Ponencia Valencia 15 de octubre de 2015.

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Jornada de estudio. “Protección de los derechos sociales desde el ámbito
internacional”.
Facultad de Derecho. Universidad de Valencia.
15 de octubre de 2015.
Ponencia. Derechos sociales y Unión Europea.
Eduardo Rojo Torrecilla1
.
Sumario.
Introducción.
1. La construcción de la dimensión social de la UE. Retos pendientes, necesidades a las
que responder.
2. Los derechos sociales en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2015.
3. La política social en las orientaciones integradas económicas y de empleo para
2015.
4. La reivindicación de la Europa social y de los derechos sociales por el Parlamento
Europeo.
5. Los derechos sociales y la jurisprudencia del TJUE.
6. Las lagunas del modelo social europeo.
6.1. El caso Grecia.
6.2. La política migratoria y la crisis de los refugiados.
7. Recapitulación final.
1
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de
Barcelona. Fecha de finalización del texto: 11 de octubre de 2015.

2
Introducción.
Deseo, en primer lugar, agradecer a la organización de esta jornada internacional2
su
invitación a participar en la misma y poder compartir con todas las personas asistentes
mis reflexiones sobre la Unión Europea y el cumplimiento de su normativa
reconocedora y reguladora de derechos sociales, ya esté recogida en normas de derecho
originario (señaladamente por lo que respecta al objetivo de mi intervención el Tratado
de funcionamiento de la Unión Europa) o en normas de derecho derivado (Reglamentos
y, muy especialmente, Directivas), sin olvidar en modo alguno la interpretación de tales
normas por el Tribunal de Justicia de la UE, ya que buena parte de las normas sociales,
con especial atención y estudio por mi parte desde hace muchos años a las de contenido
laboral, han sido objeto de interpretación por el TJUE a partir de peticiones de
decisiones prejudiciales presentadas por los juzgados y tribunales de los Estados
miembros, de tal manera que puede afirmarse sin error a equivocarse que la explicación
del Derecho Social Comunitario es imposible realizarla sin el conocimiento, y
seguimiento, de la doctrina jurisprudencial del TJUE
Mi aportación a esta jornada queda delimitada, en consecuencia, por el ámbito territorial
de referencia, la UE, en el bien entendido que guarda estrecha relación con otras
ponencias que se presentan en esta jornada, tanto de ámbito internacional como
europeo. A título de ejemplo, repárese en que el panel de expertos que abordará la
temática de los derechos sociales incluye la aportación de la profesora Milena Bogoni
sobre “Espacio europeo y negociación colectiva”, una cuestión de indudable
importancia dada la cada vez más importante necesidad de regular las relaciones de
trabajo por los agentes sociales a escala transnacional.
No conviene tampoco olvidar que sin duda serán objeto de atención en esta jornada el
Tratado internacionales que se están negociando entre Estado Unidos y la UE; el TTIP,
que puede tener una incidencia indudables sobre los derechos sociales de los
trabajadores europeos y que también afectará sin duda alguna al conjunto de la
ciudadanía. Una reconocida experta en esta Tratado, la profesora Adoración Guamán,
de la Universidad de Valencia, ha publicado un libro cuyo título no deja ningún lugar a
dudas de su contenido: “TTIP: el asalto de las multinacionales a la democracia” (ed.
Akal). En una entrevista publicada el día 9 de octubre en el Diario de Aragón3
, la
profesora Guamán es contundente en sus respuestas: el Tratado implica “la degradación
de los derechos sociales y laborales y poner en primer lugar los intereses de las grandes
multinacionales…”. Para Guamán, la lucha contra el TTIP que tendrá su concreción el
sábado 17 de este mes, calificado por los organizadores del evento como “día
internacional para la erradicación de las causas de la pobreza y día de acción global
contra los Tratados de comercio e inversión”4
, supone “una de las últimas oportunidades
2
http://idh.uv.es/derechossociales/index.php/component/k2/item/95-jornada-internacional-
proteccion-de-los-derechos-sociales-desde-el-ambito-internacional (última consulta: 10 de
octubre de 2015).
3
http://www.diariodelaltoaragon.es/NoticiasDetalle.aspx?Id=956903 (última consulta: 11 de
septiembre de 20159
4
http://socialcumbre.blogspot.com.es/2015/10/17-de-octubre-dia-internacional-para-la.html
(última consulta: 10 de septiembre de 2015)

3
para unir toda la clase obrera europea en una causa común”, y subraya que “están en
juego los principios fundamentales de solidaridad e igualdad”.
La presentación de una ponencia como la que ahora expongo es un buen momento para
reordenar ideas y tesis expuestas con anterioridad, así como para acercarse a las cada
vez más cambiantes relaciones laborales en la UE, no ya únicamente por los cambios
habidos en la normativa propia de cada Estado miembro, sino por la intervención de los
poderes comunitarios, con qué título jurídico es una cuestión en muchas ocasiones muy
discutida, para marcar las líneas de actuación de la política social de dichos Estados, y
el ejemplo de los “Memorandos de entendimiento” que han debido suscribir países
afectados por la crisis económica (el ejemplo de Grecia es sin duda el más
significativo5
) para poder acceder a las ayudas económicas, es una clara manifestación.
Igualmente, la acuciante problemática de la migración, que ahora se acerca a la UE bajo
el rostro de miles de personas, refugiados, que huyen de países afectados por la guerra
y pobreza, debe merecer también atención, aun cuando la rápida evolución de los
acontecimientos lleva a que el estudio de las medidas adoptadas en sede comunitaria
puede quedar desfasado en poco tiempo por las nuevas modificaciones que se
introduzcan. Justamente en la misma fecha que se celebra esta jornada se celebra en
Bruselas el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno y una de las cuestiones que
merecerá especial atención será la aplicación de las medidas adoptadas durante el mes
de septiembre para abordar la problemática de los refugiados6
(no entro ahora en el
debate jurídico de quién puede ser considerado refugiado y las consecuencias jurídicas
que ello tiene en orden a la adquisición de derechos en el territorio del Estado de
acogida).
1. La construcción de la dimensión social de la UE. Retos pendientes, necesidades a
las que responder.
En la introducción de mi exposición conviene recordar aquello que dispone el TFUE
Europea sobre su dimensión social. El artículo 9 nos dice que “En la definición y
ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias
relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una
protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel
elevado de educación, formación y protección de la salud humana”. Tales objetivos
también se enuncian en los arts. 147 y 151.
Potenciar la dimensión social de la UE es una necesidad vital si queremos poner en
marcha mecanismos a escala europea que contribuyan a la salida de la crisis en todos
los países, aunque la rapidez de la misma sea desigual ya que las diferencias son
importantes. En ello insistió reiteradamente el anterior comisario europeo encargado de
asuntos sociales Lazlo Andor, destacando, en un artículo publicado por el European
5
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/07/12-euro-summit-statement-
greece/ (última consulta: 8 de septiembre de 2015)
6
En el orden del día preparado para la sesión puede leerse que “Further to the Commission
proposals and to the intensive work undertaken at the JHA Council on 14 September and 8/9
October, the European Council will hold a substantial discussion on migration in all its aspects.
In this context, it will also take stock of the preparations for the Valletta Summit and the follow-
up to the June European Council conclusions on a high-level conference on the Western
Balkans route”. http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/european-council/2015/10/15-16/
(última consulta: 11 de octubre de 2015).

4
Policy Centre el 13 de septiembre de 20137
, que si bien es cierto que las diferencias
entre los Estados son importantes, y que el marco jurídico de la UE sitúa las
competencias en materia de empleo y políticas sociales en el terreno de los Estados
miembros, es totalmente necesario actuar cada vez más a escala supraestatal.
El presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, pronunció un importante
discurso en el acto de inauguración, el pasado 29 de septiembre8
, del decimotercer
congreso de la Confederación Europea de Sindicatos, un congreso verdaderamente
importante tanto por los debates habidos como por las resoluciones aprobadas y que sin
embargo ha merecido escasa atención por los medios de comunicación, algo que
demuestra sin duda qué intereses tienen gran partes de dichos medios. En su discurso,
J.C. Juncker reivindicó la Europa social y las virtudes del diálogo social para avanzar en
respuestas a la crisis que satisfagan los intereses de la mayor parte de la ciudadanía, algo
que por cierto no está ocurriendo en buena parte de los países europeos donde las
desigualdades se están incrementando, y anunció que la Comisión presentará durante la
primavera del próximo año, “un piso de derechos sociales mínimos, un cordón sanitario
que rodeará el mercado de trabajo para protegerlo mejor.., que no será un piso de
mínimos sino un punto de partida que no podrá ser disminuido”, planteamiento con el
que el presidente de la Comisión considera que se aportará “un plus de convergencia al
mundo del trabajo en Europa”. Haciendo suya tesis del mundo del trabajo, y queda por
ver si se trató simplemente de palabras o habrá pasos posteriores para su reforzamiento,
afirmó que no es normal que los contratos de trabajo atípicos se estén convirtiendo en
los habituales o típicos, y que es necesario apostar como forma normal de la relación de
trabajo por el contrato de duración indeterminada, en cuanto que la precariedad “no es
aceptable porque no responde al modelo europeo”.
Igualmente, J.C. Juncker reivindicó que toda Europa debe ponerse de acuerdo sobre el
principio de un mismo salario en el mismo trabajo y en el mismo lugar, haciéndose así
indirectamente referencia a la problemática cada vez más importante del desplazamiento
de trabajadores en el seno de la UE y la disputa continua entre los derechos sociales y el
principio comunitario fundamental de la libre prestación servicios, principio que
siempre ha sido muy defendido por el TJUE pero que en alguna reciente sentencia ha
sido matizado en beneficio del cumplimiento de la normativa laboral, en concreto en la
sentencia de 12 de febrero de 2015 (asunto C-396/13) que ha sido objeto de detallado
estudio por el profesor Miguel Rodríguez Piñero en su artículo “Un nuevo enfoque la
Directiva 96/71 sobre la protección de los trabajadores desplazados”9
. La tesis del
Presidente de la CE ya había sido expuesta con más detalle en su intervención el día 9
7
“Developing the social dimension of a deep and genuine Economic and Monetary Union”.
http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3707_developing_the_social_dimension.pdf (última
consulta: 6 de octubre de 2015).
8
“L´Europe sociale, réformes et solidarité ». http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-
5741_en.htm (última consulta: 30 de septiembre de 2015).
9
“Derecho de las Relaciones Laborales”, núm. 5, agosto – septiembre 2015, págs. 485-491. El
profesor Rodríguez Piñero califica la sentencia analizada como “un hito” en cuanto que a su
parecer supone “una revisión de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en torno a la
interpretación de la Directiva 96/71/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
diciembre de 1996, al desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación
de servicios y a la relación de esa Directiva con la libertad de prestación de servicios
reconocida en el TFUE” (pág. 485).

5
del mismo mes ante el Plenario del Parlamento Europeo10
, poniendo de manifiesto que
el llamado “piso mínimo de derechos sociales” debería completar lo ya hecho en el
ámbito de la UE, “identificar los elementos fundamentales, comunes a todos, relativos a
las condiciones de trabajo, a la salud y seguridad en el trabajo, a la igualdad de trato
entre hombres y mujeres, a las situaciones de desempleo, y de forma más general a las
condiciones sociales y al acceso a los sistemas de protección social”. En su intervención
J. C. Juncker abogó por una intervención relevante de los agentes sociales en su
elaboración, y apostó por poner en marcha la iniciativa en el seno de la zona euro,
“permitiendo a otros Estados de la UE unirse a ella si así lo desean”.
Sobre ese llamado “piso mínimo de derechos sociales” hubo un debate en la reunión de
comisarios celebrada el 6 de octubre11
, en el que se puso el acento en cómo garantizar la
libre circulación de los trabajadores en el mercado único, garantía prevista en el TFUE
pero que está siendo cuestionada por diversos Estados en razón de la situación
económica y que sin duda es necesario fortalecer a mi parecer si queremos seguir
hablando de la Europa social como una realidad y no como dos palabras recogidas en
normas y sin mayor concreción en la práctica. También se debatió en esa reunión de
comisarios como mejorar la regulación social europea por la vía de “modernizar la
legislación existente”, palabra la de la modernización que siempre me plantea inquietud
por su carácter ambivalente y que bien puede servir para reforzar los derechos sociales y
adaptarlos a las nuevas realidades económicas y sociales, como para rebajar los
estándares de dicha protección con el socorrido argumento de la igualdad de todas las
personas que desean acceder al mercado de trabajo o de todas las que ya se encuentran
en el mismo. El avance en la regulación de derechos sociales a escala europea podría
acercar la normativa de la UE a los de los Estados miembros, en el bien entendido que
el radio de actuación jurídico de la primera es más limitado que el de los segundos y
ello encuentra su razón de ser en la regulación de las competencias de los poderes
comunitarios y de cada Estado, como ha recordado recientemente la profesora Catherine
Barnard en su artículo “How to make EU social policy live up to its name”, publicado
en la revista electrónica Social Europe el 8 de octubre12
, en el que aboga por reforzar los
niveles mínimos de regulación a escala europea que no puedan ser modificados a la baja
por los Estados y que pudieran acompañar las políticas nacionales “sobre la base de
estándares y objetivos generales de carácter social”.
¿Es muy optimista J.C. Juncker? Muy probablemente había que lanzar los mensajes a
los que antes me he referido en una reunión de representantes sindicales de toda Europa,
pero de poco servirán, ya no sólo en el ámbito social sino también en el de la política
europea en general, si no se adoptan medidas importantes de cambio que apuesten por
un modelo democrático renovado a escala europea y que permita el libre desarrollo de
cada Estado, y desde luego las medidas de ajuste presupuestario adoptadas durante la
crisis no han servido para ello, y los debates interminables sobre cómo abordar la crisis
de refugiados mientras el flujo de personas que llegan a Europa se incrementa día a día,
10
“Estado de la Unión 2015: La hora de la sinceridad, la unidad y la solidaridad”.
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-5614_es.htm (última consulta: 20 de
septiembre de 2015).
11
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5763_en.htm (última consulta: 7 de octubre de
2015).
12
http://www.socialeurope.eu/2015/10/make-eu-social-policy-live-name/ (última consulta: 9 de
octubre de 2015).

6
tampoco han contribuido a prestigiar la política europea. Por ello, no es extraño que las
palabras pronunciadas el 29 de septiembre fueran criticadas por dirigentes sindicales, no
en modo alguno por lo dicho sino por lo que no se ha hecho, y que se criticara
duramente en el congreso la influencia de las políticas neoliberales en materia
económica y su negativo impacto sobre la cohesión social en la UE, afirmándose por el
Presidente de la Fundación 1º de mayo de Comisiones Obreras, Javier Doz, que “la
confluencia de la ruptura de la cohesión territorial o política, entre los Estados de la UE,
o en el interior de los mismos, supone un peligro mortal para la propia pervivencia del
proyecto europeo”13
Si alguien defiende el modelo social europeo con empeño y ahínco, porque difícilmente
los derechos sociales pueden ya defenderse sólo a escala nacional cuando la realidad
económica demuestra la importancia de las relaciones productivas a escala
internacional, es justamente el mundo sindical y ello ha quedado plenamente puesto de
relieve en el llamado “Manifiesto de París” presentado el 2 de octubre en la conclusión
del congreso de la CES y que lleva por título “Defendamos la solidaridad para empleos
de calidad, los derechos de los trabajadores y una sociedad justa en Europa”14
, un texto
que ha merecido tan poca atención en los medios de comunicación, y muy en especial
los económicos, como el resto del congreso.
El Manifiesto critica con dureza que la democracia económica y social, el diálogo
social, la consulta y la negociación colectiva sean “ignoradas o quebrantadas en
numerosos países”, y exige un piso de normas sociales ambiciosas a escala europea que
tengan como prioridades “la puesta en marcha de un marco de actuación para los
derechos laborales y los derechos sociales que tengan el progreso social por objetivo;
acabar con el dumping social y la desregulación; un trato justo e igual para todos los
trabajadores sin discriminación”, poniendo además el acento en que la solidaridad
intergeneracional y una importante reducción del desempleo de los jóvenes “son
indispensables para la construcción de un porvenir duradero para Europa”. En materia
salarial, la CES no reclama intervencionismo europeo (muy probablemente porque ya
existe y en términos de restricción de la autonomía de los agentes sociales en virtud de
la disciplina presupuestaria) y apuesta de forma decidida porque la fijación de los
salarios siga siendo competencia de ámbito nacional, por lo que su regulación debe serlo
“conforme a las prácticas nacionales y a los sistemas de relaciones sociales en vigor”.
El sindicalismo europeo rechaza todo intervencionismo, europeo o estatal, que restrinja
los derechos colectivos (libertad sindical, negociación colectiva, huelga), y reclama una
mayor democracia económica y social con una propuesta concreta: una nueva Directiva
que establezca “una nueva e integrada arquitectura para la implicación de los
trabajadores”. Para la CES, esta nueva Directiva, que debería partir del acervo
comunitario ya existente, debería fijar “normas exigentes en materia de información y
consulta, así como también para la representación de los trabajadores en los consejos de
administración de las diferentes formas de sociedades europeas, al objeto de reforzar su
influencia”.
13
“Europa en la pendiente”, publicado en el diario electrónico nuevatribuna.es el 30 de
septiembre de 2015. http://www.nuevatribuna.es/opinion/javier-doz/europa-
pendiente/20150930085405120679.html
14
https://www.etuc.org/sites/www.etuc.org/files/other/files/manifesto-fr-def-03.pdf (última
consulta: 4 de octubre de 2015).

7
No es nueva, ni mucho menos (recordemos que ya se planteó después de la sentencia
Viking) la propuesta de adopción de un protocolo de progreso social europeo, que se
uniría a los Tratados de la UE (algo que requiere, recuérdese, la unanimidad de los
Estados miembros) y que permitirá evitar el dumping social y garantizar la protección
de los derechos sociales frente a la prioridad otorgada hasta ahora en la mayoría de las
ocasiones por el TJUE a las libertades económicas de establecimiento y de prestación de
servicios; igualmente, y en una línea que podría coincidir con las propuestas avanzadas
por el Presidente de la Comisión, la CES apuesta por una revisión de la directiva sobre
trabajadores desplazados, al objeto de garantizar el principio de igualdad de trato,
señaladamente, añado yo ahora, en materia salarial.
No menos importante, y estoy seguro de que estas reivindicaciones satisfarán a otros
ponentes de la jornada internacional, es la formulación de que todas las instituciones
europeas deben proteger los derechos sociales fundamentales, “en particular aquellos
que son garantizados por la Carta de Derechos fundamentales de la UE”, y que también
la UE debería también ser parte en la Carta social europea revisada. Last but no least,
último pero no menos importante, el principio de libre circulación de trabajadores es
reivindicado por la CES como garantía de progreso social, debiendo la UE evitar y
sancionar conductas nacionales que limiten ese derecho, y respecto a los ciudadanos
extracomunitarios la CES pide una respuesta europea “equilibrada y justa” frente a la
incorporación a territorio europeo de migrantes de terceros países, que esté basada
“sobre la solidaridad y la protección de los derechos de los trabajadores”, así como
también “vías de integración y de inclusión de los migrantes en el mercado de trabajo y
en la sociedad en Europa”.
La política social europea debería recuperar un espacio propio de actuación en el seno
de las políticas comunitarias, y los arts. 148 y 156 del TFUE abren camino para ello,
ciertamente sin olvidar la obligada coordinación con las políticas económicas. Si se
actuara de esta forma quizás podría ponerse coto a una realidad que ha caracterizado
toda la política europea durante los años de la crisis y que ha sido certeramente
destacada por la profesora de la Universidad de Vigo Nora María Martínez: los criterios
de convergencia, en especial la estabilidad de los precios y la economía financiera, se
han acabado por convertir “en valores absolutos que se implantan mediante todo tipo de
técnicas, aunque adolezcan de falta de transparencia y legitimidad democrática, y que se
sobreponen a otros valores, principios y derechos en los que se funda el Derecho
originario de la Unión y las Constituciones de los Estados miembros”15
.
2. Los derechos sociales en el programa de trabajo de la Comisión Europea para
2015.
Me detengo a continuación en aquello ya conocido y parcialmente actuado, es decir en
el programa de trabajo de la Comisión para 2015 mi análisis del mismo.
A) La Comisión Europea publicó el 16 de diciembre de 2014 su programa de trabajo
para 2015, con un título, “Un nuevo comienzo”16
, indudablemente vinculado al hecho
de la formación de la nueva dirección de la UE y el inicio de su mandato a partir del 1
15
“La intromisión de la gobernanza económica europea en la negociación colectiva salarial y
los sistemas públicos de pensiones”. RTSS, núms. 389-390, agosto-septiembre 2015, pág. 56.
http://www.laboral-social.com/intromision-gobernanza-econaomica-europea-negociacion-
colectiva-salarial-sistemas-publicos-pensiones.html (última consulta: 10 de octubre de 2015).
16
http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2015_es.pdf (última consulta: 2 de octubre de 2015)

8
de noviembre bajo la dirección de Jean-Claude Junker. El programa de trabajo va
acompañado de cuatro anexos. En el primero se explican las medidas concretas para
aplicar las diez prioridades de las orientaciones políticas de la nueva Comisión para dar
“un nuevo impulso a la creación de empleo, al crecimiento y a la inversión, incluida la
continuación del plan de inversiones”. En el anexo II se relacionan las iniciativas aún en
fase de tramitación que se propone retirar por considerar que ya han perdido interés (una
de las prioridades de la nueva Comisión es “la reducción de la carga normativa”,
recordando que la Comisión ha “heredado” 452 propuestas), en el anexo III se relaciona
la lista de normas que serán objeto de evaluación como posible paso previo a la
revisión, mientras que el último anexo incluye la relación de los actos legislativos que
entrarán en vigor en 2015, al objeto, se afirma por la Comisión, de “mejorar la
visibilidad de los próximos cambios para los ciudadanos y las empresas”.
En la nota informativa de presentación del documento se explicaba que “El Programa de
trabajo se debate con el Parlamento Europeo y el Consejo antes y después de su
adopción. La Comisión tiene en cuenta los pareceres de las demás instituciones al
preparar sus prioridades para el año siguiente. No obstante, es la propia Comisión la que
asume la responsabilidad política de sus propuestas, en consonancia con el derecho de
iniciativa que le incumbe en virtud de los Tratados”, y se anuncia que “para reforzar
nuestra colaboración con las demás instituciones y mejorar nuestra programación
interinstitucional, la Comisión presentará en 2015 una propuesta de nuevo acuerdo
interinstitucional sobre la mejora de la legislación, con el fin de garantizar una dirección
común, respetando al mismo tiempo la función que desempeña cada institución con
arreglo a los Tratados”.
B) El programa de trabajo consta de una amplia introducción en la que se recogen las
grandes declaraciones programáticas de la Comisión que se concretarán, con mayor o
menor detalle, en los apartados posteriores y en los anexos, las medidas que deben
adoptarse a escala europea para abordar los desafíos económicos y sociales ante los que
se enfrenta la UE y que el texto concreta en “elevada tasa de desempleo, crecimiento
lento, altos niveles de endeudamiento público, déficit de financiación y falta de
competitividad en el mercado mundial”. El objetivo marcado es “volver a situar la UE
en la senda del crecimiento, de manera que podamos mantener en el futuro el modelo
social europeo y un medio ambiente saludable”.
a) El primer bloque del programa se centra en las propuestas para lograr “un nuevo
impulso al empleo, el crecimiento y la inversión”. Este apartado ha merecido ya
atención por mi parte en anteriores artículos17
en estos términos:
“Según puede leerse en la introducción de la Comunicación presentada por la Comisión
el 28 de noviembre “Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento”, el EPAC, junto
con los restantes documentos que lo acompañan, “establece el paquete de medidas a
favor del empleo, el crecimiento y la inversión, anunciado como primera prioridad en
las Orientaciones políticas de la nueva Comisión”, y en el que se propone que la política
económica y social de la UE para el próximo año se sustente en tres pilares: en primer
lugar, “impulso coordinado de la inversión”, con la utilización de los ya reseñados
315.000 millones de euros del plan de inversiones durante 2015-2017; en segundo
17
“Unión Europea. La puesta en marcha del semestre europeo 2015. Análisis del Estudio
prospectivo anual sobre el crecimiento, y del proyecto de informe conjunto sobre el empleo”. 1
de diciembre de 2014. http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/12/union-europea-la-puesta-en-
marcha-del.html (última consulta: 10 de septiembre de 2015).

9
lugar, “compromiso renovado de emprender reformas estructurales”, haciendo hincapié
en la necesidad de adoptar medidas que estimulen el crecimiento y el empleo, y sobre la
necesidad de que Europa sea hecha más suya por los gobiernos y parlamentos
nacionales (y supongo que también querrá decir, aunque no lo haga expresamente, de la
ciudadanía, buena parte de la cual no mira precisamente con buenos ojos a las instancias
europeas por considerarlas culpables de las políticas de austeridad y recortes de
derechos sociales); en fin, “perseverancia en la responsabilidad presupuestaria”, con
propuestas para mejorar la eficiencia del gasto y para dar prioridad a la inversión
productiva, con una mención específica, y que sería muy de agradecer que se concretara
de forma eficaz, a que la lucha contra el fraude y la evasión fiscales “es esencial para
garantizar la equidad y permite a los Estados miembros recaudar los ingresos fiscales
que se les adeudan”.
Desde la perspectiva laboral el programa pone el acento en el incremento de las
personas ocupadas y en la mejora de las cualificaciones, algo que evidentemente no es
nuevo (hay muchas iniciativas anteriores sobre la materia) pero que sigue siendo
importante por el crecimiento del desempleo durante la crisis y por la salida,
involuntaria, del mercado de trabajo de muchas personas ante la falta de expectativas de
acceder a un empleo (y ya no me refiero al empleo “estable y de calidad”), así como
también por el desfase o falta de adecuación de los conocimientos, destrezas y
habilidades a los cambios operados en los procesos productivos y el impacto
tecnológico. A tal efecto, la Comisión anuncia que en este año presentará un paquete de
medidas “encaminadas a respaldar estos esfuerzos, con el fin de contribuir a mejorar la
integración en el mercado de trabajo y promover las cualificaciones”. Se concreta en el
anexo I que seguirá desarrollándose la iniciativa para el empleo juvenil, se adoptarán
medidas a favor del desarrollo de las competencias y se presentará una “Propuesta de
Recomendación del Consejo sobre la inserción de los desempleados de larga duración”.
Dicha propuesta ha sido presentada el pasado 17 de septiembre18
, y recomienda a los
Estados miembros que fomenten la inscripción de los desempleados de larga duración
en los servicios de empleo, y a tal efecto deberán mejorarse los canales y circuitos de
información para hacer llegar a dichas personas todas las medidas disponibles. La
inscripción debe ir acompañada posteriormente de la puesta en marcha de una
orientación personalizada, que deberá entre otras medidas “abarcar sus perspectivas de
empleo, los obstáculos al empleo y la medida en que se han esforzado por encontrar
empleo”, con la suscripción de un acuerdo de integración laboral antes de que la
persona desempleadas lleve más de dieciocho meses en desempleo – yendo dirigida esta
medida a quienes no estén cubiertos por la garantía juvenil, pues no conviene olvidar
que una parte importante de desempleados de larga duración son jóvenes que ni trabajan
ni buscan activamente trabajo – acuerdo que deberá incluir, como mínimo, “una oferta
de servicios individuales destinada a que encuentren un puesto de trabajo y la indicación
de un punto de contacto único”, en el que se detallarán las obligaciones de ambas partes,
con un contenido sensiblemente semejante al compromiso de actividad existente en la
normativa española para los desempleados y mucho más amplio para los “prestadores
de servicio” (servicios públicos de empleo y otras entidades); en efecto, si para los
primeros consiste en “emprender medidas activas para encontrar empleo, aceptar las
ofertas de trabajo adecuadas y estar presente y participar en medidas de formación,
cualificación o trabajo”, para los segundos, y en función de las circunstancias de cada
18
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2015:462:FIN (última consulta: 21
de septiembre de 2015).

10
persona, podrán consistir en “ayuda a la búsqueda de empleo, la validación del
aprendizaje no formal e informal, la rehabilitación, el asesoramiento y la orientación, la
educación y formación, la experiencia laboral y los servicios de asistencia social, como
por ejemplo la educación infantil y los servicios de guardería, la atención sanitaria y las
ayudas a la dependencia, el asesoramiento en materia de deuda, la vivienda y las ayuda
para transporte”. Por último, la propuesta recomienda a la Comisión que fomente la
evaluación de los resultados obtenidos con la aplicación de la medida, y que facilite el
intercambio de experiencias y de buenas prácticas entre los Estados miembros, “en el
marco del proceso comparativo de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo”,
que coopere con los Estados miembros para efectuar el mejor uso posible de los fondos
comunitarios, que apoye las iniciativas puestas en marcha de forma voluntaria por las
empresas para facilitar la integración de los desempleados, y que apoye los proyectos de
innovación social justamente para lograr dicha integración.
b) La anterior Comisión ya había concedido importancia al desarrollo del mercado
único digital y la nueva apuesta aún más al respecto en atención al creciente proceso de
digitalización de “todos los ámbitos de la economía y de la sociedad”, cobrando especial
importancia en el ámbito jurídico, y desde luego también en las relaciones de trabajo, el
avance en las propuestas existentes sobre una normativa europea común en materia de
protección de datos. La nueva “estrategia digital” que prepara la Comisión constará de
seis capítulos en los que se abordarán cuestiones de indudable importancia: “generar
fiabilidad y confianza, suprimir las restricciones, asegurar el acceso y la conectividad,
implantar la economía digital, promover la sociedad digital e invertir en investigación e
innovación de excelencia a nivel mundial en el ámbito de las TIC”. La política de
energía (tercer apartado) también seguirá mereciendo especial interés en sede
comunitaria, apostando la Comisión por “una Unión de la energía resiliente con una
política de cambio climático que mire hacia el futuro”, fijando como prioridades “una
energía fiable y a precios asequibles” (viene a la cabeza en seguida el debate actual en
España sobre la “pobreza energética” ¿verdad?).
c) El cuarto apartado del programa versa sobre la potenciación del mercado interior, en
el que deberá reforzarse su base industrial, y ello pensando en la creación de puestos de
trabajo. En este punto la Comisión reitera las propuestas ya formuladas en el apartado
primero respecto a las medidas a adoptar para mejorar el acceso al empleo de los
jóvenes desempleados y aquellas personas que se encuentran en situación de desempleo
de larga duración (más de doce meses como demandantes de empleo) y mejorar sus
cualificaciones. También se aborda en este bloque, en cuanto que estamos hablando del
mercado interior europeo, es decir el que afecta a 28 Estados miembros de la UE, que
hay que favorecer la movilidad laboral con una potenciación de la red EURES. En el
documento de la Comisión se afirma que “será importante favorecer la movilidad
laboral, sobre todo en los casos de vacantes persistentes e inadecuación de las
cualificaciones, en particular a través de las fronteras, apoyando al mismo tiempo el
papel de las autoridades nacionales en la lucha contra las pretensiones abusivas o
fraudulentas”, y en el anexo I se concreta la necesidad de una mejor coordinación de los
sistemas de Seguridad Social y de proceder a una revisión de la normativa sobre
desplazamiento de trabajadores en el seno de la UE.
D) El apartado quinto estás dedicado a “una unión económica y monetaria más profunda
y más justa”, con las obligadas referencias (que tanto y tanto está costando de llevar a la
práctica) al reforzamiento de la arquitectura de la UEM en la perspectiva, entre otras
finalidades, de “crear condiciones para un crecimiento y empleo sostenibles”; se trataría
pues de avanzar en el espinoso asunto (jurídica y políticamente hablando) de la

11
soberanía compartida en materia de gobernanza económica, y también de “revitalizar”
(obsérvese el verbo utilizado que pone de manifiesto las carencias prácticas existentes
en los últimos tiempos en el ámbito comunitario) el diálogo social “a todos los niveles”.
Desde la perspectiva de la lucha contra la evasión fiscal y de prácticas fraudulentas tiene
importancia el anuncio (de momento sólo esto) de un plan de acción para pasar a un
sistema “en virtud del cual el país en que se genera el beneficio es también el país de
imposición, en particular en la economía digital, lo que requiere asimismo un acuerdo
sobre una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades”.
E) El documento pasa de puntilla sobre un asunto que está despertando, a pesar del
secretismo con el que se ha intentado ocultar la negociación durante cerca de un año
hasta que se produjo la desclasificación de algunos documentos, grandes debates y
grandes críticas por parte de movimientos y organizaciones sociales, cual es el de la
negociación UE-EE UU sobre un nuevo tratado transatlántico de libre comercio e
inversión (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP19
). Recuerdo ahora que
ya me he referido al TTIP en la primera parte de mi exposición.
Dicho secretismo es reconocido explícitamente por el nuevo gobierno europeo al
afirmar en su programa que “ya ha adoptado medidas para mejorar la transparencia en
las negociaciones sobre la ACTI”, en concreto la Comunicación de 25 de noviembre de
2014, C(2014) 9052 final. Las, al menos aparentes, preocupaciones de la nueva
Comisión por lograr un acuerdo “razonable y equilibrado” se ponen de manifiesto en el
texto, que en caso de alcanzarse no debería impedir en modo alguno sino preservar “las
normas europeas en los ámbitos de la salud, los derechos sociales, el medio ambiente y
la protección de datos, así como la diversidad cultural de Europa”.
Las “Directrices de negociación relativas a la Asociación Transatlántica sobre Comercio
e Inversión, entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América” fueron aprobadas
el 17 de julio de 2013 pero ha sido necesario esperar más de un año, en concreto la
decisión del Consejo se produjo el 9 de octubre, para aprobar su desclasificación. Hay
que ser forzosamente escépticos, o algo más, sobre las bondades del acuerdo para los
ciudadanos europeos en general y para los trabajadores en particular, conociendo el
menor grado de protección laboral, social y medioambiental existente en EE UU, y si
todo fuera tan claro y positivo para aquellos no se entiende la falta de transparencia,
mucho más cuanto, otra vez al menos aparentemente, el acuerdo debería ser positivo
para todos si se repara en la lectura de uno de sus objetivos: “El Acuerdo debe
reconocer que el desarrollo sostenible es un objetivo general de las Partes y que estas
tendrán como objetivo garantizar y facilitar el respeto de los acuerdos y normas
internacionales, medioambientales y laborales, a la vez que se fomentan unos elevados
niveles de protección medioambiental, laboral y de los consumidores compatible con el
acervo de la UE y la legislación estadounidense. El Acuerdo debe reconocer que las
Partes no alentarán el comercio o la inversión extranjera directa mediante una
suavización de la legislación y las normas internas en materia de medio ambiente,
trabajo o salud y seguridad en el trabajo, ni de las normas laborales básicas ni las
políticas y la legislación destinadas a proteger y promover la diversidad cultural”.
F) Los dos siguientes apartados del programa están dedicados a las políticas de justicia
y de inmigración, apostando en el primero por un espacio de justicia y derechos
fundamentales “basado en la confianza mutua”. Hay dos cuestiones que deseo resaltar;
19
http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/ (última consulta: 25 de septiembre de 2015).

12
la primera, la relativa a la posible adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos
Humanos “teniendo en cuenta las orientaciones que dará el Tribunal de Justicia”. Pues
bien, el TJUE no se lo pone nada fácil a la nueva Comisión ya que considera, en su
Dictamen 2/2013 hecho público el 18 de diciembre de 201420
, que el Proyecto de
acuerdo de adhesión de la Unión Europea al CEDH “no es compatible con las
disposiciones del Derecho de la Unión”. Del complejo dictamen del TJUE me interesa
destacar especialmente un argumento cuya síntesis es bien recogida en la nota de prensa
sobre el Dictamen: “El Tribunal de Justicia considera que el enfoque adoptado en el
Proyecto de acuerdo, consistente en asimilar la Unión a un Estado y reservarle un papel
de todo punto idéntico al de cualquier otra Parte Contratante, ignora precisamente la
naturaleza intrínseca de la Unión. En particular, este enfoque no tiene en cuenta que los
Estados miembros, en lo que atañe a las materias que han sido objeto de un traspaso de
competencias a la Unión, han aceptado que sus relaciones se rijan por el Derecho de la
Unión, con exclusión de cualquier otro Derecho. Al imponer que se considere que la
Unión y los Estados miembros son Partes contratantes, no sólo en sus relaciones con las
Partes que no son miembros de la Unión, sino también en sus relaciones recíprocas, el
CEDH exigiría que cada Estado miembro verificase el respeto de los derechos
fundamentales por parte de los demás Estados miembros, pese a que el Derecho de la
Unión impone la confianza mutua entre esos Estados miembros. En esas circunstancias,
la adhesión puede poner en peligro el equilibrio en que se basa la Unión y la autonomía
del Derecho de la Unión. Ahora bien, en el acuerdo proyectado no se ha previsto nada
para prevenir este resultado”.
No soplan buenos tiempos para la protección de la maternidad en la UE. Llevamos más
de seis años sin avanzar en la propuesta presentada en octubre de2008 de ampliar el
permiso de maternidad de 14 a 18 semanas, que modificaría la Directiva 92/85/CEE,
reforma que incluía también recomendar a los Estados miembros que abonen a las
mujeres el 100 % del su salario durante dicho período. La nueva Comisión toma nota
del impasse en que se encuentra esta propuesta y anuncia (¿Cómo medida para
presionar en la búsqueda de un acuerdo o simplemente como una estrategia para dar
carpetazo al asunto) que la retirará en seis meses “si no es posible desbloquear las
negociaciones”, dando a entender que buscaría otro camino no especificado, para
avanzar en la protección de la maternidad, es decir “un nuevo enfoque en un contexto
más amplio” que debería tener en cuenta, sin mayor concreción, “la realidad de las
sociedades actuales, y tomará en consideración los progresos realizados en este campo
en los Estados miembros”.
G) Con respecto a la nueva política migratoria, o quizás sea mejor decir la política
migratoria de la nueva Comisión (no es un juego de palabras sino una manifestación de
que no parecen observarse grandes cambios en el horizonte con respecto a la política
vigente), y anunciando ya que volverá sobre la misma más adelante para tratar de forma
específica la crisis de los refugiados, cabe decir lo siguiente:
Durante la campaña electoral al Parlamento Europeo, el entonces candidato Jean Claude
Junker defendió la construcción de una política europea de inmigración basada en cinco
20
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddd8abf6eb77bb471
ca49fae88d7822af5.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuRbx10?text=&docid=160882&pageIndex=0&d
oclang=es&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=54245 (última consulta: 2 de septiembre de
2015).

13
pilares: la implementación “sin demora” del sistema europeo común de asilo aprobado
en junio de 2013; la intensificación de la asistencia práctica proporcionada por la
Oficina de Apoyo al Asilo Europeo, “cuya misión es apoyar a los Estados miembros en
virtud de la presión especial”; en tercer lugar, y con un pragmatismo ciertamente
descarnado que combinaba, a mi parecer, deseos y realidades, proponía la
intensificación de la cooperación con terceros países y ponía el acento en los del norte
de África, afirmando que” para hacer frente al reto de la inmigración, es ingenuo que
Europa sea sólo abierta y hospitalaria. Incluso Europa, como el continente más rico del
mundo, no será capaz de dar cabida a la angustia y el dolor de todo el mundo. No sólo
debemos lidiar con los síntomas, tenemos que ir a la raíz del problema y ayudar a lograr
un cambio en los países de origen”. En cuarto lugar, una apuesta clara por potenciar la
inmigración legal o regular, justamente para desincentivar la que se lleva a cabo de
forma ilegal o irregular, pero no sólo por seguridad de los migrantes sino también por
razones de índole económica en beneficio de la UE, debido al proceso de
envejecimiento de la población europea, enfatizando que “a partir de 2015, la
disminución demográfica de la UE significará dos cosas: uno, que tendremos que
sustituir a los pensionistas en el mercado de trabajo; y dos, que necesitaremos cubrir
nuevos puestos de trabajo para servir a un número cada vez mayor de pensionistas, en
particular en el sector de la atención. Por lo tanto, necesitamos desarrollar una política
de inmigración legal común para satisfacer la creciente demanda de habilidades y
talentos”, y manifestando su deseo de que Europa “sea, al menos, tan atractiva como los
destinos preferidos por los inmigrantes: Australia, Canadá y EE.UU” (es decir, tomen
nota, inmigración cualificada). En quinto y último lugar, las propuestas del entonces
candidato no olvidaban en modo alguno las políticas de seguridad de la “fortaleza
Europa”, con propuestas de incremento de las capacidades operativas de Frontex y
aplicación de la normas contra traficantes de personas, ya que “esos delincuentes que
explotan el dolor y las necesidades de las personas en peligro o perseguidas, tienen que
saber que Europa está en guardia y los llevará ante la justicia”.
Poco después de celebradas las elecciones, el ya candidato a la presidencia presentó ante
el Parlamento Europeo, que le daría su aprobación, las “Orientaciones políticas”21
en
caso de ser elegido, como así fue Presidente de la Comisión. La número ocho llevaba
por título “Hacia una nueva política sobre migración”, en donde reiteró sustancialmente
sus propuestas de la etapa electoral, no sin olvidar mencionar los dramas humanos
vividos periódicamente en las aguas del Mediterráneo para enfatizar la importancia de
gestionar mejor la política de inmigración, al objeto de que no vuelvan a sucederse
“situaciones como la de Lampedusa”. Resalto que el candidato insistió en su deseo de
impulsar una nueva política europea en materia de migración legal “que pueda
ayudarnos a corregir la escasez de cualificaciones específicas y atraer talento para
afrontar mejor los retos demográficos de la Unión Europea”, y anunció ya que
“empezaré por revisar la legislación sobre la «Tarjeta Azul» y la insatisfactoria
situación de su aplicación”.
En el programa de trabajo de la Comisión sólo hay ocho líneas dedicadas a la “nueva
política migratoria”, en las que se anuncia que se está trabajando en la elaboración de
“una agenda europea de inmigración” que recogerá todas las orientaciones y propuestas
explicadas con anterioridad, con potenciación de la inmigración cualificada y una lucha
más intensa contra la inmigración irregular, que pasará por una mejor coordinación de la
política migratoria y de la política exterior de la UE, con la cooperación con los Estados
21
http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_es.pdf (última consulta: 5 de septiembre de 2015).

14
de origen y en el marco de una política europea, entre los Estados miembros, de
“responsabilidad y solidaridad” (la distribución de los solicitantes de asilo viene
inmediatamente a la cabeza). Esperaremos, pues, a la aprobación de la nueva agenda
para examinar esa llamada “nueva política migratoria”.
H) Por último, el programa de trabajo apuesta por adoptar las medidas necesarias para
que la UE sea “un interlocutor de mayor peso en el escenario mundial”, y también
porque las decisiones que se adopten en su seno sean lo más democráticas y participadas
posibles. Respecto al primer punto, se argumenta que “la utilización coherente y
coordinada” de todos los instrumentos de que dispone, en particular su política exterior
y de seguridad común (PESC), y la proyección exterior sistemática de las políticas
interiores de la UE serán indispensables para promover los objetivos políticos de la UE
en la escena mundial”. Respecto al segundo, se anuncia que “buscamos la mayor
apertura posible en lo que respecta al trabajo de la Comisión y cooperaremos con las
demás instituciones a fin de reforzar la responsabilización y la accesibilidad de las
acciones de la UE”, así como también que “va a presentar propuestas sobre un acuerdo
interinstitucional relativo a un registro de transparencia obligatorio, en virtud del cual
todas las instituciones europeas deberán ser transparentes en lo que respecta a las
personas o lo grupos que influyen en el proceso decisorio”.
3. La política social en las orientaciones integradas económicas y de empleo para
2015.
En la dimensión social de la política europea hay que prestar especial atención a las
orientaciones generales económicas y de empleo para los Estados miembros, y por
supuesto prestar especial atención a las Recomendaciones específicas para España en
2015, así como recordar cuáles son las líneas maestras de la política de la Comisión para
el año actual y cuáles fueron sus rasgos más relevantes desde la perspectiva social, con
un análisis crítico de los mismos. A ello me dedico a continuación.
A) Me detengo en primer lugar en las orientaciones generales para la política
económica, aprobadas por Recomendación del Consejo de 14 de julio22
.
¿Cuál es el contenido de las orientaciones económicas que hemos de poner en estrecha
relación con el de las dedicadas al empleo? En puridad todas ellas, pero si queremos ser
más precisos hemos de centrar nuestra atención en aquellos de sus contenidos que más
directamente se refieren a las políticas laborales y de empleo de los Estados miembros y
de la UE. De tal manera, hemos de fijarnos en la introducción de la norma en la
mención a que los Estados y la UE “deben afrontar también el impacto social de la
crisis y fijarse el objetivo de construir una sociedad cohesionada en la que se capacite a
las personas para anticipar y gestionar el cambio y participar activamente en la vida
social y económica”. A tal efecto, “Es necesario garantizar el acceso y las oportunidades
para todos y reducir la pobreza y la exclusión social, principalmente velando por un
funcionamiento eficaz de los mercados de trabajo y los sistemas de bienestar social, y
eliminando los obstáculos a la participación en el mercado de trabajo”.
Son cuatro las orientaciones fijadas para los próximos años en el ámbito europeo. La
primera, la promoción de la inversión productiva, “para estimular la demanda y mejorar
la competitividad y el potencial de crecimiento a largo plazo en Europa”. La segunda,
22
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.192.01.0027.01.SPA
(última consulta: 2 de septiembre de 2015).

15
de especial interés, es la de “fomentar el crecimiento mediante la aplicación de reformas
estructurales por los Estados miembros”, enfatizándose por el Consejo la necesidad de
que sean “ambiciosas” y “estructurales” por lo que respecta al mercado laboral, la
Seguridad Social y el sistema de pensiones para reforzar y apoyar la recuperación
económica, insistiendo en sus conocidas tesis (y que requieren de la prueba de que
sirven para la mayor parte de la población, en especial de la trabajadora, algo que está
muy lejos de haberse demostrado correcto) de que, entre otras reformas, la mejora del
funcionamiento de los mercados de trabajo y un entorno empresarial más adecuado
“contribuyen a eliminar los obstáculos al crecimiento y la inversión y a incrementar la
capacidad de adaptación de la economía”. En este punto, las orientaciones adquieren un
sesgo más laboral casi que de política económica, en cuanto que marcan las líneas a
seguir por las directrices en materia de empleo. No de otra forma pueden entenderse
estas manifestaciones: “Es necesario proseguir las reformas de los sistemas sociales y
del mercado de trabajo para fomentar el crecimiento y el empleo, al tiempo que se
garantiza a toda la población el acceso a servicios y prestaciones sociales asequibles,
sostenibles y de calidad. Las medidas de reforma del mercado laboral —por ejemplo en
lo que se refiere a los mecanismos de fijación de los salarios y al aumento de las tasas
de actividad— deben aplicarse en consonancia con las directrices más detalladas
establecidas en las orientaciones para el empleo”.
La orientación tercera es la de suprimir los obstáculos al crecimiento y el empleo
sostenibles a escala de la Unión, insistiendo una vez más, entre otros contenidos, en la
necesidad de incrementar “la innovación y la formación del capital humano” y de
garantizar “el buen funcionamiento y la integración del mercado digital”. Por último, y
no menos importante desde luego, la orientación cuarta es la de mejorar la
sostenibilidad de las finanzas públicas y hacerlas más propicias al crecimiento,
partiendo de la base de que “para el crecimiento y la creación de empleo es fundamental
contar con unas finanzas públicas saneadas”, una finanzas en las que deberá darse
prioridad “a las partidas de gasto que propicien el crecimiento en ámbitos tales como la
educación, las cualificaciones y la empleabilidad, la investigación, el desarrollo y la
innovación y la inversión en redes con consecuencias positivas para la productividad”.
B) En las propuestas presentadas en materia de empleo23
, se enfatiza que los Estados
miembros “han de considerar el fomento del empleo como un asunto de interés común y
coordinar su acción al respecto en el seno del Consejo”. Sería interesante y positivo a
mi entender, aunque no parece que vaya a ser así, que se recogieran algunas de las
sugerencias formuladas por el Comité Económico y Social Europeo en su Dictamen de
27 de mayo24
, entre las que cabe destacar la de que tales orientaciones “deberían
establecer objetivos cuantitativos para el empleo y la reducción de la pobreza, que
deberían completarse con objetivos cuantificables para los grupos vulnerables”, ya la
falta de cuantificación, a corto y medio plazo, en las orientaciones “refleja un
debilitamiento del planteamiento europeo sobre el empleo y la pobreza”, y la
transferencia exclusiva de la fijación de objetivos y metas a los Estados miembros
contribuirá, según el CESE, “a una menor participación de estos en las políticas de
empleo y de lucha contra la pobreza y la exclusión social”.
23
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10105-2015-INIT/es/pdf (última consulta:
23 de septiembre de 2015).
24
Publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C332, 8.10.2015, págs. 68 a 76.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2015.332.01.0068.01.SPA

16
Tales orientaciones son las siguientes:
a) “Impulsar la demanda de mano de obra”. Se trata de poner el acento en el fomento
del empleo de calidad y del espíritu emprendedor, la reducción de la carga impositiva
sobre el trabajo y la adaptación de los salarios en relación con la productividad.
b) “Mejorar la oferta de trabajo, las cualificaciones y las competencias”. El énfasis se
coloca en la adopción de políticas que mejoren la cualificación y las competencias de la
mano de obra, políticas de seguimiento individualizado de las personas desempleadas, y
atención especial a los colectivos desfavorecidos.
c) “Mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo”. Hay que poner en práctica
de manera efectiva medidas de flexiguridad que permitan “reducir y evitar la
fragmentación en los mercados laborales y luchar contra el trabajo no declarado”, con
una implicación activa de las autoridades nacionales, regionales y locales, del poder
legislativo y de los agentes sociales; también, la mejora de los servicios públicos de
empleo, la puesta en marcha de mercados laborales integradores y la supresión de las
trabas que dificultan, en el ámbito de la protección social, la movilidad de los
trabajadores.
d) “Fomentar la integración social y promover la igualdad de oportunidades”. Hay una
llamada (y no es desde luego la primera vez que se hace) a modernizar los sistemas de
protección social para garantizar una protección adecuada en toda las etapas de la vida
de la persona, incentivando la participación activa en el mercado laboral y velando por
la sostenibilidad y adecuación de los regímenes de pensiones”.
Recuérdese, por último, que el art. 148.3 del Tratado de funcionamiento de la UE
dispone que “Cada Estado miembro facilitará al Consejo y a la Comisión un informe
anual sobre las principales medidas adoptadas para aplicar su política de empleo, a la
vista de las orientaciones referentes al empleo”.
C) Paso a continuación al examen de las Recomendaciones referidas específicamente a
España25
. El documento consta de una parte introductoria, aunque este término no es del
todo correcto ya que dicha parte ocupa prácticamente casi todo el texto y sólo queda un
pequeño apartado para la formulación de recomendaciones concretas, siendo los
apartados 11 a 13 los que se refieren de manera expresa a las políticas sociales y de
empleo.
En el documento se enfatiza la necesidad de vincular salarios con productividad, yendo
incluso más lejos en cuanto a solicitar que en algunos sectores y empresas, en atención a
la difícil situación del mercado de trabajo, el crecimiento de los salarios debería ser
inferior al de la productividad “con objeto de crear empleo y seguir mejorando la
competitividad”, valorando el acuerdo alcanzado entre los agentes sociales, es decir el
III acuerdo para el empleo y la negociación colectiva suscrito el 8 de junio. Recordemos
que en dicho acuerdo se ha pactado un incremento salarial para 2015 de “hasta 1 %”, y
para 2016 de “hasta 1,5 %”, y que partiendo de estas directrices “… los negociadores
deberán tener en cuenta las circunstancias específicas de su ámbito para fijar las
condiciones salariales, de tal manera que los porcentajes de incremento salarial podrán
modularse en cada sector o empresa dentro de los límites derivados del incremento de la
productividad, medida conforme a los parámetros que establezcan los negociadores, y
25
Publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea C272, 18.8.2015, págs. 46 a 51.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_2015_272_R_0013&from=ES

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del empleo. De forma tal que la cifra resultante permita a los sectores y a las empresas,
en particular las abiertas a la competencia internacional, mantener, al menos, su
posición actual y no verse perjudicadas respecto a sus competidores”.
El Consejo sigue manifestando su preocupación por el elevado desempleo de larga
duración y la segmentación del mercado de trabajo, por frenar el aumento de la
productividad y afectar negativamente a las condiciones de trabajo, y estoy seguro que
comparten este planteamiento todas las personas afectadas por la
segmentación/precariedad laboral, aunque no, muy probablemente, las soluciones
propuestas en documentos comunitarios con su insistencia sobre el llamado contrato
único. La UE también se muestra preocupada por el elevado porcentaje de empleo
temporal que sigue existiendo en España a pesar de las reformas emprendidas en años
anteriores y su afectación especial a jóvenes y trabajadores poco cualificados, y es del
parecer que todavía no se están aplicando con la intensidad que deberían tener las
modalidades contractuales que potencian el contrato indefinido con rebajas importantes
en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.
En la citada parte introductoria de las Recomendaciones el Consejo insiste en la
importancia del buen y eficaz funcionamiento de los servicios públicos de empleo, el
seguimiento individualizado de los demandantes de empleo y la puesta en marcha de
medidas que permitan facilitar la incorporación de las personas desempleadas “a los
sectores en los que está creando más empleo”, señalando que España “ha realizado
avances limitados en la aceleración de la modernización de los servicios públicos de
empleo y en la corrección de las disparidades regionales". Bueno sería que la UE tuviera
en consideración, cuando se refiere a los servicios de empleo, los recortes
presupuestarios en las políticas activas de empleo operados desde 2012, que han
incidido tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos como consecuencia del
impacto de tales recortes en los presupuestos destinados a las autonomías.
La UE se detiene en el documento, en concreto, en el desempleo juvenil, para destacar
su nivel muy elevado en España (sólo superado por Grecia) y destaca la importancia de
la implantación efectiva de la formación profesional dual, si bien critica (no me parece
que la estructura territorial del Estado español sea de especial agrado de los redactores
del documento) que “sigue habiendo considerables diferencias entre las Comunidades
Autónomas en lo que respecta a su aplicación”. La puesta en marcha efectiva del
sistema de garantía juvenil me parece del todo punto necesaria, y con carácter más
general hay que afirmar que abordar la problemática de los jóvenes en toda Europa, con
independencia de la mayor o menor gravedad de la situación en cada país, es
fundamental para el futuro de la cohesión social en Europa, pareciéndome positivas las
iniciativas de la UE de poner en marcha medias que potencien las nuevas capacidades,
conocimientos y habilidades de los jóvenes para adaptarse a un mercado de trabajo en
pleno cambio. Los estudios sobre las perspectivas de futuro avanzan la importancia de
la mejora de la cualificación profesional porque buena parte de los nuevos puestos de
trabajo requerirán personal mejor formado que en la actualidad. Considero acertada la
tesis del Comité de Empleo, en su Dictamen sobre las propuestas de Recomendaciones
dirigidas a los Estados miembros, de centrarse en reformas estructurales que pueden
calificarse de claves, “como la mejora del sistema educativo en general, y reforzar el
funcionamiento y la capacidad global de los servicios públicos de empleo”.
El último bloque dedicado a la política social y de empleo de la amplísima parte
introductoria está dedicado a las políticas de protección social, que, ¡por fin! merecen
una valoración positiva, pero muy muy prudente, por parte de la UE, que afirma que

18
nuestro país ha realizado “avances limitados en la mejora de la eficacia de su sistema de
protección social”, con expresa mención al recientemente puesto en marcha programa
de activación para el empleo (cuya afectación a personas desempleadas que cumplan los
requisitos para poder acceder al mismo está siendo bastante inferior a las previsiones
iniciales del gobierno y de los agentes sociales).
Las argumentaciones del documento no se refieren a la protección contributiva, y
tampoco creo que tome en consideración las prestaciones asistenciales de ámbito estatal,
ya que sólo pone el acento en los límites que parecen tener los programas de ayuda
social por lo que califica de “coordinación limitada entre los servicios de empleo y los
servicios sociales y la incompatibilidad de los distintos regímenes de renta mínima”,
aunque también reconoce la existencia de avances limitados “en la mejora de la
orientación específica de los sistemas de ayuda familiar y los servicios asistenciales”.
En este punto deseo destacar por mi parte que al hablar de la relación entre protección
social y exclusión social es necesario prestar atención a la realidad laboral y su impacto
sobre la protección económica de la que disponen las personas desempleadas durante
los períodos en que se encuentren en dicha situación, y eso requiere acercarse a los
datos sobre el número de personas que perciben prestaciones contributivas y
asistenciales. Cabe constatar los importantes cambios experimentados en las tasas de
cobertura a medida que se iba desarrollando la crisis, con la caída de la cobertura de
quienes perciben prestaciones contributivas y el subsiguiente aumento de la asistencial,
aun cuando el descenso de esta en los últimos meses viene en gran medida derivada, no
de la reincorporación al mundo del trabajo, sino del agotamiento de período máximo de
percepción y no poder acceder a otras prestaciones (a salvo, en algunas ocasiones, de las
rentas mínimas de inserción autonómicas).
La UE formula cuatro recomendaciones para España, la primera de las cuales, aun no
refiriéndose directamente a las políticas sociales y de empleo, sí tiene un impacto
indudable sobre las mismas, ya que pide al gobierno español que adopte las medidas
que sean necesarias, durante 2015 y 2016, para “garantizar una corrección duradera del
déficit excesivo en 2016 a más tardar, tomando las medidas estructurales necesarias en
2015 y 2016 y aprovechando los resultados positivos imprevistos para acelerar la
reducción del déficit y de la deuda”. No tengo precisamente muy claro que el presidente
Mariano Rajoy, y por consiguiente el gobierno español, haga mucho caso de esta
recomendación con su decisión de modificar el IRPF desde el mes de julio de este año y
no desde el 1 de enero de 2016, pero supongo que los intereses electorales priman en
más de una ocasión.
Sí impacta directamente en los asuntos que son objeto de atención en mi ponencia la
Recomendación número 3, que podemos dividir en tres bloques:
a) El primero, propugna la promoción de la adecuación de los salarios a la
productividad, con una fórmula deliberadamente abierta y que permite que tanto el
gobierno como los agentes sociales puedan interpretarla de la forma y manera que
consideren más oportuna para sus intereses, cual es que esa promoción ha de hacerse
“en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas naciones”, y
que además, y ya hemos visto que el III AENC 2015-201726
se manifiesta en parecidos
términos, que dicha adecuación deberá tener en consideración “las cualificaciones y las
condiciones de los mercados laborales locales”, así como también “las divergencias en
26
Texto publicado en el Boletín Oficial del Estado del 20 de junio de 2015.
https://www.boe.es/boe/dias/2015/06/20/pdfs/BOE-A-2015-6865.pdf

19
los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas” (no hay ninguna
mención expresa a la reforma laboral y a la prioridad de la negociación colectiva de
empresa, cuestiones ambas que si han merecido especial atención en otros documentos
comunitarios sobre España).
b) El segundo, la adopción de las medidas que sean necesarias “para aumentar la calidad
y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente
como parte de la lucha contra el desempleo juvenil”. A mi parecer, hay que centrar la
atención en quienes más necesitan el apoyo público-privado (jóvenes con especiales
dificultades por baja empleabilidad), pero sin olvidar medidas dedicadas a quienes se
encuentran en mejores condiciones educativas y de conocimiento. Por ejemplo, hay que
potenciar las prácticas académicas universitarias pero sin convertir a los estudiantes en
mano de obra barata o sustitutos de trabajadores. Comparto por ello la tesis del
Parlamento Europeo, plasmada en su Resolución de 17 de julio sobre “Garantía Juvenil.
Empleo juvenil”27
, en la que se pide a la Comisión que proponga un marco jurídico
europeo “por el que se introduzcan unas normas mínimas para la aplicación de las
garantías juveniles, incluida la calidad de los períodos de aprendizaje, unos salarios
dignos para los jóvenes y el acceso a los servicios de empleo, y que también abarque a
los jóvenes de edades comprendidas entre los 25 y 30 años, en caso de que los Estados
miembros no respeten las recomendaciones sobre garantías juveniles”.
c) El tercero, es el de “racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y
fomentar la movilidad regional”. Cabría aquí avanzar a mi parecer en una protección de
ámbito estatal en perfecta coordinación con la existente en las Comunidades
Autónomas, y en esta línea se dirigen algunas propuestas presentadas por diversos
grupos y fuerzas políticas. Es conveniente traer aquí a colación el VII Informe Foessa
sobre exclusión y desarrollo social en España, en cuyas conclusiones se apuesta por la
puesta en marcha de políticas que posibiliten conseguir que la protección social
“alcance estándares básicos en todo el territorio y que se haga operativa a través de un
sistema de garantía de mínimos”, así como también el desarrollo de una protección
social que no quede reducida a la gestión de las prestaciones económicas, algo que al
parecer de los autores del texto ha de conseguirse “desde el fortalecimiento de los
servicios sociales públicos, que facilite la promoción y el empoderamiento de las
personas”. Habrá que adoptar medidas que corrijan aquello que se califica de “limitada
capacidad redistributiva del sistema de impuestos y un modelo de prestaciones pequeño,
excesivamente ligado a lo contributivo, poco protector en el tiempo y que no se adecua
a las necesidades de los hogares en función de sus características”. Pero insisto, tanto
desde una perspectiva propiamente jurídica como también desde el análisis del grado de
cobertura, que el debate no ha de ser sobre la renta mínima de inserción, sino que ha de
girar sobre la red de protección social, la red de protección social de prestaciones
contributivas, de prestaciones asistenciales y finalmente la relación con esta renta, sea
de ámbito autonómico o sea de ámbito estatal. Este es el debate, porque son
presupuestos para prestaciones contributivas, presupuestos por prestaciones
asistenciales, y si tenemos esta cobertura muy amplia de personas que trabajan muy
probablemente tendríamos una menor influencia, desde el punto de vista económico, de
esta medida de protección.
27
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2014-
0010+0+DOC+XML+V0//ES (última consulta: 4 de septiembre de 2015).

20
4. La reivindicación de la Europa social y de los derechos sociales por el
Parlamento Europeo.
La defensa de la Europa social, de la protección de los derechos sociales en un sentido
amplio, no referidos únicamente a los de ámbito laboral, ha estado presente de forma
recurrente en las Resoluciones aprobadas por el Parlamento europeo. Las tres a las que
hago referencia a continuación son un buen y claro ejemplo de ello.
A) En la Resolución de 14 de enero de 2014 se aborda la problemática de las
Inspecciones de Trabajo como estrategia para mejorar las condiciones laborales28
.
En la exposición de motivos se destaca como diversos factores económicos a escala
global y otros organizativos de las relaciones de trabajo en las empresas están
debilitando la calidad del empleo en Europa, entre los que se citan, además de la
globalización económica que afecta de manera general al mundo del trabajo, “la
subcontratación, la externalización, la precariedad, la intensificación del trabajo y la
inseguridad laboral”. Igualmente se enfatiza el efecto muy nocivo que tiene el trabajo no
declarado y la economía sumergida, que afecta de manera muy directa a colectivos más
desfavorecidos o con menos protección laboral, afirmándose con contundencia que
“tienen un impacto directo en la sociedad, dado que afectan a las condiciones de trabajo,
a la seguridad en el puesto de trabajo, a la explotación de los grupos más débiles, como
los inmigrantes, los jóvenes, las mujeres o los trabajadores de escasa capacitación o
poco cualificados, y al impago de las contribuciones a los sistemas nacionales de
seguridad social, lo que repercute en las pensiones y la cobertura social”.
¿Qué puede hacerse a escala europea? El Informe aboga en primer lugar por una “mayor
fluidez y eficacia en los intercambios transfronterizos de información”, con una petición
expresa de cooperación entre todas las autoridades nacionales y los agentes sociales
para “acabar con el dumping social y asegurar una competencia leal en el mercado
único”. De particular interés para España, por la importancia que está adquiriendo esta
cuestión, es la propuesta de creación de una plataforma europea de inspectores de
trabajo sobre el trabajo no declarado, entre cuyas funciones estaría la de mejorar la
cooperación transfronteriza “descubrir las sociedades ficticias y actividades similares,
llevando un registro de las mismas”.
Muy interesante también, aunque debe ser objeto de estudio previo detallado por el
impacto que pueda tener sobre la privacidad de las personas afectadas, es la propuesta
del PE de estudiar la creación de una tarjeta europea de Seguridad Social “a prueba de
falsificaciones o de otro documento electrónico de ámbito europeo, donde puedan
almacenarse todos los datos necesarios para comprobar la situación laboral del titular,
por ejemplo en relación con la seguridad social o el horario de trabajo, y que esté sujeto
a normas estrictas de protección de datos, en particular cuando se trate de datos
personales de carácter privado”.
Con respecto a nuevas iniciativas legislativas a escala europea para mejorar la
protección de los derechos de los trabajadores, resalta que se debería reforzar en las ya
existentes el papel de vigilancia y control de la IT, así como también la puesta en
marcha de un mecanismo “soft law” consistentes en la adopción voluntaria por parte de
las empresas de normas laborales más estrictas que la legalmente fijadas, a través del
28

21
establecimiento de un sistema de «etiquetas sociales» gratuitas reconocidas a escala
nacional o de la UE”. En fin, en pleno siglo XXI, en la UE, se constata que en algunos
Estados trabajan menores de 14 años, y de ahí que se pida, y creo que ya hay cobertura
jurídica suficiente para ello, “considera necesario reforzar el papel de los inspectores de
trabajo e intensificar las campañas contra el trabajo infantil”.
B) Mucho más reciente es la Resolución de 8 de septiembre de este año, en la que el
Parlamento Europeo se manifiesta sobre la situación de los derechos fundamentales en
la UE29
.
El documento recuerda en su parte introductoria que “de conformidad con el preámbulo
del TUE, los Estados miembros han confirmado su adhesión a los derechos sociales tal
y como están definidos en la Carta Social Europea; que el artículo 151 del TFUE
contiene una referencia explícita a los derechos sociales fundamentales como los que se
indican en la Carta Social Europea”, así como también que con la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, “la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se ha
integrado plenamente en los Tratados y, por lo tanto, es legalmente vinculante para las
instituciones, organismos y agencias de la UE y para los Estados miembros en el marco
de la aplicación de la legislación de la UE”. El PE presta especial atención a la
protección de derechos laborales colectivos fundamentales, subrayando que su
importancia ha sido reconocida en la CDFUE y por la jurisprudencia del TJUE, y que
por ello a tales derechos (sindicación, negociación colectiva, huelga, asociación,
reunión) “se les debe dar las mismas garantías que a los demás derechos fundamentales
reconocidos por la Carta”. Tras criticar con dureza los ajustes presupuestarios y su
influencia en el deterioro de la calidad de vida de buena parte de la población europea,
pide de forma clara e indubitada a los Estados miembros que “velen por que toda la
legislación de la UE, incluidos los programas de ajuste económico y financiero, se
aplique de conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales y con la Carta
Social Europea (artículo 151 del TFUE)”.
Otra referencia a los derechos laborales, y en concreto al principio de igualdad salarial,
la encontramos al abordarla Resolución la problemática de la desigualdad entre mujeres
y hombres en el mercado de trabajo, y tras recordar que existe una diferencia salarial
media de 16 puntos a escala europea en perjuicio de las trabajadoras, reclama que la UE
“prosiga su labor de garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en lo que respecta a
los salarios, de conformidad con el artículo 157 del TFUE, las pensiones y la
participación en el mercado de trabajo en los puestos de alta dirección”.
Desde una perspectiva más global de protección de los derechos sociales, el PE muestra
su preocupación porque los recortes en el gasto público y en las pensiones “estén
contribuyendo en gran medida al empobrecimiento de las personas de más edad, al
disminuir sus ingresos, degradar sus condiciones de vida, generar desigualdades en la
capacidad para acceder a los servicios y crear un número cada vez mayor de personas de
más edad con unos ingresos que rozan el umbral de la pobreza”; reivindica la plena
aplicación del derecho a la libertad de circulación y residencia de los ciudadanos
europeos y sus familiares, que está reconocido en el TFUE y desarrollado en la
Directiva 2004/38/CE, y rechaza cualquier restricción a estos derechos y pide a la
Comisión que actúe con rapidez para llevar ante el TJUE a cualquier Estado infractor.
Manifiesta su preocupación, que no es compartida por el TJUE en sus últimas
29

22
sentencias, por la expulsión de ciudadanos de Estados UE cuando pierden su puesto de
trabajo y sus ingresos, ya que a su parecer tal actuación infringiría el marco normativo
vigente y tal práctica “es contraria al espíritu de la libre circulación”.
A modo de colofón del contenido de la Resolución por lo que respecta a los derechos
sociales, el PE se adentra en terreno jurídico, con indudable proyección social, y pide a
la Comisión que “considere la posibilidad de proponer la adhesión a la Carta Social
Europea, con el fin de salvaguardar efectivamente los derechos sociales de los
ciudadanos europeos”, e insta a los Estados miembros a que “promuevan la ampliación
de los derechos sociales de la Carta de la UE a otros derechos sociales mencionados en
la Carta Social Europea revisada del Consejo de Europa, como el derecho al trabajo, a
una remuneración justa y a estar protegido frente a la pobreza y la exclusión social”.
C) La atención del PE a la protección de los derechos sociales también está presente en
la Resolución de 16 de septiembre de este año en la que desgrana sus propuestas sobre
el programa de trabajo de la Comisión para 201630
, propuestas o prioridades sobre las
que también se manifestó el Comité de las Regiones en la resolución adoptada en la
sesión plenaria de 9 de julio.
EL PE considera, y comparto plenamente esta tesis, que no sólo el programa de 2016
sino también los de los próximos años deberían abordar importantes retos que se han
puesto especialmente de manifiesto en el siglo XXI, tales como “el cambio climático, la
independencia energética, la eficiencia de los recursos, la transición hacia una sociedad
digital, la competencia mundial, la igualdad de género y el aumento de las
desigualdades, sin olvidar los costes de la no Europa”, y que se trata de adoptar medidas
que contribuyan a la creación de empleo “dentro del respeto de las normas sociales y
medioambientales”.
Sus propuestas más concretas en materia social aparecen en el apartado 7 donde se
plantea la necesidad de que la UE adopte medidas que se enfrenten a situaciones tales
como el desempleo, la escasez de trabajadores cualificados, las desigualdades sociales y
la exclusión, sin olvidar “los riesgos de dumping social y de fuga de cerebros”. En este
punto, es del parecer que “es necesaria una convergencia más sólida para garantizar el
respeto de un conjunto de normas sociales fundamentales en toda la Unión”, para lo
cual debería promoverse “una movilidad laboral justa como una libertad fundamental en
el mercado único”. La implicación de los agentes sociales a escala europea y nacional se
considera del todo punto necesario para alcanzar tales objetivos. Por otra parte, la
creación de empleo mediante la potenciación del espíritu empresarial y de la economía
del conocimiento debe hacerse “garantizando al mismo tiempo el cumplimiento de las
normas sociales básicas”.
La dimensión social de la UE debe estar en el punto de mita de las políticas
comunitarias, con respeto al derecho de negociación colectiva, y a la adopción de
políticas salariales propia en el seno de cada Estado, así como también para facilitar la
movilidad y flexibilidad laboral entre profesiones y Estados miembro y políticas
tendentes a evitar situaciones de discriminación laboral por razón de sexo, edad o
discapacidad, adoptándose en suma decisiones “orientadas a preservar la economía
social de mercado” y con rechazo a la adopción de medidas por lo Estados miembros
30
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//TEXT+TA+20150916+ITEMS+DOC+XML+V0//ES&language=ES (última consulta: 20 de
septiembre de 2015).

23
que limiten el derecho de libre circulación de personas y de trabajadores, poniendo en
tela de juicio el espacio Schengen. Los acuerdos comerciales en que participe la UE, en
clara referencia al TTIP, no deben poner en juicio las normas europeas, y por ello el
Parlamento insta a la Comisión a que esté vigilante al respecto.
La concreción de las denominadas “normas sociales fundamentales” relacionadas con el
empleo las sitúa el Parlamento Europeo en unos servicios públicos de calidad, políticas
de protección económica antes situaciones de desempleo combinadas con medidas de
activación para facilitar la reincorporación al mercado de trabajo, protección sanitaria,
servicios de cuidado de menores, y políticas de formación y aprendizaje durante toda la
vida de la persona. En un punto concreto que ha sido especialmente polémico durante
años y que ha culminado con la retirada de la propuesta de la Comisión tendente al
incremento del período de descanso por maternidad/paternidad, la eurocámara reclama
la adopción de una nueva iniciativa legislativa que posibilite una conciliación efectiva
de la vida laboral y familiar y que sirva para facilitar la participación femenina en la
vida laboral, “brindando una protección mínima a las madres y reduciendo la
desigualdad entre mujeres y hombres”.
Sobre las prioridades del CESE para que sean incorporadas al programa de trabajo de la
Comisión en 201631
, encuentra puntos de similitud con las del Parlamento Europeo en
materia de política de educación, formación y aprendizaje permanente, la adopción de
políticas de movilidad en el seno de la UE que garanticen también la igualdad de
condiciones de trabajo, señaladamente las salariales, de los trabajadores desplazados, y
la revisión de la normativa sobre los permisos por maternidad y parentales con la
presentación de “una estrategia concreta para lograr la igualdad de género en la Unión
Europea”. Igualmente, sobre el TTIP subraya que puede ser un buen instrumento para la
dinamización de la actividad económica y la creación de empleo, siempre y cuando,
advierte, se respeten plenamente las normas legales existentes en los Estados miembros
de la UE, en particular en relación con la política social, medioambiental y de los
consumidores, y en tanto en cuanto se salvaguarden la participación democrática y la
competencia de los entes locales y regionales”.
5. Los derechos sociales y la jurisprudencia del TJUE.
Dedico el último bloque de mi exposición a examinar cuál ha sido la influencia del
TJUE en la construcción de la política social europea, en el fortalecimiento o
restricción, que de todo ha habido, de los derechos sociales reconocidos y regulados en
los Tratados y en los Reglamentos y Directivas, es decir tanto en el derecho originario
como en el derivado.
La cuestión prejudicial se ha convertido en los últimos tiempos en una vía relevante
para que el TJUE se pronuncie sobre la adecuación de la normativa española a la de la
Unión. Sobre esta cuestión es muy recomendable la lectura del artículo del profesor de
la Universidad de Santiago de Compostela José Mª Miranda Boto, titulado “Algunas
observaciones sobre la cuestión prejudicial y su relevancia en el orden social”32
, El
31
Publicadas en el DOUE C313, 22.9.2015, págs. 12 a 16. http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2015.313.01.0012.01.SPA
32
Publicado en la obra colectiva “La nueva dimensión de la materia contencioso-laboral”,
coordinada por la profesora de la Universidad de La Laguna Lucía Dans Álvarez de Sotomayor.
Ed. Bomarzo, 2015, págs. 281 a 301. http://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=572176
(última consulta: 1 de octubre de 2015).

24
profesor Miranda Boto dedica la tercera parte de su artículo a las cuestiones de
contenido socio-laboral planteadas desde España, poniendo de manifiesto que “entre el
1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 2014 se han planteado un total de trescientas
cinco cuestiones prejudiciales” por los juzgados y tribunales españoles, de las que “casi
un tercio del total pueden ser calificadas como de contenido socio-laboral…”, diez de
ellas el pasado año; tras un riguroso análisis de cuales han sido los asuntos planteados
ante el TJUE concluye que “… la cuestión prejudicial ha sido un elemento decisivo en
la configuración de nuestro Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y que va a
seguir siéndolo en el futuro”.
Por otra parte, también conviene poner de manifiesto, por la importancia que las
sentencias del TJUE pueden tener sobre el Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, la posibilidad abierta por la Ley reguladora de la jurisdicción social de alegarlas
en recurso de casación para la unificación de doctrina. En efecto, el art. 219.1 dispone
que “2. Podrá alegarse como doctrina de contradicción la establecida en las sentencias
dictadas por el Tribunal Constitucional y los órganos jurisdiccionales instituidos en los
Tratados y Acuerdos internacionales en materia de derechos humanos y libertades
fundamentales ratificados por España, siempre que se cumplan los presupuestos del
número anterior referidos a la pretensión de tutela de tales derechos y libertades. La
sentencia que resuelva el recurso se limitará, en dicho punto de contradicción, a
conceder o denegar la tutela del derecho o libertad invocados, en función de la
aplicabilidad de dicha doctrina al supuesto planteado”, para inmediatamente a
continuación regular en el apartado 2 que “Con iguales requisitos y alcance sobre su
aplicabilidad, podrá invocarse la doctrina establecida en las sentencias del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea en interpretación del derecho comunitario”.
B) De ahí la importancia de sentencias del TJUE que han merecido desde hace ya un
cierto tiempo la atención, y crítica, de la joven doctrina iuslaboralista española. Por
poner ahora dos ejemplos recientes, véanse las aportaciones de la profesora Emma
Rodríguez, de la Universidad de Vigo, y Olga Fotinopoulou, de la Universidad del País
Vasco, en la obra colectiva “Hitos jurisprudenciales en materia social”, recién publicada
por la editorial Laborum33
.
La profesora Rodríguez aborda los pronunciamientos jurisprudenciales, negativos hasta
ahora sobre la maternidad por subrogación y más concretamente los derechos de
maternidad de las madres subrogantes, criticando que el TJUE otorgue un trato menos
favorable “al hijo nacido a través de un vientre de alquiler que a los hijos por gestación
natural o a los hijos adoptados…”y plantea la necesidad de abordar la reforma de la
Directiva 92/85/CE y la Directiva 2010/18/CE, “para que se regulen medidas
específicas respecto de la maternidad y paternidad por subrogación”.
Por su parte, la profesora Fotinopoulou estudia la doctrina del TC con ocasión de los
litigios en que ha debido pronunciarse en 2012 sobre conflictos entre libertades
económicas comunitarias, derecho de la competencia y los derechos sociales,
efectuando un análisis muy crítico de la línea doctrina del TJUE que continua la
anteriormente abierta con las sentencias Viking y Laval en 2009 y 2010, manifestando
con contundencia que tras la lectura de la sentencias objeto de su estudio “nuestras
dudas acerca de un supuesto modelo social europeo alcanzan su máxima expresión”.
33
http://www.laborum.es/promocion/9788492602957.pdf (última consulta: 11 de octubre de
2015).

25
Justamente la sentencia Viking fue la primera a las que presté especial atención en mi
blog creado en agosto de 2007, y cuyo comentario realicé con el título de “algo más
que un paso atrás en los derechos de los trabajadores europeos y del modelo social
europeo”34
. En esta sentencia, bajo la apariencia del reconocimiento del derecho a la
huelga como una parte integrante del derecho comunitario, de acuerdo con la
incorporación de la CDFUE al Tratado de Lisboa, se establecen restricciones de mucha
importancia a su ejercicio a escala comunitaria, con la posibilidad de que esas
restricciones se trasladen al ámbito de cada Estado en razón, no ya de aquello que se
disponga por los respectivos ordenamientos jurídicos, sino en especial de la valoración
que cada juzgador haga sobre la acomodación objetiva de una medida de conflicto
colectivo al posible daño que se le pueda infringir a una empresa.
Es cierto, y debe valorarse como positivo, el reconocimiento que el TJUE efectúa del
derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo, incluido el derecho de huelga, “como
un derecho fundamental que forma parte integrante de los principios generales del
Derecho Comunitario cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia”, si bien
inmediatamente a continuación se indica que este derecho “puede ser sometido a ciertas
restricciones”. Nada que objetar a este planteamiento de entrada, pues ningún derecho
fundamental es ilimitado, como bien sabemos por el propio ordenamiento jurídico
español y las limitaciones que el ejercicio de derecho de huelga, en clave política-
profesional, puede sufrir de forma limitada, valga el juego de palabras, para garantizar
el disfrute de otros derechos fundamentales (entre lo que, por cierto, no se encuentra, el
de libertad de empresa) reconocidos en nuestra Constitución. Pero este reconocimiento
queda rápidamente reducido cuando se afirma en el fundamento jurídico 55 que el
artículo 43 del Tratado CE “debe interpretarse en el sentido de que, en principio, no está
excluida del ámbito de aplicación de este artículo una medida de conflicto colectivo
emprendida por un sindicato o una agrupación de sindicatos contra una empresa con el
fin de conseguir que ésta celebre un convenio colectivo cuyo contenido puede disuadirla
del ejercicio de la libertad de establecimiento”. Pero aún más peligroso me parece el
razonamiento del Tribunal al trasladar la doctrina establecida en otro contexto bien
distinto, como fue el del caso Defrenne, para determinar, al considerar que el artículo 43
del Tratado CE establece una libertad fundamental, que “la prohibición de vulnerar una
libertad fundamental prevista por una disposición del Tratado que tenga carácter
imperativo se extiende, en especial, a todos los convenios que tienen por objeto regular,
de forma colectiva, el trabajo por cuenta ajena”. Repárese en que con este planteamiento
se restringe extraordinariamente la libertad de acción de los trabajadores y sus
representantes para defender sus derechos ante actuaciones empresariales basadas
justamente en ese derecho de libertad de establecimiento, que además, como
consecuencia del razonamiento del Tribunal, “puede conferir derechos a una empresa
privada que ésta puede oponer a un sindicato o a una asociación de sindicatos”.
La doctrina laboralista alertó tempranamente de uno de los apartados más preocupantes
de la sentencia, y coincido con estos planteamientos. Se trata de la argumentación
recogida en el número 73, y de cuya utilización por parte de los tribunales nacionales, y
según en los términos que se realice, dependerá mucho en el futuro el debilitamiento
radical o no de la capacidad jurídica del movimiento sindical para defender los derechos
de los trabajadores a escala europea o transnacional. En efecto, el Tribunal expone que
“una medida de conflicto colectivo adoptada para ejecutar la política de lucha contra los
34
http://www.eduardorojotorrecilla.es/2007/12/la-sentencia-viking-algo-ms-que-un-paso.html 14
de diciembre de 2007 (última consulta: 8 de septiembre de 2015).

26
pabellones de conveniencia perseguida por la ITF, que tiene por objeto principal, como
se deriva de sus observaciones, impedir que los armadores matriculen sus buques en un
Estado distinto del Estado del que son nacionales los propietarios efectivos de esos
buques, puede, cuando menos, restringir el ejercicio por Viking de su derecho al libre
establecimiento”, y que esa actuación sindical, consustancial a la defensa de los
intereses de los trabajadores a escala supranacional, constituye “una restricción a la
libertad de establecimiento en el sentido del artículo 42 CE”.
Sin ningún ánimo de exhaustividad, porque un análisis más amplio desbordaría
ampliamente mis objetivos al redactar esta ponencia, dejo constancia a continuación de
tres recientes sentencias del TJUE que guardan estrecha relación con los derechos
sociales recogidos en la normativa comunitaria.
C) En primer lugar analizo la sentencia de 16 de junio de 2015 (asunto C-83/14) que
versa sobre la discriminación, directa o indirecta, por razón del origen racial o étnico, en
el caso concreto de población gitana35
.
a) El litigio versa sobre la petición de decisión prejudicial presentada por el Tribunal
administrativo de la ciudad de Sofía el 5 de febrero de 2014, que tiene por objeto
interpretar los arts. 1 y 2, apartados 1 y 2, letras a) y b), de la Directiva 2000/43/CE
relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas, y del artículo
21 de la CDFUE. La petición se formula en el marco de un procedimiento en el que una
empresa solicitó la anulación de una decisión de la Comisión de defensa contra la
discriminación, que le ordenó “poner fin a una discriminación ejercida contra la Sra. …
y abstenerse de esa clase de comportamiento discriminatorio en el futuro”.
El TJUE procede en primer lugar al estudio de la normativa europea y estatal aplicable.
Se detiene en los considerandos 2, 3, 9, 12, 13, 15, 16 y 28 de la Directiva 2000/43,
varios de ellos con referencias directas a la prohibición de discriminación por origen
racial o étnico: “(9) La discriminación basada en el origen racial o étnico puede
poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado CE, en particular la
consecución de un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y
la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad, y también puede
hipotecar el objetivo de desarrollar la Unión Europea como un espacio de libertad,
seguridad y justicia…. (13) A tal fin, se deberá prohibir en toda la Comunidad
cualquier discriminación, directa o indirecta, por motivos de origen racial o étnico en
los ámbitos a que se refiere la presente Directiva. (16) Es importante proteger a
todas las personas físicas de toda discriminación por su origen racial o étnico. Los
Estados miembros también deben proteger, de conformidad con sus respectivas
tradiciones y prácticas nacionales, a las personas jurídicas en aquellos casos en los que
sean discriminadas por el origen racial o étnico de sus miembros”. Dicha prohibición se
encuentra también expresamente recogida en el art. 1.4, disponiendo por su parte el art.
2.3 que “El acoso constituirá discriminación a efectos de lo dispuesto en el apartado 1
cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con el origen racial o
étnico que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona
y crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante, u ofensivo”. Por ser de
especial aplicación al caso enjuiciado, el TJUE cita también el art. 6.3, que incluye
dentro del ámbito de aplicación de la Directiva “… h) el acceso a bienes y servicios
35
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=165912&pageIndex=0&doclan
g=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=57515 (última consulta: 9 de octubre de 2015).

Ponencia Valencia 15 de octubre de 2015.

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