proceso de trabajo y por las exigencias empresariales específicas,
relacionadas a su vez con la posesión de conocimientos y capacidades por
parte de los trabajadores, adecuados a aquellos requerimientos. Por tanto, la
cualificación es el arma principal del que disponen los trabajadores de cara a
su inserción laboral, es decir, que los trabajadores deben ser empleables.
Asociado al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales
encontramos el Catálogo Modular de Formación Profesional. Está formado por
el conjunto de módulos formativos vinculados a las diferentes unidades de
competencia de las distintas cualificaciones profesionales. El Catálogo
Nacional de Cualificaciones Profesionales y el Catálogo Modular de Formación
29

34.
Profesional se mantendrán permanentemente actualizados mediante su
revisión periódica, que deberá efectuarse en un plazo no superior a cinco años
a partir de la fecha de inclusión de cada cualificación en el Catálogo.
Las Administraciones educativa y laboral establecerán de mutuo
acuerdo, previa consulta al Consejo General de Formación Profesional, los
requisitos mínimos de calidad de la oferta formativa del Catálogo Nacional de
Cualificaciones Profesionales. Las cualificaciones profesionales que deban
incluirse en el Catálogo, así como los módulos formativos del Catálogo Modular
de Formación Profesional, se aprobarán por el Gobierno, previa consulta al
Consejo General de Formación Profesional. La elaboración y actualización del
Catálogo se encomienda al Instituto Nacional de las Cualificaciones, con la
colaboración de las Administraciones educativa y laboral junto con los
interlocutores sociales y los sectores productivos implicados en el Sistema
Nacional del Cualificaciones y Formación Profesional.
Un segundo instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones
Profesionales es el procedimiento de reconocimiento, evaluación, acreditación
y registro de las cualificaciones profesionales. A estos efectos, tanto los títulos
de formación profesional como los certificados de profesionalidad tienen
carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Su expedición
corresponde a las Administraciones educativa y laboral, respectivamente. La
evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas a
través de la experiencia laboral y de otras vías no formales de formación tendrá
como referente al Catálogo Nacional de Competencias Profesionales y seguirá
los criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la
evaluación.
De esta forma, podemos definir el certificado de profesionalidad como el
conjunto de competencias profesionales identificables en el sistema productivo
y reconocido y valorado en el mercado laboral.
La elaboración y actualización de los certificados de profesionalidad, que
deben ser aprobados por Real Decreto, se encomienda al Servicio Público de
Empleo Estatal, contando para ello con la colaboración de los Centros de
Referencia Nacional.
30

35.
El tercer instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formación Profesional está constituido por la información y orientación
profesional. El objetivo perseguido por este tipo de acciones es el de informar
sobre oportunidades de acceso al empleo, posibilidades de adquisición,
evaluación y acreditación de competencias y cualificaciones profesionales y
ofertas de formación para así facilitar tanto la inserción y la reinserción
laborales como la movilidad profesional en el mercado de trabajo. En la
información y orientación profesional podrán participar, entre otros, las
Administraciones educativas y laborales, las Administraciones locales y los
agentes sociales, correspondiendo al Gobierno desarrollar fórmulas de
cooperación y coordinación entre todos ello. Los servicios de información y
orientación profesional de las Administraciones públicas deberán proporcionar
información tanto al alumnado del sistema educativo, a las familias, a los
trabajadores, tanto desempleados como ocupados, y por último, a la sociedad
en general Asimismo, deberán poner a disposición de los interlocutores
sociales información sobre el sistema que pueda servir de referente orientativo
en la negociación colectiva.
Finalmente, el cuarto instrumento es la evaluación y mejora de la calidad
de la formación con el objetivo de garantizar la eficacia de las acciones
formativas y su adecuación permanente a las necesidades del mercado de
trabajo. Es el Gobierno el responsable de establecer y coordinar los procesos
de evaluación del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación
Profesional, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional,
sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas.
4. La Formación Profesional en Castilla y León
A nivel regional encontramos el Plan de Formación Profesional para el
periodo 2012-2015. En él se detallan las necesidades del actual sistema socio-
económico, haciendo distinción entre dos tipos, que denomina “necesidades
extrínsecas al sistema de formación profesional” y “necesidades intrínsecas al
sistema de formación profesional”.
31

36.
Las necesidades extrínsecas son las ajenas a dicho sistema, pero que
van a repercutir en él, como la necesidad de reducir el desempleo o de
aumentar el nivel de cualificación de la población, sobre todo con el objetivo de
que esta se adecue a las exigencias del mercado laboral.
Por su parte, las necesidades intrínsecas son las propias del sistema de
Formación Profesional, y entre las que están la necesidad de establecer las
acciones formativas y organizativas adecuadas para lograr los objetivos
anteriormente citados.
Una vez establecidas las necesidades de nuestro sistema, lo que busca
el nuevo Plan de Formación Profesional en Castilla y León es identificar
diferentes situaciones que pueden requerir procesos de adaptación del
Sistema de Formación Profesional, de cara a establecer unos objetivos para su
mejora.
Las diferentes situaciones que se identifican son las siguientes:
1. Déficit de trabajadores con cualificaciones de tipo medio y de
jóvenes con formación profesional: Existe un bajo nivel de trabajadores activos
que estén suficientemente cualificados, sobre todo respecto a cualificaciones
de nivel medio, situación que se agravará en los próximos años, dado que la
población joven descenderá15, provocando que no se renueve la población
trabajadora, y por lo tanto, no se suplan las necesidades de cualificación que
requiere el mercado laboral.
Por ello, se hace necesario aumentar la participación de los jóvenes en
la Formación Profesional Inicial, haciendo más atractiva esta, para satisfacer
las necesidades de personal cualificado del mercado laboral.
Así, el Sistema de Formación Profesional debe saber dar respuesta
tanto a las necesidades de cualificación de los jóvenes como a las de la
población trabajadora que requiere formación para mejorar, mantener o
conseguir un empleo.
2. Pérdida de empleabilidad, riesgo de exclusión del mercado laboral y
dificultades de movilidad: existe el riesgo de que una formación insuficiente, o
las dificultades para renovar o actualizar la formación y cualificación, lleguen a
15
Vid. Plan de Formación Profesional 2012-2015
32

37.
ser una de las principales causas que impidan el acceso al empleo, siendo las
personas poco cualificadas o con bajo nivel educativo más vulnerables dentro
del mercado laboral.
De ahí que la Formación Profesional tenga un papel clave debiendo
contribuir a evitar la pérdida de empleabilidad de la población adulta en edad
Activa, y es que en la actualidad cada vez es más frecuente que los
trabajadores se vean obligados a cambiar de actividad profesional, con lo que
se hace necesario que mantengan actualizadas sus competencias, para lo cual
se hace necesario que dentro de la Formación Profesional Inicial y la
Formación Profesional para el Empleo se desarrolle una estrategia de
formación y aprendizaje permanente, estableciendo fórmulas que permitan
compatibilizar formación y empleo.
3. Riesgo de desajuste entre la formación profesional y las necesidades
de cualificación del mercado de trabajo. Para evitar esa situación se hace
necesario una mayor implicación de las empresas en la formación profesional,
de cara a que participen en la planificación y desarrollo de las enseñanzas del
sistema de formación profesional, para lo que serán necesario promover el
acercamiento entre estas y los centros de formación profesional
Además, será necesario ofrecer una oferta formativa amplia y
suficientemente diversificada que sea acorde a las necesidades del mercado
de trabajo, teniendo en cuenta las necesidades de cada provincia de la
comunidad.
4. Sostenibilidad, eficiencia y eficacia del sistema de formación
profesional. Es necesario una coordinación entre las diferentes acciones
formativas para poder optimizas los recursos disponibles, y más ahora en el
contexto económico en el que nos vemos sumergidos, de forma que el sistema
de formación profesional sea lo más eficaz y eficiente posible.
Una vez establecidas las diferentes situaciones que se dan en nuestra
comunidad, el Plan de Formación Profesional en Castilla y León pasa a
enumerar sus objetivos estratégicos, que se citan a continuación:
1. Hacer más atractiva la formación profesional, de forma que se
incremente el número de jóvenes que opten por esta alternativa. Además, debe
33

38.
proporcionar una formación y una cualificación profesional que se adecue a las
exigencias y necesidades del mercado laboral.
2. Potenciar la formación profesional a lo largo de la vida ofreciendo
oportunidades de acceso a la formación y cualificación profesional tanto a
jóvenes como a personas adultas, estableciendo oportunidades de formación y
cualificación profesional que permitan atender las necesidades de personal
cualificado del mercado de trabajo, así como las expectativas personales de
formación y cualificación de todos los ciudadanos.
3. Reforzar el vínculo entre la formación profesional y las
empresas, estableciéndose un ajuste entre la formación profesional y las
necesidades de cualificación de los diferentes sectores productivos.
4. Avanzar en el desarrollo del sistema integrado de formación
profesional con el fin de mejorar la gobernanza, eficiencia y eficacia del sistema
en Castilla y León, potenciar el desarrollo de acciones integradas y mejorar los
mecanismos de coordinación y participación de los agentes implicados.
34

39.
IV. Formación para el Empleo
1. Introducción
En el año 2007, las dos modalidades de formación profesional en el
ámbito laboral – la Formación Ocupacional y la Formación Continua- se
integran en un único subsistema de formación para el empleo, a través del Real
Decreto 395/2007, de 23 de marzo. Lo que pretende esta norma es impulsar y
extender entre empresas y trabajadores una formación que responda a sus
necesidades y que a la vez promueva el desarrollo de una economía basada
en el conocimiento, lo cual contribuirá tanto a la productividad y competitividad
de las empresas como a la mejora de la empleabilidad y al desarrollo
profesional de los trabajadores16, y es que no puede existir competitividad en
las empresas y en la economía sin la capacitación y formación de los
trabajadores
El subsistema de formación para el empleo se inscribe en la estrategia
promovida desde la Unión Europea de promoción del aprendizaje permanente.
Tanto el IV Acuerdo Nacional de Formación como el Acuerdo de Formación
Profesional para el Empleo apelan a la estrategia de promoción del aprendizaje
permanente durante toda la vida. El aprendizaje permanente es considerado
“elemento vital de la estrategia de empleo y objetivo clave de la Unión Europea,
incorporado como tal a la Estrategia de Lisboa para responder a los cambios
económicos y sociales fruto de la mundialización y reforzar el empleo, la
reforma económica y la cohesión social como parte de una economía basada
en el conocimiento”. Uno de los ejes de la reforma es precisamente la
integración de los subsistemas de formación ocupacional y de formación
continua en el marco del aprendizaje a lo largo de la vida. De esta forma, el
aprendizaje permanente es uno de los pilares fundamentales de la Estrategia
Europea del Empleo, habiéndose incorporado como uno de los indicadores
estructurales de la Estrategia de Lisboa. Pero esto no quiere decir que el
16
Vid. Martín Puebla, E, “El subsistema de Formación Profesional para el Empleo”, en El
sistema de formación profesional para el empleo, Ed. Lex Nova, Valladolid, 2009, pág. 61
35

40.
aprendizaje permanente sea monopolio de las iniciativas de formación
profesional para el empleo, sino que abarca estadios de la vida fuera de la vida
activa, es decir, desde al estadio previo de formación inicial o reglada hasta al
posterior, que comenzará con la jubilación, por lo que afecta también al sistema
educativo, donde tiene lugar la formación inicial, siendo su objetivo el avance
17
en la formación cultural y personal del individuo. Por lo tanto, la formación
profesional para el empleo, se preocupa sobre todo por la formación vinculada
al empleo, sin perjuicio de que puedan existir junto a él planes de mejora de la
formación inicial o programas de formación de adultos que cubran los ámbitos y
consigan los objetivos que este sistema de formación para el empleo, no está
en condiciones de satisfacer.
Se reconocen como principios del Sistema de Formación Profesional
para el empleo los siguientes: transparencia, calidad, eficacia y eficiencia;
unidad de aja de la cuota de formación profesional, unidad del mercado de
trabajo y libre circulación de los trabajadores en el desarrollo de las acciones
formativas, colaboración y coordinación entre las Administraciones
competentes, vinculación del subsistema de formación para el empleo con el
diálogo social y la negociación colectiva sectorial, y con el Sistema Nacional de
Cualificaciones y de Formación Profesional; participación de los interlocutores
sociales; ejercicio del derecho a la formación profesional para el empelo de
forma gratuita y en igualdad de condiciones
2. Iniciativas de Formación para el Empleo
El Sistema de Formación para el Empleo se estructura en torno a tres
grandes ejes:
‐ Formación de demanda: está compuesta por iniciativas formativas
que responden a las necesidades específicas de formación de las empresas y
de los trabajadores, y abarca tanto las acciones formativas que organizan las
17
La Resolución del Consejo de 27 de junio de 2002 sobre educación permanente (DOCE de 9
de julio de 2002, C 163) indica que “la educación permanente deber ser entendida como toda
actividad de aprendizaje emprendida a lo largo de la vida, con el ánimo de mejorar el saber, las
destrezas y las aptitudes desde una visión personal, cívica, social o laboral”
36

41.
empresas para tus trabajadores como los permisos individuales de formación
que disfrutan los trabajadores financiados total o parcialmente con fondos
públicos. Es decir, que es una formación que surge como respuesta directa a
las necesidades concretas de las empresas y de los trabajadores y se realiza
por su iniciativa. Los destinatarios directos de estas acciones son los
trabajadores ocupados.
‐ Formación de oferta: es la dirigida a ofrecer a los trabajadores,
tanto ocupados como desempleados, una formación ajustada a las
necesidades del Mercado de Trabajo que atienda a los requerimientos de
productividad y competitividad de las empresas y a las aspiraciones de
promoción profesional y desarrollo personal de los trabajadores, de forma que
les capacite para el desempeño de las distintas profesiones y para el acceso al
empleo.
Está integrada por planes de formación dirigidos prioritariamente a
trabajadores ocupados y acciones formativas dirigidas prioritariamente a
trabajadores desempleados con un objetivo de cualificación profesional y de
inserción laboral. La iniciativa de las acciones formativas corresponde a las
Administraciones competentes. En este tipo de acciones pueden participar
tanto trabajadores ocupados como desempleados.
‐ Formación en alternancia con el empleo: se imparte en el marco
del contrato para la formación y de los programas públicos de formación y
empleo - Programas de escuelas talles y casas de oficios y de talleres de
empleo.
Su objetivo es mejorar la eficacia del subsistema en su conjunto.
Así vemos, que de forma genérica, los destinatarios de las diferentes
iniciativas de formación para el empleo son los trabajadores, tanto los
ocupados como los desempleados, incluidos los que no coticen por formación
profesional.
3. Colectivos destinatarios de la Formación para el Empleo
Se hace necesario tener en cuenta los colectivos prioritarios a la hora de
participar en las acciones formativas. De esta forma, lo que se pretende es
37

42.
garantizar el acceso a la formación de aquellos colectivos que tienen mayores
dificultades de inserción o de mantenimiento en el mercado de trabajo.
De esta manera, los colectivos prioritarios se distribuyen en tres grupos:
‐ Colectivo de los trabajadores desempleados: se encuentra
integrado a su vez por mujeres, jóvenes, discapacitados, afectados y víctimas
del terrorismo y de la violencia de género, desempleados de larga duración,
mayores de 45 años y personas con riesgo de exclusión social.
Está compuesto, en términos generales, por los colectivos considerados
prioritarios a efectos del diseño de programas específicos de fomento del
empleo.
‐ Colectivo de los trabajadores ocupados: formado por trabajadores
de pequeñas y medianas empresas, mujeres, afectados y víctimas del
terrorismo y de la violencia de género, mayores de 45 años, trabajadores con
baja cualificación y discapacitados.
‐ Colectivo formado por los cuidadores no profesionales que
atienden a las personas de pendientes.18
De esta forma, observamos que las mujeres constituyen un colectivo
prioritario, tanto si son mujeres ocupadas como si son mujeres desempleadas,
lo que significa que debe priorizarse su acceso tanto a la formación de oferta
como a la de demanda.
Ello es lógico si se tiene en cuenta que la mejor del nivel de formación y
cualificación profesional es uno de los factores que más pueden contribuir a
hacer efectivo el derecho de la mujer al trabajo en igualdad de oportunidades.
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres
y mujeres, prevé en su artículo 42 que las políticas activas de empleo deben
tener entres sus objetivos prioritarios aumentar la participación de las mujeres
en el mercado de trabajo y avanzar hacia la igualdad efectiva de hombres y
mujeres, para lo cual debe mejorar la empleabilidad y la permanencia en el
empleo de las mujeres, potenciando su nivel formativo y su adaptabilidad da los
requerimientos del mercado de trabajo.
18
Disposición final 3ª, punto 2 del Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo
38

43.
4. Financiación del Subsistema de Formación Profesional para el
Empleo
La financiación de este subsistema se hará de acuerdo con lo
establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, proviniendo de
diversas fuentes: la cuota de formación profesional que abonan las empresas y
los trabajadores, de las ayudas del Fondo social Europeo y de las
aportaciones del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal.
Además, dentro del ejercicio de su competencia, las Comunidades
Autónomas podrán destinar fondos propios para financiar fondos mediante las
fórmulas de financiación que se determinen dentro de sus facultades de auto
organización.
Presupuesto 2011
Origen de los fondos
(en euros)
Cuota de Formación Profesional 1.979.778.300
Ayuda Fondo Social Europeo 100.000.000
Aportación del Servicio Público de Empleo Estatal 934.022.420
Total 3.023.800.720
Fuente: Informe de la Fundación Tripartita de Diciembre de 2011, sobre financiación de la
Formación para el Empleo
5. Incidencia de la reforma laboral de 2012 en la Política de Formación
5.1. Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas
urgentes para la reforma del mercado laboral
El Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para
la reforma del mercado de trabajo, modifica varios aspectos relativos a la
Formación para el Empleo. Dicho Real Decreto fue publicado el 11 de febrero y
entró en vigor al día siguiente de su publicación, afectado a los fundamentos de
nuestro modelo sociolaboral.
39

44.
Los cambios normativos que introduce suponen una reformulación de
aspectos esenciales en la regulación de las instituciones básicas del Derecho
del Trabajo, tanto individual como colectivo, y trascienden lo sustantivo para
incidir en otros ámbitos como el procesal laboral o el de la protección social,
reflejando, en definitiva, un cambio conceptual de las reglas del juego.
Así, los aspectos relacionados con la Formación para el Empleo que
reforma son los siguientes:
‐ La Formación Profesional
‐ Los Contratos para la Formación y el Aprendizaje.
Con la reforma del Real Decreto-Ley 3/2012, la promoción y formación
profesional, como derecho laboral de los trabajadores, va a ser modificado.
Mientras que con el Estatuto de los Trabajadores tenía como objetivo dotar a
los trabajadores de la formación necesaria para desempeñar su puesto de
trabajo de una forma más óptima, con la reforma va a adquirir el carácter de
medio para adaptar a los trabajadores a las modificaciones que se den en su
puesto de trabajo
De esta forma, se ven modificados los artículos 4.2 b) y 23 del Estatuto
de los Trabajadores, incluyéndose el derecho “a la formación necesaria para su
adaptación a las modificaciones operadas en el puesto de trabajo”. Así, vemos
que la acción formativa queda vinculada a la empresa, ya que correrá a cuenta
de ésta.
Por otro lado, se incluye un tercer apartado, en el que se establece que
los trabajadores que tengan al menos un año de antigüedad en la empresa
tendrán derecho a un permiso retribuido de 20 horas anuales de formación
vinculada al puesto de trabajo acumulables por un período de hasta 3 años,
debiendo ser concretado su disfrute de mutuo acuerdo entre empresario y
trabajador.
Un matiz interesante entre el Estatuto de los trabajadores y el Real
Decreto-Ley 3/2012 es que en el Estatuto de los Trabajadores se contempla
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45.
que en la negociación colectiva se establecerán “criterios y sistemas que
tengan como objetivo garantizar la ausencia de discriminación directa o
indirecta entre trabajadores mujeres y hombres”, mientras que en el Real
Decreto-Ley, se contempla que se establecerán “sistemas que garanticen la
ausencia de discriminación directa o indirecta entre trabajadores de uno y otro
sexo”.
El contrato para la formación y el aprendizaje también se va a ver
modificado con la Reforma. El objetivo de este tipo de contrato se mantiene con
respecto a la regulación anterior, siendo la cualificación profesional de los
trabajadores, que se realizara alternando actividad laboral retribuida en una
empresa con actividad formativa, recibida en el marco del sistema de formación
profesional para el empleo o del sistema educativo. Sin embargo, hay varias
características que se modifican con el nuevo RDL.
Entre las modificaciones del contrato para la formación y el aprendizaje
encontramos el límite de edad. De esta forma, actualmente la edad de los
trabajadores que pueden ser contratados bajo esta modalidad se fija entre los
16 y 30 años, mientras que el Estatuto de los Trabajadores establecía que los
trabajadores contratados bajo esta modalidad debían ser mayores de 16 años
o menores de 25.
El Real Decreto-Ley 3/2012 establece que esta modificación en la edad
de los trabajadores se mantendrá hasta que la tasa de desempleo se sitúe por
debajo del 15 por 100.
El límite máximo de edad no será de aplicación cuando el contrato se
concierte con personas con discapacidad y en los supuestos de contratos
celebrados con alumnos participantes en proyectos de empleo y formación.
Por otro lado, con la modificación se establece una nueva duración para
estos contratos: Mínima de 1 año y máxima de 3 años. No obstante, los límites
son flexibles, ya que por convenio colectivo podrán establecerse distintas
duraciones en función de las necesidades organizativas o productivas de las
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