Agenda de Descentralización en el Perú 2009pdf

PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN 2009
Lima - Pe rú
Balance y Agenda Crítica

Proceso de Descentralización 2009. Balance y Agenda Crítica
Marzo 2010.
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización
Av. 28 de julio 1198 – Miraflores.
Jefe del Proyecto
Thomas K. Reilly
Equipo Responsable
Elena Alvites
Violeta Bermúdez
Karina Olivas
Cinthya Tello
Diseño y Diagramación
GMC Digital S.A.C.
Impresión
DPS GRAPHICS EIRL.
Hecho el Depósito Legal Nº 2010-05756
® Marzo 2010 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.
La información contenida en este informe puede ser reproducida total y parcialmente, siempre
y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar al Proyecto USAID/Perú
ProDescentralización.
El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en
profundizar y consolidar el proceso de descentralización. Este documento ha sido posible gracias
al apoyo de USAID/PERÚ, bajo los términos de contrato Nº EPP-I-03-04-00035-00 Las opiniones
expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional USAID, implementado por ARD Inc.

3
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AMPE: Asociación de Municipalidades del Perú
ANGR: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
CAF: Corporación Andina de Fomento
CCI: Consejo de Coordinación Intergubernamental
CCL: Consejo de Coordinación Local
CCR: Consejo de Coordinación Regional
CENSUR: Junta Interregional Centro Sur
CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPLAR: Centro Regional de Planeamiento Estratégico
CIAM: Consejo Interregional de la Amazonía
COFOPRI: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
CTAR: Consejos Transitorios de Administración Regional
FONCOMUN: Fondo de Compensación Municipal
FONIPREL: Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
FONCOR: Fondo de Compensación Regional
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
INDECOPI: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad
Intelectual
INTERNOR: Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente
LOPE: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
LOF: Leyes de Organización y Funciones
LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
LOM: Ley Orgánica de Municipalidades
MCLCP: Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MIMDES: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG: Ministerio de Agricultura
MINAM: Ministerio del Ambiente
MINCETUR: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

BALANCE DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2009
4
MINEDU: Ministerio de Educación
MINEM: Ministerio de Energía y Minas
MINITER: Ministerio del Interior
MINJUS: Ministerio de Justicia
MINSA: Ministerio de Salud
MRE: Ministerio de Relaciones Exteriores
MTC: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MVCS: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
PI: Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal
PMM: Plan de Modernización Municipal
PNDC: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen
Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales
PpR: Presupuesto por Resultados
PRODUCE: Ministerio de la Producción
PRONOR: Agencia de Promoción de la Inversión Privada de la Junta de Coordinación
Interregional del Norte y Oriente.
REMURPE: Red de Municipalidades Rurales del Perú
SERVIR: Autoridad Nacional del Servicio Civil
SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera
SEACE: Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado
SENASA: Servicio Nacional de Sanidad Agraria
TUPA: Texto Único de Procedimientos Administrativos

I.
INTRODUCCIÓN
7
El Informe Balance del Proceso de
Descentralización 2009, se inscribe dentro de
las iniciativas desarrolladas por el Proyecto
USAID/Perú ProDescentralización, cuyo objetivo
fundamental consiste en cooperar con el Estado
peruano en sus esfuerzos por profundizar
la política de descentralización. De manera
específica, el Informe de Balance que aquí
presentamos busca aportar en la toma de
decisiones de los agentes responsables del
proceso, suministrándoles información confiable
sobre el estado de la descentralización e
identificando una agenda crítica que requiere ser
atendida en el corto y mediano plazo a efectos
de fortalecer el proceso.
Para la elaboración del informe, el proyecto
ha efectuado un seguimiento de los avances
del proceso utilizando el esquema de ocho
dimensiones, cuyo detalle podrá ser apreciado
en los anexos. Asimismo para el análisis
se han tenido en cuenta los principales
acontecimientos ocurridos durante el año, los
mismos que han tenido algún impacto sobre
el proceso de descentralización. Igualmente, se
han desarrollado entrevistas a diversos actores
vinculados al proceso y consultas bibliográficas
de los materiales de análisis producidos sobre la
materia. Una versión inicial fue revisada en una
reunión en Lima con expertos de la sociedad
civil y representantes de las instituciones
públicas responsables de conducir el proceso
de descentralización. Tres reuniones similares
INTRODUCCIÓN
I.
se llevaron a cabo en los departamentos de
Ayacucho, Junín y Ucayali. Con los aportes
recogidos, el equipo del Proyecto redactó
la versión final del informe, la cual ponemos
a disposición de los principales actores
del gobierno nacional y de los gobiernos
descentralizados; así como de especialistas de
la sociedad civil, con el objetivo de contribuir al
fortalecimiento de las políticas relacionadas con
el proceso y otras reformas en marcha.
Como se recordará, en julio del 2009 el Proyecto
USAID/Perú ProDescentralización actualizó un
análisis detallado de las políticas ejecutadas
en las diferentes dimensiones del proceso
de descentralización y una evaluación de las
normas y políticas claves que aún faltan elaborar,
las que necesitan ser mejoradas y aquellas
que se encuentran por implementar. Ello fue
desarrollado a través del Mapa de Políticas y
Normas de la Descentralización 2009 - 2010. El
presente informe toma como referencia este
Mapa y la Brújula de la Descentralización 2009
- 2010, documento en el se identificaron 17
políticas prioritarias para la profunzación del
proceso de descentralización. Estas políticas
prioritarias fueron fruto del consenso generado
por los distintos agentes estatales y de la
sociedad civil que actúan en el proceso.
En ese contexto, y con la finalidad de seguir
produciendo información complementaria y útil
para los actores responsables de implementar la

8
políticadedescentralización,elpresenteInforme
de Balance anual privilegia la evaluación de las
políticas que han tenido especial relevancia
durante el 2009; así como la formulación
de una agenda crítica referida a las mismas,
organizada por los actores responsables de su
implementación.
Como se ha mencionado y es práctica del
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, la
elaboración del presente Informe de Balance
anual ha sido fruto de una metodología
participativa que involucró a representantes
de las entidades públicas responsables de los
niveles nacional y descentralizados; así como
actores especializados de la sociedad civil,
incluidos representantes de la cooperación
internacional. A todos ellos les expresamos
nuestro agradecimiento por sus valiosos aportes
y por su permanente disposición para participar
en este tipo de actividades convocadas por el
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. De
manera especial, queremos expresarle nuestro
reconocimiento a Elena Conterno, quien hizo
importantes aportes al esquema preliminar
del informe y a la versión final del presente
documento.
Lima, Marzo de 2010

II.
CONTEXTO
POLÍTICO
INSTITUCIONAL
9
El proceso de descentralización durante el año
2009 se inscribió en un contexto marcado por
la crisis financiera internacional, pero también
por dinámicas internas que dan cuenta que
este proceso todavía continúa en construcción;
a pesar que este año se elegirán, por tercera
vez y en forma ininterrumpida, a las nuevas
autoridades que conducirán los gobiernos
regionales que se instalaron en el año 2003. Sin
duda, este último dato es relevante porque da
cuenta de que los gobiernos regionales, como
segundo nivel de gobierno del Estado peruano,
se vienen institucionalizando como instancia
política, tanto a nivel individual cuanto como
colectivo, a través de la ANGR.
Al respecto, es preciso destacar que en el año
2009 se constituyó legalmente la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR,
adoptando la forma de asociación civil sin
fines de lucro y agrupando actualmente a 24
gobiernos regionales. La ANGR constituye una
entidad de representación de estas instancias
de gobierno que se encuentra legitimada en sus
CONTEXTO POLÍTICO INSTITUCIONAL
II.
relaciones con instituciones públicas y privadas.
Muestra de dicho nivel de institucionalización
es que se ha articulado y sumado esfuerzos con
AMPE y REMURPE para alcanzar al Ejecutivo
Nacional los requerimientos de los gobiernos
descentralizados para la elaboración del
Presupuesto Público para el año fiscal 2010;
así como para la elaboración de una nueva
propuesta normativa sobre descentralización
fiscal y ha tenido un importante rol en la
negociación y manejo de conflictos. Asimismo,
es necesario destacar la participación del
colectivo de gobiernos regionales y locales en
Mesas de Diálogo formadas con la finalidad
de debatir sobre la problemática de las
comunidades afectadas por conflictos de
índole social y/o económica, así como de su
involucramiento en el monitoreo y seguimiento
a los compromisos asumidos por los diversos
actores involucrados en dichas Mesas.
El nivel de institucionalización alcanzado
por los gobiernos regionales constituye una
situación a destacar en el marco del proceso de
descentralización, pues constituye uno de los
elementos más importantes para la construcción
de un Estado descentralizado sobre todo ahora
que se ha verificado la transferencia de más del
95% de las funciones sectoriales a los gobiernos
regionales.
De otro lado, el balance del año 2009 sobre la
marcha del proceso de descentralización no
puede dejar de lado el panorama económico
El proceso de descentralización
durante el año 2009 se inscribió en
un contexto marcado por la crisis
financiera internacional, pero
también por dinámicas internas que
dan cuenta que este proceso todavía
continúa en construcción.

10
mundial porque fue un aspecto que influyó en
la dinámica descentralista debido a la amenaza
de la crisis financiera internacional que afectó a
la totalidad de los mercados globales e impactó
negativamente en los sectores económicos y
productivos. Así, no sólo se puso en riesgo los
modelos económicos implementados, sino que
afectó el desarrollo social, político e institucional
de cada país. Esto motivó que los Estados
adoptaran medidas y políticas nacionales para
contrarrestar sus efectos (“Planes Anticrisis”).
El Perú no fue la excepción, la crisis financiera
afectó su economía en lo que respecta a
la reducción de la demanda interna y la
disminución del precio de los minerales.
De ahí que el Poder Ejecutivo nacional
diseñara e implementara el Plan de Estimulo
Económico cuyo principal objetivo fue
mantener el crecimiento económico y tasas
estables de empleo, a través de la priorización
de la inversión en infraestructura y apoyo a la
actividad productiva. Con ese objetivo también
se incrementaron las asignaciones de recursos
fiscales a los gobiernos descentralizados para
la mejora de sus proyectos de inversión en
infraestructura, así como para dar continuidad a
las obras no ejecutadas en el 20081
. Sin embargo,
en opinión de los actores descentralizados,
estas medidas fueron centralistas porque
fueron adoptadas sin buscar el consenso con
los actores involucrados2
y porque estuvieron
acompañadas de controles adicionales por parte
de las entidades del Poder Ejecutivo nacional. En
este sentido, instituciones como la ANGR y la
Asociación de Municipalidades del Perú - AMPE,
mostraron su disconformidad dando a conocer
propuestas complementarias al Plan de Estimulo
Económico que fueron elaboradas tomando en
cuenta las necesidades reales de gasto y gestión
de los gobiernos descentralizados. Sin embargo,
estas propuestas no fueron consideradas en su
totalidad por el Ejecutivo.
1
Propuesta Ciudadana. Crisis Económica en el Perú: Breve Balance y Perspectivas. Lima, marzo 2009.
2
InWent - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH. Procesos de Descentralización de la Región Andina:
Situación y Perspectivas, Dialogo Regional - Programa Capacidades. La Paz, setiembre 2009, p. 4.
El Rol Rector del Gobierno Nacional
El Plan de Estimulo Económico tuvo como ejes centrales el desarrollo de la infraestructura y el fortalecimiento
de las actividades económicas.
Infraestructura:
® Incremento del Presupuesto Público 2009 (para inversiones no ejecutadas al 2008)
® Creación de Fideicomisos Regionales, a fin de facilitar recursos a los gobiernos regionales, a través de
endeudamiento público, para proyectos de inversión en infraestructura.
Actividades Económicas:
® Incremento Temporal del 5% al 8% del drawback.
® Desembolso de 150 millones de nuevos soles para la implementación del Programa de Compras
Estatales dirigido al sector de la Micro y Pequeña Empresa.
® Desembolso de 1,000 millones de nuevos soles para el Fondo de Estabilización de Precios de
Combustibles, con el objeto de reducir en 10% el precio de la gasolina y el diesel.
Fuente: Marco Macroeconómico Multianual, MEF.
Elaboración: Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.

II.
CONTEXTO
POLÍTICO
INSTITUCIONAL
11
De otro lado, al Plan de Estimulo Económico,
como se verá en el acápite correspondiente, se
sumó al clima de tensión y conflictividad social
formaron parte de la agenda que se vivió durante
el año 2009.
En efecto, con relación a los conflictos sociales, la
Defensoría del Pueblo a inicios del 2009 reportó
la existencia de 211 conflictos sociales en el
país y 100 de ellos se debían a razones socio-
ambientales3
mientras que para diciembre del
mismo año, el número de conflictos sociales
se había incrementado a 267 y 124 de los
mismos tuvieron como causa razones socio-
ambientales4
. En muchos casos, este aumento
de la conflictividad social está relacionado
con la información que maneja la población;
en particular, respecto a la información
sobre la promoción de la inversión, las cifras
macroeconómicas en contraposición a los niveles
de insatisfacción de sus necesidades básicas y el
respeto de sus derechos. En ese contexto, el 2009
deja como lección la necesidad que las entidades
públicas diseñen e implementen estrategias para
informar de manera más adecuada a las personas
acerca del impacto que tendrán las inversiones
en sus vidas, así como implementar mecanismos
adecuados de regulación de los potenciales
efectos negativos que estas actividades puedan
tener en el entorno cotidiano de la población.
Asimismo, también es fundamental transparentar
los procesos de selección y otorgamiento de
proyectos o infraestructura a los inversionistas
privados. Todo ello, además, representa un grave
reto en un contexto de acelerados cambios
climáticos que impactan en la cantidad y calidad
de los recursos vitales, como por ejemplo la
disponibilidad del agua, tanto para consumo de
las personas como para la agricultura.
El punto de inflexión de la escalada de
conflictividad social ocurrió en Bagua - Amazonas
en junio 2009, sobre todo por la pérdida de vidas
humanas5
. Este lamentable hecho tuvo, además,
repercusiones políticas que determinaron un
cambio en el gabinete de ministros. Así, con
apenas ocho meses de gestión, en agosto
de 2009 el Primer Ministro Yehude Simon fue
reemplazado por JavierVelásquez Quesquén, con
quien ingresaron nuevos titulares a los sectores
de Justicia, Interior, Defensa, Trabajo, Comercio
Exterior y Turismo, Agricultura y Producción. En
diciembre se produjo un nuevo cambio en el
Gabinete con la salida del titular de Economía y el
ingreso de la Ministra Aráoz como su reemplazo,
convirtiéndose en la primera mujer que ocupa
dicho cargo.
El cambio de actores en el Poder Ejecutivo
nacional ha conllevado también cambios en
las políticas de descentralización, puesto que si
bien se reconoce a la descentralización como la
principal reforma del Estado, el énfasis desde el
segundo semestre del año ha sido puesto en las
3
Defensoría del Pueblo. Reporte de de Conflictos Sociales N° 59, enero 2009, p. 4.
4
Defensoría del Pueblo. Reporte de Conflictos Sociales N° 70, diciembre 2009, p. 4.
5
Al finales de diciembre de 2009 la Comisión Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua, constituida a
través de la Resolución Ministerial Nº 0664-2009-AG de 7 de setiembre de 2009, entregó su informe final, el mismo
que afirma la hipótesis de que los lamentables acontecimiento tuvieron base en la manipulación de las demandas
indígenas por grupos políticos interesados, quienes habrían mal informado a la población. También destaca la falta
de una política intercultural y de diálogo con la población por parte del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales
y los gobiernos locales, lo que impidió la construcción de un clima de confianza, añadiéndose también que hubo
apresuramiento en la aprobación de normas sin consulta con las poblaciones nativas. Este Informe puede consultarse
en: http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/Diciembre/bagua/Informe%20Final%20de%20la%20
Comision%20Especial%20para%20Investigar%20y%20Analizar%20los%20Sucesos%20de%20Bagua.pdf
Asimismo, es preciso mencionar que dicho Informe ha recibido críticas de diversos sectores, incluso desde los propios
miembros de la Comisión Especial, cuyo presidente - Padre Jesús Manacés- no suscribió el texto final del Informe. Al
respecto puede revisarse en el sitio web: http://www.otramirada.pe/ni-buenos-ni-malos-salvajes-solo-ciudadanosno;
Tanaka, Martín. Después del Informe. Diario La República, domingo 10 de enero de 2010; entre otros artículos
periodísticos.

12
medidas destinadas a facilitar e involucrar a la
ciudadanía en los procesos de ejecución de la
inversión pública a través de los denominados
núcleos ejecutores que, precisamente, se
encuentran conformados por la población. De
esta forma, se viene concretando la política de
descentralización popular que, como veremos en
los siguientes apartados, también ha despertado
algunas críticas de los gobiernos descentralizados
y expertos en el tema.
En el plano económico, a finales del 2009, el Perú
recibió el grado de inversión y obtuvo una mejor
calificación de su deuda pública en moneda
extranjera por parte de la empresa calificadora de
riesgo Moody´s Investors Service. Esta decisión
estuvo basada en la capacidad del país de resistir
shocks externos, sostenidos en fundamentos
macroeconómicos estables y en políticas de
estabilización puntuales. Asimismo, el reporte
Doing Business 2010 ubicó al Perú en el puesto
56, escalando 9 posiciones respecto del reporte
anterior, siendo el segundo país de América
Latina en registrar una mejora en sus indicadores
de clima de negocios. Ello, fundamentado
principalmente en un conjunto de reformas que
alientan el desarrollo empresarial y la inversión,
así como en el diseño del PlandeMejoradelClima
de Negocios 2009 - 2012 cuyo objetivo es alcanzar
una mejora en los niveles de competitividad
global6
.
Sin embargo, el crecimiento económico del
Perú todavía no logra reflejar beneficios en
gran parte de la población, puesto que el
desarrollo económico se encuentra concentrado
geográficamente y por sectores, lo cual hace muy
difícil una adecuada redistribución de la riqueza,
y permite que se conserven los niveles pobreza.
En ese sentido, se muestran cifras económicas
positivasesencialmentebasadasenlaexportación
de materias primas, mas no en la comercialización
de productos con valor agregado, reflejando
la ausencia de una política de largo plazo que
desarrollenlostresnivelesdegobiernosenmateria
de competitividad descentralizada, la misma que
debe aprovechar las ventajas competitivas de
los territorios. A ello se suman algunos aspectos,
resaltados por el profesor Michael Porter en su
visita realizada hacia finales del 2009, como la baja
productividad, los bajos de niveles de educación,
el escaso acceso a servicios de salud, la corrupción
y los altos niveles de informalidad que todavía
padece el Perú y que tendrían que ser superados
para avanzar en ser más competitivos y sostener
los niveles de crecimiento alcanzados7
.
El último trimestre del año 2009, se avanzó en la
aprobación del Reglamento del funcionamiento del
Consejo de Coordinación Intergubernamental. Sin
embargo, han quedado en el tintero la aprobación
del reglamento de la Ley de Mancomunidad
Municipal, que se viene trabajando desde hace
algunos meses, y la aprobación de la normativa
que permita la concretización de las iniciativas
de integración regional impulsadas por algunos
gobiernos regionales, particularmente los
Gobiernos Regionales de Amazonas, San Martín
y La Libertad que han pasado de la propuesta de
región piloto a la de mancomunidad regional. En
esa línea, se espera que la futura aprobación del
Plan Nacional de Regionalización siente las bases
para dar impulso a estos aspectos del proceso de
descentralización.
6
RPP Noticias, nota periodística, setiembre 2009, la cual puede visualizarse en el siguiente sitio web http://www.rpp.
com.pe/2009-09-08-peru-avanza-nueve-posiciones-en-el-ranking-doing-business-2010-noticia_207398.html. Entre
las medidas adoptadas se encuentran: promulgación de la Nueva Ley MYPE, mejoras en el registro de propiedad
intelectual, planilla electrónica y avances en cumplimientos de contratos.
7
Invertia -Terra Noticias,“Comentario al discurso de Michael Porter”. Lima, diciembre de 2009 el cual puede revisarse en
el siguiente sitio web . http://economia.terra.com.pe/foros/allthread.aspx?thread=48802.

II.
CONTEXTO
POLÍTICO
INSTITUCIONAL
13
Finalmente, el 2010 se presenta como una
oportunidad tanto para las autoridades estatales
cuanto para los partidos y movimientos
políticos que aspiran a lograr la confianza de
la ciudadanía para convertirse en autoridades
descentralizadas. Se espera que las propuestas
electorales que surjan en este contexto, estén en
sintonía con los temas pendientes del proceso de
descentralización, y en general con los grandes
desafíosnacionalesaúnpendientescomoellogro
demejoresnivelesdesalud,nutriciónyeducación
de la población, así como la disminución de los
niveles de conflictividad social para generar un
clima de confianza y de gobernabilidad nacional,
regional y local que permita el desarrollo del país,
la superación de la pobreza y la exclusión.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
15
El año 2009, a pesar de las distintas acciones
y anuncios de los actores responsables e
involucrados en la marcha del proceso de
descentralización, deja la percepción que se
han producido avances en algunos ámbitos del
proceso, pero que los consensos que marcaron
el inicio del proceso en el año 2002, que se
encuentran en la Constitución y en el Acuerdo
Nacional, se han debilitado y requieren ser
reexaminados.
Ese reexamen no puede dejar de lado que,
desde el inicio del proceso, las estrategias, las
reglas y los procedimientos de las políticas de
descentralización han ido modificándose, y el
proceso, en general, ha ido experimentando
giros en atención a los cambios de escenario
y las dinámicas que entablaban los distintos
actores, particularmente los actores nacionales
y los descentralizados; ejemplos de ello es la
aceleración de la transferencia de funciones
sectorialesalosgobiernosregionales,asícomola
necesidad de eliminar de la normativa las fechas
fijas para la realización de referéndums para la
conformación de regiones. Esta reevaluación
del proceso, deberá además, realizarse sobre del
reconocimiento que en esta oportunidad los
actoresqueformanparteoaspiranasergobierno
regional o local, deben también compartir con
los actores nacionales el papel protagónico en
la descentralización. Asimismo, no será posible
revalorar los consensos iniciales o, de ser el
caso, arribar a nuevos consensos que impulsen
el proceso de descentralización, si no se toma
III. EVALUACIÓN DE ASPECTOS RELEVANTES
en cuenta los giros que ha experimentado este
proceso.
En ese contexto, en los siguientes acápites se
examinan los temas más destacados durante el
año que pasó; así como aquellos que presentan
mayores retos para los siguientes meses.
1. Conducción concertada aún en
construcción
La conducción concertada del proceso de
descentralización constituye una garantía de
sostenibilidad del mismo, y puede contribuir
a evitar los enfrentamientos públicos entre el
Gobierno Nacional, que paulatinamente va
cambiando de naturaleza al ir desligándose
de sus antiguas funciones, y los gobiernos
regionales y locales, los mismos que van
adquiriendo mayores responsabilidades en
la gestión y la prestación de servicios en
sus espacios territoriales. De igual modo, la
articulación y concertación entre los niveles de
gobierno para la adopción e implementación
de políticas nacionales y sectoriales también
es una señal de identidad de un Estado
que descentraliza su gobierno pero no
debe de dejar de ser unitario. En esa línea, la
institucionalización de espacios de articulación
intergubernamental para la toma de decisiones
conjuntas por parte de los tres niveles de
gobierno (nacional, regional y local) es un
elemento esencial para el fortalecimiento del
proceso de descentralización y, también, para

16
la gestión descentralizada de las funciones
estatales.
Durante el año 2009 ha sido posible identificar
dos aspectos relacionados con la conducción
concertada del proceso de descentralización:
(i) las reuniones periódicas entre el Presidente
de la República, el gabinete ministerial y los
presidentes regionales, y; (ii) la puesta en
funcionamiento del Consejo de Coordinación
Intergubernamental - CCI8
.
Reuniones periódicas del Presidente con
ministros y presidentes regionales
Durante los dos últimos años, el presidente
de la República, el gabinete ministerial y los
presidentes regionales han sostenido reuniones
para abordar diversos aspectos del proceso de
descentralización. En estas reuniones se han
abordado temas como: la postergación de las
revocatorias 2008; la construcción de carreteras,
como la interoceánica; el financiamiento para
proyectos de impacto departamental, como el
caso del Proyecto Majes - Sihuas II en Arequipa; la
transferencia de infraestructura portuaria como
el Puerto de Chimbote al Gobierno Regional
de Ancash; la forma más eficaz de ejecutar el
presupuesto de inversión en el marco del “Plan
Anticrisis”; y la participación de los gobiernos
regionales en el seguimiento del mismo; o la
reestructuración del Fondo de Promoción de la
Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL;
entre otros temas importantes.
Estas reuniones, que nacieron con la vocación
de llevarse a cabo trimestralmente, pusieron
de manifiesto la voluntad política del Jefe del
Estado de sostener una comunicación y diálogo
constante con las autoridades regionales y su
disposición a atender puntuales expectativas
de los departamentos. No obstante, la
disposición y el diálogo entablado no han
sido suficientes para dar a estas reuniones la
calidad de espacio institucional de conducción
concertada del proceso de descentralización.
Ello, porque dependen fundamentalmente
de la voluntad de las partes, particularmente
de las convocatorias del Ejecutivo, carecen
de estructura administrativa de soporte que
permita el seguimiento e implementación de
los acuerdos a los que se arriba y aún cuando
dicha estructura se hubiese implementado, la
ausencia de los gobiernos locales no permite
que en dichas reuniones se decidan verdaderas
políticas concertadas de descentralización entre
los tres niveles de gobierno.
Si bien estas reuniones podrían continuar
durante el año 2010 y siguientes, pues siempre
resulta saludable el diálogo y la coordinación;
ello no debería hacer perder de vista la necesidad
de implementar el Consejo de Coordinación
Institucional-CCI. Esta misma lógica de diálogo
y concertación se apreció en las reuniones
sostenidas entre el ANGR, AMPE y REMURPE,
en su calidad de instituciones que agrupan
y representan a los gobiernos regionales y
8
Con relación a los espacios de articulación también cabe mencionar las Mesas Territoriales de Trabajo que, desde el año
2007, viene organizando la Secretaría de Descentralización con el objetivo de propiciar la coordinación y fortalecer el
trabajo concertado entre los tres niveles de gobierno. Estas Mesas incluye también la participación de la sociedad civil.
...la institucionalización de espacios
de articulación intergubernamental
para la toma de decisiones conjuntas
por parte de los tres niveles de
gobierno (nacional, regional y
local) es un elemento esencial para
el fortalecimiento del proceso de
descentralización y, también, para
la gestión descentralizada de las
funciones estatales.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
17
locales; además, estas reuniones ha permitido
que se adopten algunas posiciones comunes
respecto a la formulación del presupuesto
público o al proceso validación de las matrices
de delimitación de competencias y distribución
de funciones sectoriales.
ElCCIcomoespaciodearticulacióndelas
políticas nacionales de descentralización
El CCI fue creado por la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo - LOPE con la finalidad de
fortalecer el proceso de descentralización y
darle seguimiento al mismo como política
del Estado; de ahí que esté compuesto por el
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales
y una representación de los gobiernos locales.
De esa forma, el CCI se vislumbraba como el
espacio institucional donde los tres niveles
de gobiernos adoptaran de manera conjunta
decisionesreferidasaladescentralizaciónparasu
conducción concertada; pues, en la medida que
la descentralización es una política permanente
del Estado peruano para el desarrollo del
país9
, la responsabilidad de su concreción y
fortalecimiento recae en el gobierno nacional,
los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
A todos ellos les corresponde cumplir con las
competencias y las funciones que les asignan
la Constitución y sus correspondientes leyes
orgánicas.
En esa línea, el CCI se instaló formalmente en
diciembre de 2008 pero el mismo no podía
funcionar debido a la falta de su reglamento.
De ahí que durante el año 2009 la Secretaría de
Descentralización, con el apoyo de la MCLCP, logró
consensuar un proyecto de reglamento del CCI
con AMPE, REMURPE y la ANGR. No obstante, en
diciembre de 2009 se aprobó el reglamento del
CCI10
sin incorporar por lo menos dos aspectos
importantes del proyecto consensuado: (i) su
naturaleza de espacio de adopción de decisiones
sobre la política de descentralización, como
política de Estado y (ii) los diversos dispositivos
que garantizaban la representatividad de la
diversidad de municipalidades.
En efecto, el listado de funciones que el
Reglamento aprobado atribuye al CCI no se
condice con las que corresponderían al espacio
institucional de concertación entre los tres
niveles de gobierno. Así, explícitamente indica
que su función es la de concertar e impulsar
recomendaciones sobre políticas, estrategias
y acciones para el desarrollo del proceso
de descentralización y la marcha del Estado
descentralizado. De igual modo, se ha previsto
que la elección de los 12 representantes de los
alcaldesprovincialesylos12representantesdelos
alcaldes distritales se realice por lista; sin embargo,
no se establecen criterios para garantizar que
en éstas se incluyan representantes de cada
departamento e igual representación de
alcaldes urbanos y rurales, como sí se establecía
en el proyecto consensuado. Precisamente, la
ausencia de estos aspectos en el texto final del
Reglamento del CCI ha motivado el reclamo
público de la ANGR11
.
Con relación a los integrantes del CCI,
además de los presidentes regionales y los
representantes de los alcaldes provinciales y
distritales, el Reglamento, en consonancia con
la versión consensuada, incorpora a todos los
Ministros, al Secretario de Descentralización y al
Presidente del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico - CEPLAN, así como a los alcaldes
de la Municipalidad Metropolitana de Lima y
de la Provincial Constitucional de Callao. De esa
forma, se conforma un colegiado numeroso
y ello, probablemente, dificulte la adopción
9
Artículo 188º de la Constitución Política del Perú.
10
Decreto Supremo N°079-2009-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 16 de diciembre de 2009.
11
ANGR. En Defensa de la Gobernabilidad Regional y el Proceso de Descentralización, Lima 12 de enero de 2010.

18
de decisiones al interior del CCI, sobre todo
teniendo en cuenta que la LOPE establece que
los acuerdos que adopte requieren consenso.
De otro lado, la incorporación de todos los
ministros de Estado al CCI podría haberse
evitado dado que el Presidente del Consejo de
Ministros puede representarlos o, en todo caso,
sólo se debió considerar como miembros a los
ministros cuyas carteras fueran transversales,
como por ejemplo el Ministro de Economía
y Finanzas. Este mismo razonamiento puede
aplicarse al Presidente del CEPLAN y al Secretario
de Descentralización, puesto que ambos forman
parte de la Presidencia del Consejo de Ministros.
El caso del Secretario de Descentralización,
resulta particular en esta instancia, pues sus
funciones se ven multiplicadas ya que es
miembro y, a la vez, será su secretario técnico y
administrará justicia en materia electoral en el
proceso de elección de los representantes de los
gobiernos locales ante el CCI.
Finalmente, el Reglamento aprobado ha
establecido que la Secretaría de Descentralización,
en el plazo de 60 días calendario, debe emitir
las normas complementarias para la elección
de los representantes de los alcaldes ante el
CCI. La aprobación de estas normas constituye
una oportunidad para incorporar criterios que
garanticen la representatividad del heterogéneo
universo municipal en la conformación de
las listas electorales, así como de todos los
departamentos del país. De igual modo, se ha
establecido que en 90 días calendario la PCM
deberá emitir las directivas correspondientes
para que la Secretaría de Descentralización y
otras dependencias adecuen sus funciones,
organización y actividades a las disposiciones
del Reglamento del CCI.
Sólo con la aprobación de estas normas
complementarias podrá reinstalarse e iniciar
su funcionamiento el CCI. Sin embargo,
queda pendiente la revisión de las normas
que determinan su naturaleza para que en
la práctica sí sea el espacio institucional que
permita la conducción concertada del proceso
de descentralización, pues de lo contrario se
estaría transmitiendo la idea de que no existe
voluntad para una conducción y manejo
intergubernamental de esta importante política
de Estado.
2. Hacia la segunda etapa de la gestión
pública descentralizada
Durante los últimos tres años el Gobierno
Nacional ha venido transfiriendo una serie
de responsabilidades a los gobiernos
descentralizados, principalmente a los
gobiernos regionales. De acuerdo a la
información proporcionada por la Secretaría
de Descentralización, a diciembre de 2009 se
habían transferido a los gobiernos regionales
95,6% (4,291 de un total de 4,500) de todas las
funciones sectoriales de los once ministerios con
competencias compartidas12
. Esta transferencia
se verificó en base a procedimientos, así como
reglas de acreditación y verificación centradas en
el cumplimiento formal de requisitos, dejándose
en un segundo plano el fortalecimiento de
capacidades para la gestión. Es decir, se trató
de una transferencia administrativa que será
complementada con el nuevo enfoque previsto
en el Plan Anual de Transferencias 2009, como
veremos más adelante.
Otro dato que merece ser destacado respecto
a la transferencia de funciones sectoriales a los
gobiernos regionales, es que la totalidad de estas
instancias fueron declaradas aptas para recibir
las funciones sectoriales de salud y educación13
.
Esta información resulta relevante porque sitúa
a los gobiernos regionales en la posición de
12
En particular: MINAG, MINCETUR, MINEDU, MINEM, MIMDES, PCM, PRODUCE, MINSA, MTPE, MTC y MVCS.
13
Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 141, Lima, 2009, pp. 47-48 / 52-54.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
19
14
Ley Nº 29465, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 8 de diciembre de 2009.
15
Oficio Nº 1084-2009-EF/76.15 de 28 de diciembre de 2009, emitido para la formulación del Presupuesto Público del Estado
para el Año Fiscal 2010.
16
Prodes. Transferencia de responsabilidad. Entrando a una segunda etapa, Lima, diciembre, 2007.
17
El Plan de Transferencias correspondiente al año 2007 dispuso la transferencia de 180 funciones sectoriales a los
veinticinco gobiernos regionales, para el ciclo de transferencias 2008 se dejó pendiente la transferencia de 5 funciones
sectoriales. No obstante, la transferencia efectiva de las funciones del ciclo 2007 se ha venido verificando durante
los últimos tres años y el Decreto Supremo Nº 083-2008-PCM publicado el 24 de diciembre de 2008, dispuso que
los Sectores del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales involucrados en el proceso de transferencia de
competencias y funciones, programados en el Plan Anual de Transferencia correspondiente al año 2007, realicen
las acciones pertinente para culminar dichas transferencias hasta máximo el 31 de diciembre de 2009. Este decreto
supremo también estableció la obligación de conformar comisiones intergubernamentales entre los Sectores del
Gobierno Nacional y los gobiernos regionales, con el objetivo de realizar las coordinaciones necesarias para concluir
con el proceso de transferencia.
asegurar la continuidad en la prestación de
servicios, los mismos que están directamente
relacionados con la adecuada satisfacción de dos
derechos fundamentales de carácter social que
redundan en la calidad de vida de las personas:
el derecho a la salud y el derecho a la educación.
En esa medida, se espera que esta capacidad
acreditada por los gobiernos regionales, sea la
baseparamejorarlaprestacióndeestosservicios
a mediano y largo plazo.
De otro lado, cabe mencionar que la
transferencia continuó desarrollándose con
un nivel de desvinculación entre las funciones
transferidas y los recursos asociados a ellas; sin
embargo, de los S/. 13,000 millones de soles que,
aproximadamente, la Ley de Presupuesto del
Sector Público 2010 ha asignado a los gobiernos
regionales14
, 42 millones debe destinarse a
acortar la brecha entre los recursos entregados
por el Gobierno Nacional y los requeridos por
los gobiernos regionales en la transferencia de
funciones15
. Así, aunque en la práctica no se ha
realizado el costeo de las funciones transferidas
y todavía está pendiente conocer la información
exacta sobre la brecha de recursos adicionales
que cada gobierno regional requeriría para
el cumplimiento efectivo de las funciones
transferidas, dicha provisión constituye un gesto
a relevar de cara a la construcción de la gestión
descentralizada.
La mejora en la calidad de los servicios,
como meta de la gestión descentralizada,
exige a los gobiernos regionales y locales
desarrollar capacidades, aunque también el
Gobierno Nacional tiene la responsabilidad de
conducir la construcción de dicha gestión16
.
Esto último tiene especial importancia ahora
ha finalizado el plazo para concluir con la
efectivización de la transferencia de funciones
sectoriales correspondientes al ciclo 200717
,
pues urge construir e implementar la gestión
descentralizada de las funciones transferidas a
los gobiernos regionales, en la que sea posible
identificar y, sobre todo, articular las tareas
que debe cumplir cada uno de los niveles de
gobierno para la realización de las competencias
que comparten.
En esa línea, es preciso recordar que la
construcción de una adecuada gestión
descentralizada de las funciones transferidas a los
gobiernos regionales y las que serán transferidas
a los gobiernos locales es una política cuya
relevancia está ligada directamente a uno de los
fines de la descentralización, como es la mejora
en la calidad de los servicios que se prestan a la
ciudadanía y, con ello, la credibilidad del propio
proceso de descentralización. De ahí que todo
esfuerzo del Gobierno Nacional y de los gobiernos
regionales para implementar los elementos de la
gestión descentralizada resulta fundamental.

20
Cuadro Nº 1
Ministerios del Gobierno Nacional según el tipo de competencias
Ministerios con Competencias Exclusivas Ministerios con Competencias Compartidas
Relaciones Exteriores (RR.EE)
Interior
Economía y Finanzas (MEF)
Defensa
Justicia
Agricultura (MINAG)
Ambiente
Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR)
Energía y Minas (MINEM)
Educación
Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)
Producción
Salud
Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)
Transportes y Comunicaciones (MTC)
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)
Implementación de la LOPE: claridad
normativa para la gestión descentralizada
La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo-LOPE18
,constituyó la última norma del
marco normativo general de la descentralización
que se publicó y tiene como objetivo adecuar
la estructura del Poder Ejecutivo nacional al
esquema del Estado descentralizado diseñado
en la Constitución y desarrollado en la Ley
de Bases de la Descentralización, así como
establecer los principios y normas que regulan las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos
descentralizados. En ese contexto, durante el año
2009 dos temas sobre la implementación de la
LOPE deben ser destacados por la relevancia
que tienen para la construcción de gestiones
descentralizadas; primero, el proceso de consulta
y aprobación de las matrices de delimitación de
competencias y distribución de funciones, y en
segundo lugar, la necesidad de articular espacios
intergubernamentales de carácter sectorial.
• Matricesdefuncionesyproyectosdeleyes
de organización y funciones.
LaLOPEdispusoquelosministeriosdelGobierno
Nacionaldebieranelaborarsuscorrespondientes
proyectos de ley de organización y funciones
(LOF) en donde se delimitarían las funciones
que se desprenden de las competencias que
comparten con los gobiernos descentralizados.
El principal insumo para la delimitación de
las funciones lo constituían las denominadas
matrices de distribución de funciones entre
los distintos niveles de gobierno19
. A pesar del
trabajo desplegado por la Secretaría de Gestión
Pública de la PCM, la consulta y validación de las
matrices con los gobiernos regionales y locales,
así como su posterior aprobación por el Consejo
de Ministros continúo avanzando lentamente
durante el año 2009.
La falta de aprobación de las matrices de
funciones y la consecuente ausencia de claridad
18
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007.
19
Lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones, y los anteproyectos de Ley de Organización y
Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas. Resolución Ministerial N° 188-
2008-PCM, que aprueba la Directiva N° 003-2008-PCM/SGP, publicada en Diario Oficial El Peruano el 14 de junio de 2008.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
21
normativaenestetemaconstituyeunobstáculo
para el diseño e implementación de la gestión
descentralizada de las funciones que ya se han
transferido a los gobiernos regionales, sobre
todo de aquellas que han sido transferidas por
los once ministerios del Gobierno Nacional que
comparten competencias con los gobiernos
descentralizados. Sin embargo, tampoco resulta
aconsejable que el Congreso de la República
continúe con la aprobación de las nuevas
LOF de los Ministerios con competencias
compartidas mientras no se concluya con las
matrices de funciones. Esto con la finalidad
de evitar que se aprueben más textos
normativos cuyas matrices de delimitación
de competencias y distribución de funciones
todavía están pendientes de ser consultadas
y aprobadas. Sólo a partir de la aprobación de
las mismas será posible establecer claramente
qué funciones corresponden a cada nivel de
gobierno. De lo contario, estaremos frente a
la misma situación que actualmente tienen el
MTPE, el MTC, el MINAG, AMBIENTE y PRODUCE,
que son los ministerios con competencias
compartidas que, como se aprecia en el cuadro
anterior, ya tienen aprobadas sus leyes de
organización y funciones, pero requieren que
sus matrices sean consultadas y aprobadas en
el más breve plazo20
.
Respecto de la consulta y aprobación de las
matrices de delimitación de competencias y
distribución de funciones es preciso destacar
que el proceso que se emprendió en el año 2008
ha permitido mejorar las matrices iniciales con
los aportes de los gobiernos regionales21
. Sin
embargo, todavía se encuentran pendientes la
consulta y validación con los gobiernos locales.
Por ello, en los siguientes meses la Secretaría de
Gestión Pública, en estrecha coordinación con
la Secretaría de Descentralización22
; así como
también con AMPE y REMURPE implementará
una estrategia de validación. En este proceso
también participará la ANGR23
.
Se espera que el trabajo conjunto y coordinado
que realicen las mencionadas entidades
permita, en el primer semestre del año 2010, la
aprobación de las mencionadas matrices por
parte del Consejo de Ministros. A partir de dicha
aprobación se tendría que retomar el debate
en el Congreso de la República para la posterior
aprobación de las LOF de los ministerios. En
ese escenario, es deseable que, en la medida
de lo posible, el Congreso sopese llevar a cabo
modificaciones sustantivas de los textos que
tengan como base las matrices construidas
en consenso entre los niveles de gobierno.
Sólo en un escenario así tendremos un marco
normativo claro para el ejercicio de la gestión
descentralizada.
• Articulación intergubernamental sectorial
Otro aspecto pendiente en la implementación
de la LOPE que tiene especial relevancia para la
construcción de la gestión descentralizada, es
la creación de espacios intergubernamentales
de articulación sectorial. En efecto, en el marco
de un Estado descentralizado, la formulación
20
De acuerdo al artículo 3º del Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM, publicado el 24 de julio de 2009, los mencionados
ministerios deben establecer un cronograma de trabajo con la Secretaría de Gestión Pública para la consulta y
aprobación de sus matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones para que éstas puedan ser
aprobadas por el Consejo de Ministros.
21
Información proporcionada por la Secretaría de Gestión Pública de la PCM durante la reunión sobre presentación de
avances y establecimiento de estrategias para la culminación del proceso de validación de matrices de delimitación
de competencias y delimitación de funciones de los sectores del Gobierno Nacional. Lima, 7 de julio de 2009.
22
Artículo 2º del Decreto Supremo Nº 0049-2009-PCM.
23
Al respecto, cabe mencionar que diversos organismos de cooperación internacional están colaborando en este
esfuerzo.

22
Cuadro Nº 2
Estado de las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios
Ministerios Estado de los Proyectos de LOF
Comercio Exterior yTurismo
Proyecto Nº 02639/2008-PE, presentado el 28 de agosto de 2008.
EnlaComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyModernización
de la Gestión del Estado, y en la Comisión de Comercio Exterior yTurismo.
Sin dictamen.
Trabajo y Promoción del Empleo Ley Nº 29381, publicada el 16 de junio de 2009.
Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social
Proyecto Nº 02595/2008-PE, presentado el 6 de agosto de 2008
EnlaComisióndeDescentralización,Regionalización,GobiernosLocalesyModernización
de la Gestión del Estado, y en la Comisión de la Mujer y Desarrollo Social.
Sin dictamen
Salud
Proyecto Nº 02589/2007-PE, presentado el 25 de julio de 2008.
En la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, y en la Comisión Salud, Población, Familia y
Personas con Discapacidad.
Sin dictamen
Energía y Minas
En la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, y en la Comisión de Energía y Minas.
Sin dictamen
Vivienda, Construcción y
Saneamiento.
En la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales
y Modernización de la Gestión del Estado, y en la Comisión de Vivienda y
Construcción
Sin dictamen, ambas Comisiones retiraron sus dictámenes favorables en junio de 2009.
Transporte y Comunicaciones Ley Nº 29370, publicada el 3 de junio de 2009.
Justicia
Proyecto Nº 02521/2007-PE, presentado el 13 de junio de 2008.
DictamenfavorabledelaComisióndeDescentralización,Regionalización,Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
Junta de Portavoces - Prioridad para el debate desde octubre de 2009.
Interior Ley Nº 29334, publicada el 24 de marzo de 2009.
Defensa
En el orden del día desde abril de 2009.
Relaciones Exteriores Ley Nº 29357, publicada el 13 de mayo de 2009.
Economía y Finanzas
En el orden del día y dispensado para segunda votación desde setiembre de 2009.
Agricultura Decreto Legislativo Nº 997 publicado el 13 de mayo de 2008.
Ambiente Decreto Legislativo Nº 1013, publicado el 14 de mayo de 2008.
Producción Decreto Legislativo Nº 1047, publicado el 26 de junio de 2008.
Educación No se ha ingresado el proyecto de ley al Congreso de la República
Fuente: Congreso de la República / Diario Oficial El Peruano.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
23
de políticas nacionales y sectoriales sostenibles
requiere la institucionalización de mecanismos o
espacios de coordinación entre los sectores del
Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y
locales24
, sin perjuicio de la implementación y
funcionamientodelCCIcomosehamencionado
anteriormente.
Estos espacios también constituyen una
base para el adecuado ejercicio de la función
de rectoría que, en el marco de la gestión
descentralizada, le corresponde desarrollar
a los sectores del Gobierno Nacional. No
obstante, la institucionalización de espacios de
articulación entre los tres niveles de gobierno
ha de formar parte del contenido de las LOF de
los ministerios, pero principalmente de los once
ministerios que comparten competencias con
los gobiernos descentralizados. En esa medida,
llama la atención que tanto los proyectos de
leyes remitidos al Congreso ni las LOF aprobadas,
contemplen dichos espacios25
. En tal sentido,
será necesario también revisar el texto de los
proyectos para incorporar estos espacios de
articulación de carácter sectorial26
.
Enesecontexto,seexplicaqueenelCongresode
la República se haya presentado el Proyecto de
Ley Nº 3741/2009-CR27
, que propone incorporar
en la estructura orgánica de los ministerios
con competencias compartidas una Comisión
SectorialIntergubernamentalconrepresentantes
de la ANGR y de los gobiernos regionales, en
tanto se aprueben las mencionadas LOF. El
objetivo del proyecto de ley resulta atendible; sin
embargo,decaraaconstruirunmarconormativo
sistemático y con vocación de permanencia,
sería más conveniente centrar los esfuerzos en
la última etapa de consulta de las matrices, para
posteriormente pasar al debate de los proyectos
de LOF en el que sí deben incluirse dichos
espacios de articulación intergubernamental de
carácter sectorial.
Finalizando la transferencia de funciones
a los gobiernos regionales y los primeros
pasos en la construcción de la gestión
descentralizada
Tal como se ha mencionado, la transferencia
de funciones a los gobiernos regionales es
un proceso que está por concluir y por ello, el
Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales
del año 2009 ha establecido como meta la
construcción de la gestión descentralizada
como nuevo enfoque para la continuación de la
descentralización administrativa e incorpora los
primeroselementosoesquemabásicoparaello28
.
El objetivo de este Plan Anual es “densificar”,dotar
de contenido a la transferencia administrativa de
funciones que se ha verificado en los últimos tres
años, a través de un enfoque de producción de
bienes y servicios para la ciudadanía. En esa línea,
establece que la implementación de la gestión
descentralizada “implica identificar los procesos
de gestión compartida y la delimitación de roles
por niveles de gobierno, en el marco de las leyes
de organización y funciones de los respectivos
24
Artículo 4º de la LOPE.
25
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado. Evaluación
del proceso de descentralización. Período Legislativo 2008 -2009, Lima, Congreso de la República, 2009, p. 65.
26
Más allá de ello, como se analizará más adelante, en el marco del Plan Anual de Transferencias 2009, en el mes de
enero del 2010, algunos ministerios crearon comisiones intergubernamentales.
27
Proyecto presentado el 7 de diciembre de 2009 por los Congresistas Washington Zeballos, Gloria Ramos y María Rosa
M. Venegas.
28
Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, que fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de julio de 2009.

24
Ministerios, las matrices de delimitación de
competencias y distribución de funciones de
los tres niveles de gobierno, normas conexas,
así como determinar los respectivos recursos
humanos y financieros, bienes, servicios y otros
recursos asociados”29
.
El esquema de gestión descentralizada
incorporado en el Plan de Transferencias
2009 recoge la experiencia de comisiones
multisectoriales desarrollada por el MIMDES
durante el primer trimestre del 2009, para
la transferencia de los servicios integrales
de nutrición y de protección social a las
Municipalidades Provinciales30
, en las que
participaronelMinisteriodeEconomíayFinanzas
(MEF), la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades
Rurales del Perú (REMURPE) y la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE). El mencionado
Plan también recupera aspectos desarrollados
en el Plan Anual de Transferencias 200831
. Dicho
plan estableció los elementos del Sistema de
Seguimiento, Monitoreo y Evaluación de las
transferencias 2003-2008; en particular, los
convenios marco de gestión firmados entre los
Sectores del Gobierno Nacional y los gobiernos
regionales para el desarrollo de capacidades y
el establecimiento de metas para la mejora de
la prestación de servicios involucrados en las
funciones transferidas. Precisamente, de acuerdo
a la información proporcionada por Secretaría
de Descentralización, hasta la fecha, sobre un
universo posible de 400 convenios marco de
gestión (16 por cada Gobierno Regional), se han
suscrito 162, y 124 se encuentran en proceso de
concertación.
Asimismo, el esquema de gestión compartida
previsto en el Plan Anual de Transferencias
2009 tiene como herramienta o componente
primordial la construcción gradual de espacios
de concertación, siendo un paradigma de ello
las Comisiones Intergubernamentales. Estas
comisiones fueron conformadas inicialmente
para la culminación del proceso de transferencia
de competencias y funciones; sin embargo, en
atención a la necesidad de desarrollar la gestión
descentralizada de las funciones transferidas
podrán constituirse, precisamente, en los
espacios de articulación de dicha gestión.
De acuerdo al Plan Anual 2009, deben ser los
propios ministerios quienes soliciten a la Secretaría
de Descentralización el reconocimiento de su
comisión intergubernamental, la misma que
deberá estar conformada por representantes
del ministerio que la conforma y por los
representantes de los gobiernos regionales y
locales, según corresponda, o en su defecto,
por representantes de instancias representativas
de gobiernos regionales o locales, así como
por entidades y órganos de la administración
pública. Una vez instaladas, las comisiones
intergubernamentales deberán formular
un plan de trabajo que incluya las tareas,
responsabilidades y cronogramas. De igual
modo, en base al seguimiento de los convenios
degestión,lascomisionesintergubernamentales
deberánproducir,porlomenos,tresentregables:
(i) Informe sobre la situación actual del ejercicio
compartido de las funciones transferidas; (ii)
Esquema de gestión descentralizada, y; (iii)
Identificación de los servicios públicos y los
costos asociados a los mismos. El primer informe
29
30
La conformación de comisiones especiales para la transferencia de los Programas y Servicios de Protección Social,
así como del Programa Integral de Nutrición, fue dispuesta por la Resolución de Secretaría de Descentralización Nº
072-2008-PCM/SD, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2008 y la Resolución de Secretaría
de Descentralización Nº 066-2008-PCM/SD, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de diciembre de 20. Sin
embargo, la transferencia efectiva de estos programas no se ha concretado hasta la fecha.
31
Decreto Supremo Nº 049-2008-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de julio de 2008.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
25
32
Resolución Ministerial Nº 871-2009/MINSA de 28 de diciembre de 2009.
33
Numeral 2.4, Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM.
acerca del cumplimiento de las funciones de
cada una de estas Comisiones debía presentarse
en noviembre de 2009, y los subsiguientes en
los meses de junio y diciembre de cada año.
Sin embargo, las comisiones intergubernamentales
comenzaron a conformarse a partir del ultimo
bimestre del año 2009, por lo que hasta
el momento de cierre de este informe, se
han instalado y reconocido por la Secretaría
de Descentralización las comisiones
intergubernamental de siete de los Sectores:
MTPE, MINEM, MVCS, PRODUCCIÓN,
MTC, MIMDES, SALUD y MIMDES. Debe
destacarse la conformación de la Comisión
Intergubernamental de Salud porque la misma
ha sido constituida a través de una resolución
ministerial32
que le da un sentido institucional
y expresa el compromiso de Sector en la
construcción de la gestión descentralizada en
salud.
Otro aspecto del Plan Anual 2009 que debe
mencionarse es que dispone que la construcción
de la gestión descentralizada de las funciones
transferidas a los gobiernos regionales debe
implicar también un cambio progresivo del
enfoque sectorial de dichas funciones, a un
enfoque territorial de servicio público orientado a
la ciudadanía. Este enfoque territorial de servicios
exigirá a los gobiernos regionales replantear
su perspectiva de nivel de gobierno que, a la
par de desarrollar y ejecutar obras o proyectos
de inversión, deberá atender las necesidades
inmediatas de su población a través de un ciclo de
prestación de bienes y servicio. Este ciclo, abarcará
los tres niveles de gobierno, pero los gobiernos
regionales tendrán que desempeñar un rol
más activo en la implementación y articulación
de las políticas nacionales y sectoriales en sus
territorios, siendo un nexo imprescindible entre
el papel orientador del Gobierno Nacional y el rol
proveedor que, en algunos casos, desempeñarán
las municipalidades33
.
...la construcción de una adecuada gestión
descentralizada de las funciones transferidas
a los gobiernos regionales y las que serán
transferidas a los gobiernos locales es una
política cuya relevancia está ligada directamente
a uno de los fines de la descentralización,
como es la mejora en la calidad de los
servicios que se prestan a la ciudadanía y,
con ello, la credibilidad del propio proceso de
descentralización.

26
El Rol Rector del Gobierno Nacional
La construcción de un Estado descentralizado no sólo implica que el nivel nacional traslade responsabilidades
hacia los gobiernos regionales y locales, sino también que el Gobierno Nacional cambie su rol; en particular,
dejando de ejecutar y prestar bienes y servicios de manera directa para concentrarse en la formulación
de políticas, el fortalecimiento de capacidades a nivel regional y local, y el monitoreo de la prestación
descentralizada de los servicios. Tal como lo dispone, el artículo 4º de la LOPE que establece que el diseño y
supervisión de las políticas nacionales y sectoriales es una competencia del Gobierno Nacional, aunque para
la formulación de las mismas debe establecer mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, los
gobiernos locales y otras entidades del Estado en atención a la naturaleza de cada política.
LaconstruccióndelpapelderectoríaquelecorrespondecumpliralGobiernoNacional,atravésdesusSectores,
comprendería básicamente: (i) la formulación de políticas nacionales; (ii) la prestación de asistencia técnica,
capacitación y el adecuado traslado de información a los gobiernos descentralizados; (iii) el monitoreo de las
funciones transferidas, y; (iv) el establecimiento de lineamientos o regulaciones específicas para la operación
descentralizada de servicios34
. De ahí que los Planes Anuales de Transferencias 2008 y 2009 se hayan ocupado
parcialmente de dichos elementos; en el caso del Plan Anual 2008, éste recuperó la idea de los Convenios de
Gestión para la determinación de la asistencia técnica que los Sectores brindarían a cada gobierno regional y,
a la vez, estableció indicadores generales para el monitoreo de la gestión.
El Plan Anual 2009, como se ha señalado, no sólo explicita el cambio de enfoque respecto a la transferencia,
sino que expresamente acoge la necesidad de construir el rol rector para que “los Ministerios orienten y
regulen la acción del Estado en lo que se refiere a objetivos y políticas nacionales, a sus metas de focalización
y resultados, así como asegurar estándares y normas mínimas en la calidad de los servicios a niveles nacional
y en las decisiones administrativas que se tomen”35
. Además, tal rol se identifica como un elemento central de
la gestión descentralizada con un enfoque de servicio a las personas, a través de la identificación de procesos
de producción de bienes y servicios en los niveles de gobierno.
En esa línea, dicho Plan Anual presenta a las Comisiones Intergubernamentales como el espacio para que
cada Sector, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, identifique y construya los elementos
de su rectoría sobre las políticas nacionales y sectoriales. Aunque cabe destacar que el Ministerio de Salud se
anticipó a dichas Comisiones a partir de la Directiva Nº 757-2008/MINSA36
, que creó la Comisión Técnica de
Rectoría Sectorial del Ministerio que tiene como objetivo planificar y conducir los procesos de fortalecimiento
de la capacidad rectora del Ministerio.
Ciertamente, el Plan Anual 2009 sienta algunos lineamientos generales para el trabajo de las comisiones
intergubernamentales en el diseño de la función de rectoría, pero los mismos podría complementarse con
la lógica de los sistemas funcionales que define la LOPE37
. Estos sistemas tienen como finalidad asegurar
el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de varias entidades del Estado, como
sucede en el caso de las políticas nacionales y sectoriales que para concretarse requieren del cumplimiento
de funciones por parte de los gobiernos regionales y locales.
De acuerdo a los avances mencionados, se aprecia que el rol rector del nivel nacional aún está en construcción;
todavía no se han formulado las políticas que guíen la gestión de las funciones transferidas, mientras la
asistencia técnica, el traslado de información y el correspondiente monitoreo se enmarca en lo previsto en los
convenios de gestión que hasta el momento han sido suscritos entre los gobiernos regionales y los sectores.
Asimismo, todavía no han sido adoptadas las regulaciones y protocolos para la operación descentralizada de
servicios, pues todo ello forma parte de la labor que desarrollaran las comisiones intergubernamentales. En
este escenario, se espera que durante los primeros meses del año 2010 se concluya la conformación de estas
comisiones, pero sobre todo que se instalen y empiecen a realizar las graves funciones que se les atribuyen.
34
Prodes. Transferencia de responsabilidad. Entrando a una segunda etapa…op.cit, pp. 139 - 153.
35
Párrafo 2.2 del Capítulo II del Plan Anual de Transferencias 2009, aprobado el Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM.
36
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 28 de octubre de 2008.
37
Articulo 45º de la LOPE.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
27
En ese nuevo escenario, en el que se espera que
losgobiernosregionalespromuevaneldesarrollo
descentralizado y a la vez establezcan y ejecuten
políticas que respondan a las necesidades de las
personas, cabe evaluar cuán factible será cumplir
con tales retos teniendo como herramientas
los sistemas administrativos38
actuales que son
transversales a toda la gestión del Estado y
que no siempre son permeables a las diversas
realidades de los gobiernos regionales y locales.
En otras palabras ¿será posible gestionar la
diversidad con las herramientas estándar que
proveen los sistemas administrativos? Quizá sea
el momento de iniciar un proceso de revisión,
rediseño y, en algunos casos, adecuación de
las reglas generales a las diversas realidades
existentes en el país.
Reforma y modernización institucional de
los gobiernos regionales.
Precisamente, en búsqueda de respuestas a
la interrogante anterior, se sitúan los procesos
de reforma y modernización institucional que
desde el año 2007 vienen implementando los
gobiernos regionales. Se trata de medidas que
han adoptado los gobiernos regionales frente a
la estructura estándar prevista en la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales; la misma que no
siempre se adapta a la realidad de las zonas y la
forma en que deben organizarse los gobierno
regionales para asumir la gestión de territorios
y realidades diversas. La experiencia adquirida
en casi seis años de gestionar sus territorios y
recursos les ha permitido identificar cuellos de
botella en la gestión y, por ello, han adoptado
reformas destinadas a solucionar sus impasses
en la gestión.
Entre las reformas adoptadas podemos señalar:
• Laconversióndelasdireccionesregionales
en gerencias regionales, como en el caso
de Arequipa y La Libertad;
• La creación de gerencias o direcciones
regionales adicionales, como en el caso
de Loreto, San Martín, Junín y Piura;
• La desconcentración de procesos de
gestión de carácter transversal como
los de planeamiento o inversión, que
es el caso de los Gobiernos Regionales
de Cajamarca (PROREGIÓN), Junín
(Unidad de Ejecución de Inversiones
Multipropósito) y La Libertad;
• La implantación de reformas de carácter
sectorial, como la llevada a cabo por el
Gobierno Regional de San Martín en
materia de salud y educación para mejorar
la prestación de servicios en estos sectores
prioritarios;
• Lapromocióndecentrosdeplaneamiento
regionales CEPLAR, como instancias
intermedias de articulación y dirección de
la planificación regional, que en base a los
planes de desarrollo concertados tanto
regional y provinciales promueven un
desarrollo integral. Es el caso de Cajamarca
y Cusco que lo vienen promoviendo.
Sin embargo, el impacto de las reformas
institucionales mencionadas será visible en los
siguientes años, sobre todo aquellas referidas a
la creación de nuevas gerencias y direcciones
regionales que tendrán que implementar las
38
De acuerdo al artículo 46º de la LOPE, los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los
recursos de las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. En esa medida
los sistemas administrativos del Estado peruano son: gestión de recursos humanos; abastecimiento; prepuesto público;
tesorería; endeudamiento público; contabilidad; inversión pública; planeamiento estratégico; defensa judicial del
Estado; control y; modernización de la gestión pública. Respecto a los Sistemas Administrativo, cabe mencionar que los
artículo 139º, 142º y 143º de la Ley Orgánica de Municipalidades dispone cierta flexibilidad para la organización de las
municipalidades ubicadas en zonas rurales; por ejemplo, en el caso de no contar con órganos de control interno, estos
municipios se regirán por disposiciones específicas que para esos fines emita la Contraloría General de la República.

28
políticas y prestar los servicios correspondientes
a las funciones transferidas a los gobiernos
regionales hasta el año 2009. Para este fin,
resultará clave la implementación del sistema
de seguimiento y monitoreo de la gestión
descentralizada de las funciones transferidas,
sobre todo en lo que respecta a la mejora en
la calidad de los servicios. De igual utilidad
serán los datos que arroje el seguimiento de
los resultados que tenga la implementación
de los programas estratégicos a través de la
metodología de presupuesto por resultados39
,
como se ha verificado en el caso del Gobierno
Regional de San Martín cuyos índices del
programa estratégico logros de aprendizajes
han mejorado. Ello estaría relacionado con las
reformas de su institucionalidad en materia de
educación40
. En el caso de las reformas sobre
los procesos de ejecución de inversiones
(Cajamarca y Junín), resulta interesante
mencionar que el nivel de ejecución de recursos
de inversión por parte de Gobierno Regional de
Junín en el año 2009 ha sido de 81.3%, mientras
que en el caso de Cajamarca fue del 57.1%41
.
Esto contrasta con los niveles que ambos
gobiernos alcanzaron al final del año 2008; en
el que el Gobierno Regional de Junín ejecutó
aproximadamente 55% y el Gobierno Regional
de Cajamarca ejecutó 53% aproximadamente42
.
Este avance en la ejecución también estaría
ligado a la reforma institucional que ambos
gobiernos han implementado en materia de
gestión de inversión, particularmente en el caso
de Junín.
En esa medida, será necesario continuar
haciendo seguimiento a los aspectos de la
gestión regional ligada a las reformas que se han
implementado, pero también será necesario
identificarquéotrosaspectosdegestióngeneran
ineficiencia y si su solución está vinculada al
diseño institucional de los gobiernos regionales.
De esa forma, será posible identificar cuáles
son los límites normativos que se derivan del
diseño estándar previsto en el Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y, de ser el caso, formular
propuestas de reforma43
que permitan superar
los obstáculos organizacionales que todavía
tienen los gobiernos regionales que absorbieron
la estructura y las prácticas de gestión de
los antiguos CTAR. En esa línea, también es
preciso que los gobiernos regionales adopten
e implemente medidas destinadas a generar un
mejor clima organizacional para que su personal
asuma que es parte de un segundo nivel de
gobierno, lo implica nuevos conocimientos,
nuevas actitudes, nuevas capacidades y una
nueva manera de relacionarse con el Gobierno
Nacional y los gobiernos locales.
De otro lado, y aunque en estricto no supone una
reforma institucional, es preciso mencionar que
durante el año 2009 los Gobiernos Regionales de
Apurimac,Cajamarca,Huancavelica,JunínyLima
han aceptado incorporar a gerentes públicos a
sus gestiones44
. En el caso de Apurimac, Junín y
Cajamarca los gerentes ya se han incorporado
a la gestión regional, aunque los resultados de
esta política serán visibles en el mediano plazo.
39
Cfr. Infra.
40
Ministerio de Economía y Finanzas. Portal metodología presupuesto por resultado. http://www.mef.gob.pe/DNPP/
ppto_por_resultados.php
41
Reporte Parlamentario Nº 25. Ranking de Ejecución de Inversiones de Sector Público del Perú: Año Fiscal 2009.
Congresista Juan Carlos Eguren, enero 2010. http://www.regionjunin.gob.pe/documents/pdf/Rankig2009/24963357-
Ranking-ejecucion-de-inversiones-del-sector-publico-del-peru-ano-fiscal-2009.pdf
42
Cálculo efectuado sobre la base de la información recogida por el Grupo Propuesta Ciudadana. Véase: Grupo Propuesta
Ciudadana - Vigila Perú. Reporte Nacional Nº 17, Vigilancia del Proceso de Descentralización. Balance Anual 2008, 2009, p. 38.
43
Estas propuestas de reforma irían más allá del tipo de reformas administrativas normadas en el Decreto Legislativo Nº
1026 que establece un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar
procesos de modernización institucional integral. Además, esta norma permanece sin reglamentación.
44
Cfr. Infra.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
29
Finalmente, es preciso recordar que se
requiere una gestión pública moderna y
descentralizada de sistemas administrativos
y sistemas funcionales que sean adecuados al
nuevo esquema de Estado descentralizado y
unitario, con tres niveles de gobierno que tienen
competencias exclusivas y compartidas entre
ellos. De ahí que sea necesario una revisión,
reforma y modernización de los sistemas
administrativos existentes y enumerados en la
LOPE, pues están concebidos, normados y se
operan todavía en el esquema de un Estado
centralizado.
Descentralización, inclusión y equidad en
las normas regionales
El proceso de descentralización tiene como
finalidad acercar el Estado a la población y
mejorar los servicios que se brindan y que inciden
en la satisfacción de sus necesidades y derechos.
Muestra de ello es que ahora que se ha transferido
formalmente el 95,6% de funciones sectoriales
a los gobiernos regionales45
, éstos tienen la
obligación de prestar servicios directos de salud,
educación y protección social a la población.
En ese contexto, la gestión descentralizada se
presenta como una oportunidad para superar
los problemas endémicos de falta de acceso a
servicios, inequidad y exclusión.
En ese contexto, dos instrumentos normativos
de especial referencia son el Decreto Supremo
Nº 027-2007-PCM46
que establece las políticas
nacionales de obligatorio cumplimiento para
45
Cfr. Supra.
46
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 25 de marzo de 2007.
47
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de marzo de 2007.
48
Así, entre las políticas enumeradas cabe mencionar: garantizar la participación y el desarrollo de los mecanismos de
vigilancia ciudadana para el cumplimiento de las políticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres;
desarrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y eliminación de la violencia en todas sus formas
y en todos los espacios, en especial la ejercida contra las mujeres; promover la participación económica, social y política
de las mujeres rurales, indígenas, amazónicas y afroperuanas, así como su integración en los espacios de decisión de
las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y otras; garantizar el acceso a una remuneración justa,
indemnizaciones, beneficios laborales y de seguridad social, en igualdad de condiciones con los hombres; garantizar
las autoridades del Gobierno Nacional y dispone
su obligación de capacitar sectorialmente a los
gobiernos regionales y locales, y esto implica
capacitarlos en áreas de protección social, salud
y educación. Precisamente una de estas políticas
es la relativa a la igualdad de oportunidades,
cuyas principales acciones son: (i) garantizar el
ejercicio pleno de los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales de las mujeres;
(ii) promover la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres en las políticas públicas,
planes nacionales y prácticas del Estado, así
como en la contratación de servidores públicos
y el acceso a los cargos directivos, y; (iii) atender
prioritariamente a las familias en situación de
extrema pobreza, pobreza o riesgo social, así
como a las familias dirigidas por mujeres.
La otra norma relevante, es la Ley Nº 28983, Ley
de Igualdad de Oportunidades entre Hombres
y Mujeres47
, la misma que dispone que los
gobiernos regionales y locales deben adoptar
políticas, planes y programas destinados a
garantizar que mujeres y hombres ejerzan de
igual forma sus derechos a la igualdad, libre
desarrollo de la personalidad, autonomía y
bienestar. Es decir, adoptar medidas destinadas
a superar la exclusión de las mujeres en diversos
ámbitos de sus vidas, pero principalmente en
materia de trabajo, salud, protección social,
participación, entre otros. Por ello, el artículo 6º
de esta Ley enumera una serie de obligaciones
que deben cumplir los gobiernos regionales
y locales de cara a construir la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres48
.

30
Cuadro Nº 3
Principales normas adoptadas por los gobiernos regionales durante el año 2009
Gobierno
Regional
Fecha de Publicación Norma
Ancash 22 de enero de 2009
Ordenanza Nº 016-2008-REGIÓN ANCASH/CR que aprueba el Plan Regional
de Igualdad de Oportunidades y Equidad de Género 2008 - 2015
Ucayali 14 de febrero de 2009
Ordenanza Nº 002-2009-GRU-CR que aprueba el Plan Regional de igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres
Tacna 6 de marzo de 2009
OrdenanzaNº003-2009-CR/GOB.REG.TACNAquedeclaradeinterésregional
la formulación de políticas para la prevención y erradicación de la violencia
familiar y sexual contra mujeres, niñas, niños y adolescentes.
Cajamarca 25 de abril de 2009
Acuerdo Nº 060-2009-GR.CAJ-CR que establece la obligación de adoptar
gestiones para realizar proyectos de mejoramiento de la capacidad
resolutiva para brindar atención integral a mujeres (gestantes, parturientas
y madres lactantes) niños, niñas y adolescentes.
Huánuco 8 de mayo de 2009
Ordenanza Nº 057-2009-CR_GRH que declara de interés prioritario la
prevención, atención y protección frente al hostigamiento sexual.
Loreto 7 de agosto de 2009
OrdenanzaNº012-2009-GRL-CRquedeclarancomoprioridaddelGobierno
Regionalpromoverelderechoalasalud,alaeducaciónyalavidamediante
acciones de promoción, prevención, recuperación, rehabilitación y acceso
de los y las adolescentes a servicios de salud sexual y reproductiva, con
énfasis en ITS, VIH y SIDA, con enfoque en derechos humanos, género,
interculturalidad, territorialidad y equidad.
Puno 14 de agosto de 2009
Ordenanza Nº 029-2007 que reconocen la violencia familiar y sexual contra
mujeres, niños, niñas y adolescentes como una problemática que merece
atención urgente.
Callao 28 de agosto de 2009
Ordenanza Nº 10 que eleva al rango de ordenanza el Decreto Regional Nº
10 que reconoce los derechos humanos de las trabajadoras sexuales.
Cusco
30 de setiembre de
2009
Ordenanza Nº 059-2009-CR/GRC.CUSCO que declaran de prioridad el
desarrollo de políticas de salud a favor de la promoción del ejercicio de la
sexualidad saludable, del desarrollo de programas de prevención de las
Infecciones deTransmisión Sexual (ITS) y delVIH, y la detección temprana y
el tratamiento de la población afectada por ITS y elVIH
Junín 17 de octubre de 2009
Ordenanza Nº 096-2009-GRJ/CR que aprueba el Plan Regional de Derechos
Humanos.
Callao
4 de diciembre de
2009
OrdenanzaNº014quedisponeunaseriedenormasymedidasparaincluira
laspersonascondiscapacidadeneldesarrollodelaProvinciaConstitucional
del Callao.
Piura
5 de diciembre de
2009
OrdenanzaNº176-2009-GRP-CRquedeclaradenecesidadpúblicaregional
implementar acciones para prevención, atención y protección frente al
hostigamiento sexual en el ámbito geográfico de dicho gobierno regional.
Tacna
31 de diciembre de
2009
Ordenanza Nº 032-2009-CR/Gob.REG.TACNA que dispone la ejecución de
estudios para la creación del Programa de Asistencia Integral para Personas
en Situación de Calle
Piura
5 de diciembre de
2009
OrdenanzaNº177-2009-GRP-CRdelGobiernoRegionaldePiura,queaprobó
el Plan Regional para los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes.
Arequipa 9 de enero de 2010
Ordenanza Nº 100-AREQUIPA que aprueba el Plan Regional de Igualdad de
Oportunidades 2009 - 2014.
Lambayeque 9 de enero de 2010
Ordenanza Nº 031-2009-GR.LAMB/CR que aprueba el Plan Estratégico
Regional Multisectorial 2010 - 2015 para la prevención y control de las
infecciones de transmisión sexual,VIH y Sida
Fuente: Diario Oficial El Peruano.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
31
En atención a estas disposiciones, los gobiernos
regionales, a lo largo de estos siete años del
proceso de descentralización49
han adoptado
ordenanzas y acuerdos destinados a cumplir
con sus obligaciones respecto a la igualdad
de oportunidades. En el cuadro anterior se
enumeran las principales normas publicadas o
adoptadas durante el año 2009 por los gobiernos
regionales.
La aprobación de normas y la institucionalización
de espacios consultivos o de coordinación,
como los consejos regionales de promoción
de la mujer, denotan interés y voluntad de los
gobiernos regionales por empezar a asumir
responsabilidades en materia de igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, como
parte de sus políticas regionales. Es decir, por
atender problemáticas relacionadas con la
construcción de sociedades más igualitarias,
buscando soluciones a problemas sociales que
impactan negativamente en el desarrollo de sus
circunscripciones. De ahí que sea importante
destacarlas, así como indicar la necesidad de
que, en el marco de la construcción de la gestión
descentralizada, se establezcan indicadores que
permitan medir los resultados de las políticas
que se implementen sobre la base de las normas
enumeradas.
Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades para la Gestión Pública y
BuenGobiernodelosGobiernosRegionales
y Locales
Uno de los retos que plantea la construcción
de la gestión descentralizada eficiente y al
servicio de la ciudadanía es el fortalecimiento
de las capacidades regionales y locales para
adquirir conocimientos, habilidades y actitudes
requeridas en cada una de las fases de la
gestión descentralizada. En esa medida, se debe
destacar que el Plan Nacional de Desarrollo
de Capacidades para la Gestión Pública y
Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales
y Locales (PNDC) fuera aprobado, finalmente,
en la primera quincena de enero de 201050
. A
partir de esta aprobación, todas las entidades,
públicas o privadas, que realicen acciones para
desarrollar las capacidades de los gobiernos
descentralizados tendrán que articular sus
proyectos y programas a los objetivos del Plan,
los cuales son: (i) desarrollar competencias de
gestión deseables de funcionarios públicos a
nivel regional y local, en el marco del proceso de
descentralización y modernización del Estado; (ii)
fortalecer el vínculo entre la oferta y la demanda
de formación en gestión pública de acuerdo a
las competencias necesarias para el proceso
de descentralización; (iii) promover la gestión y
producción de conocimiento e información en
gestión pública orientada a mejorar la toma de
decisiones, y; (iv) promover el fortalecimiento
de redes interinstitucionales que brinden
sostenibilidad a la implementación del PNDC.
Las actividades orientadas al fortalecimiento de
capacidades en los gobiernos descentralizados
deberán desarrollarse en el marco del PNDC y
siguiendo los lineamientos que emita la Secretaría
de Descentralización, en correspondencia
con lineamientos generales que en este tema
emita SERVIR, como entidad rectora del Sistema
de Administración de Recursos Humanos del
Estado peruano. Asimismo, la Secretaría de
incorporandomedidasdirigidasaevitarcualquiertipodediscriminaciónlaboral,entremujeresyhombres,enelacceso
al empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una idéntica remuneración por trabajo de igual
valor; promover la formalización de las trabajadoras y los trabajadores de la economía informal en las zonas urbanas
y rurales, y; garantizar el derecho a la salud en cuanto a la disponibilidad, calidad, aceptabilidad y accesibilidad a los
servicios, con especial énfasis en la vigencia de los derechos sexuales y reproductivos, la prevención del embarazo
adolescente, y en particular el derecho a la maternidad segura.
49
Un inventario exhaustivo de las normas regionales dictadas en esta materia puede consultarse en: García Naranjo
Morales, Aída. Políticas públicas y equidad de género. Lima: CEDAL, 2008, pp. 17-31.
50
Decreto Supremo Nº 004-2010-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 12 de enero de 2010.

32
Descentralización, en coordinación con SERVIR,
podrá establecer disposiciones para facilitar la
adecuada implementación del Plan, así como
llevar a cabo actividades de capacitación
y asistencia técnica complementarias a las
que desarrollan los ministerios, los gobiernos
regionales y las municipalidades. Tal como se ha
venido haciendo durante el año 2009, a través de
los diplomados en Gestión Pública Descentralizada
llevados a cabo en diversos departamentos del
país51
con el objetivo de desarrollar capacidades
para la gerencia pública desde lo local.
La Secretaría de Descentralización será la
entidad encargada de la gestión del plan y de
su monitoreo; por ello, el propio PNDC incluye
lineamientos para su monitoreo y evaluación,
así como un marco lógico con indicadores y
metas cuantitativas en función a cada uno de los
objetivos del PNDC, teniendo como horizonte el
año 2012. Asimismo, para su implementación el
PNDC dispone que ésta deberá realizarse sobre
la base de siete ejes estratégicos que cuentan
con sus correspondientes componentes de
capacitación, asistencia técnica, intercambio
de experiencias, plataforma integral virtual y
ranking de instancias.
En suma, el PNDC constituye una herramienta
que busca articular los esfuerzos, públicos
y privados existentes de cara a la oferta y la
demanda de desarrollo de capacidades en los
gobierno descentralizados. Sin embargo, si bien
el PNDC establece una programación de las
acciones que las entidades del Estado deben
desarrollar a partir del año 2010, el cumplimiento
de sus objetivos requiere que la Secretaría
de Descentralización continúe desarrollando
esfuerzos destinados a la concretar las
disposiciones del mismo, en particular en lo que
corresponde a la elaboración de lineamientos
para el desarrollo de las actividades concretas de
fortalecimiento de capacidades para la mejora
de la gestión descentralizada53
.
De otro lado, y paralelamente a la labor que
desarrolla la Secretaría de Descentralización, es
importante mencionar también que, de cara al
fortalecimiento de la gestión descentralizada,
el MEF ha implementado oficinas de asistencia
técnica descentralizadas en todos los
departamentos para brindar capacitación en
la elaboración de estudios de preinversión.
Asimismo, se ha creado el Registro de
Especialistas en Proyectos de Inversión - REPIP,
y se ha aprobado la norma que establece los
requisitos y procedimientos para la acreditación
de especialistas54
, por lo que se espera que tal
registro empiece a funcionar durante el año
2010.
Finalmente, en el tema de desarrollo de
capacidades cabe indicar que al cierre de este
informe se publicó el Reglamento del Decreto
Legislativo N° 102555
que aprueba las normas
de capacitación y rendimiento para el sector
público. De esta forma se va concluyendo con la
aprobación de las normas que regulan la materia
de desarrollo de capacidades en el marco del
Estado descentralizado56
.
51
En particular en los departamentos de Cajamarca, Piura, Cusco, La Libertad, Ayacucho y San Martín. http://sd.pcm.
gob.pe/contenido.aspx?s=20&ss=142&sss=0&p=1&c=893
52
Los siete ejes estratégicos son: (i) Identificación permanente de las necesidades (demanda); (ii) Desarrollo de actividades
que busquen generar capacidades y mejorar los desempeños (oferta); (iii) Seguimiento; (iv) Gestión de información
y conocimiento; (v) Promoción y difusión de los logros locales; (vi) Generación y fortalecimiento de espacios para
intercambio de experiencias, y; (vi) Uso de TIC en procesos de formación y en el desempeño profesional.
53
54
Resolución Directoral Nº 130-2009-EF/68.01, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 7 de julio de 2009.
55
Decreto Supremo Nº 009-2010 -PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de enero de 2010.
56
Sobre los aspectos del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1025, cfr. Infra.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
33
Sistema de Información aún pendiente.
La existencia de un sistema de información,
como en otras oportunidades se ha sostenido57
,
resulta un elemento esencial para la
continuidad y fortalecimiento del proceso de
descentralización,puestoqueexisteinformación
dispersa en manos de distintas entidades del
Estado. Esta ausencia se hace más evidente en
lo que respecta a la construcción de la gestión
descentralizada de servicios; pues, la gestión
descentralizada requiere de un adecuado flujo
de información entre los distintos actores que
participan del proceso de descentralización
-entidades del Poder Ejecutivo, el Congreso de
la República, los gobiernos descentralizados,
las entidades rectoras de los sistemas
administrativos, entre otros- con la finalidad
de adoptar las mejores decisiones. Sobre todo
porque cada uno de ellos, en su gestión cotidiana,
produce información relevante que debería
ser compartida. Así, actualmente todos los
gobiernos descentralizados están conectados
a los sistemas de información de los sistemas
administrativos -como el SIAF y el SEACE- y se
encuentran obligados a implementar portales
de transparencia. De igual modo, el CEPLAN
debe desarrollar un sistema de información
integrado que sea la base de la planificación
y del seguimiento de la gestión del Estado
en todos sus niveles58
. Existen también otras
bases de datos como las de SUNAT, COFOPRI,
INDECI, del gobierno electrónico, entre otras,
que debidamente articuladas deberían generar
información para una mejor toma de decisiones
del conjunto de los tres niveles de gobierno.
Por su parte, de acuerdo a la Ley de Bases
de la Descentralización, la Secretaría del
57
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Proceso de Descentralización 2008. Balance y Recomendaciones. Lima,
2009, p. 56.
58
Los Lineamientos Estratégicos para el Desarrollo Nacional 2010 - 2021, desarrollado por el CEPLAN, de manera
concertada, definen como uno de sus ejes prioritarios al “Estado Descentralizado al servicio de los ciudadanos y del
desarrollo”, sentando la base para la discusión acerca de la necesidad de un sistema de información consistente y claro,
que incorpore indicadores de seguimiento y monitoreo, ejecutándose de manera integral la reforma del Estado.
Descentralización tiene la responsabilidad
de desarrollar un sistema de información
sobre las capacidades de gestión de los
gobiernos regionales y locales. Y para ello, el
sistema de seguimiento de la metodología
de presupuesto por resultados podría brindar
información relevante sobre el cumplimiento
de las metas que deben alcanzar los gobiernos
descentralizados a través de su gestión. Sin
embargo, hasta el momento continua pendiente
el diseño e implementación de un sistema de
información y comunicación que de cuenta sobre
los avances del proceso de descentralización,
que articule la información que producen los
diversos actores involucrados en el proceso, así
como los diferentes mandatos normativos sobre
producción de información. Este sistema, además,
debería incluir información sobre el proceso de
descentralización dirigida a la ciudadanía, puesto
que la participación de la ciudadanía en la gestión
descentralizada, sea a través de los mecanismos
de participación creados en el marco del proceso
de descentralización o en la elección de sus
autoridades, requiere de información adecuada
para la formulación de propuestas y para la toma
de decisiones.
3. Avanzando en la Implementación de
tres Nuevos “Sistemas”
El proceso de descentralización y modernización
del Estado, como ya se ha mencionado, plantea
lanecesidaddereformularyadecuarlossistemas
administrativos del Estado con el objetivo de
responder a las necesidades de los gobiernos
regionales y locales, tomando en consideración
la heterogeneidad de los mismos (integración), y
a su vez sirviendo de instrumento para la gestión
eficiente de sus recursos. En tal sentido, el actual

34
59
Programas Estratégicos definidos en las Leyes de Presupuesto Público (2007, 2008, 2009 y 2010).
proceso de descentralización, modernización
y reforma que viene llevando a cabo el Estado
peruano considera la mejora de los sistemas
administrativos como lineamiento de política
nacional y de desarrollo económico, que incluye
a la simplificación administrativa y a la reforma
del empleo público, como ejes prioritarios.
Durante el año 2009, se pueden reportar avances
respecto a la implementación de tres sistemas:
el Presupuesto por Resultados, el sistema de
Recursos Humanos, a través de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil-SERVIR, y el Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico.
Presupuesto por resultado
El presupuesto por resultados (PpR) es una
metodología que implica cambiar la forma
tradicional de tomar decisiones de gestión
presupuestal centrada en las líneas de gasto,
insumos y procesos hacia otra que privilegia a
la persona como el eje central (resultados). En
este marco, el MEF desde el año 2007, viene
implementando progresivamente el PpR,
desarrollando la programación presupuestaria
estratégica, el seguimiento de productos y
resultados, las evaluaciones independientes y
el monitoreo participativo para los programas
estratégicos definidos por el Estado59
,
involucrando a los tres niveles de gobierno.
La implementación del Presupuesto por
Resultados ha priorizado la “Estrategia de
Superación de la Pobreza y Oportunidades
Económicas para los pobres”, mediante la
formulación de programas orientados a la
asistencia social (red de protección social),
inversión en capacidades e inversión física local
(infraestructura básica social y económica).
En esa línea, se puede considerar como avance
de la implementación del PpR durante el año
2009,laProgramaciónPresupuestariaEstratégica
(PPE). Este componente integra las etapas de
programación, formulación y seguimiento
de los programas estratégicos definidos,
identificando los productos necesarios para el
logro de resultados, así como los indicadores
de desempeño para la etapa de seguimiento.
Para el año 2008, se incluyeron 5 programas
estratégicos, con un presupuesto que ascendió
a 2,812 millones de nuevos soles, entre los que
se encuentran: articulado nutricional; salud
materna neonatal; logros de aprendizaje; acceso
a la identidad, y; acceso a servicios sociales y
oportunidades de mercado. Posteriormente
se incorporaron programas adicionales como
la gestión ambiental prioritaria; acceso a agua
potable y disposición sanitaria de excretas en
poblaciones rurales; acceso a servicios públicos
esenciales de telecomunicaciones en áreas
rurales, y; acceso a energía en localidades
rurales.
La ejecución del presupuesto por
resultados constituye una importante
oportunidad para el fortalecimiento
del proceso de descentralización,
puesto que incorpora a los diversos
actores de los gobiernos regionales y
locales en el rediseño de instrumentos
de planificación estratégica acorde
con objetivos de desarrollo territorial
y articulados a políticas y objetivos
nacionales, mediante procesos
de fortalecimiento institucional y
desarrollo de capacidades.

III.
EVALUACIÓN
DE
ASPECTOS
RELEVANTES
35
Cuadro Nº 4
Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultado 2008 - 2009
Programa presupuestal estratégico 2008-2009 Sectores involucrados
1. Articulado nutricional MINSA, MIMDES, PCM, GR, GL
2. Salud materno neonatal MINSA, GR, GL
3. Logros de aprendizaje MINEDU, GR, GL
4. Acceso a la identidad RENIEC
5. Acceso a servicios sociales y oportunidades de
mercado
MTC, GR, GL
6. Gestión ambiental prioritaria MINAM, GR, GL
7. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de
excretas en poblaciones rurales
MVCS, GR, GL
8. Acceso a servicios públicos esenciales de
telecomunicaciones en áreas rurales
MTC, GR, GL
9. Acceso a energía en localidades rurales MINEM, GR, GL
10. Seguridad ciudadana MININTER, GR, GL
1. Acceso a la justicia MINJUS
12. Prevención del delito y Nuevo Código Procesal
Penal
M. Público, Poder Judicial, MINJUS, MININTER
13. Productividad rural y sanidad agraria MINAG, SENASA, GR, GL
14. Accidentes de tránsito MTC, MININTER, GR, GL
15. Competitividad para la micro y pequeña empresa PRODUCE, GR, GL
Fuente y elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Durante el 2009, se llevó a cabo el proceso de
diagnóstico y diseño de nuevos programas
estratégicos60
, lográndose el establecimiento de
líneas de base e identificando los productos y
resultados a obtenerse, así como los indicadores
para su medición. Entre dichos programas se
encuentran: seguridad ciudadana; acceso a la
justicia; prevención del delito y nuevo código
procesal penal; productividad rural; sanidad
agraria; accidentes de tránsito, y; competitividad
para la micro y pequeña empresa.
La ejecución del presupuesto por resultados
constituye una importante oportunidad para el
fortalecimiento del proceso de descentralización,
puesto que incorpora a los diversos actores de los
gobiernos regionales y locales en el rediseño de
60
Ley de Presupuesto Público 2009, Ley Nº 29289, publicada en el Diario Oficial El Peruano, diciembre 2008.
61
La información relacionada a las transferencias al año 2010, de los gobiernos regionales respecto al presupuesto por
resultados y sus programas presupuestales estratégicos, puede ser consultada a través de la página web del Ministerio
de Economía y Finanzas, http://www.mef.gob.pe/PRENSA/notaprensa/NP_Presupuesto 2010.php
instrumentos de planificación estratégica acorde
con objetivos de desarrollo territorial, y articulados
a políticas y objetivos nacionales mediante
procesos de fortalecimiento institucional y
desarrollo de capacidades.
El presupuesto público 2010 considera 1,520
millones de nuevos soles de transferencia a los
gobiernos regionales (13% del presupuesto
público total), en el marco de la implementación
del presupuesto por resultados, clasificados
por Programa Presupuestal Estratégico a fin de
concretar las acciones propuestas en cada uno de
ellos61
. Esta transferencia de recursos representa
una oportunidad para la gestión de los gobiernos
regionales, así como para redefinir sus metas y
objetivos.

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