Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho - Revista Controversia 199

199
Controversia Cientonoventaynueve
Cuarta etapa
Diciembre 2012
Dossier
“Minería, marcos normativos y conflicto”

“Minería, marcos normativos y conflicto”
199
Cientonoventaynueve
Cuarta etapa
Diciembre 2012

Jenny Pearce
Universidad de Bradford, Inglaterra
Margarita López
Centros de estudios del desarrollo de Universidad
Central, Venzuela
Pilar Riaño Alcalá
University of British Columbia, Canadá
Rodolfo Arango Rivadeneira
Universidad Nacional, Colombia
COLABORAN EN ESTE NÚMERO
Alonso Cardona Arango
Carlos Bittencourt
John Anzola Morales
Sergio Coronado Delgado
Claudia Viale
Carlos Monge
Tomás Uribe Mosquera
José Armando Cárdenas Sarrias
María Teresa Pinto Ocampo
COORDINACIÓN EDITORIAL
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FOTOGRAFÍA
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DISEÑO, IMPRESIÓN Y ACABADOS
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Cuarta etapa - No. 199 - Diciembre de 2012
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EDITOR ESPECIAL NÚMERO 199
Esperanza González R.
Foro Nacional por Colombia
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Instituto de Estudios Regionales (Iner), Colombia
David Recondo
Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales
de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas, Francia
Francisco Leal Buitrago
Universidad de los Andes, Colombia

Indice
7 Presentación
19
47
73
111
145
167
187
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263
274
277
Dossier mineria, marcos normativos
y conflicto
De señores de la tierra a señores de las minas
Por Alonso Cardona Arango
Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder
Por Carlos Bittencourt
Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales
y grupos armados ilegales al acecho
Por John Anzola Morales
¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha?
Transformaciones y conflictos territoriales
por la minería de carbón en el Cesar
Por Sergio Coronado Delgado
La distribución de la Renta de las Industrias
extractivas en Colombia y América Latina
Por Claudia Viale y Carlos Monge
Conflicto y region
El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través
de la mirada de una de sus hijas
Por Tomás Uribe Mosquera
Desertar de la guerra: de Alberto Lleras Camargo
a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010)
Por José Armando Cárdenas Sarrias
Movimientos sociales
Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil
Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009
Por María Teresa Pinto Ocampo
Resumen de artículos
Colaboradores
Instrucciones para la presentación de manuscritos
para la revista Controversia

7
Presentación
En América Latina se ha producido en la última década un auge
importante de las industrias extractivas, especialmente relacionadas
con la explotación de carbón, minerales y metales preciosos, petróleo
y gas, entre otros. Este crecimiento se debe en parte a la creciente
demanda y a los precios altos de las materias primas en el mundo,
lo cual ha originado, de un lado, un inusitado interés por invertir
en la región en la exploración, extracción y comercialización de los
recursos no renovables y, de otro, la definición de prioridades en
esa materia por parte de los gobiernos nacionales, reflejadas en el
diseño de políticas públicas, la modificación de la institucionalidad y
la expedición de nuevos marcos normativos.
Es un hecho que los países de América Latina cuentan con recursos
naturales de gran valor, lo que ha producido un interés de distintos
inversionistas nacionales e internacionales en su explotación y
comercialización, especialmente de los no renovables. Según la
Cepal, América Latina cuenta con una dotación de recursos muy
importantes. Trece países de la región se encuentran entre los
primeros quince países productores de cobre, plata, hierro, plomo,
níquel, bauxita, molibdeno, y estaño. En su territorio existen reservas
de agua dulce aproximadas a un tercio de las reservas del planeta;
el 12% de su superficie es cultivable; en su territorio se encuentra el
21% de la superficie de bosques naturales; la región produce el 48%
de la producción mundial de soja y se distingue por una abundante
biodiversidad. De otra parte, la producción de bioetanol representa
un tercio de la producción mundial, el 25% de biocombustibles y el
13% del petróleo (Cepal, 2012).

8 Controversia 199
De acuerdo al Anuario Estadístico de América Latina y del Caribe de
2012 de la Cepal, existe una evolución favorable en materia de
exportaciones de minerales y petróleo desde los países de América
Latina. En efecto, en 2010 la exportación de petróleo crudo representaba
el 15,7% y en 2011 aumentó a 17,7%; en el caso del mineral de hierro
y sus concentrados pasó de 3,8% en el 2010 a 4,5% en el 2011, y los
productos derivados del petróleo también sufrieron un aumento en la
exportación de 3,0% en el 2010 a 3,6% en 2011. Estas cifras reflejan
el dinamismo que está teniendo el modelo primario-exportador en las
economías de la región.
De otro lado, se advierte el peso cada vez más importante que está
teniendo el sector extractivo en el PIB de los países de la región. De
acuerdo con datos de la Cepal, este sector en Colombia, en el año
2004, representaba el 5,7 y en el 2011 creció a 11,3; en Bolivia el peso
en el PIB de 2004 era de 9,5 y en el 2011 aumentó a 14,0; también
Ecuador refleja un aumento importante de 11.9 que representaba este
sector en el 2004 pasó a 15,0; y el Perú subió de 7,7 al 10,6 del PIB,
en los mismos años.
Aunado a lo anterior, se observa una fuerte liberalización de la
economía mundial, en particular el desmonte progresivo de un
conjunto de restricciones comerciales, lo que ha producido una
agresiva presencia de las empresas en diferentes regiones del mundo,
pero con mayor acento en América Latina y en algunos países de
Asía y Africa, en la búsqueda de acceso a materia primas, nuevos
mercados y comercialización de los productos.
Al respecto, el reporte de Revenue Watch Institute del 2012 sobre
las industrias extractivas en América Latina revela que la inversión
extranjera directa (IED) en los países de la región ha crecido de manera
significativa, sobresaliendo como una de las regiones que más están
captando esa inversión. De acuerdo a los datos de la CEPAL, en el
año 2011 se recibieron USD 153 mil millones de IED, 33 millones

Presentación 9
más respecto del año 2010. Los países que más recibieron ese tipo de
inversión en ese año fueron, en orden de importancia, Brasil, México,
Chile, Colombia y Perú; incluso, exceptuando México, la IED marcó
cifras récords en esos países.
La expansión de las industrias extractivas en la región es una apuesta
de la mayoría de los gobiernos, reflejada en sus políticas económicas,
las cuales colocan a este sector como una apuesta prioritaria. Sin
embargo, el marco normativo e institucional que regula este sector en
los diferentes países es bastante débil y disperso, y se adapta mucho
más a los intereses de las empresas privadas, especialmente a través
de la flexibilización de la norma, la creación de incentivos para la
explotación de los recursos naturales no renovables, y la laxitud en
materia de protección y defensa del medio ambiente.
A ese último respecto, las industrias extractivas en la región han
generado impactos ambientales negativos al incidir en la modificación
del uso del suelo, especialmente agrícola, la deforestación, el
cambio climático, la sobre-explotación de las aguas superficiales
y subterráneas, su contaminación y agotamiento, así como en la
emisión de materiales contaminantes como el arsénico, mercurio y
cianuro de sodio, entre otros.
Estos impactos han propiciado la emergencia de conflictos sociales
y ambientales, en los que diferentes grupos poblacionales como los
indígenas, los afros, la población campesina, los mineros artesanales,
algunos pobladores urbanos y organizaciones ambientalistas y
sociales han reivindicado sus derechos y acentuado su resistencia a los
megaproyectos extractivos en varios países de América Latina.
En algunos países estos conflictos han sido de tal intensidad que han
generado cierta inestabilidad política debido a que en el centro del
debate está el cuestionamiento al modelo económico que favorece la
presencia y asegura grandes ganancias a las empresas transnacionales

10 Controversia 199
del sector. No se debe desconocer que en la mayoría de los conflictos
están inmersos grupos poblacionales que viven en situación de
marginalidad, pobreza y exclusión y que la gran minería intensifica
tal condición.
El Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina (Ocmal) resalta el
peso importante y creciente de los conflictos que se han venido multiplicando
en contra de grandes proyectos mineros, energéticos y de hidrocarburos.
De acuerdo a los datos recabados (2013) se han producido 191 conflictos
relacionados con 199 proyectos mineros, afectando a 284 comunidades.
Chile y Perú son los países que han presentado mayor número de conflictos
(33); siguiéndolos Argentina y México con 26. En Colombia se tienen
contabilizados 12, en Venezuela 7 y en Guatemala y Panamá 6.
Entre los conflictos más notorios se pueden señalar aquellos relacionados
con la defensa de los territorios étnicos, los socio-ambientales, los
ligados con el ordenamiento territorial, con la criminalización de la
pequeña minera y los conflictos laborales que se presentan en grandes
empresas. Varios ejemplos dan cuenta de estas problemáticas, por
ejemplo: el caso de Conga y Tintaya en Perú; los casos de Santurbán, la
Colosa, Marmato en Colombia; en México la lucha del pueblo Wixárika;
en Argentina las movilizaciones de las asambleas ambientalistas; y la
comunidad Aymara de Cancosa en Chile.
Estas expresiones de resistencia contra los megaproyectos generalmente
tienen como respuesta acciones de las empresas y de los gobiernos con
un alto contenido de violación de derechos humanos: criminalización
de la protesta; persecución a los líderes; procesamientos jurídicos;
secuestro, torturas y muerte; desconocimiento de las reivindicaciones;
militarización de los territorios; y desplazamiento de las comunidades,
entre otras.
Un mecanismo por excelencia con el que cuentan las comunidades étnicas
para la defensa y garantía de sus derechos ancestrales es la consulta previa,

Presentación 11
es decir, el derecho fundamental a ser consultados y a dar su consentimiento
previo, de manera libre y con información suficiente, sobre asuntos que
afectan su territorio y la vida comunitaria. Es un instrumento diseñado
para propiciar el diálogo con el Estado y con las empresas, bajo el
supuesto de respeto a la cultura ancestral de las comunidades.
Instrumentos internacionales, como la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y entidades como
la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la OIT han diseñado
herramientas y definido la obligatoriedad del Estado de proteger
los derechos de las comunidades étnicas, especialmente a través de
las medidas legales o administrativas para el control de proyectos de
empresas privadas que puedan vulnerar los derechos de los pueblos.
A pesar de que varios países de América Latina han ratificado el Convenio
169 de la OIT y se han elaborado disposiciones constitucionales y legales
para la protección de los derechos de estas comunidades, es fácil advertir
que los intereses económicos y políticos tienden a primar por encima
de los intereses de estas comunidades. En Colombia, por ejemplo, la
reglamentación de la consulta ha sido considerada inadecuada por
diferentes sectores, incluidos varios grupos de las comunidades étnicas,
por lo que la Corte Constitucional ha tenido que orientar su aplicación
por vía jurisprudencial.
Esta radiografía rápida de la situación de las industrias extractivas y los
efectos que ha tenido y seguirá teniendo en nuestros territorios, es el marco
en el cual se inserta el propósito de este número de la Revista Controversia,
cuyos artículos presentan un panorama sobre minería, marcos normativos
y conflicto en varios países de América Latina.
Interesa en este dossier, en primer lugar, analizar los cambios que se
han producido en la normatividad, en las políticas públicas y en la
institucionalidad en los países de América Latina, así como su efecto en
las comunidades locales, en la economía y en el medio ambiente. Pero,

12 Controversia 199
también, a partir de ese examen, presentar un conjunto de propuestas
de reformas normativas que promuevan la justicia socio-ambiental, la
protección de los derechos de las comunidades y el desarrollo justo y
equitativo de los territorios y de los pueblos.
Ligado con lo anterior, en segundo lugar, se quiere comprender los
esquemas e instrumentos utilizados por los gobiernos de América
Latina para gestionar los recursos de renta producidos por las industrias
extractivas, especialmente desde la perspectiva de cómo utilizarlos para
garantizar su equitativa distribución y un uso eficiente y eficaz de los
mismos, que permita elevar la calidad de vida de la población.
En tercer lugar, la Revista busca en esta ocasión aproximarse a la
identificación y examen de diversos tipos de conflictos, tensiones
y manifestaciones de resistencia social que se presentan en los
territorios, caracterizando el rol jugado por los gobiernos locales, el
papel de los actores y de las empresas de industrias extractivas, sus
interacciones y los resultados.
Por último, se pretende estudiar y visibilizar, a partir del análisis de
algunos de estos conflictos, los factores que los han desatado, en particular
los estragos producidos por la acción de las industrias extractivas en los
territorios, las manifestaciones de los actores sociales, y los múltiples
cambios operados en los territorios, en la organización social, en las
políticas públicas, y en asuntos culturales y ambientales.
En el primer artículo “De señores de la tierra a señores de las
minas” Alonso Cardona examina la normatividad colombiana en
materia de minería en el país, esencialmente el Código Minero, la
institucionalidad y algunas políticas públicas. Su tesis es que la
legislación está favoreciendo la actividad minera, al declararla de
utilidad pública e interés social. A través del análisis del caso del
municipio de Caramanta (Departamento de Caldas), examina los
rasgos geológicos que poseen muchos territorios colombianos y su

Presentación 13
pertinencia para la reforma de la legislación minera, de manera que
primen los intereses de la colectividad y se centren en el desarrollo
humano sostenible.
La segunda contribución, “Novo Código da Mineração: avançar ou
retroceder”, de Carlos Bittencourt, describe el crecimiento notorio en
la explotación de minerales en Brasil y la apuesta del gobierno por la
expedición de un nuevo código minero. Indica que la propuesta del
gobierno se enfoca fundamentalmente a propiciar la expansión de
la industria extractiva, reforzar la re-primarización de la economía,
desestimando los enormes impactos ambientales y sociales de la
actividad. Según Bittencourt, este nuevo Código minero es más un
retroceso que un avance, por lo cual propone que el nuevo marco
legal de la minería –en sus diferentes mecanismos de regulación
debería apostarle a frenar el modelo primario exportador de la
economía, fortalecer la descentralización, la apertura democrática,
el control social y la consulta pública.
El artículo “Suárez en la mira. Riqueza minera, conflictos sociales
y grupos ilegales al acecho” de Jhon Anzola, es producto de una
investigación que tuvo como propósito establecer la conexión entre
la actividad minera y la incidencia de los grupos ilegales en dos
municipios Colombianos: Suárez y la Jagua de Ibirico. El autor
aborda el análisis del municipio de Suárez que tiene una larga
trayectoria en la explotación del oro. El artículo indaga sobre la
correlación entre conflicto armado y minería, especialmente, por
ser un territorio que ha sido corredor de paso obligado de los
grupos ilegales. Constata que no existen elementos claros para
establecer dicha correlación. No obstante, a la luz de la tipología
construida por Charles Tilly de violencias interpersonales para
identificar las diferentes formas que adopta la violencia colectiva,
examina varios tipos de violencia colectiva presentes en el territorio
y que involucran a diferentes actores. Según Anzola, es urgente
que todos los actores (gobierno, entidades territoriales, empresas

14 Controversia 199
y comunidades), realicen esfuerzos para contener estos conflictos
y propender por su resolución. De lo contrario se producirá un
escenario propicio para el escalamiento del conflicto armado.
En la misma línea, Sergio Coronado nos presenta un estudio sobre
los conflictos territoriales en el centro del departamento del Cesar,
originados por la minería del carbón, especialmente desde la
perspectiva de la apuesta de “la locomotora” minero-energética
que el gobierno nacional ha promocionado. Desde la teoría de la
ecología política y de la categoría de derechos territoriales, el autor
se adentra en la comprensión de las transformaciones territoriales
en el centro del Cesar, producto de la actividad minera. Describe
y estudia el fuerte impacto que ha tenido esa industria en la vida
de la población y en el territorio, especialmente desde el punto de
vista de los conflictos territoriales, los fenómenos de desplazamiento
forzado y el abandono de tierras, los riesgos ambientales de la
minería a cielo abierto, la violación de los derechos humanos de las
comunidades, especialmente los derechos laborales, y las dinámicas
de la movilización social. A partir de esos elementos, presenta un
estudio de caso sobre las transformaciones territoriales generadas por
la extracción del carbón.
El último artículo de este dossier, “La distribución de la Renta de las
Industrias Extractivas en Colombia y América Latina”, los autores
Claudia Viale y Carlos Monge analizan la reforma a la ley de regalías
en Colombia, y desde este examen presentan un panorama general
de cómo en los países de América Latina se distribuye la renta a los
gobiernos subnacionales, especialmente aquellos relacionados con la
minería, petróleo y gas en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México,
Perú y Venezuela. A partir del estudio de la formación de la renta
y los mecanismos de distribución de esos países de América Latina
constatan que en el caso colombiano existen innovaciones en el uso
de los instrumentos que tienen como objetivo corregir los problemas
de eficiencia en el gasto, la concentración de los recursos y la falta

Presentación 15
de impacto. Llaman la atención sobre la necesidad de evaluar los
resultados colombianos para que los gobiernos latinoamericanos
puedan aprender de esa experiencia.
Este número de Controversia trae tres artículos adicionales, relacionados
con temas de conflicto, región y luchas sociales. Los artículos son “El
Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una
de sus hijas” de Tomás Uribe Mosquera; “Desertar la guerra: de Alberto
Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010), de José Armando
Cárdenas Sarrias; y “Lectura subalterna de un episodio de protesta
estudiantil: Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia
en 2009”, de María Teresa Pinto Ocampo. El primero de ellos aborda
el análisis del conflicto armado y su impacto en la vida económica y
social del municipio del Carmen de Bolívar, a través de una historia
de vida. El segundo examina las políticas y la normatividad de las
amnistías dirigidas a los grupos ilegales en Colombia en los gobiernos
de Alberto Lleras, Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez. Por último,
el tercer artículo analiza la protesta estudiantil promovida por los
estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en Bogotá en torno
a la aprobación del presupuesto general de la Nación en el Congreso
de la República.
Esperanza González Rodríguez
Editora, número 199 – Revista Controversia
Bogotá, diciembre de 2012

Dossier
Minería, marcos
normativos y conflicto

De señores de la tierra
a señores de las minas
1.

21
De señores de la tierra a
señores de las minas*
Por Alonso Cardona Arango**1
Introducción
Entre los años 2000 y 2010 el Estado colombiano otorgó títulos o
contratos de concesión minera sobre un área de 5.856.878 ha.,
es decir, el 5,13% de la superficie del territorio continental del
país. Además de esa extensión, según informaciones difundidas por la
Contraloría General de la República (2012), hay en proceso solicitudes
de concesiones sobre un área de 67.482.895 ha., es decir, el 59% del
territorio nacional. Ante las proporciones que estaba asumiendo el
problema por la magnitud y la velocidad de la titulación, el actual
gobierno suspendió el otorgamiento de concesiones mineras desde el
mes de febrero de 2011.
Un cambio profundo en el marco jurídico establecido con la
promulgación del Código de Minas de 2001, un conjunto de potentes
incentivos económicos del gobierno nacional para fomentar la
inversión privada en actividades mineras, la tendencia al alza de los
precios internacionales de los minerales y un sistema de entidades
públicas débil frente a las tareas que tenían que cumplir, fueron
los factores que determinaron este resultado. Para el pequeño
* Artículo recibido en julio de 2012.
Artículo aprobado en septiembre de 2012.
** Investigador y socio de Conciudadanía

22 Controversia 199
municipio antioqueño de Caramanta eso significó que hasta el
último centímetro de su territorio esté hoy, bien concedido (más
del 80%), bien en proceso de concesión (el resto) para actividades
mineras, a pesar de su declarada vocación agropecuaria y de las
notables restricciones que su geología ofrece frente a megaproyectos
de alto impacto.
Antes de entablar la negociación de cualquier tratado de libre
comercio, el Estado colombiano tomó la decisión de “liberar”
completamente la explotación y comercialización de sus minerales
–distintos de los hidrocarburos– y entregarlos a cualquier persona
natural o jurídica de Colombia o del mundo que accediera a un
título minero, con el lleno de mínimos requisitos. Con esa decisión
el Estado abrió la puerta a la posibilidad de una transformación
sustantiva de la estructura de la propiedad en Colombia y pasó, de
una nación de señores de la tierra, a una de señores de las minas.
El instrumento de esta transformación fue el Código de Minas o Ley
685 de 2001, que rige todo el desarrollo de la industria minera del
país.
El presente artículo reflexiona en torno a las normas del Código Minero
y de algunas políticas empleadas por los gobiernos para fomentar
la minería, y asimismo llama la atención sobre las características
geológicas de un territorio como el del suroeste antioqueño, muy
demandado para la actividad minera de gran escala. El problema
geológico ha sido poco trabajado en la literatura sobre los riesgos de
los megaproyectos mineros, porque esos estudios privilegian temas
ambientales. El contenido del artículo hace parte del informe de una
investigación realizada por Conciudadanía sobre las concesiones
mineras y las actividades de exploración de metales preciosos que
adelantan empresas mineras y sus potenciales efectos, trabajo
recientemente publicado bajo el título De señores de la tierra a señores
de las minas. Minería en Caramanta (Cardona, 2012), disponible en
internet.

De señores de la tierra a señores de las minas 23
El artículo presenta un examen del Código de Minas, relaciona las
políticas gubernamentales y, en tercer lugar, muestra algunas de las
características del territorio del suroeste, para caer de nuevo en el
campo del Código.
La legislación minera colombiana
Para fomentar la minería, el Código incorporó a la legislación varias
normas que ameritan examen:
Minería: de utilidad pública e interés social
La primera medida adoptada por el Congreso de la República para
fomentar la minería fue declararla de utilidad pública e interés social:
“declárase de utilidad pública e interés social la industria minera
en todas sus ramas y fases” (art. 13, Ley 685 de 2001, por la cual
se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones). Esta
medida convirtió la actividad minera en actividad prevaleciente sobre
cualquier otra actividad económica. Fue declarada de utilidad pública
e interés social, independientemente de quien la ejerza: el Estado
o los particulares, empresarios pequeños o grandes, extranjeros o
nacionales, honestos o criminales; también lo es independientemente
de cómo se ejerza: con sujeción a las normas de respeto al medio
ambiente o como actividad depredadora. En Colombia la minería,
así, en abstracto, es de utilidad pública e interés social, no la legal o
la ilegal, no ésta o aquélla, sino toda.
¿Qué puede explicar que una actividad económica que en 2001 –año
de expedición de la ley– tenía una importancia marginal en el Producto
Interno Bruto y en la cual predominaba la pequeña explotación, con
pocas excepciones y con un porcentaje muy alto de las unidades

24 Controversia 199
de producción de tipo informal, hubiera sido declarada de utilidad
pública e interés social por el Congreso?
La declaración de utilidad pública e interés social no es adjetiva, tiene
consecuencias inmediatas y trascendentales: “[…] por tanto, podrán
decretarse a su favor […] las expropiaciones de la propiedad de
bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos,
que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo” (art. 13).
El señalamiento tenía como objeto abrir la puerta a la expropiación
de cualquier bien inmueble necesario para adelantar la explotación
minera; cualquier predio rural o cualquier bien inmueble dedicado a
la producción agrícola o al turismo y la recreación o a la prestación
de servicios ambientales, o incluso cualquier predio o inmueble
urbano.
Otorgar ese estatus a una actividad ejercida por agentes privados
es revestirlos de una ventaja respecto de otras actividades privadas
y, en consecuencia, es provocar una asimetría y una evidente
inequidad en el plano económico. El Estado optó por privilegiar
a unos agentes sobre otros, y esa es una violación del principio
de la igualdad. Como el privilegio consiste en autorizar a unos
sujetos para expropiar los bienes inmuebles de otros, se creó una
grave inseguridad jurídica para los propietarios de cualquier bien
susceptible de ser utilizado por la industria minera. En ese sentido,
la Ley 685 valorizó los títulos mineros y desvalorizó las tierras.
Once años es el tiempo máximo autorizado para que el titular de
una concesión la mantenga sin iniciar un proceso de explotación;
esa incertidumbre puede originar inseguridad jurídica sobre las
propiedades que puedan ser afectadas por la explotación minera.
Es legítimo preguntarse si eso podía hacerse. El espíritu de la
Constitución colombiana es el de permitir las expropiaciones de
bienes inmuebles de particulares a favor del Estado y no el de permitir
a unos particulares la expropiación a favor de otros particulares.

Excepcionalmente, la expropiación puede hacerla un agente privado
que esté cumpliendo una función estatal para construir bienes
públicos (y en ese caso porque está cumpliendo un función pública)
y no para propiciar el enriquecimiento de unos agentes privados a
costa de otros.
Este tipo de desbalances entre actividades económicas es un
principio medieval y no de la democracia moderna. En efecto, en
1584 el gobernador de Antioquia, Gaspar de Rodas, promulgó las
“Ordenanzas de Minas” con “tres principios fundamentales, a saber:
1) los derechos y las riquezas del subsuelo pertenecen al soberano;
2) los explotadores reciben, en concesión del soberano, áreas
superficiales limitadas; 3) los derechos del concesionario minero
están por encima de los propietarios de la tierra o de los titulares
de concesiones agrícolas” (Ramos, 1991, 2010). Se trata entonces
de una institución medieval completamente contraria a la igualdad
y competencia propias del Estado y la sociedad democrática, y
violatoria de la libre competencia, que es la principal institución de
la economía colombiana, al lado de la propiedad privada.
Hay numerosas denuncias acerca del recurso indebido del poder del
título minero cuando ha sido utilizado para atropellar a otros mineros,
propietarios rurales y campesinos. Es un poder descomunal que se ha
entregado a un tipo de agentes económicos –los mineros de Colombia–,
entre quienes, como lo reiteran diariamente las autoridades públicas,
se han refugiado personas y organizaciones criminales y de dudosa
conducta. Algo que sabían muy bien el gobierno y los legisladores que
adoptaron el Código de Minas.
El artículo 13 es una norma legislativa ajena a la Constitución
vigente. A propósito de las expropiaciones, la Sentencia T-244 de la
Corte Constitucional dice: “la expropiación se justifica cuando se
trata de construir bienes públicos como escuelas, hospitales, obras
de infraestructura pública”

26 Controversia 199
Además, el propio texto de la Carta prioriza para el campo otro tipo
de actividades diferentes de la minería, justamente por considerarlas
de interés social:
“Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección
del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales,
así como también a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras” (Constitución Política de Colombia de 1991).
Este artículo 13 de la Ley 685 debería ser derogado por el Congreso
de la República en la próxima revisión del Código de Minas o, en
su defecto, ser declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Los riesgos que corre el país con su vigencia una vez se extienda
más la titulación minera son demasiado altos: los de avivar la
violencia, toda vez que se ha afectado estructuralmente el derecho
de propiedad.
El título minero y sus destinatarios
El Código de Minas creó el título minero, una nueva e importante
institución en su acepción de regla del juego consistente en un
documento que certifica que a alguna persona natural o jurídica le
ha sido otorgada por el Estado la concesión de una mina:
“A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir,
declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad
estatal mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado
e inscrito en el Registro Minero Nacional (art. 14 Ley 685). El titulo da
derecho a establecer la existencia de minerales (explorar), a apropiárselos
mediante su extracción o captación (explotar) y a gravar los predios de
terceros con las servidumbres necesarias”.

Una primera consecuencia de esta decisión es que toda la minería
informal, absolutamente predominante en el país en el año 2001,
quedó automáticamente convertida en ilegal. También quedó en
altísimo riesgo, porque en el art. 163 del Código se estableció
una inhabilidad especial: “quien haya sido condenado por
aprovechamiento ilícito o por exploración o explotación ilícita de
recursos minerales quedará inhabilitado para obtener concesiones
mineras por un término de cinco (5) años”. Otro riesgo se deriva
del artículo 30, según el cual, en adelante, cualquier persona
que suministre minerales debe acreditar la procedencia lícita
expedida por el beneficiario de un título minero. Es decir, en
el marco del predominio de una minería informal se tomaron
decisiones propias de una minería completamente formalizada.
Para solicitar una concesión minera solamente es necesario cumplir
los requisitos de la contratación estatal, y cualquier persona natural o
jurídica, colombiana o extranjera que llene estos requisitos (mayoría
de edad, no tener procesos judiciales y no tener inhabilidades para
contratar) puede solicitar un título.
El art. 18 afirma: “Las personas naturales o jurídicas extranjeras,
como proponentes o contratistas de concesiones mineras,
tendrán los mismos derechos y obligaciones que los nacionales
colombianos. Las autoridades minera y ambiental no podrán
[…] exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales
o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este Código”.
Así que los mineros del mundo fueron autorizados para obtener
títulos mineros en Colombia y solicitar las expropiaciones de
tierras y otros bienes inmuebles de los colombianos que les
fueran necesarias para adelantar la explotación de los recursos
mineros del Estado. Para ello les declararon su actividad como de
utilidad pública e interés social y les declararon ilegal la minería
sin título. Así que las empresas mineras extranjeras y, más
precisamente, las empresas multinacionales eran las verdaderas

28 Controversia 199
destinatarias de este Código de Minas, aprobado cuando el país
estaba distraído con lo que ocurría en la zona de distención de El
Caguán en las negociaciones de las Farc y el Gobierno.
Al concesionario de un título minero se le otorga también “completa
autonomía técnica, industrial, económica y comercial. Por tanto,
podrá escoger la índole, forma y orden de aplicación de los sistemas
y procesos y determinar libremente la localización, movimientos y
oportunidad del uso y dedicación del personal, equipos, instalaciones
y obras” (art. 60).
Cuando se consideran las largas negociaciones que el país entabló con
el gobierno de los Estados Unidos, la Unión Europea y otros Estados
para firmar tratados de libre comercio –procesos en los cuales se
expresan todas las posiciones existentes con mayor o menor fuerza
o incidencia–, llama la atención que Colombia, por sí misma, sin
mediar ninguna negociación, sin ninguna contraprestación, haya
concedido semejante autonomía a las empresas multinacionales
mineras, renunciando ex ante al ejercicio de la función de
control. En los tratados de libre comercio se negocian cuotas,
aranceles que se desmontan gradualmente, contraprestaciones de
transferencia de tecnología, componentes nacionales en productos
extranjeros ensamblados en el país, obligaciones de realizar alguna
transformación industrial en territorio nacional, etc. Pero, para
el caso de la aprobación del Código de Minas, se concedió a las
empresas autonomía total, sin contraprestación alguna.
La cuestión es que el país que otorga tal grado de autonomía a
las empresas va a tener después dificultades para controlarlas
y reglamentar sus actividades. ¿Pueden decidir autónomamente
el tipo de proceso que van a aplicar, independientemente de
las restricciones que impongan las condiciones ambientales,
geológicas y sociales de Colombia? Pues, basadas en el art. 60, las
empresas tienen posibilidades de alegatos jurídicos para rechazar

la imposición ex post de cualquier tipo de restricción por parte del
Estado.
La norma señala que las concesiones pueden tener una longitud
máxima de dos kilómetros cuando se otorgan a lo largo del lecho
de una quebrada, de 5.000 hectáreas cuando además de un río o
quebrada incluyen sus orillas (art. 64) y de 10.000 hectáreas si son
otorgadas en otros terrenos (art. 65), extensiones todas ellas que se
definen por lindero objetivo y no por cabidas (art. 69). Así que se
establecen restricciones a la cabida máxima de un título minero. No
obstante, por una parte, el art. 8 de la Ley 1382 de 2010 –reformatoria
de la Ley 685 de 2001– autorizó la integración de áreas de varios
títulos en un solo contrato de concesión, y, por otra, el Código no
establece ningún límite al número de concesiones de un mismo
titular, lo cual ha permitido que empresas multinacionales, como
AgloGold Ashanti, posean en Colombia muchos títulos, tantos,
que un periodista extranjero especializado en minería del oro
caracterizó su situación con las siguientes palabras: “esta empresa
sudafricana con base en Londres fue una de las primeras en venir
a Colombia en la edad moderna y rápidamente se hizo a una gran
parte del país” (Harris, 2011). Cabe la pregunta: ¿esta facultad de
acumular títulos mineros y territorios sin ninguna limitación no
podría ser utilizada para congelar la explotación de importantes
zonas mineras y manipular precios? Al fin y al cabo, la ley fijó en
once años la duración del derecho de los titulares de concesiones
mineras para adelantar la exploración sin necesidad de iniciar la
explotación (art. 5º, Ley 1382 de 2010, por la cual se modifica la Ley
685 (Código de Minas).
El ordenamiento territorial
El artículo 37, denominado Prohibición legal, prohíbe expresamente
que cualquier autoridad regional excluya de la explotación minera

30 Controversia 199
zonas de su territorio: “ninguna autoridad seccional, regional o local
podrá establecer zonas del territorio que queden permanentemente
o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición
comprende los planes de ordenamiento territorial”. Dicho en otras
palabras, los planes de ordenamiento territorial no pueden excluir
zonas de la minería, lo que significa, ni más ni menos, que el Código
de Minas arrebató a los municipios la competencia para realizar el
ordenamiento de su propio territorio.
Esta prohibición legal es, a todas luces, contraria a las normas
constitucionales. En efecto, el artículo 311 de la Constitución Política
afirma: “Al municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado le corresponde […] ordenar el
desarrollo de su territorio”.
No solo por medio de este artículo 37, sino también mediante el
sistema anárquico y centralizado de concesión de los títulos mineros,
el Código hizo añicos la competencia municipal. El sistema es
anárquico respecto del ordenamiento territorial porque cada título es
otorgado individualmente al solicitante, sin tener en cuenta el efecto
agregado que la entrega de varios títulos tiene sobre el conjunto del
territorio y sobre la actividad productiva municipal. Y es centralizado
porque las decisiones son tomadas por una entidad nacional o por
sus delegaciones departamentales sin ningún tipo de participación
o consulta, y ni siquiera la posterior entrega de información a los
municipios afectados.
Este tipo de relación nación-municipio que introdujo el Código de
Minas no es el modelo de descentralización política y administrativa
de la Constitución de 1991, ni siquiera el de la ley de autonomía fiscal
de 1986.
Conviene examinar lo que la Corte Constitucional colombiana piensa
acerca de esta competencia municipal frente al ordenamiento territorial:

“Sentencia C-06 de 2002:
La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional
y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho
incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen
las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con
la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea
político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando,
con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor
económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio
será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la ‘gestión de sus
intereses’. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra
angular del edificio territorial del Estado (artículo 311, C. P.)” (Sentencia
C-478 de 1992, agosto, Eduardo Cifuentes).
En estricta aplicación del espíritu y la letra de la Constitución, la Ley
136 de 1994, o Código de Régimen Político Municipal, reglamentó la
competencia municipal para ordenar el territorio, llevándola incluso a
exigir la participación popular para introducir cambios significativos
en el ordenamiento territorial. En efecto, el artículo 33 de la citada
ley afirma:
“Art. 33. USOS DEL SUELO. Cuando, a causa de la actividad turística
o minera o de otro tipo, se introducen cambios significativos en
el ordenamiento territorial y se cambia la tradición productiva del
municipio, se debe convocar una consulta popular, a cargo de las
autoridades locales. En todo caso el concejo municipal debe aprobar el
nuevo ordenamiento territorial” (Ley 136 de 1994, por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de
los municipios).
La norma es clara: un cambio significativo en el ordenamiento del
territorio impuesto por la economía solamente puede ser decidido
por el pueblo directamente. Esta norma creó e hizo obligatoria la

32 Controversia 199
consulta social para efectos de cambiar la tradición productiva de
los municipios.
El Código de Minas trastocó el ordenamiento territorial del país y violó
abiertamente la Constitución para atropellar las competencias de los
municipios a favor del interés privado de unos pocos. Los potenciales
impactos de esta decisión pueden llegar a ser gravísimos, porque
eliminó la potestad de la gente de definir por su propia cuenta sus
intereses locales y creó una permanente fuente de conflicto, justamente
cuando uno de los principales asuntos de la agenda nacional es el de
la gestión democrática de los territorios, indispensable para desactivar
los factores que estimulan la violencia. Lo más sensato sería que el
Congreso de la República eliminara esa prohibición legal del artículo 37
de la Ley 685 o, en su defecto, que la Corte Constitucional la declarara
inexequible.
La institucionalidad y la política mineras
No es objetivo principal de este artículo referirse a las características
de la institucionalidad y la política mineras, así que aquí solamente
se ponen de relieve unos pocos elementos.
Al aproximarse al tema, llama poderosamente la atención que el
país, al darle forma institucional a la minería sin hidrocarburos, haya
tomado la decisión de hacer caso omiso de la importante experiencia
de Ecopetrol y de las empresas públicas generadoras y distribuidoras
de energía respecto de su muy buen manejo del sector de minas y
energía, y que se haya impedido una intervención directa del Estado
en la explotación minera. Se impuso una especie de dogma acerca
de que el sector privado es la única fuerza capaz de hacer minería y
desarrollo de ese sector en el país, porque el Estado lo ha hecho mal
(República de Colombia, 2006).

El desconocimiento de esta valiosa experiencia del sector público fue más
allá, hasta desechar los métodos más racionales de concesión de minas
aplicados por la industria petrolera nacional, como la identificación
de bloques aptos para la exploración y la apertura de licitaciones para
acceder a ellos. Y a cambio se adoptó para la minería objeto de la Ley
685 el procedimiento de entregar a troche y moche títulos mineros a
quien primero los solicitara. Ese método se parece más al utilizado
hace siglos en el oeste norteamericano para adjudicar tierras a los
colonos. Una posible explicación de tal comportamiento es que con el
método introducido por el Código de Minas se estimulaba el rentismo
de quienes obtenían títulos gratis –y probablemente fáciles, por sus
influencias sobre la burocracia–, para después venderlos en dólares
a compañías exploradoras que, a su vez, los venderían valorizados
–por la identificación y descripción plenas y de los yacimientos– a las
empresas explotadoras, como ocurre en el caso del oro.
Las principales políticas adoptadas para fomentar la minería y, más
explícitamente, para estimular a los inversionistas estratégicos fueron:
el otorgamiento de contratos de estabilidad jurídica por veinte años y
otro conjunto de beneficios fiscales, como la eliminación del 7% del
impuesto sobre las remesas, la rebaja del 38% al 34% en el impuesto
sobre la renta en 2007, y al 33% en 2008, así como la amortización
del 40% de las inversiones catalogadas como activos fijos productivos.
Con estas ventajas, una compañía extranjera que en 2006 tributaba el
32,7%, en 2007 lo hacía con el 27,2%. “La tasa efectiva del impuesto
sobre la renta sería de aproximadamente el 27% después de la
reforma”, afirmó el ministro de Minas y Energía en su exposición de
los estímulos fiscales y comerciales a la industria minera. Un ejemplo
ayuda a entender la magnitud del estímulo: “Para 2009 esa exención al
impuesto a la renta significó 3,5 billones de pesos que, frente a regalías
por 6,5 billones de pesos para el mismo año, implicó para las compañías
del sector un beneficio fiscal equivalente a un 53,8 por ciento de las
regalías totales pagadas por la minería y los hidrocarburos” (República
de Colombia, 2007).

34 Controversia 199
El otro gran incentivo fue la política de regalías. Para el caso del oro
el gobierno nacional fijó la regalía a pagar en un 4% del 80% del
precio de venta del metal. Es decir, el porcentaje real a pagar es del
3,2% del precio. De hecho, se trata de un porcentaje absolutamente
irrisorio, con el cual no se pueden pagar los costos ambientales
que arroja la explotación, como lo han demostrado varios autores.
Pero el gobierno escogió como política la modalidad de aplicar
ese porcentaje fijo del precio durante todo el periodo de vigencia
de la concesión, es decir, en el curso de varias décadas. Existe otra
modalidad de regalía que habría beneficiado más al país que a las
empresas mineras: un sistema de porcentaje variable, dependiente de
los cambios de precio. Si por razones ajenas al proceso de producción
los precios se incrementan por encima de una determinada franja,
entonces la regalía por el valor adicional al del precio base pasaría
del 4% a un porcentaje varias veces superior, de tal modo que la
ganancia extraordinaria iría directamente a las arcas del Estado. Pero
el gobierno prefirió mantener la regalía estable, con lo cual propicia
la percepción de altísimas tasas de ganancia privadas.
Cuando el Código fue aprobado, el precio internacional de la onza
troy de oro era de US$400; en 2011 se incrementó hasta US$1900
y durante 2012 permaneció próximo a US$1700, un cambio en el
cual no intervinieron para nada los empresarios mineros porque fue
causado por la crisis de las monedas duras de las grandes economías
del mundo. Con la política adoptada por el gobierno, toda la
plusvalía obtenida por esa bonanza, producto de la situación de la
oferta y la demanda mundiales de los minerales, está yendo a parar
a los bolsillos de los empresarios mineros, a costa de los recursos
naturales no renovables de los colombianos. Claramente, el Congreso
de Colombia no legisló ni el gobierno aplicó las normas en función de
los intereses de la nación sino de los empresarios mineros.
Paralelamente al otorgamiento de gabelas y títulos a rentistas y
compañías mineras, el decenio 2001-2010 fue fatal para las instituciones

ambientales. Una condición institucional del desarrollo sostenible
estipula que las fuerzas institucionales de la minería y el medio ambiente
sean simétricas, es decir, tengan el poder necesario para garantizar el
cumplimiento de sus respectivos objetivos. Pero el país ha privilegiado
empoderar el desarrollo económico por sobre la sostenibilidad del
mismo; en otras palabras, ha privilegiado el crecimiento económico
sobre el desarrollo humano sostenible.
En efecto, mientras instituciones como Ecopetrol, ISA e Isagen se
fortalecían, los recursos destinados a la protección del ambiente se
debilitaban. Durante su primera fase de existencia, entre 1993 y 2003,
el Ministerio del Medio Ambiente se posicionó en el país e inició
un proceso de consolidación. En 2003 el gobierno de Álvaro Uribe
Vélez incorporó a ese organismo los renglones de Vivienda, Agua
Potable y Saneamiento Básico y Ordenamiento Territorial, creando
así el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El
tema propiamente ambiental quedó degradado a un viceministerio.
Anteriormente el Minambiente tenía la responsabilidad en lo
relacionado con el Desarrollo Sostenible, un frente por excelencia
de largo plazo; con la reforma se le yuxtapusieron asuntos de mayor
importancia política a corto plazo, como la vivienda.
Del Departamento Nacional de Planeación desapareció la división
Ambiental y en el Consejo de Política Económica y Social (Conpes)
no volvieron a tocarse los problemas ambientales, es decir, toda la
agenda ambiental se relegó a un segundo plano. “En síntesis, la
política ambiental queda en una marcada marginalidad frente a las
demás políticas públicas”, señala la Mesa de Expertos convocada
por el Foro Nacional Ambiental, en presencia del ministro y la
viceministra del Medio Ambiente. Por su parte, con la crisis fiscal
generalizada, “El gasto nacional ambiental sufrió mayores recortes
que cualquier otro sector, de 0,23% del PIB al 0,06%” (Mance,
2007), y asimismo “en el total del PGN, pasando de representar un
0,52 por ciento del mismo en 1996, a solo un 0,14 por ciento en 2006.

36 Controversia 199
Lo cual indica una notable pérdida de la prioridad relativa otorgada
por el Estado al tema ambiental, frente a otros componentes de la
política pública” (ibíd.).
Esa combinación de políticas de fomento muy activas frente a
la profunda debilidad institucional de las autoridades mineras
(Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente) dio
como resultado la denominada piñata de las concesiones mineras,
denunciada por el ministro de Minas en 2011 y cuyos resultados
generales encabezan este artículo, piñata que llegó a afectar las
zonas de importancia ambiental. En efecto, de las 5.856.878 ha.
concedidas hasta diciembre de 2010, se han otorgado títulos en
Parques Naturales Regionales, en Parques Naturales Nacionales,
en Zonas de Reserva Forestal Protectora; en los páramos se han
entregado 106.696 ha. y se están solicitando otras 313.539; en
humedales se otorgaron 311.994 ha. de las 2.211.057 solicitadas; en
Zonas de Reserva Forestal amparadas por la Ley 2 se concedieron
2.224.902 ha. y se solicitan 13.372.971 (Contraloría General de la
República, 2012, 136-142). Las superficies otorgadas a la minería en
zonas de importancia ambiental representan aproximadamente el
46% de las ya otorgadas en concesiones. Estas cifras dieron la razón
a la Corte Constitucional para declarar inconstitucional la Ley 1368
de 2010, que reformó el Código de Minas y al mismo tiempo permitió
que se aplicara esta reforma por dos años mientras se resuelven sus
inconstitucionalidades. La reforma incluyó explícitamente entre las
zonas de exclusión de la minería los páramos, los humedales Ramsar,
los Parques Naturales Nacionales y Regionales, las Zonas de Reserva
Forestal Protectora y las Zonas de Reserva Forestal de Ley 2.
Desde febrero de 2011 el gobierno nacional suspendió la titulación
minera, recogiendo un clamor nacional a favor de la moratoria
minera hasta cuando se transforme la situación institucional, y se
concentró en la reforma de los ministerios de minas y ambiente. Esta
reforma puede suscitar alguna esperanza, porque volvió a encauzar

al Minambiente en sus funciones específicas, creó una entidad
especializada para la administración y la fiscalización de las minas y
está revisando con mayor detenimiento las solicitudes presentadas.
Restricciones para proyectos mineros
Restricciones geológicas
No obstante, las exclusiones y restricciones al ejercicio de la minería
solamente están reglamentadas en la ley y en la política, y tienen en
cuenta factores ambientales y sociales, sin contemplar los factores
geológicos, que pueden ser también decisivos, como se examinará
enseguida. Para ello nos acercaremos al caso del municipio de
Caramanta. Está localizado en el suroeste de Antioquia, en límites
con el departamento de Caldas y contiguo a Marmato, sobre la
misma Cordillera Occidental. Es un municipio bastante montañoso,
cuya cabecera municipal se encuentra a 2.050 metros de altura sobre
el nivel del mar; a poca distancia de ella corre el río Cauca.
Caramanta hace parte de la zona Cartama, una de las cuatro en que
se divide la subregión del suroeste, donde también se encuentran
los municipios de Jericó, La Pintada, Montebello, Pueblorrico, Santa
Bárbara, Támesis, Tarso y Valparaíso.
El municipio tiene un perfil dominante de laderas muy pendientes,
donde el 60% de todo su territorio tiene inclinaciones superiores al
40% y que son inestables, debido a la fracturación de las rocas. Esta
misma geoforma la tienen casi todos los municipios de la subregión
del suroeste. La oferta de agua es abundante pero incierta, algunas
quebradas se secan en épocas de verano y en 1992 hubo sequía
generalizada provocada por el fenómeno de El Niño.

38 Controversia 199
Caramanta y todos los municipios de la zona Cartama están
localizados en la región natural andina colombiana, más precisamente
en una de las 19 subregiones naturales en las cuales se divide esta
macrorregión: la del cañón del río Cauca, que se extiende desde el
salto de La Virginia, en Risaralda, hasta donde ese caudal sale de su
encierro entre montañas en el municipio de Puerto Valdivia, aún en
territorio de Antioquia. El Cauca corre encañonado de sur a norte
entre las cordilleras Occidental y Central y por ambas laderas de las
montañas de este cañón se desplazan dos fallas geológicas activas
–Falla Cauca y Sistema de Fallas Romeral–, cuya presencia implica
“intensa deformación y alto grado de fracturamiento de las rocas; el
desarrollo de rigolitos espesos, inconsolidados y húmedos, sometidos
a la influencia de las lluvias tropicales, y la constante amenaza
sísmica y volcánica” (Ministerio de Minas y Energía, 2002, 3)
Muy recientemente el grupo de Geofísica de la Facultad de Ciencias de la
Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de Texas, asentada
en Austin, dio a conocer un modelo geológico que fue evaluado en
Manizales y cuyos resultados varían el nivel de amenaza sísmica que
se conocía antes. Encontraron “una gran fractura o falla de la litósfera,
denominada Caldas Tear. Tal fractura llega a profundidades de más de 150
km. y atraviesa la región Andina desde el Pacífico hasta el Piedemonte
Llanero, es decir, de occidente a oriente. Debido a su ubicación y
comportamiento, podría haber causado los sismos de Tauramena
ocurridos en 1995 (magnitud de 6,5), y de Armenia en 1999 (magnitud
de 6,2), así como el terremoto de Honda-Mariquita en 1805” (Vargas,
2011). Los investigadores agregan: “Parece que las mineralizaciones de
oro y cobre en distritos como Marmato y en prospectos como La Colosa
podrían estar asociadas a fallas controladas por Caldas Tear” (ibíd.).
La anterior información dice que la zona donde está ubicada
Caramanta y todo el Cinturón de Oro está localizada justamente
en la intersección de los sistemas de fallas Cauca y Romeral, que
se desplazan de sur a norte, con la falla Caldas Tear, que lo hace

de occidente a oriente, lo cual convierte el territorio en una zona
geográfica de notable actividad tectónica.
Clasificación Nacional de Amenazas
Relativas a Movimientos en Masa
En 2002 Ingeominas realizó un estudio dirigido a clasificar las
diferentes zonas del país en función de las amenazas de erosión,
deslizamientos y otros movimientos en masa debidos a la alta
exposición del país a este tipo de procesos. El texto del informe
final afirma: “la localización geográfica de Colombia en la región
circumpacífica, donde se concentra la mayor actividad sismo-tectónica
y volcánica del globo, a la vez que en la zona intertropical, donde
las lluvias son más abundantes, hacen de este país suramericano un
formidable escenario” (Ministerio de Minas y Energía, 2012) para la
ocurrencia de este tipo de movimientos en masa. La clasificación de
zonas de amenaza potencial se realizó sobre la base de un inventario
actualizado de los deslizamientos ocurridos entre 1939 y el 2002, con
cerca de mil eventos, 30% de ellos de gran magnitud.
Para la clasificación, Ingeominas analizó los marcos geológico,
fisiográfico y orfodinámico, el de vegetación, clima y usos del
suelo y el de intervención antrópica. Con estos criterios, el estudio
definió quince Provincias de Amenaza Relativa, que clasificó en
cinco categorías de amenaza: Provincias de Amenaza Relativa Muy
Alta, Provincias de Amenaza Relativa Alta, Provincias de Amenaza
Relativa Media, Provincias de Amenaza Relativa Baja y Provincias de
Amenaza Relativa Muy Baja.
La Provincia 1 de Amenaza Relativa Muy Alta es la vertiente de los
ríos Cauca y Patía, así como la serranía de Baudó; en el corredor del
Sistema de Fallas Romeral “se puede considerar como la de más Alta
Amenaza de deslizamientos y constituye sin duda uno de los más

40 Controversia 199
inestables terrenos geológicos de Suramérica, posiblemente debido
a la convergencia de varios factores desfavorables, como el reciente
levantamiento de la cordillera, la alta sismicidad, las precipitaciones
intensas, principalmente en los departamentos de Cauca y Nariño, la
topografía abrupta y la presencia de rocas intensamente degradadas
por el tectonismo” (ibíd., 21).
Esta clasificación de Amenaza Relativa de Movimientos en Masa se
produjo antes de aparecer la información acerca de la presencia de la
Falla Caldas Tear, que, como se dijo atrás, atraviesa el país con rumbo
occidente-oriente; en consecuencia, se intersecta con los sistemas de
fallas Romeral y Cauca justamente en la zona del Cinturón de Oro. Es
lícito pensar que la Amenaza Relativa de Movimientos en Masa aumente
en esa intersección, por ese cruce de dos fuentes sismogénicas. Tal
es la característica geológica de las altas montañas de los municipios
situados en la zona de Cartama, en el suroeste antioqueño.
Ahora bien, esas montañas tienen una gran cantidad de oro
diseminado, es decir, con concentraciones muy próximas a 1,0
gramos de oro por tonelada de roca. Es probable que en sitios muy
localizados haya vetas con concentraciones mayores de 2,0 gramos/
ton, pero son la excepción, y la explotación de gran escala, para
ser rentable, tenderá a emprenderse con la modalidad de minas de
cielo abierto. Hay cuatro empresas mineras que están realizando
exploración en el territorio de Cartama e incluyen al municipio de
Caramanta: Solvista Gold Mine, con el Caramanta Proyect, de 60.000
ha. de extensión aproximada; Colombia Mines Corporation, con el
proyecto Yarumalito, cuya superficie es de 1.500 ha.; Tolima Gold
Mine, con el Ankal Projectc, sobre 20.600 ha., y Caramanta Conde
Mines, cuyo proyecto Río Conde cubre 482 ha.
La descripción de las características geológicas sugiere que la minería
de gran escala o megaminería se convierte en una actividad de muy alto
riesgo en los territorios localizados en la Provincia Uno de Amenaza de

Deslizamientos en Masa, y todavía de más alto riesgo en la zona donde
se produce la intersección de la Provincia Uno con la Falla Geológica
Caldas Tear. No se puede pasar por alto la calificación de esta zona
como la más inestable de Suramérica. Por una parte, está el riesgo
sísmico: los efectos de un terremoto que afecte una mina de gran
escala localizada en una montaña de esta Provincia 1 pueden implicar
deslizamientos en el interior y por fuera de la cantera, rupturas de
taludes, deslizamientos en montañas de estériles, ruptura de diques de
cola y ruptura de tuberías recolectoras y distribuidoras de colas y de
químicos, que pueden producir filtraciones, inundaciones o derrumbes
en túneles si se trata de minas de socavón.
Un ejemplo ayuda a entender la cuestión. La empresa AngloGold
Ashanti, dueña de la mina Savuka, de Suráfrica, se enfrentó a “un
grave problema cuando un sismo de medición 2,7 en la escala
de Richter, junto con dos réplicas graves, golpeó los conductos
de la mina Savuka en mayo de 2009. El suceso produjo víctimas
humanas […] fragmentos de rocas que causaron graves daños en las
infraestructuras y presas subterráneas, provocando simultáneamente
una inundación en la mina con más de 130 millones de litros de
agua” (González, 2012).
Los efectos de los accidentes provocados por sismos, aparte de
los impactos directos de los deslizamientos, implican la potencial
contaminación de las aguas superficiales y subterráneas con los
productos químicos y los metales pesados, especialmente cianuro,
empleados en los procesos de dilución del oro, al transformarlas en
aguas ácidas.
“En Perú, un sismo de 1996 generó el colapso de la presa en la Planta
de Otapara, que estaba paralizada. Las colas cayeron sobre el río
Acarí, en Arequipa, afectando a cientos de agricultores del Valle”
(Departamento de Pastoral Social de la Diócesis de San Carlos de

42 Controversia 199
Bariloche, 2004, 25). No se trata entonces de especulaciones sobre
los riesgos potenciales sino de hechos reales ocurridos.
Fuera del riesgo sísmico, en esta Provincia 1 aparecen otros factores
de riesgo: los de deslizamientos por inestabilidad del terreno.
Hay que empezar diciendo que la actividad minera de gran escala
o megaminería, de hecho, aumenta la inestabilidad a causa de la
construcción de gigantescas fosas conformadas por las canteras de
las minas a cielo abierto, o megasocavones, en el caso de la minería
subterránea. A ello hay que agregar los centenares de toneladas de
explosivos que se emplearían diariamente durante años y cuyas
ondas se expanden a través de las montañas.
Esta inestabilidad de los terrenos, sumada a la propensión a desliza-mientos
en masa, además de afectar las excavaciones superficiales o
subterráneas, puede estropear las presas de cola, donde se acumulan las
rocas demolidas para diluir el oro y las montañas de material inerte. Si
se derrumban las presas o hay filtraciones, se afectarían las corrientes
de agua. Se trata de un accidente relativamente frecuente: entre 1979 y
1989 se produjeron trece fallas de presas de cola, y 21 fallas entre 1989 y
1999 (ibíd., 25). Así que el problema es serio.
Ante él, lo más adecuado sería excluir, por razones geológicas, la
actividad minera de gran escala del territorio de la Provincia 1 de
Amenaza de Deslizamientos en Masa, y hacerlo por ley, mediante la
inclusión de esa norma en el art. 34 del Código de Minas.
A manera de conclusión
En este artículo se ha expuesto un conjunto de razones destinadas a
promover una reforma profunda de las leyes 685 de 2001 y 1382 de
2010, que configuran la actual legislación de minas del país. Tienen

que ver con la declaratoria de la actividad minera como actividad de
utilidad pública e interés social, con las atribuciones otorgadas a los
titulares de minas, con el tratamiento a la competencia municipal de
ordenar su territorio, con las políticas de promoción de la minería y
la reglamentación de las regalías, con el proceso de titulación y con
las características geológicas específicas del territorio colombiano,
que ameritan la reforma del artículo 34.
Estas son solamente algunas observaciones a la norma, porque hay muchas
más para examinar con cuidado, como las normas ambientales del Código,
el tratamiento de los diferentes tipos de minería y otras. Los grados de
afectación de la institucionalidad democrática para gestionar adecuadamente
los conflictos por la gestión del territorio, así como el favorecimiento
expreso de intereses privados, particularmente de las empresas mineras
multinacionales, a expensas de los intereses nacionales, ameritarían la
derogación de esa ley y la expedición de otra nueva. Pero la reforma que se
avecina en el año 2013, cuando se cumplen los dos años de gracia definidos
por la Corte Constitucional, probablemente tendrá un alcance limitado a
subsanar las fallas que provocó la declaratoria de inexequibilidad. Así que el
camino será el de acciones jurídicas dirigidas a obtener cambios puntuales
en las normas y el despliegue de la movilización social y política local, tal
como ya está ocurriendo en los municipios del suroeste antioqueño.
Bibliografía
Cardona Arango, Alonso, 2012, De señores de la tierra a señores
de las minas. Minería en Caramanta, Medellín, Corporación
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2.
Novo Código da Mineração:
avançar ou retroceder

49
Novo Código da Mineração: avançar
ou retroceder*
Por Carlos Bittencourt**
Introdução
Apesar da ausência quase completa de um debate público nacional
sobre o tema, está em curso a elaboração de um novo marco legal
para a mineração no Brasil. Trata-se de uma questão estratégica
sob todos os pontos de vista, econômico, político, ético, ecológico,
cultural. A mineração fortaleceu-se, nos últimos 10 anos, como um
dos principais esteios do modelo de desenvolvimento brasileiro, e o
novo marco legal tem o intuito de consolidar e, quem sabe, aprofundar
qualitativamente essa tendência.
O cenário
A produção mineral brasileira cresceu 550% entre 2001 e 2011 (Tabela
1). Nessa década, a participação da indústria extrativa mineral no PIB
cresceu 156%. Em 2000 representava apenas 1,6% e em 2011 passou para
4,1%. Isso mostra que não apenas a pauta exportadora, mas a própria
estrutura produtiva brasileira sofreu uma reversão reprimarizante. Um
dos principais motivos macroeconômicos dessa reversão está na aposta
* Artículo recibido en agosto de 2012.
Artículo aprobado en octubre de 2012.
** Historiador e investigador del Instituto Brasileiro de Análises Sociais e
Econômicas (Ibase)

50 Controversia 199
pelo equilíbrio da balança comercial e da balança de pagamentos
(Bittencourt, Bossi e Santos, 2012). Sem o saldo da balança comercial do
setor mineral, a balança comercial brasileira, em 2010, teria um déficit
de 7,6 bilhões de dólares e em 2011 de 10 bilhões de dólares.
Tabela 1
Evolução da produção mineral brasileira
50
40
30
25
20
15
10
5
0
em US$ Bilhões
2008 = US$ 28 Bilhões 2009 = US$ 24 Bilhões 2010 = US$ 24 Bilhões 2011 = US$ 50 Bilhões
Crescimento
2001/2011 = 550%
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2009
2010
2011
Previsão
Fonte: Ibram
Ñao incluídos Petróleo e Gás
Um aspecto importante a ser destacado é a qualidade do principal
minério exportado pelo Brasil, o minério de ferro. A mina de Carajás,
por exemplo, a maior do mundo, tem ferro com um teor superior a
66%, altíssimo se comparado com as outras minas de ferro do mundo.
Isso significa, transpondo os estudos da economia clássica sobre a
renda diferencial da terra para o tema do extrativismo, uma renda
diferencial da naturaza (Moreira, 2007). Esta renda diria respeito aos
ganhos adicionais advindos da localização e da fertilidade do solo.

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder 51
Ganhos produzidos pela natureza ao dotar alguns sítios de qualidades
superiores para a atividade econômica do que outros. Nesse sentido,
a operação de minas com esse alto teor de ferro, se apropria de uma
qualidade natural para geração de lucros adicionais, visto que para a
obtenção de ferro gusa, por exemplo, os processos são menos custosos.
Tabela 2
Participação da indústria da mineração no saldo comercial
brasileiro
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
11.030
4.490
6.540
2006
5.185
2007
9.729
2008
5.497
2009
2010
em US$ Bilhões
2011
10.011
13.112
Exportação Importação Saldo
12.599
27.604
10.000
33.000
7.756
15.196
22.841
18.096
35.360
43.000
Saldo Brasil em 2006
US $ 46 Bilhões
Sector Mineral = 14%
US $ 40 Bilhões
US $ 24 Bilhões
US $ 25 Bilhões
US $ 20 Bilhões
Saldo previsto do Brasil 2011= US $ 23 Bilhões I Sector do Setor mineral = 143% maior.
Fonte: Ibram
Apesar desse processo tendencial estar muito vinculado à
desregulamentação e liberalização produto do período neoliberal
anterior, ou seja, subordinado às determinações, inclusive
internacionais, das grandes corporações e do mercado, o maior esforço
planificador e indutor estatal dos governos petistas tem atuado no
sentido de intensificá-lo. As medidas de desoneração da indústria e
os investimentos em setores diversificados da economia nacional,

52 Controversia 199
não fazem frente aos investimentos privados e públicos alocados
no setor mineral e em sua infraestrutura. Soma-se a isso, a pressão
que exercem os superlucros da mineração sobre os outros setores da
economia, atuando como mais um fator contrário à diversificação
econômica. Reforça-se assim uma tendência ao desinvestimento e
uma sobrevalorização da moeda nacional que afeta especialmente
a indústria de transformação, facilitando a entrada de manufaturas
importadas. O Bndes, que se tornou o segundo maior banco de fomento
do mundo, tem mais da metade de sua carteira de investimentos,
através da Bndespar, destinadas ao setor de petróleo, gás e mineração1.
Tabela 3
A carteira de investimentos da Bndespar
Ações Debêntures Fundos
Derivativos
Isolados
Total
Petróleo e Gás 38,7 - - - 33,2
Mineração 21,4 14,3 - - 20,0
Energia Elétrica 16,2 20,6 - - 16,3
Alimentos 8,8 17,6 - - 9,6
Telecomunicações 2,2 12,5 - 6,5 3,3
Papel e Celulose 3,2 2,9 - - 3,1
Metalurgia 0,1 15,4 - 74,6 2,3
Transportes 1,4 2,9 - - 1,5
Bens de Consumo 0,4 9,7 - - 1,5
Fd. Priv. Equity - PIQ - - 77,1 - 1,6
Outros 7,6 4,1 22,9 18,9 7,6
Total 100 100 100 100 100
Fuente: Bndes
1 Vale observar a posição do setor de energia elétrica, muito associado às redes
de produção mineral. Não à toa a Vale detém 9% de participação na Usina
Hidrelétrica de Belo Monte e tem participação acionária ou controla outras nove
usinas hidrelétricas ou centrais hidrelétricas no país.

É importante ressaltar o papel destacado que vem cumprindo
a mineração no processo de formulação da política para a
infraestrutura logística, responsável por circular a produção
brasileira. Primeiro, o Plano Nacional de Rodovias e Ferrovias
e agora o Plano Nacional de Portos, que significam nada menos
do que uma ampla privatização sobre o controle da costa e de
importantes parcelas do território nacional. Essa infraestrutura
logística se subordina a uma perspectiva de desenvolvimento
extrovertida, na linguagem dos próprios economistas, voltada
para o escoamento dos recursos naturais, minerais, água, energia
e produtos agrícolas até os portos para serem exportados. E isso
buscando sempre os menores custos.
Além disso, o governo, através da Secretaria de Geologia e Mineração
do Ministério de Minas e Energia, apresentou o Plano Nacional
de Mineração 2030, que prevê um crescimento extravagante da
produção mineral brasileira nos próximos 17 anos, levando-a a um
ritmo e intensidade absolutamente insustentáveis.
Tabela 4
Previção de produção de alguns minerais e productos de
base mineral selecionados
Producto Unidade 2008 2015 2022 2030
Bem Mineral
Minério
de Ferro
Mt 351 585 795 1098
Ouro t 55 120 180 200
Cobre (contido) Kd 216 500 700 1000
Agregados Mt 496 727 1063 1524
Rochas
Mt 7,8 11,1 15,8 22,4
Ornamentais
Bauxita Mt 26,8 42,3 56,7 79,3
Continuação

54 Controversia 199
Producto Unidade 2008 2015 2022 2030
Metalúrgica
Alimina Mt 7,82 13,5 18,2 25,7
Aluminio Mt 1,66 2,04 2,51 3,18
Níquel Mt 25,8 33,6 80 132
Aço - Bruto Mt 33,7 56 77,9 116
Ferro-Ligas Mt 984 1613 2177 3079
Não-metálicos
Cimento Mt 52 76 111 159
Cerámica Vermelha
Bilhão
peças
70 103 150 215
Cerámica de
Revesitmos
Mm2 713 1009 1458 2077
Fonte: Ministério de Minas e Energía
Há dois problemas principais nessa estrutura que vem se consolidando.
Um de caráter socioeconômico e outro de caráter socioambiental e
comunitário. Esse processo de crescimento e os novos investimentos
orientam nossa economia para fora, com um perfil cada vez mais
primário exportador, consolidando no território nacional e em sua
economia uma corporatização (Santos, 2002a, 252) das paisagens e
dos territórios à imagem e semelhança dos interesses empresariais,
subordinando os modos de vida locais ao padrão global de acumulação
capitalista atual. A materialização dessa corporatização em minas,
minerodutos, ferrovias e portos institui no território uma espécie de
destino. Quando a Anglo American, apenas para citar um exemplo,
constrói um mineroduto no valor de 3,6 bilhões de dólares, o maior
mineroduto do mundo e o maior investimento mundial dessa
empresa, ela espera que esse sistema de transporte mineral não
apenas se pague, mas que gere enormes lucros. Para que isso aconteça
é necessário que a mina, em Conceição do Mato Dentro – MG, seja
exaurida e produza até extinguir seus minérios. Esse mineroduto já
está licenciado ambientalmente, ou pelo menos aprovado nos céleres
processos do IBAMA e na maioria dos 32 municípios por onde
cruzará. Seria isso uma espécie de destino ou não? ¿Para que servirá
um mineroduto quando não houver mais o minério na mina?

Outro aspecto está relacionado à dinâmica predatória que essa
atividade impõe ao meio ambiente e às comunidades. Por
definição, a atividade mineradora em grande escala é extensiva
em sua apropriação natural e territorial. Essa apropriação com
a ampliação da atividade minerária também se expande e esboça
um mapa nacional de conflitos por justiça socioambiental em todo
o país (Banco de Dados do Observatório de conflitos mineiros da
America Latina). Em uma estrutura fundiária tão desigual como a
nossa os efeitos dessa expansão são ainda mais perversos, onde,
por exemplo, frágeis empreendimentos comunitários de agricultura
familiar, assentamentos e áreas quilombolas são removidos do solo
em nome do subsolo. Essa extensividade territorial se reflete também
na regulamentação da exploração minerária em Terras Indígenas2 e
nos processos de flexibilização das regras para exploração mineral
em Áreas de Preservação Ambiental.
É nesse cenário que se apresenta a proposta de um novo marco
regulatório para a mineração. Os integrantes do governo que
formularam a proposta não tergiversam e afirmam que esse novo
marco legal tem o objetivo de ampliar o já amplíssimo processo de
extração mineral brasileiro. A equipe da Secretaria de Geologia e
Mineração do MME que formulou a proposta explicita, nos espaços
públicos onde participa, que o objetivo dessa reformulação do novo
marco regulatório é instituir as bases legais para a ampliação da
extração mineral brasileira à luz do Plano Nacional de Mineração
2030.
2 Está em tramitação no Congresso Nacional o projeto de lei 1610 que regulamenta
a extração mineral em Terras Indígenas. Desde a Constituição esse tipo de
exploração está proibida, necessitando de uma lei de regulamentação para ser
liberada. Até aqui a resistência dos movimentos indígenas e dos movimentos
sociais brasileiros impediu essa regulamentação. Ao que parece, as forças
favoráveis à mineração em Terras Indígenas terão hoje condições de aprovar
a regulamentação e abrir o enorme dique da demanda extrativa sobre estes
territórios até então protegidos.

56 Controversia 199
O Novo Código da Mineração
O Código Mineral e o conjunto de leis que conformam o marco legal
da mineração são como uma Constituição Federal para essa atividade.
Não à toa, o Código vigente data de 1967 e só agora, 24 anos depois
de aprovada a Constituição Brasileira, é que está sendo substituído.
É necessário tratar o tema com a seriedade que merece e isso requer,
além de profundidade técnica e teórica, um amplo e democrático
processo de consulta e debates públicos. Não se trata da regulação
de uma atividade meramente econômica, de um negócio. O que está
em jogo é a forma como o Brasil utiliza os bens comuns do seu povo
e da humanidade que não se renovarão e que têm estoque limitado.
De uma atividade que avança sobre o meio ambiente e sobre os
territórios, que disputa água e energia e que tem cumprido um papel
importante na tendência reprimarizante brasileira.
Por se tratar, portanto, de um tema do interesse do conjunto da
sociedade, o método para aprovação desse novo marco regulatório
deve distar muito daquele utilizado nos idos dos anos 60, sob um
regime constitucional autoritário. Por isso, não se pode tratar o
processo de instituição de um novo marco legal da mineração apenas
como uma atualização do antigo marco, onde só quem opina é o
governo, os parlamentares e as empresas. Trata-se de formular um
mecanismo legal em favor de uma estratégia e de um modelo de
desenvolvimento.
Os indícios iniciais da forma como o governo aborda a questão não
são nada bons. O mínimo para a garantia de um debate público, em
igualdade de condições para todos os agentes da cidadania, seria a
publicidade imediata do conteúdo integral da proposta do novo marco
legal e nem sequer isso foi garantido até agora. Ao contrário, vem-se
insistindo no segredo quanto à proposta, na sua construção pelas costas
do debate cidadão.

Mesmo nesse cenário de profunda dificuldade de acesso à proposta
governamental, existem algumas pistas de para onde esse processo
caminha. A FASE lançou um primeiro estudo em que tenta mapear
essas tendências até aqui apontadas. Nesse estudo, Bruno Milanez,
pesquisador e professor da Ufjf, infere que a “proposta tem um
forte caráter setorial e neodesenvolvimentista” (Milanez, 2012). O
pesquisador identifica quatro eixos centrais que orientam a proposta
do novo marco, são eles:
“1. Ampliar e intensificar a exploração mineral no país;
2. Aumentar a participação do Estado nos resultados econômicos
gerados pela mineração;
3. Promover a verticalização do setor, por meio da instalação de
indústrias de base;
4. Desenvolver instrumentos para mitigação dos impactos
ambientais da atividade mineral” (ibíd.).
Para viabilizar esses horizontes o governo propõe mudanças
organizadas em torno de três aspectos:
• processuais, que combateriam, principalmente, a especulação com
os requerimentos de pesquisa e lavra, com maior controle do estado
e, em alguns casos, através de processo licitatório ou leilões;
• institucionais, nos quais a principal mudança seria o fim
do Departamento Nacional de Produção Mineral (Dnpm),
substituindo-o por uma Agência Reguladora, além do
fortalecimento do Serviço Geológico do Brasil (Cprm) e;
• tributários, fazendo valer uma nova política para os royalties do
setor, especialmente a Compensação Financeira pela Exploração
de Recursos Minerais, estabelecendo novas alíquotas e bandas
variáveis de acordo com a verticalização produtiva ou de acordo
com o status do mineral no comércio internacional.

58 Controversia 199
Esse conjunto de iniciativas parece muito modesto para considerarmos
esse marco legal uma novidade. Em verdade, ele apenas “moderniza”
alguns aspectos da gestão mineral e aumenta a capacidade estatal de
capturar renda extrativa no setor. Todo o acúmulo sobre os impactos
socioambientais da mineração, o fortalecimento da capacidade
decisória das comunidades atingidas e da cidadania, ou a elaboração
de uma estratégia mais ousada para o combate a nossa inserção
primário-exportadora, não parecem estar no centro das preocupações
dessa proposta de marco institucional.
A reflexão que segue tem o intuito de sugerir linhas gerais para a
construção de um olhar alternativo à regulamentação da atividade
mineral apenas como um negócio, na qual a valoração dos bens
minerais ocorre dentro dos frios e frenéticos mecanismos do
mercado e estão exclusivamente a serviço da maior lucratividade.
Sugiro aqui, quatro eixos gerais para abordar o tema: definição
dos minérios como bem comum; controle púbico sobre a atividade
mineradora; por uma estratégia de desenvolvimento pós-extrativista;
uso concorrencial do território: mineração X comunidades e meio
ambiente.
Os minérios como um bem comum
A formação dos minerais, inclusive os explorados economicamente, está
associada a processos físico-químicos que intervêm durante a cristalização
do magma. Trata-se de um processo em que coincidem diversos elementos
de forma não programada, com resultados distintos através de um tempo
geológico, de milhões de anos. São processos que até hoje não foram
reproduzidos artificialmente e dificilmente o serão. Portanto, a constituição
do estoque mineral do planeta durou eras geológicas inteiras das quais
em um período de 100 anos a humanidade, ou os setores dominantes da
humanidade, se apropriou de uma quantidade inaudita e num ritmo voraz.

Por outro lado, um aspecto irredutível dos minerais é que são finitos e
não renováveis. Assim, não se trata apenas da regulamentação de uma
atividade econômica como a agricultura ou a indústria. Conforme são
extraidos os minerais localizados no território brasileiro, trilha-se um
caminho sem volta, não há segunda safra. Dessa forma, a maneira
como é conceituado o minério, o objeto elementar da regulação legal,
define a abordagem de conjunto que orientará o marco legal.
Mais do que um bem da União, o minério é um bem comum (Lipietz,
2010), não privatizável, fonte de sustento dessa e das próximas gerações,
que deve ser regulado e explorado segundo uma racionalidade pública
baseada em um amplo processo de decisão democrática. A instituição
de um novo marco comprometido com a utilização sustentável dos
minerais deve se sustentar em regras mais rígidas sobre a apropriação
dos bens comuns minerais, protegendo-os contra os surtos exploratórios
apenas baseados no aumento dos preços.
Controle público sobre a atividade mineradora
Uma característica marcante do atual Código Mineral é o seu perfil
centralista, com poderes de decisão concentrados no Executivo
e blindado contra qualquer ameaça de participação cidadã. Ao
mesmo tempo, após a privatização da Vale, a retenção pública de
parte da riqueza gerada pela mineração tornou-se pequeníssima,
que comparada com a dos principais países mineradores é uma das
menores do mundo (Santos, 2012). Com a exceção da extração de
urânio em Caetité, todo o setor minerário do Brasil está privatizado.
Em alguns casos, como a extração do ouro, mais de 90% do controle
sobre a atividade extrativa está nas mãos de empresas estrangeiras.
Uma questão importante que se impõe nesse debate é como avançar
na descentralização e abertura democrática para o maior controle

60 Controversia 199
social sobre essa atividade extrativa e ao mesmo tempo fazer
regredir a enorme desregulamentação a que foi submetida. Fazendo
imperar o princípio da precaução, ou seja, quando houver dúvidas,
conflitos, resistências, questionamentos, inclusive judiciais a um
empreendimento, ele deve ser paralisado até que se dirimam os
problemas.
Se compreendermos os minerais brasileiros como um bem comum,
devemos virar a lógica atual de ponta à cabeça. Os processos de concessão
de licenças de pesquisa e exploração devem passar por um amplo
processo de consulta pública, em que sejam auscultadas e levadas em
conta na decisão final, em primeiro lugar, a posição das comunidades e
populações diretamente atingidas pelos empreendimentos, garantindo,
é claro, o direito a dizer “não” a esses empreendimentos.
Há um aspecto que deve ser visto como um pressuposto para a
participação cidadã nesse tema: o acesso à informação. O setor
mineral é pouquíssimo transparente. Não há acessos aos contratos de
exploração, não há controle eficiente sobre os níveis de produtividades,
tampouco dos impactos socioambientais e da qualidade das relações
trabalhistas. Há, por isso, importantes parcelas de impostos devidos
ao Estado que são contestados na justiça pelas empresas e uma
dúvida geral sobre a veracidade das contas tanto referentes ao que se
extraiu quanto ao que isso gerou de renda.
Assim será possível a criação de um sistema integrado para o controle
dos repasses da Cfem (Compensação Financeira pela Exploração
Mineral), da TAH (Taxa Anual por Hectare) e do Imposto de Renda de
Pessoa Jurídica que permita ter clareza da veracidade entre a quantidade
de minérios extraídos e da quantidade de renda extrativa destinada ao
Estado, por exemplo. Os dados desse sistema seriam a base para o
controle social sobre os montantes destinados das empresas ao Estado,
a distribuição desses recursos entre os diferentes entes da federação e,
ainda, a destinação final desses recursos na execução orçamentária.

Em um cenário privatizado, a hipótese de uma empresa pública
que controle o mapeamento geológico do país e um processo de
concessão que ponha fim ao método do “quem chega primeiro”
pode ser um avanço. No entanto, se não se institui um processo
mais criterioso e rigoroso de concessão para as pesquisas e as lavras,
de nada vale um maior controle público. Esse controle do Estado
sobre a atividade mineradora deve se basear na compreensão dos
recursos naturais como bens comuns, dos quais o próprio Estado
é o guardião. Logo, quanto mais facilidades são criadas para a
apropriação privada desses commons3, mais estará o estado atuando
contra o interesse público.
Dois mecanismos de fácil adoção poderiam ser incorporados no
processo de concessão das lavras. O primeiro, já utilizado pela
Agência Nacional do Petróleo (ANP), diz respeito ao percentual do
conteúdo local na rede produtiva vinculada ao Petróleo. Ou seja,
que uma parte da tecnologia e do maquinário sejam produzidos
no Brasil. Essa medida caminha no sentido contrário à tendência
de monotonização das economias locais, pois tende a instalar
maior capacidade tecnológica nacional. No entanto, seus efeitos
na diversificação econômica são controversos, porque a capacidade
industrial e técnica instalada pode se manter subordinada ao modelo
primário exportador.
O segundo já vem sendo adotado em outros países e teve como
pioneira a Austrália: trata-se da taxação dos lucros excepcionais. Todo
lucro que exceder U$ 75 milhões deverá ser taxado em 30%. Esse,
além de poder ser um mecanismo importante de maior captura da
renda minerária, ainda poderia servir como um elemento limitador
da expansão desenfreada do setor.
3 Os bens comuns: modelo de gestão dos recursos naturais (Revista Passarelle,
maio de 2010).

62 Controversia 199
Por uma estratégia de desenvolvimento pós-extrativista
Há uma vasta tradição de estudos sobre a “maldição dos recursos”.
Em linhas gerais, essas pesquisas associam a abundância de recursos
naturais com o subdesenvolvimento socioeconômico das nações.
A escassez de exceções a essa regra, como por exemplo, o caso
Norueguês, apenas reforça a sua validade.
Quanto mais um país se especializa na exportação de recursos
naturais, mais estará suscetível aos efeitos da maldição dos recursos.
Há dois aspectos principais e complementares dos desdobramentos
dessa maldição: uma posição subordinada da divisão internacional-territorial
do trabalho e, com efeito, a subordinação dos territórios,
lugares e paisagens locais, no interior do país, ao processo técnico
e socioeconômico de reprodução do capital em nível global,
constituindo o que Milton Santos chama de corporatização dos
territórios.
Celso Furtado, analisando seus estudos sobre o caso venezuelano,
afirmava:
“Eu tinha diante dos olhos, pela primeira vez, o fenômeno dessas
economias que crescem apoiadas em um setor de altíssima
produtividade que utilizava um recurso não renovável. Por mais que
se enriqueçam, não adquirem autonomia de crescimento e podem
desmoronar como um castelo de cartas. Todos os segmentos da
sociedade recebiam de alguma maneira um tipo qualquer de subsídio,
o que produzia um consenso que legitimava a irracionalidade
econômica” (Furtado, 1987, 218).
Infelizmente, o sentido para o qual se orienta o novo marco regulatório
no Brasil parece desdenhar desses ensinamentos. Haja vista que,
ao que tudo indica, os dois eixos principais do novo marco serão

a criação de uma base legal, que possibilite uma expansão de mais
de 100% dos níveis de extração atuais nos próximos 15 anos, e, ao
mesmo tempo, o aumento da fatia da renda minerária capturada pelo
estado.
Nesse sentido, quanto mais setorizado (Milanez, 2012) for o novo
código mineral, quanto mais deslocado de um planejamento global
do modelo de desenvolvimento nacional, mais ele estará a serviço
da manutenção ou ampliação do atual modelo. Todos os indícios
levam a crer que a orientação do novo marco legal só vem reforçar
a expansão setorial da mineração dentro da estrutura produtiva
nacional e, com isso, criar mais um vetor favorável à tendência
reprimarizante mais geral.
Essa tendência vai de encontro à sanha do governo federal em
reposicionar o Brasil no jogo de forças da geopolítica internacional,
submetendo sua pujança à volatilidade dos preços dos commodities
minerais e à possibilidade de ter uma segunda chance reduzida
diante da finitude das reservas. Podendo correr o risco de passar por
uma situação similar à que alguns países enfrentam hoje em relação
ao petróleo:
“A indonésia, país membro da Opep, exportou petróleo da faixa de U$ 2
a U$2,5 dólares o barril. Esgotados os seus campos, hoje é importadora
de petróleo na faixa de dezenas de dólares. O México, após a crise da
dívida em 1982, teve de entregar suas reservas à exploração predatória de
companhias concessionárias; tinha reservas de 48 bilhões de barris, hoje
reduzidas a 14 bilhões” (Lessa, 2009).
Se deixada ao sabor dos ventos do mercado, a economia brasileira
tende a aprofundar seu papel de primário-exportadora. Um novo
marco legal da mineração deve estar ancorado em um processo de
planejamento nacional sobre o futuro que queremos. No entanto,
do nosso ponto de vista, não é o planejamento nacional que deve

64 Controversia 199
subordinar os diversos territórios locais. Ao contrário, aquele deve
ser fruto de um processo de confluência das diversas dinâmicas
territoriais locais. O planejamento nacional é resultado e não ponto
de partida. Uma ferramenta elementar para qualquer planificação
nesse sentido é a elaboração de um zoneamento econômico e
ecológico do território nacional, determinando, inclusive, zonas
de exclusão minerária nos ambientes mais frágeis, nas cabeceiras
dos rios e onde podem se desenvolver empreendimentos
agroecológicos (Alayza, 2011). Buscar levar em consideração os
diferentes aproveitamentos atuais do território e os possíveis usos
para finalidades concorrenciais como, por exemplo, onde já há
o aproveitamento do território para agricultura e existam jazidas
minerais no subsolo.
Ao mesmo tempo, deve-se buscar instituir uma nova orientação
para o papel que pode cumprir o Brasil na configuração geopolítica
internacional. A partir dos já clássicos ensinamentos dos pensadores
da Cepal da metade do século passado, ou das atualíssimas análises
sobre as tendências à reprimarização econômica, podemos concluir
que, do ponto de vista da inserção econômica internacional,
tornarmo-nos players na exportação de commodities minerais é
um equívoco. É necessário traçarmos metas de transição para uma
economia menos dependente da extração mineral e muitíssimo
menos dependente da exportação desses minérios. Junto com
Eduardo Gudynas e Alberto Acosta, pensamos ser necessário
construirmos transições pós-extrativistas que nos levem do atual
cenário da mineração predatória e voltada para a exportação de
longa distância para um cenário onde apenas sejam extraídos os
minerais indispensáveis (extrativismo indispensável) e em um
circuito regional de produção (Gudynas, 2012).
Gudynas vem destacando a necessidade de se construir um
“regionalismo autônomo” (Centro Latinoamericano de Ecologia
Social, 2011), que assentaria um processo de integração regional

alicerçada na cooperação e nos circuitos regionais de produção,
estabelecendo certa autonomia do processo de globalização. Ou pelo
menos uma autonomia das imposições vindas de fora para dentro.
Gráfico 1
La tarea es salir del extracivismo
depredador para pasar a prácticas
sensatas, y de allí avanzar a extraer
solamente aquello que es realmente
necesario.
Este tránsito hacia la extracción
indispensable busca reducir la
dependencia exportadora y promover
mejorías en la calidad social y
ambiental.
El tamaño de los círculos es
proporcional a la importancia del
extractivismo para las exportaciones y
la economía nacional.
Depredador
DEPENDENCIA
ECONÓMICO
EXPORTADORA
Peor Mejor
Calidad socio ambiental
Sensato
Indispensable
Uso concorrencial do território: Mineração
X Comunidades e Meio Ambiente
O marco legal atual não deixa dúvida sobre a prioridade que dá ao
subsolo frente ao solo, ou, dito de maneira mais concreta, que dá à
mineração frente aos outros usos do solo. Os artigos 57 e 87 do atual
Código da Mineração falam por si mesmos:
“Art. 57. No curso de qualquer medida judicial não poderá haver embargo
ou sequestro que resulte em interrupção dos trabalhos de lavra.

Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho - Revista Controversia 199

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