Europa será menos social. Migraciones y Reino Unido. Notas sobre las conclusiones del Consejo Europeo celebrado el 18 y 19 de febrero.

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Europa será menos social. Migraciones y Reino Unido. Notas sobre las
conclusiones del Consejo Europeo celebrado el 18 y 19 de febrero.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
21 de febrero de 2016.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. Leí ayer por la tarde las conclusiones del Consejo Europeo celebrado los días 18 y
19. Suelo leer las conclusiones de los Consejos Europeos desde hace bastante tiempo,
aunque sólo sea para poder contrastar después si se han llevado o no a la práctica, en el
bien entendido que el lenguaje diplomático que se utiliza en las mismas permite
contentar en bastantes ocasiones a tesis dispares y contrapuestas.
Después de su lectura, creo que Europa, la Unión Europea de 28 miembros, el resultado
de un proyecto que tomó cuerpo con la creación de la Comunidad Económica Europea
en 1957 por seis Estados, es menos social (aunque a buen seguro que habrá quien
mantenga posiciones más duras y afirme con contundencia que Europa está dejando de
ser social, tesis que todavía no es la mía y que espero no tener que abrazar).
No esperen encontrar en las conclusiones una apuesta decidida por una política social de
progreso, más allá de las consabidas referencias a la necesidad de mantener una Europa
en la que libertad de circulación de las mercancías, personal, capitales y servicios sea
una realidad, aunque inmediatamente nos demos cuenta que la libertad de circulación de
las personas cada vez sufre más restricciones. No esperen encontrar alguna referencia a
la necesidad de coordinar mejor las políticas sociales, o mejor dicho sí la encontrarán en
las propuestas para contentar al Reino Unido…, pero en el sentido de restringir los
derechos sociales, y no sólo a ciudadanos de terceros países sino también, y este es el
dato a destacar, a ciudadanos de países de la UE, básicamente (aunque es lógico que no
se mencione de forma expresa, pero la redacción del texto no deja ningún lugar a duda
de cuáles son), aquellos de la Europa central y del este que se incorporaron a la UE en
2004 y 2007.
No esperen encontrar palabras de ánimo para salir de la crisis que viven, siguen
viviendo, muchos ciudadanos europeos, con apuestas por políticas de creación de
empleo estable y de calidad, de mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Porque,
aunque la mayor parte de las conclusiones van dedicadas al Reino Unido, para facilitar
que triunfe el sí a la permanencia en la UE en el referéndum convocado para el día 23
de junio, las modificaciones normativas que se anuncian, siempre y cuando el resultado
de dicho referéndum sea afirmativo para la permanencia británica en la UE, afectarán a
todos los ciudadanos europeos y a los de terceros países.
2. Le noto pesimista Sr Rojo, me dirán algunos lectores y lectoras del blog, y supongo
que me preguntarán en qué baso este pesimismo. Bueno, ahora es el momento de
justificar mi punto de vista, pero no con el deseo de simplemente constatar tal realidad
borrosa u oscura para los derechos sociales, sino también y muy especialmente para que

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quienes estén interesados en la política europea las conozcan, a fin y efectos de buscar
propuestas de cambio. Y ello voy a hacerlo a partir del análisis de las conclusiones del
Consejo, dedicadas en su mayor parte a las propuestas de cambio normativo para
facilitar la permanencia del Reino Unido en la UE, y también dedicando una pequeña
parte, breve pero muy dura, a la situación de la migración, sin olvidar las referencias a
las relaciones exteriores y la necesidad de buscar acuerdos a la situación de Siria y
Libia, así como dos líneas, en sentido literal, sobre política económica para afirmar que
“El Consejo Europeo ha refrendado la recomendación sobre la política económica de la
zona del euro”.
3. Empecemos por las conclusiones sobre la política migratoria, o más exactamente
sobre la política de la UE hacia (o contra) los refugiados, política a cuyo análisis he
dedicado especial atención en otras entradas del blog y a las que ahora me permito
remitir para completar la lectura de la presente nota. A diferencia de otros documentos
comunitarios en los que se pone el acento, al menos teóricamente, en las políticas de
integración, sin olvidar ciertamente las del control y restricción de entrada de
refugiados, las conclusiones apuestan claramente por la segunda opción como lo
demuestra la lectura de las tres primeras líneas del apartado 4: “En respuesta a la crisis
migratoria a la que se enfrenta la UE, el objetivo debe ser, rápidamente, contener la
afluencia de llegadas, proteger nuestras fronteras exteriores, reducir la migración ilegal
y salvaguardar la integridad del espacio Schengen”.
Sigue a continuación un saludo, es decir una felicitación, a la decisión de la OTAN de
prestar asistencia “en la realización de operaciones de reconocimiento, seguimiento y
vigilancia del cruce ilegal de fronteras en el mar Egeo”, y una llamada, un toque de
atención más exactamente, a Turquía para que aplique el plan de acción pactado con la
UE al objeto de integrar a la población siria refugiada en su territorio en el mercado
laboral y al mismo tiempo detener los flujos migratorios, de tal manera que el objetivo
ha de ser, se dice de forma clara y sin ambages, que “tenemos que asistir a una
reducción sustancial y sostenible del número de entradas ilegales en la Unión Europea
desde Turquía”.
Justamente, la ayuda económica de la UE está condicionada al logro de tal objetivo y así
se pone claramente de manifiesto en la Decisión de la Comisión de 10 de
febrero(publicada en el DOUE del día 16) relativo al Mecanismo para los refugiados
enTurquía y por la que se modifica una Decisión anterior, en cuyo segundo
considerando se expone que la entrega progresiva de la ayuda económica
(3.000.000.000 €, de los que 2.000.000.000 serán aportados por los Estados miembros)
“está supeditada a la ejecución del entendimiento entre la Unión Europea y la República
de Turquía para intensificar su cooperación en apoyo de los sirios que están bajo
protección temporal, así como gestionar las migraciones en un esfuerzo coordinado para
abordar la crisis…”.
Siguen las conclusiones poniendo su punto de mira en los programas pactados entre la
UE y países de origen de buena parte de la población migrante, al objeto de garantizar,
mediante incentivos adecuados (¿concesión de visados?) “que los retornos y la
readmisión sean efectivos”, política que obviamente requiere el pleno apoyo igualmente
de la propia UE y de los Estados miembros.

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Hemos de esperar a un epígrafe posterior para leer que las conclusiones piden que se
siga proporcionando “ayuda humanitaria a los refugiados sirios y a los países vecinos
Siria”, y que el dinero acordado en la Conferencia celebrada el 4 de febrero esté
disponible con rapidez, pero inmediatamente vuelve la política restrictiva y de control al
plantear las conclusiones la necesidad de controlar la ruta de los Balcanes Occidentales,
y otras rutas que pudiera haber en un próximo futuro, para poner fin a “los continuos
flujos migratorios irregulares”, y por otra parte restablecer plenamente el
funcionamiento normal del espacio Schengen (libre circulación de personas) que vaya
de la mano con un control estricto de quienes desean acceder a un Estado de dicho
ámbito territorial, de tal manera que “denieguen la entrada a través de las fronteras
exteriores a los nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones de entrada
o que no hayan presentado una solicitud de asilo, a pesar de haber tenido la oportunidad
de hacerlo”.
Las conclusiones enfatizan la necesidad de mejorar el establecimiento y funcionamiento
de los puntos críticos (en Grecia e Italia) para un mejor control de la población que llega
de territorios en guerra y con un triple objetivo, “aplicar plenamente el proceso de
reubicación, para detener los flujos secundarios de migrantes y solicitantes de asilo
irregulares y proporcionar las importantes instalaciones de acogida necesarias para
alojar en condiciones humanas a los migrantes hasta que se aclare su situación”,
recordando que con arreglo al marco normativo vigente los solicitantes de asilo no
tienen derecho a elegir el Estado miembro en el que lo solicitan.
Igualmente, pide que se acelere la tramitación legislativa de la propuesta de creación de
una guardiaeuropea de fronteras y costas, adoptada por la Comisión el 15 de diciembre
de2015 y en cuya nota oficial de presentación puede leerse lo siguiente: “La Comisión
Europea adopta hoy una ambiciosa batería de medidas para gestionar las fronteras
exteriores de la UE y proteger nuestro espacio Schengen sin fronteras interiores. Las
propuestas hoy presentadas contribuirán a gestionar la migración de manera más eficaz,
mejorar la seguridad interior de la Unión Europea, y salvaguardar el principio de libre
circulación de personas. La Comisión propone crear la Guardia Europea de Fronteras y
Costas para garantizar una gestión rigurosa y compartida de las fronteras exteriores. A
fin de reforzar aún más la seguridad de los ciudadanos europeos, la Comisión propone
también introducir controles sistemáticos, consultando las bases de datos pertinentes, de
todas las personas que entren en el espacio Schengen o salgan de él”.
En fin, como cláusula habitual de cierre, las conclusiones se remiten a un próximo
Consejo para llevar a cabo un “debate global” para fijar “orientaciones adicionales y
optar por decisiones más concretas”. Tiempos lentos los de la política, tiempos muy
rápidos en la vida real en la que muchos refugiados desean acceder a territorio europeo,
aunque siempre es necesario recordar que la gran mayoría de los refugiados no se
encuentran en la UE, sino en Turquía y países vecinos a los de los conflictos bélicos,
como Líbano y Jordania. Y crisis, tanto política como económica, social y
medioambiental, que seguirá provocando el desplazamiento de millones de personas en
la búsqueda de un futuro mejor. Tal como explica Gonzalo Fanjul en su artículo
"Alternativas a un modelo migratorio roto, publicado en el diario El País el 17 de
febrero, “De acuerdo con la Organización Internacional de las Migraciones, más de 240
millones de personas viven fuera de sus países de origen como emigrantes. De estos,
cerca de 150 millones son considerados estrictamente emigrantes económicos y una
cantidad similar se ha establecido en los países desarrollados. Las cifras mundiales de

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movilidad humana se han multiplicado por dos a lo largo de la última década,
consolidando un proceso que nos definirá como sociedad global en el siglo XXI. Frente
a los mitos que rodean a este fenómeno (“buscan nuestras ayudas sociales”, “no
podemos acoger a tantos”), la observación objetiva de los hechos demuestra el beneficio
económico neto de la inmigración y explica sin ambages la ecuación detrás de este
fenómeno: desigualdad de ingreso en origen, transición demográfica en las economías
de destino y multiplicación de factores de inestabilidad como los conflictos y los
desastres naturales”.
4. Toca ahora ya referirse al acuerdo alcanzado en el seno de la UE en relación a “un
nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea”, acuerdo que adopta la forma
jurídica de Decisión y cuyos efectos quedarán condicionados a que el Reino Unido siga
siendo miembro de la UE, ya que “se da por entendido que, si el resultado del
referéndum… fuera (su) salida de la Unión Europea” no serían de aplicación las
disposiciones recogidas en las conclusiones y que tendrán carácter normativo una vez
publicadas en el DOUE, ya que la Decisión, cuyo contenido se afirma que es
“totalmente compatible con los Tratados” (afirmación para uso interno justificativo del
acuerdo y que deberá ser contrastada con las resoluciones que en su día pueda dictar el
TJUE si llegan, y estoy seguro que así será, a plantearse conflictos ante el mismo) “es
jurídicamente vinculante y puede modificarse o derogarse sólo de común acuerdo por
los Jefes de Estados o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea”.
Además de la citada Decisión, el acuerdo contiene seis declaraciones complementarias
que, como su mismo nombre indica, completan, aclaran y complementan algunas
referencias de carácter más general contenidas en la Decisión, y que son especial interés
no tanto por lo que afectan al Reino Unido sino también a los restantes Estados de la UE
y a sus ciudadanos (y familiares), y algunas de aquellas también a ciudadanos (y
familiares) de terceros Estados. Tales declaraciones versan sobre “un proyecto de
Decisión del Consejo sobre las disposiciones específicas relacionadas con la gestión
eficaz de la unión bancaria y de las consecuencias de la mayor integración de la zona
del euro”, competitividad, el mecanismo de aplicación de la subsidiariedad y un
mecanismo de aplicación de la reducción de las cargas, la indexación de las prestaciones
por hijos exportadas a los Estados Miembros distintos de aquel en el que reside el
trabajador, el mecanismo de salvaguardia en materia de prestaciones sociales y libre
circulación, y las cuestiones relacionadas con el abuso del derecho de libre circulación
de personas. Centro mi atención en aquellos contenidos de la Decisión y de las
declaraciones complementarias más directamente vinculados (aunque creo que en
realidad todo el acuerdo es de afectación) a las políticas sociales y de empleo, y
esperaré a leer con mucha atención las valoraciones jurídicas del acuerdo que se
realicen desde la perspectiva del derecho comunitario y su adecuación, total o parcial, al
Tratado de funcionamiento de la UE.
5. La sección B de la Decisión está dedicada a la competitividad. Se insiste una vez más
en la necesidad de reducir cargas administrativas, en especial para las pymes, y derogar
“la legislación innecesaria”, si bien todo ello debe llevarse a cabo al tiempo que se sigue
garantizando “un elevado nivel de protección de los consumidores, los trabajadores, la
salud y el medio ambiente”. En la declaración complementaria se insiste en que Europa
debe ser más competitiva para generar crecimiento y empleo, destacando el valor del
mercado interior “como zona sin fronteras en cuyo interior puedan circular sin
obstáculos mercancías, personas, servicios y capitales”, así como la importancia del

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comercio internacional que debe “beneficiar a todos, sin excepción, consumidores,
trabajadores y operadores económicos”, y enfatiza la necesidad de centrarse en “hacer
más por reducir la carga global de la normativa de la UE, en particular para las pymes y
las microempresas”, yendo de la mano esta planteamiento con el recogido en la
declaración relativa a un mecanismo de aplicación de la subsidiariedad y un mecanismo
de aplicación de reducción de las cargas, en el que se insiste, para continuar con el
trabajo iniciado en 2013, que “reducir los trámites burocráticos que pesan sobre el
empresariado, en especial las pequeñas y medianas empresas, sigue siendo uno de los
objetivos de alcance general para todos nosotros, a fin de conseguir crecimiento y
empleo”.
Desde un planteamiento bien distinto, recordemos en este punto la posición muy crítica
manifestada por la Confederación Europea de Sindicatos al afirmar que “Con la
publicación de REFIT (Adecuación y eficacia de la normativa: Resultados y próximas
etapas) el 2 de octubre de 2013, la Comisión ha dado otro paso más en un proceso
orientado a la desregulación de Europa, al desmantelamiento de la legislación que
protege los derechos de los trabajadores y al debilitamiento del diálogo social”. En
eldocumento sindical, aprobado en la reunión del comité ejecutivo los días 3 y 4de
diciembre de 2013, se afirma con contundencia que “La CES, junto con sus afiliadas,
tendrá que intensificar los esfuerzos para exponer el hecho de que la reglamentación
inteligente trata realmente de desregulación que amenaza la autonomía de los
interlocutores sociales, la protección de la salud y la seguridad en el trabajo y el derecho
de los trabajadores a la información y consulta. La reglamentación inteligente no trata
de hacer la legislación más efectiva o asegurar que las directivas se implementan
adecuadamente en los Estados miembros de la UE. Tampoco considera los beneficios
de la legislación para la sociedad en su conjunto. La reglamentación inteligente es más
bien un intento de hacer retroceder el papel del estado en la creencia de que las
empresas pueden autorregularse. Esto hay que frenarlo”.
6. El núcleo duro de la política (menos) social se encuentra en la sección D de la
Decisión, que lleva un título que puede inducir a confusión si no se lee inmediatamente
con mucha atención su contenido: “Prestaciones sociales y libre circulación”. Junto con
esta sección se encuentran tres declaraciones complementarias ya mencionadas con
anterioridad, las relativas a la indexación de las prestaciones por hijos exportadas a los
Estados miembros distintos de aquel en que reside el trabajo, el mecanismo de
salvaguardia que pueden activar los Estados en determinados supuestos, y los
mecanismos para corregir aquello que se califica de “abuso del derecho de libre
circulación de personas”.
En apretada síntesis, ¿qué se plantea en la Decisión? ¿Qué mecanismos de actuación de
control se contemplan como palancas que pueden activar los Estados miembros, y no
sólo, insisto, el Reino Unido, para “proteger” sus sistemas de protección social y para
evitar el “uso fraudulento” de los derechos recogidos en el TFUE, uno de ellos, y no el
menos importante desde luego, el de la libre circulación de personas en general y de
libre circulación de los trabajadores en particular?
El documento comunitario reconoce, como no podría ser otra manera, que la libre
circulación de los trabajadores es una parte integrante el mercado interior, pero
inmediatamente acepta que los salarios que se perciben en los distintos Estados pueden
incentivar el desplazamiento con mayor intensidad hacia algunos de ellos en búsqueda

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de trabajo, y también que las prestaciones de Seguridad Social (coordinadas pero no
armonizadas en el seno de la UE) pueden tener también este efecto atracción (los datos
estadísticos no confirman esta tesis, pero ello no parece que importe demasiado a
quienes han redactado las conclusiones). Con un lenguaje que trata de combinar el
respeto al marco jurídico y al mismo tiempo dejar las puertas abiertas a una
interpretación restrictiva del mismo (el término “restrictivo” es de mi propia cosecha,
porque no esperan encontrar estas expresiones en el documento, que siempre se refiere a
“aclarar” las disposiciones vigentes), se acepta acríticamente que las remuneraciones
salariales y los sistemas de protección social pueden atraer a unos trabajadores de unos
Estados a otros, y que ello puede provocar situaciones que permitan a los Estados
miembros “ricos”, y también a escala de toda la UE, activar mecanismos de
“protección” de sus sistemas de protección social, es decir “medidas que limiten los
flujos de trabajadores de una escala tal que generen efectos negativos tanto para los
Estados miembros de origen como para los de destino” (dicho sea incidentalmente, me
sorprende la preocupación que ahora muestra la UE respecto a los países de origen de
las migraciones interiores en la UE, a no ser que ello sea simplemente una excusa para
reforzar la protección de los países de acogida). Dado que el acuerdo es entre la UE y el
RU hay una manifestación concreta respecto a este último, en la que se afirma que sus
“inquietudes” “… son tenidas en cuenta con vistas a la futura evolución de la legislación
de la Unión y del Derecho nacional pertinente”.
7. ¿En qué se concretan estas medidas restrictivas? En primer lugar, en como podrán
interpretarse las normas comunitarias a partir de la entrada en vigor de la Decisión (el
mes de julio de este año si el RU permanece en la UE). No me parece que afecte a la
normativa comunitaria vigente, pero sí a su posible interpretación “ampliatoria”, la tesis
general de que los Estados miembros pueden establecer condiciones para el acceso a las
prestaciones sociales dentro del amplio margen discrecional que tienen para definir sus
políticas sociales y de empleo (son competencia de los Estados miembros) así como
también “los principios fundamentales de sus sistemas de Seguridad Social”. Ahora
bien, sí se restringe, o mejor dicho puede restringirse de forma relevante la libre
circulación de trabajadores si el concepto de “interés general” es utilizado de tal forma
que se desvía de la interpretación caso por caso de una posible restricción que ha
posibilitado la jurisprudencia del TJUE. En este juego de palabras para contentar al
Reino Unido y al mismo tiempo intentar mantener la libre circulación, la Decisión
expone que su limitación debe ponerse en práctica “con medidas proporcionales al
interés legítimo perseguido”, y que “fomentar la contratación, reducir el desempleo,
proteger a los trabajadores vulnerables y evitar el riesgo de poner en peligro gravemente
la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social constituyen razones de interés
general reconocidas a tal efecto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, sobre la base de un análisis de cada caso”.
Tampoco es especialmente novedosa (recordemos las sentencias del TJUE de 15 de
septiembre de 2015,asunto C-67/14 y de 11 de noviembre de 2014, asunto C-333/13,
ambas objeto deatención detallada por mi parte en anteriores entradas del blog) la
posibilidad de imponer condiciones para que la percepción de algunas prestaciones sea
posible siempre y cuando exista “un vínculo real y efectivo entre la persona afectada y
el mercado laboral del Estado miembro de acogida”.
En segundo término, ¿qué decir de la libre circulación de los ciudadanos, reconocida
como un derecho en el art. 21 del TFUE? Pues que su limitación puede establecerse en

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parecidos términos a las que pueden establecerse para los trabajadores, siendo la
diferencia fundamental que ahora no se tratará de demostrar la existencia de un vínculo,
sino de que la persona que solicita una prestación de asistencia social (a la que tienen
derechos los ciudadanos del país de acogida que cumplan, obviamente, los requisitos
requeridos por la normativa aplicable) no debe pedirla “con el único objetivo de poder
disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro cuando no disponen de recursos
suficientes para optar al derecho de residencia”, ya que en tal caso se convierte en una
carga económica para el país de acogida. La restricción va dirigida a los ciudadanos de
otros Estados miembros distintos del país de acogida, de tal manera que un ciudadano
de un Estado que desee acceder a otro y no disponga de derecho de residencia o que sí
la tenga pero vinculada al hecho de buscar empleo, no podrá acceder a prestaciones de
asistencia social para garantizar los “costes mínimos de subsistencia”, incluso, repito
ahora porque así lo recoge expresamente la futura Decisión, “si dichas prestaciones
están previstas también para facilitar el acceso al mercado de trabajo en los Estados
miembros de acogida”.
Las restricciones a la libre circulación de personas se ampliarán en sede normativa (y no
únicamente por vía jurisprudencial) cuando nos encontremos ante supuestos de
matrimonios de conveniencia que tengan por finalidad facilitar para nacionales de
terceros países “hacer uso de la libre circulación como vía para regularizar una estancia
ilícita en un Estado miembro”. Obsérvese que aquí nos encontramos con un juego de
normas de diferentes ordenamientos jurídicos y que habrá que analizar con detalle en
caca caso, ya que la existencia de un matrimonio debidamente formalizado y registrado
tiene un indudable valor jurídico, y ante el mismo oponer la presunción de haber
actuado de forma contraria a derecho para obtener ilícitamente un beneficio reconocido
por el ordenamiento jurídico europeo deberá evidentemente probarse de manera
fehaciente para que no pueda acceder al mismo.
Más preocupante, mucho más, me parece la restricción propuesta cuando estemos en
presencia de casos en los que las personas afectadas puedan afectar al orden público o la
seguridad pública. No cuestiono en modo alguno esta restricción que, por otra parte, ya
tiene cobertura en la normativa vigente, pero sí chirrían mis conocimientos jurídicos
cuando leo que para determinar si la conducta constituye tal amenaza, los Estados
miembros “pueden tener en cuenta la conducta pasada de la persona en cuestión, y no
siempre es necesario que la amenaza sea inminente”, y aún más, “incluso cuando no
exista una condena penal previa, los Estados miembros pueden actuar por razones de
prevención, siempre y cuando estas razones sean específicas a la persona afectada”.
Creo que mis conocimientos de Derecho Constitucional y Derecho Penal deben haberse
quedado obsoletos porque no recuerdo en modo alguno que puede actuarse en tales
términos limitadores de derechos fundamentales europeos contra una persona contra la
que no existe una condena penal, y además cuando la hipotética amenaza “no sea
inminente” (¿Concepto de inminente?). En fin, pediré consejo a mis amigas y amigas
expertos en ambas ramas del Derecho para saber si debo reciclar mis conocimientos o
para confirmar que la redacción del texto de la Decisión pone en cuestión derechos
fundamentales.
8. A la interpretación de la normativa comunitaria que se propone en la nueva Decisión,
debe añadirse, a efectos esclarecedores, la declaración de la Comisión sobre aquello que
se denomina “cuestiones relacionadas con el abuso del derecho de libre circulación de
personas”, en la que se expone, además de reiterar la tesis expuestas en la Decisión, que

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se modificará la Directiva 2004/38/ CE del Parlamento Europeo ydel Consejo de 29 de
abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de
sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, para
evitar aquellas situaciones jurídicas que pueden suscitar dudar sobre el correcto
ejercicio de los derechos reconocidos en los textos comunitarios y evitar un uso
fraudulento de los mismos, aunque en realidad aquello que se está proponiendo es
restringir bastante más allá del marco jurídico vigente la libre circulación de personas
(habrá que ver, reitero, que dirá el TJUE cuando deba conocer de conflictos suscitados
por estos cambios).
La futura reforma de la Directiva excluirá del ámbito de aplicación de los derechos de
libre circulación “a los nacionales de terceros países que no hayan residido lícitamente
en un Estado miembro antes de contraer matrimonio con un ciudadano de la Unión o
que contraigan matrimonio con un ciudadano de la Unión solo después de que este haya
establecido su residencia en el Estado miembro de acogida”, y por consiguiente al
nacional del tercer país no se le aplicará la normativa comunitaria sino la legislación en
materia de inmigración del Estado miembro de acogida. Que la reforma este redactada
“en clave británica” se pone perfectamente de manifiesto cuando se expone que la
propuesta de modificación de la citada Directiva se presentará “una vez que surta efecto
la Decisión mencionada”, es decir cuando el Reino Unido haya dicho sí a la
permanencia en la UE.
En fin, sobre situaciones conflictivas en las que puede plantearse algún abuso en el
contexto de la entrada y residencia de familiares no pertenecientes a la UE de
ciudadanos móviles de la UE, la Comisión deberá “aclarar” estos dos puntos siguientes:
“Los Estados miembros podrán abordar casos concretos de abuso de los derechos de
libre circulación por parte de ciudadanos de la Unión que retornen a su respectivo
Estado miembro de nacionalidad con un familiar no perteneciente a la UE, en caso de
que la residencia en el Estado miembro de acogida no haya sido lo bastante fidedigna
como para generar o reforzar vida familiar y haya tenido por finalidad la elusión de la
aplicación de las normas nacionales de inmigración”, y “El concepto de matrimonio de
conveniencia - que no está protegido con arreglo al Derecho de la Unión - también
abarca un matrimonio que se contraiga con el propósito de que un familiar que no sea
nacional de un Estado miembro disfrute del derecho de residencia”., así como también
clarificará (supongo que con una nueva vuelta de tuerca restrictiva) que debe entenderse
por “motivos graves o de seguridad pública” y “motivos imperiosos de seguridad
pública”. Todas estas aclaraciones no implican, como ya he indicado, modificación de
la normativa comunitaria y se contendrán en una Comunicación de la Comisión “que
establecerá directrices sobre la aplicación de la legislación de la Unión en materia de
libre circulación de los ciudadanos de la Unión”.
9. Que yo sepa, pero estoy dispuesto a rectificar si alguien me convence de no estar en
lo cierto, las personas que van a trabajar, o a buscar trabajo, a otro Estado miembro de la
UE, es decir desde países en que las condiciones laborales son inferiores, o
sensiblemente inferiores, a las de aquellos a los que se dirigen, quieren precisamente
eso, trabajar y tener una vida digna, y si al mismo tiempo pueden acceder a las
prestaciones que todos los trabajadores (nacionales y de otros Estados) perciben para
ayudar a satisfacer necesidades familiares, ello sin duda será bien recibido y puede
ayudar a cubrir algunos necesidades de los hijos de la unidad familiar que siguen
residiendo en el país de origen. Pero ahora, algunos descubren que el objetivo de ese

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trabajador desplazado es “lucrarse” con unas prestaciones familiares que no percibiría, o
que en el caso de hacerlo sería con cuantía inferior, en el país de origen. Y… ¡ya han
encontrado los tecnócratas de Bruselas la solución para desincentivar la llegada
aluvional de ciudadanos de otros Estados a los países ricos, y más concretamente a Gran
Bretaña¡ Hay que modificar la normativa vigente. En concreto el Reglamento (CE) nº
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo,de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de Seguridad Social, para poder (no se contempla ni en la
Decisión ni en la declaración de la Comisión el carácter imperativo del cambio)
“indexar dichas prestaciones a las condiciones del Estado miembro en que reside el
hijo”, no sea que este se acostumbre, permítanme que introduzca un poco de ironía en
este complejo y en ocasiones aburrido mundo jurídico, a vivir bien y “sin dar un palo al
agua”.
¿Cuál será el coste económico de esta posible medida? No creo que sea relevante para
ningún Estado rico, pero el mensaje ya está lanzado: al Estado de acogida se viene a
trabajar, o a buscar trabajo, y no a “lucrarse” la unidad familiar con prestaciones a las
que no tiene derecho, o en cuantía inferior o muy inferior, en el país de origen, debiendo
calcularse las prestaciones familiares, a las que seguirá teniendo acceso el trabajador (de
momento no se habla de supresión porque creo que sería claramente atentatorio al
marco jurídico vigente), de acuerdo, entre otras condiciones, al “nivel de vida y el nivel
de las prestaciones por hijo aplicable en dicho Estado miembro (en que reside el hijo)”.
Estén tranquilos los trabajadores que ya se encuentren en un Estado rico, porque de lo
que se trata según la Decisión es de aplicar el nuevo criterio restrictivo “a nuevas
peticiones formuladas por trabajadores de la UE en el Estado miembro de acogida”.
¡No, no estén tranquilos! (ya decía yo que me parecía muy bonito el texto), porque la
Decisión abre la puerta a la aplicación del criterio restrictivo a todas las prestaciones por
hijos ya “exportadas” y en todos los Estados miembros (demostración una vez de que la
Decisión está pensada y redactada en clave británica) a partir del 1 de enero de 2020
(quiero pensar, por respeto al principio de seguridad jurídica, que las posible
restricciones económicas se aplicarán a las prestaciones que se abonen a partir de dicha
fecha y no con carácter retroactivo).
En fin, la Comisión parece querer tranquilizar a todos los trabajadores que prestan sus
servicios en otros Estados (aunque sería bueno recordar el dicho de que “cuando el rio
suena, agua lleva”) cuando afirma que no es su intención “proponer que el futuro
sistema de indexación facultativa de las prestaciones por hijo se haga extensivo a otras
prestaciones exportables, como las pensiones de jubilación”, y me pregunto que si no
era su intención por qué tiene que manifestarlo públicamente, en una manifestación que
yo creo que creará más temores que confianza.
9. Y llegamos al núcleo realmente duro, muy duro, de la Decisión (que no va
acompañado de ninguna aclaración en las declaraciones de la Comisión Europea), que
es a donde realmente el gobierno británico y su primer ministro David Cameron querían
llegar a mi parecer, que es la restricción de prestaciones no contributivas que pueden
percibir los trabajadores nacionales a quienes provengan de otros Estados, aunque, eso
sí, para evitar que una situación jurídica como la prevista en la Decisión pudiera colocar
a un trabajador español (por ejemplo) de peor condición que un trabajador
extracomunitario, se dispone, no sé si con excesiva convicción a la vista de la dicción
del texto, que las futuras medidas “no deberían dar lugar a que los trabajadores de la

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UE reciban un trato menos favorable que los nacionales de terceros países en situación
comparable”.
¿Argumento para la restricción? “El factor de atracción” derivado del régimen de
prestaciones vinculadas al ejercicio de una actividad profesional en un Estado miembro,
o dicho en términos más claro el que algunos (¿con qué base estadística?) califican de
factor de atracción de la normativa de prestaciones no contributivas en los países ricos
que incentivaría a trabajadores de países con peores condiciones laborales y de
protección social a desplazarse hasta los mismos.
¿Mecanismo de actuación para desincentivar ese traslado en busca de una vida mejor?
La modificación de la normativa vigente, en concreto el Reglamento (UE) nº 492/2011
del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre
circulación de los trabajadores dentro de la Unión, para incluir “un mecanismo de alerta
y garantía que responda a situaciones de flujos de entrada de trabajadores procedentes
de otros Estados miembros de una magnitud excepcional durante un periodo
prolongado, también como resultado de políticas del pasado a raíz de ampliaciones
anteriores de la UE”, modificación para la que se pide (cuando hay voluntad de actuar
de forma rápida y decidida parece que se pueden hacer sin problemas) que los
representantes de los Estados miembros acometan “ de manera prioritaria los trabajos
relacionados con estas propuestas legislativas” y que hagan “todo lo que esté en su
mano para velar por su rápida aplicación”. Se puede decir más alto, pero no más claro,
¿no les parece?
¿Reglas de tramitación administrativa para acogerse a la posibilidad ofrecida por la
Decisión? Notificación a la Comisión y al Consejo de la existencia de la situación
excepcional “en una escala que afecta a aspectos esenciales de su sistema de seguridad
social, incluido el propósito primario de su sistema de prestaciones vinculadas al
ejercicio de una actividad profesional, o que da lugar a dificultades graves y con
probabilidades de persistir en su mercado laboral o que generan una presión excesiva
para el funcionamiento adecuado de sus servicios públicos”. Obsérvese la amplitud de
estas nociones que permiten sin duda un uso muy amplio de las medidas restrictivas.
A continuación, la Comisión estudiara la notificación y la motivación de la misma, para
posteriormente el Consejo poder autorizar, si así lo considera oportuno, “a restringir en
la medida necesaria el acceso a las prestaciones no contributivas vinculadas al ejercicio
de una actividad profesional de los trabajadores de la UE que lleguen por primera vez,
durante un periodo total de hasta cuatro años desde el inicio del empleo.”. Me pregunto
cuál será la noción de “medida necesaria”, para el que no existe ninguna “aclaración” ni
en la Decisión ni en las declaraciones de la Comisión.
¿La restricción/supresión del acceso a prestaciones no contributivas será absoluta desde
el momento inicial de la prestación laboral por parte del trabajador de otro Estado
miembro¿ No, si hemos de creer al contenido de la Decisión, ya que se afirma que la
limitación debería ser gradual, “pasando de una exclusión inicial completa a un acceso
progresivo a estas prestaciones para tener en cuenta la relación cada vez más sólida del
trabajador con el mercado laboral del Estado miembro de acogida”.
¿Se aplicará la restricción/supresión de forma ilimitada? No, nuevamente si nos hemos
de regir por la dicción literal del texto, que se refiere a que la autorización concedida

11. 11
por el Consejo a un Estado tendrá una duración limitada, aplicándose durante un
periodo de siete años a los trabajadores de la UE “que lleguen por primera vez”, de lo
que parece deducirse que sólo será de aplicación a los trabajadores que accedan a los
Estados “ricos” (los menos pudientes tienen otros problemas, aunque ciertamente la
normativa será de aplicación a todos los Estados de la UE) una vez que haya entrado en
vigor la Decisión, es decir cuando los trabajadores polacos, rumanos, búlgaros, etc se
desplacen por primera vez a trabajar al Reino Unido.
10. Concluyo. Habrá que esperar a la aprobación de la Decisión en su día, siempre y
cuando el RU permanezca en la UE, para comprobar si se mantiene el texto recogido en
las conclusiones o se introducen matizaciones o nuevas aclaraciones. Mientras tanto,
buena lectura de las conclusiones y reitero aquello que he manifestado en el título de la
entrada: a mi parecer Europa es o será, menos social ¿Qué dirían los padres fundadores
de la CEE?