Haciendo que la contratación publica funcione en y para europa
1. ESTRATEGIA, 3.10.2017 COM (2017) 572 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA:
- AL PARLAMENTO EUROPEO,
- AL CONSEJO,
- AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y
- AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Haciendo que La contratación pública funcione en y para
Europa
2. Introducción
En tiempos de cambio fundamental para la UE y de un debate renovado sobre su dirección futura,
es evidente que los europeos merecen y exigen cada vez más una UE que dé resultados
concretos. Las medidas adoptadas a nivel de la UE deberían traducirse en crecimiento económico
y competitividad, sostenibilidad, solidaridad y seguridad. Tal como se indica en el Plan de
Inversiones para Europa (1), una inversión estimulante es clave para obtener tales resultados
liberando la creación de más puestos de trabajo y un crecimiento sostenible en el mercado único.
Una parte sustancial de la inversión pública en nuestra economía se gasta a través de la
contratación pública, que representa el 14% del PIB de la UE, convirtiéndolo en un elemento
fundamental del ecosistema de inversión. Las autoridades públicas pueden utilizar esta palanca de
una manera más estratégica, para obtener un mejor valor por cada euro de dinero público
gastado y contribuir a una economía más innovadora, sostenible (2), inclusiva y
competitiva.Además, la mejora de las adquisiciones es parte del fortalecimiento del mercado
único, tal como se pide en el discurso del Presidente Juncker sobre el Estado de la Unión en
2017.
La presente Comunicación presenta una estrategia de contratación pública que establece el marco
político general y define prioridades claras para mejorar la contratación en la práctica y apoyar la
inversión en la UE. Al lado de esta estrategia, se presentan tres iniciativas concretas. La Comisión
presenta una Comunicación sobre un mecanismo para que los grandes proyectos de
infraestructuras proporcionen claridad y orientación a las autoridades públicas en materia de
contratación pública. También propone una Recomendación para profesionalizar a los compradores
públicos porque una mano de obra hábil es esencial para una implementación efectiva.
Paralelamente, se inicia una consulta específica sobre un proyecto de orientación sobre la
contratación pública de innovación, para apoyar el avance de nuevas soluciones más sostenibles
para nuestras sociedades.
1. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA IMPORTA MÁS QUE NUNCA
Los europeos esperan una rentabilidad justa de sus impuestos en forma de servicios públicos
de alta calidad .A los padres les gustaría ver alimentos saludables para sus hijos en las escuelas,
los habitantes de las ciudades esperan una mayor inversión en ciudades inteligentes y sostenibles
para vivir mejor con senderos seguros, plazas y patios construidos con materiales seguros e
innovadores; los usuarios de la carretera esperan construcciones de infraestructura seguras y de
alta calidad, los pacientes necesitan un mejor acceso a una mejor calidad de la asistencia sanitaria
y esperan los últimos instrumentos médicos y herramientas de diagnóstico basados en la
innovación. Para garantizar la prestación de servicios públicos de alta calidad, es necesario
adoptar un enfoque estratégico para la contratación pública. Esto depende en gran medida de
los procesos de contratación pública modernos y eficientes.
Para las autoridades públicas, la contratación pública es una herramienta poderosa para
gastar dinero público de manera eficiente, sostenible y estratégica , especialmente en
épocas de presupuestos nacionales muy tensos. Con una dotación de 2 000 millones de euros
cada año, (3) adquisiciones mejor gestionadas pueden conducir a ahorros significativos en los
presupuestos públicos ya una mayor inversión. Por ejemplo, una ganancia de eficiencia del 10%
podría generar ahorros significativos de 200.000 millones de euros al año, sin reducir el nivel de
servicio ofrecido a los europeos. Las adquisiciones también tienen un impacto importante en los
fondos estructurales y de inversión de la UE, donde casi la mitad de estos fondos se gastan a
través de contratos públicos. Una buena contratación ayuda a obtener la mejor relación calidad-
precio de estos fondos de la UE.
1 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al
Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: un plan de inversiones para Europa (COM / 2014/0903).
2 Integrar la eficiencia de los recursos, la eficiencia energética y las consideraciones económicas
3 Estimación del gasto total de las administraciones públicas en obras, bienes y servicios, sobre la base de Eurostat.
3. La contratación también afecta a las empresas europeas que se benefician del mercado único
cuando licitan contratos públicos en sus propios países, así como en otros Estados miembros de la
UE. La aceleración tecnológica y la digitalización, la evolución demográfica y los mercados cada
vez más interconectados afectan fuertemente a nuestras sociedades y economías. En un mundo
globalizado, la integración económica producida por el mercado único sigue siendo un motor clave
para la creación de riqueza y la competitividad, y por lo tanto nuestra mejor protección.
La contratación pública es un instrumento estratégico en la caja de herramientas de política
económica de cada Estado miembro. La estrategia del mercado único para 2015 (4) propugnaba
unos sistemas de contratación pública más transparentes, eficientes y responsables. Esto requiere
un cambio de un enfoque puramente administrativo a un enfoque estratégico y basado en las
necesidades, en pleno cumplimiento de las normas. Con aproximadamente el 14% del PIB de la
UE en los gastos anuales, la contratación pública puede contribuir a hacer frente a muchos de los
principales retos de Europa, especialmente en lo que respecta a la creación de un crecimiento
sostenible y el empleo. (5) Puede permitir la inversión en la economía real y estimular la demanda
para aumentar la competitividad basada en la innovación y la digitalización, como se destaca en la
Comunicación de la Industria (6). También puede apoyar la transición hacia una economía eficiente
en recursos y circular de eficiencia energética (7) y fomentar el desarrollo económico sostenible y
sociedades más equitativas e inclusivas.
La nueva generación de directivas sobre contratos públicos (8), adoptada en 2014,
proporciona un marco para la adquisición de manera más flexible. Simplifican los procedimientos
de contratación pública, mejorando el acceso de las PYME a la contratación pública. El objetivo
general es obtener un mejor valor para el dinero público, lograr mejores resultados para los
objetivos de la sociedad y otros objetivos de política pública, al tiempo que aumenta la eficiencia
del gasto público. Por último, las disposiciones más estrictas de las directivas sobre integridad y
transparencia se centran en la corrupción y el fraude.
Aunque girando las directivas a la legislación nacional ha sido lenta, (9) de este marco jurídico
actualizado ya está en marcha en una gran mayoría de los Estados miembros. Sin embargo, el
proceso del semestre europeo (10) identificó muchos ámbitos específicos en los que las mejoras en
el panorama nacional de la contratación pública contribuirían decisivamente a la competitividad y
la mejora de la eficiencia. Además, los Estados miembros no están aprovechando plenamente las
posibilidades de la contratación pública como instrumento estratégico para apoyar los objetivos de
la política social sostenible y la innovación. Por tanto, es oportuno centrarse en la aplicación
inteligente de las nuevas normas en la práctica.
Con esta Comunicación, la Comisión identifica los ámbitos específicos en los que el cambio
puede influir en la forma en que se gastan los fondos públicos en los Estados miembros,
contribuyendo así de forma tangible al crecimiento y al empleo en la UE. En él se esboza la visión
de la Comisión sobre lo que podría y debería ser en un futuro próximo la contratación pública en
Europa. Si bien reconoce plenamente las competencias de los Estados miembros y sus autoridades
públicas, la Comisión se compromete a apoyar firmemente un cambio en la cultura de la
contratación pública en los Estados miembros. Esto requiere una fuerte apropiación política en
todos los niveles de gobierno y un cambio radical en la forma en que se lleva a cabo la
contratación pública. La Comisión pide por tanto una amplia asociación con
4 COM (2015) 550 final «Modernización del mercado único: más oportunidades para las personas y las empresas».
5 https://ec.europa.eu/commission/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_en.
6 COM (2017) 479 final
7 Véase COM / 2014/0398 final / 2 «Hacia una economía circular: un programa de residuos cero para Europa».
8 Como parte de la reforma de 2014, se adoptaron la Directiva 2014/23 / UE (concesiones), la Directiva 2014/24 / UE (general) y la
Directiva 2014/25 / UE (servicios públicos).
Varios Estados miembros todavía no han transpuesto al menos una de las tres directivas.
10 En 2017, siete Estados Miembros recibieron Recomendaciones específicas por país relacionadas con la contratación pública.
4. y entre las autoridades de los Estados miembros en todos los niveles de gobierno y otras partes
interesadas, con compromisos mutuos claros.
2. CONTRATACIÓN HOY: EL CAMBIO ESTA PASANDO, LOS DESAFIOS SIGUEN
A nivel de la UE, varias iniciativas lanzadas en los últimos años están empezando a dar
sus frutos. El marco jurídico establecido ha contribuido a mejorar e integrar otros mercados de
contratación pública de los Estados miembros. La creación de un mercado único de adquisiciones
de la UE es un logro importante en comparación con otras regiones del mundo. Los datos
muestran que la contratación transfronteriza total (directa e indirecta) ha aumentado en los
últimos años, hasta alrededor del 23% (11) del valor total de las adquisiciones en la UE, aunque
todavía hay margen de mejora. Como se anunció en la Comunicación «Una mejor gobernanza
para el mercado único» (12), la Comisión prestó una amplia asistencia a los Estados miembros
durante el proceso de transposición de las nuevas directivas a la legislación nacional. En el
contexto de los Fondos Estructurales y de Inversión (ESIF), los Estados miembros deben cumplir
las condiciones previas de la contratación pública, lo que debería garantizar que se establezcan las
condiciones básicas para la realización de inversiones eficientes y eficaces cofinanciadas por los
fondos. Los procesos de reforma deben proseguir en los Estados miembros, con el pleno apoyo de
la Comisión.
En varios Estados miembros, se han adoptado medidas alentadoras en los últimos años
para reformar radicalmente las prácticas o estructuras de adquisiciones. En Francia, por ejemplo,
la Dirección de Compras del Estado fue creada en marzo de 2016 para definir la política de
compras del Estado y ofrecer formación a los compradores públicos. En Irlanda, en 2014 se creó
una central de compras (13) , con un claro mandato para mejorar la gestión del gasto público a
través del uso extensivo de datos de mercado y de otros datos de adquisiciones. En Italia, se logró
un ahorro medio del 23% mediante la creación de un sistema coordinado de identificación de
necesidades y procedimiento para la contratación cooperativa. En el proyecto HAPPI (14) , las
autoridades competentes de varios Estados miembros han procurado soluciones innovadoras para
el envejecimiento saludable. (15) Eslovaquia ha establecido un registro de contratos que da acceso
público a todos los contratos celebrados por las autoridades públicas del país, mejorando así la
transparencia y permitiendo el escrutinio público. 40 autoridades públicas de 8 países de la UE
calcularon que las más de 100 licitaciones lanzadas en el marco del proyecto GPP 2020 financiado
por la UE (16) llevaron a ahorrar más de 900.000 toneladas de equivalente de CO 2 .
El cambio también puede suceder de abajo hacia arriba. El "Pacto de Amsterdam", (17) una
amplia asociación acordada en mayo de 2016 entre un gran número de interesados e
instituciones, incluidas las autoridades urbanas, tiene como objetivo un enfoque equilibrado,
sostenible e integrado para hacer frente a los desafíos urbanos. La adquisición es uno de los
medios clave para lograrlo, incluso mediante contratos públicos innovadores, ecológicos y
responsables. Tales ejemplos pueden inspirar a otros a seguir caminos similares, teniendo en
cuenta sus especificidades.
11 Un reciente estudio de la Comisión demostró que la contratación directa transfronteriza representaba el 3,5% del valor total de los
contratos durante 2009-2015.Las compras indirectas transfronterizas (a través de sus filiales extranjeras) representaron más del 20%.
Estas cifras no tienen en cuenta el creciente comercio internacional dentro de las cadenas de suministro.
12 http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/docs/governance/20120608-communication-2012-
259-2_en.pdf
13 La Oficina de Compras Gubernamentales ogp.gov.ie/
14 Envejecimiento saludable Contratación pública de innovaciones. http://www.happi-project.eu/
15 Más de 20 organizaciones sanitarias de Francia, Italia, Luxemburgo, Bélgica o Países Bajos adquirieron soluciones HAPPI.
16 http://www.gpp2020.eu/home/ El GPP 2020 tenía por objeto incorporar las adquisiciones con bajas emisiones de carbono en
Europa en apoyo de los objetivos climáticos de la UE.
17 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/themes/urban-development/agenda/pact-of-amsterdam.pdf
5. Sin embargo, estos acontecimientos positivos a menudo siguen siendo buenas prácticas aisladas y
necesitan ser incorporados en un movimiento más amplio, alentando también a otros a unirse ya
aprender de estas experiencias. Varios indicadores muestran que hay mucho margen de mejora.
Las posibilidades estratégicas de adquisición no se utilizan suficientemente. El 55% de
los procedimientos de adjudicación siguen utilizando el precio más bajo como único criterio de
adjudicación. Las directivas sobre contratación pública dejan a los compradores públicos
totalmente libres para optar por las compras basándose en criterios de rentabilidad y calidad (18)
.Sin embargo, la mayoría de las ofertas económicamente ventajosas basadas en un enfoque de
rentabilidad que puede incluir criterios sociales, medioambientales, innovadores, de accesibilidad u
otros criterios cualitativos (19) siguen subutilizadas.
Desde el punto de vista de la innovación, los análisis demuestran que la adquisición de
innovaciones se ve obstaculizada por diversas barreras (20). Una forma de mejorar la situación
podría consistir en un uso más amplio del procedimiento de asociaciones para la innovación. Esta
herramienta, en la que se invita a los agentes del mercado a aportar soluciones innovadoras, ha
sido establecida por las directivas de 2014 para satisfacer las especificidades de la adquisición de
innovación, así como para aumentar la seguridad jurídica y reducir los riesgos inherentes a la
innovación. Hasta la fecha, se han iniciado 17 procedimientos de asociación para la innovación.
La contratación pública se basa en la competencia abierta para ofrecer el mejor valor para el
dinero público. Este proceso competitivo no está presente o está perdiendo intensidad. El
5% de los contratos públicos publicados en TED se conceden después de la negociación, sin que
se publique una licitación. Entre 2006 y 2016, el número de licitaciones con una sola oferta ha
aumentado del 17% al 30%. El número promedio de ofertas por licitación disminuyó de cinco a
tres en el mismo período. Esto muestra que las empresas tienen más dificultades para acceder a
los mercados de adquisiciones, especialmente a través de las fronteras. Las PYME sólo ganan el
45% del valor de los contratos públicos por encima de los umbrales de la UE, claramente por
debajo de su peso en la economía.
A menudo, los contratos públicos siguen siendo considerados como un mero procedimiento
administrativo mediante el cual las autoridades públicas adquieren los productos básicos, los
servicios o las obras necesarias para sus operaciones. Esto se ejemplifica por el hecho de que a
menudo no se dispone de datos claros y consolidados sobre adquisiciones. No existe un
consenso a escala de la UE sobre cuáles datos deben recogerse y con qué finalidad. En muchos
Estados miembros, las autoridades centrales no pueden indicar el tamaño exacto de los gastos de
contratación pública en su país, a pesar de las enormes cantidades de dinero involucradas. En
tales casos, el escrutinio público está en gran medida ausente, no hay posibilidad de que la
elaboración de políticas basadas en los datos e incluso el control presupuestario se vean
obstaculizados.
De la misma manera, la transformación digital de la contratación pública es lenta. En una
encuesta de 2016, sólo cuatro Estados miembros dependen de las tecnologías digitales para todas
las etapas importantes del proceso de adquisiciones (21) .Los Estados miembros todavía no están
utilizando la llegada de nuevas tecnologías como una oportunidad para simplificar y acelerar sus
procedimientos de adquisición.
Los poderes adjudicadores rara vez compran juntos, ya que sólo el 11% de los procedimientos
se llevan a cabo mediante adquisiciones cooperativas. Comprar a granel a menudo conduce a
mejores precios y también ofrece una oportunidad para intercambiar conocimientos y obtener una
mejor calidad. Aunque no todos los tipos de
18 Las directivas sobre contratos públicos de 2014 permiten explícitamente a los Estados miembros limitar el uso del precio o del coste
como criterios de adjudicación.
19 que podría incluir también la evaluación de los costes externos, durante todo el ciclo de vida de un proyecto
20 Véase el estudio "Uso estratégico de la contratación pública en la promoción de políticas verdes, sociales e innovadoras"
https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/studies-networks_en
21 Notificación electrónica; Acceso electrónico a los documentos de licitación; E-presentación; E-evaluación; E-premio; E-pedido;
Facturación electrónica; E-pago.
6. las compras son adecuadas para la agregación, las bajas tasas de agregación sugieren
oportunidades perdidas.
Se argumenta que los procedimientos de contratación son demasiado complejos y sufren
una carga administrativa excesiva, incluso después de la importante reforma y simplificación
de las normas de la UE adoptada en 2014, antes mencionada. Existen aún más complejidades
para los proyectos de infraestructuras transnacionales que, por su propia naturaleza, no son
estándar, ya que implican diversas acciones que deben llevarse a cabo en diferentes Estados
miembros. El grado real de complejidad depende también de cómo se aplican las reglas en la
práctica y de la medida en que se utilizan las nuevas herramientas. La adquisición se puede
racionalizar aún más mediante la normalización de los procesos, el intercambio de mejores
prácticas entre las autoridades y la profesionalización de la contratación pública.
3. MOVIENDONOS ADELANTE: UNA AMPLIA ALIANZA COMUN PARA EL ÉXITO
Para aumentar el reconocimiento de la dimensión estratégica de la contratación pública y mejorar
la contratación pública en la práctica, es necesario que todos los niveles de gobierno tengan
una propiedad política fuerte y amplia. Existe un potencial significativo de mejora si las
autoridades se comprometen a tomar en serio el tema en sus manos. En lugar de considerar la
adquisición como una obligación administrativa, hay mucho que ganar con un enfoque político
proactivo.
La Comisión, junto con una cooperación y asistencia jurídica bien establecida, está dispuesta a
colaborar con los Estados miembros y las partes interesadas en las cuestiones a las que se
enfrentan y en las que las acciones y el apoyo a escala de la UE pueden aportar un claro valor
añadido. Para llevar a cabo las mejoras necesarias, la Comisión propone una amplia asociación
de colaboración para pasar a un sistema de contratación pública eficaz, transparente, digital e
inteligente que responda plenamente a los desafíos del entorno cambiante actual. Cada socio
tendrá su papel que desempeñar, pero los compromisos deben reforzarse mutuamente. Varias
mejoras simultáneas y coordinadas pueden generar mayores beneficios generales que la simple
suma de todos los esfuerzos individuales, a través de la multiplicación de efectos.
La asociación podría abarcar a los siguientes actores y aspectos:
- Las autoridades nacionales podrían mejorar la organización de las adquisiciones mediante la
formulación de estrategias nacionales de adquisición claras, garantizando una coordinación más
eficaz a nivel nacional y regional, estableciendo normas nacionales claras y directrices prácticas,
intercambiando buenas prácticas, estableciendo centros de apoyo a las competencias y
centralizando las compras transparencia y proporcionar procedimientos de revisión rápidos,
independientes y equitativos.
- Las autoridades regionales y locales podrían cooperar más y utilizar las compras agregadas,
promover la contratación estratégica y digital y profesionalizar a sus compradores públicos.
- La Comisión se comprometería a trabajar de forma colaborativa y seguir desarrollando una
serie de herramientas de apoyo, incluidas directrices y prácticas óptimas sobre múltiples esferas
clave, a fin de que las adquisiciones sean lo más simples y eficaces posibles. Al mismo tiempo,
seguirá aplicando su política de aplicación y aprovechando su poder discrecional de manera
estratégica para centrarse en las infracciones más importantes de la legislación de la UE que
afectan a los intereses de los ciudadanos y las empresas.
7. Las empresas, la industria y las asociaciones empresariales podrían, por ejemplo, fomentar una
mayor participación en los mercados de adquisiciones, también fuera de sus fronteras nacionales,
elaborando modelos de evaluación para comparar diferentes soluciones sobre una base objetiva.
Los procedimientos de revisión deben utilizarse de manera responsable. Las consultas previas al
mercado constituyen una fase importante para mejorar la experiencia adquirida en materia de
adquisiciones y deben también implicar a las PYME.
- Partes interesadas: Se presta una atención creciente al enfoque del presupuesto participativo
en muchas ciudades y comunidades, lo que podría permitir prestar mayor atención a los criterios
estratégicos promovidos por los grupos locales. Los periodistas y el público deben utilizar los datos
disponibles para ejercer el escrutinio público de las adquisiciones y responsabilizar a los
compradores públicos. Los científicos y los académicos tienen un papel importante, también
mediante el desarrollo de análisis y modelos de datos.
A nivel de la UE, las comisiones competentes del Parlamento Europeo y el Consejo de
Competitividad podrían convertirse en un foro para un debate político continuo sobre la
contratación pública en los Estados miembros. La asociación también podría materializarse
mediante diálogos estructurados voluntarios sobre la contratación pública, que estarían, en su
caso, plenamente alineados con el proceso del semestre europeo. Estos diálogos se llevarán a
cabo de manera colaborativa entre la Comisión y los Estados miembros. Esto también permite un
enfoque diferenciado, centrado en la realización de reformas estructurales y el cumplimiento
cuando sea necesario y un apoyo más avanzado para otros. También pueden establecerse
procesos similares a nivel nacional, con la participación de las partes interesadas pertinentes en
un auténtico proceso de colaboración. Como en la actualidad el 70% de la población de la UE se
concentra en las zonas urbanas, la agenda urbana propuesta por la Comisión para proporcionar
una plataforma paneuropea para la participación de múltiples partes interesadas tiene un papel
importante que desempeñar.
La implementación de los sistemas de compras públicas inteligentes que son aptas para el siglo 21
requiere el compromiso y la determinación de modernizar, digitalizar y profesionalizar.Es
necesario un acuerdo claro sobre la forma de medir el éxito, acompañado de hitos claros y de la
supervisión del progreso. Las autoridades de todos los niveles y las partes interesadas -dada la
heterogeneidad de los sistemas de contratación pública y el nivel de madurez y progreso
divergente en los distintos Estados miembros- están en mejores condiciones para determinar el
contenido y el nivel de sus compromisos.
La Comisión está dispuesta a permitir esos esfuerzos ya fomentar el intercambio de información,
conocimientos y experiencia, también a nivel nacional y regional. También se compromete a una
serie de acciones de apoyo enumeradas en el Apéndice. Espera con interés un amplio diálogo
político, la cooperación y la colaboración con las autoridades nacionales y locales y otras partes
interesadas para el establecimiento de compromisos voluntarios, aunque fuertes. La Comisión
también está trabajando en mejorar sus propias prácticas de adquisición para hacer un mayor uso
de criterios estratégicos (22).
4. QUE HAY QUE MEJORAR – SEIS PRIORIDADES ESTRATÉGICAS
La Comisión ha identificado seis esferas prioritarias, en las que una acción clara y concreta puede
transformar la contratación pública en un poderoso instrumento en la caja de herramientas de
política económica de cada Estado miembro, lo que redunda en beneficios sustanciales en los
resultados de las adquisiciones.
22 En consonancia con el Plan de acción de la economía circular, la Comisión dará el ejemplo, asegurándose de que los contratos públicos
ecológicos se utilicen lo más ampliamente posible en su propia contratación pública y reforzando el uso de CPE en la financiación de la UE.
Por ejemplo, en la Comisión se están realizando esfuerzos en una serie de ámbitos, como la reducción de los plásticos a un único uso
8. a. Asegurar una mayor aceptación de la contratación pública estratégica
La contratación pública estratégica debería desempeñar un papel más importante para que los
gobiernos centrales y locales respondan a los objetivos sociales, medioambientales y económicos,
como la economía circular. La incorporación de criterios innovadores, ecológicos y sociales (23), un
uso más amplio de las consultas previas al mercado o de las evaluaciones cualitativas (MEAT(24)),
así como la adquisición de soluciones innovadoras en la fase precomercial, requiere no sólo un
grupo altamente competente de compradores públicos, sobre todo la visión política y la propiedad
política. Algunos Estados miembros hicieron que MEAT, incluidos los criterios ecológicos, fueran
obligatorias para sus procesos de adquisición. Otros podrían considerar la fijación de objetivos
voluntarios para controlar la adopción. En cualquier caso, para lograr resultados óptimos en la
contratación pública, es necesario aplicar sistemáticamente criterios estratégicos. Esto
puede ser activado por un amplio apoyo práctico, como la difusión de normas, metodologías de
puntos de referencia, la actualización periódica de las etiquetas (25) y criterios de evaluación y la
disponibilidad de una biblioteca de buenas prácticas.
Por ejemplo, en el caso de la contratación ecológica, la Comisión presentará una propuesta de
modificación de la Directiva 2009/33 / CE relativa a vehículos no contaminantes (26), publicará una
versión actualizada del «Botiquín de formación sobre GPP» y se propone elaborar instrumentos de
uso voluntario para calcular, ciclo para ciertos productos. En materia de contratación pública social
se actualizará la orientación existente. Se adoptará un enfoque de colaboración para dicha
actualización; comenzará con una consulta de las partes interesadas para recabar sugerencias
sobre el alcance de la orientación y las cuestiones que debería abordar, incluida la forma de
integrar mejor la función de la demanda en la innovación social y el espíritu empresarial social. La
propuesta Acta Europea de Accesibilidad (27) tiene por objeto establecer requisitos comunes de
accesibilidad funcional para las personas con discapacidad y las personas de edad avanzada. En
cuanto a la innovación, se está preparando un panorama general de la política y el marco de
aplicación y una orientación sobre procedimientos de contratación pública que sean favorables a la
innovación.
Si bien la aceptación más amplia de la contratación estratégica es una prioridad, la Comisión
reconoce que en muchos Estados miembros siguen existiendo deficiencias en el correcto
funcionamiento del sistema de contratación pública. La Comisión seguirá prestando apoyo y
orientación para conseguir sistemas de adquisición pública plenamente operativos en esos países,
antes de seguir participando en la incorporación de criterios ecológicos, sociales e innovadores.
Se necesita un enfoque específico para los sectores prioritarios , como la construcción, la
sanidad y el sector de las TI, debido a su efecto multiplicador, sus especificidades y desafíos
particulares, incluida la rápida evolución tecnológica y del mercado. La iniciativa de la Comisión
para un mecanismo de evaluación ex ante voluntario para grandes proyectos de infraestructura
(28) se puede ver en este contexto. Existen ya iniciativas e instrumentos como la promoción de
adquisiciones de servicios de salud basadas en el valor, la creación de modelos de información (29)
y enfoques de pensamiento de ciclo de vida para apoyar la adquisición de edificios públicos
sostenibles (30) o el catálogo europeo de normas TIC para la contratación pública, bloqueo
23 que debe incluir también la obligación de accesibilidad para las personas con discapacidad
24 Oferta económicamente más ventajosa que permite dar más importancia a la calidad.
25 Ecolabels, etiquetas de energía o de comercio justo.
26, tal como se anunció en el programa de trabajo de la Comisión para 2017
27 COM / 2015/0615 final
28 Acompañamiento de la presente Comunicación
29 Modelos de información de edificios es una forma digital de construcción y operaciones de activos. La Comisión Europea ha
cofinanciado la elaboración de un manual para la introducción del BIM en la contratación pública (véase
http://www.eubim.eu/handbook/).
30 Tal como LEVEL (s): http://ec.europa.eu/environment/eussd/buildings.htm
9. Junto a estos, los sectores de defensa y seguridad deben ser específicamente dirigidos, incluyendo
la ciberseguridad (31) .El trabajo ya está avanzado en el contexto del plan de acción europeo de
defensa. El enfoque del plan de acción se centra en la aplicación efectiva de la Directiva de
contratación pública de defensa, con el fin de proporcionar oportunidades a las empresas
europeas, independientemente de su tamaño y ubicación. Esto implica:
• proporcionar orientación sobre determinados aspectos de la Directiva;
• establecer informes periódicos (cuadros de evaluación) sobre la aplicación por los Estados
miembros;
• discutir con los Estados Miembros sobre la aplicación; y
• promover iniciativas para mejorar el acceso transfronterizo a los mercados de las PYME y los
subproveedores (recomendación a los Estados miembros y compromiso con la industria).
b. Profesionalizar a los compradores públicos
Las personas con el conjunto de habilidades adecuado son necesarias para impulsar el cambio. El
bajo nivel de profesionalización de los compradores públicos (32) es un problema sistémico en
muchos Estados miembros. La mejora de las competencias en materia de adquisiciones en todas
las etapas del proceso de adquisición, incluidas las competencias electrónicas, es de vital
importancia. La cultura cambiante y el uso creciente de la contratación pública estratégica
requieren un uso más amplio de prácticas flexibles, conocimiento de los mercados e instrumentos
innovadores. El sector público debe establecer una estrategia global para contrarrestar la aversión
al riesgo y atraer, capacitar y desarrollar talentos y aptitudes en todo el panorama de la
contratación pública.
Los Estados miembros se encuentran en etapas diferentes en su camino hacia la
profesionalización, pero es importante que todos se comprometan en ese camino. Compartir
experiencias les permitirá mejorar sus prácticas de adquisición y aumentará el impacto y la
reputación de la adquisición en la consecución de los objetivos de las políticas públicas. Las
estrategias de profesionalización a largo plazo a nivel nacional son esenciales para tener
las personas adecuadas con las habilidades y herramientas adecuadas en el lugar correcto y en el
momento adecuado para obtener los mejores resultados.
La Comisión se compromete a ayudar a los Estados miembros en la elaboración y aplicación de
dichas estrategias mediante una Recomendación sobre la profesionalización adoptada con la
presente Comunicación, la creación de un marco europeo de competencias, la creación de un
centro de competencia electrónica para el conocimiento de la información y el intercambio de
buenas prácticas. asistencia específica para el fomento de la capacidad y la formación ofrecida por
los instrumentos de apoyo relacionados con los países disponibles en los distintos programas de la
Comisión (33).
c. Mejorar el acceso a los mercados de adquisiciones
Las PYME son fundamentales para la creación de empleo, el crecimiento y la innovación, pero
tienen dificultades para acceder a las adquisiciones, tanto en la UE como en los mercados
internacionales. En la actualidad, las PYME ganan el 45% del valor total del contrato por encima
de los umbrales de la UE - directamente o como oferentes conjuntos o subcontratistas. Las
directivas de 2014 incluyen medidas (34) que deberían facilitar el acceso de las empresas,
incluidas las PYME, a la contratación pública, también transfronteriza .Estas oportunidades
de adquisición mejoradas para las PYME deben comunicarse con mayor
31 Como se establece en la reciente Estrategia de seguridad cibernética - JOIN (2017) 450 final
32 Según un estudio (Bandiera, Prat, Valletti, 2008), la falta de competencias profesionales es un problema aún más importante que la
corrupción: el 83% de los recursos desperdiciados en compras públicas se deben a la falta de profesionalización e incentivos y sólo 17 %
debido a la corrupción.
33 Por ejemplo SRSS, TAIEX_REGIO Peer 2 Peer programa en el marco del FEDER y fondos CF.
34 Las medidas para mejorar el acceso de las PYME a los mercados de contratación pública incluyen un estímulo para dividir los
contratos en lotes, un límite al volumen de negocios necesario para participar en un procedimiento de licitación y una reducción
de los requisitos de documentación.
10. público, empresas y poderes adjudicadores. Esto es particularmente importante para fomentar
una mayor contratación transfronteriza. El objetivo es aumentar la participación de las PYME en la
contratación pública en consonancia con su peso global en la economía. La Comisión también ha
iniciado acciones específicas para facilitar el acceso de las PYME a las adquisiciones, como los
proyectos financiados por el Programa COSME. Además, específicamente en el sector de la
defensa, se han emprendido acciones para facilitar el acceso transfronterizo de los mercados a las
PYME, tal como se presenta en el Plan de acción europeo de defensa (35).
Otra forma de mejorar el acceso es crear confianza entre los agentes del mercado, incluidas las
PYME, para que participen en los procedimientos de contratación. Esto se puede hacer ofreciendo
posibilidades justas y eficientes para la resolución de problemas y una revisión
independiente de las decisiones de adquisiciones. Las Directivas sobre medidas correctivas
(36) se han evaluado recientemente (37) y en marzo de 2017 se ha establecido una red de órganos
de examen de primera instancia. La Comisión seguirá supervisando la situación en este ámbito,
orientando y promoviendo activamente la cooperación y el intercambio de mejores prácticas entre
los Estados miembros, incluidos los organismos de examen y apelación, para mejorar la eficacia y
la calidad de los sistemas de examen en toda la UE.
La UE es el mercado más abierto del mundo para la adquisición, pero el acceso para nuestras
empresas en otros países no siempre es recíproco. Los principales socios comerciales de la
UE mantienen medidas discriminatorias que afectan a las empresas de la UE concediendo un trato
preferencial a los licitadores nacionales (38). El documento de reflexión de la Comisión sobre el
aprovechamiento de la globalización subrayó que el restablecimiento de unas condiciones de
igualdad es más necesario que nunca y pidió la adopción rápida de un instrumento internacional
de contratación (39). Esto aumentaría el apalancamiento de la Unión Europea en sus negociaciones
con los socios comerciales. Hay una necesidad urgente de desbloquear el actual estancamiento en
el Consejo con respecto a este instrumento.
La Comisión seguirá dirigiendo los esfuerzos para promover el acceso a los mercados de
adquisiciones, ayudando a las empresas de la UE a vender en el extranjero. En este contexto, la
Comisión alienta a los países no pertenecientes a la UE a adherirse al Acuerdo sobre Contratación
Pública de la OMC y se esfuerza por concluir capítulos ambiciosos en materia de adquisiciones en
los acuerdos de libre comercio. Éstas tienen por objeto garantizar que las empresas de la UE
tengan el derecho legal de participar en licitaciones en terceros países, incluidos los países de
adhesión y los países asociados de la política de vecindad de la UE, en igualdad de condiciones con
las empresas nacionales.
La Comisión también promueve un entorno regulador favorable en los países no miembros de la
UE (40) promoviendo el desarrollo de normas globales y convergentes en materia de adquisiciones.
d. Mayor transparencia, integridad y mejores datos
Los datos fiables son esenciales para preparar respuestas políticas adecuadas. La transformación
digital, la creciente riqueza de datos en general y la disponibilidad de estándares de datos abiertos
ofrecen oportunidades para crear una mejor analítica para la formulación de políticas y sistemas
de alerta dirigidos a las necesidades para señalar y combatir la corrupción (41) en la contratación
pública. Mejores y más accesibles datos sobre
35 COM (2016) 950
36 Directiva 92/13 / CEE y Directiva 89/665 / CEE, modificada por la Directiva 2007/66 / CE
37 COM / 2017/028 final.
38 Tal como las políticas 'Buy American', 'Make in India' o 'Buy Chinese'.
39 COM (2016) 34 final.
Se desarrollarán diálogos regulatorios y de políticas y programas de cooperación en los mercados de adquisiciones como India, Brasil y
China.
41 Como se refleja en algunas Recomendaciones Específicas del País en el proceso del Semestre Europeo.
11. adquisiciones deberían estar disponible (42) como se abre una amplia gama de oportunidades
para evaluar mejor el rendimiento de las políticas de adquisición, optimizar la interacción entre los
sistemas de contratación pública y dar forma a las futuras decisiones estratégicas.Los sistemas
electrónicos de adquisición deben producir datos de bauena calidad, pero, lo que es más
importante, los responsables políticos deben utilizar estos datos y compartirlos con otras partes
interesadas. También proporcionan un medio para detectar irregularidades. A nivel de la UE, la
Comisión propondrá nuevos formularios electrónicos (43) para mejorar la recogida de datos.
El acceso a los datos de la contratación pública debe permitir el diálogo con la sociedad civil y
responsabiliza a los gobiernos. Así pues, las autoridades públicas están mejor equipadas para
combatir el fraude y la corrupción (44). Con este fin, se recomienda encarecidamente la
creación de registros de contratos públicamente accesibles (45), lo que garantiza la
transparencia de los contratos adjudicados y sus modificados.
Permitir la denuncia de corrupción mediante la creación de mecanismos eficaces de
presentación de informes y la protección de los denunciantes contra las represalias
también puede contribuir a mejorar la transparencia de la contratación pública y ahorrar dinero
público (46). La Comisión está evaluando actualmente la necesidad, la viabilidad jurídica y el
margen de acción horizontal o sectorial a nivel de la UE para reforzar la protección de los
denunciantes.
Las directivas sobre adquisiciones ofrecen amplias oportunidades para avanzar hacia
procedimientos de contratación pública transparentes y totalmente transparentes, es decir,
mediante la introducción de la contratación pública electrónica obligatoria para 2018 y el refuerzo
de las disposiciones sobre conflictos de intereses (47) o la extensión de los motivos de exclusión de
los licitantes. El conocimiento de estas posibilidades debe plantearse en todos los niveles del
gobierno.
La colusión es una característica recurrente en algunos mercados de contratación pública. Puede
sumar hasta el 20% al precio pagado de otra manera en mercados competitivos (48). Se ha
confiado a las autoridades encargadas de la competencia las facultades de investigación y
ejecución para sancionar las prácticas colusorias, pero sólo cuando se sospecha que ha habido
colusión. Por lo tanto, la Comisión elaborará instrumentos e iniciativas que aborden esta cuestión
y sensibilizará al público para reducir al mínimo los riesgos de comportamientos colusorios en los
mercados de adquisiciones. Esto incluirá acciones para mejorar el conocimiento del mercado de
los poderes adjudicadores, el apoyo a las autoridades contratantes, la planificación cuidadosa y el
diseño de los procesos de adquisición y una mejor cooperación e intercambio de información entre
las autoridades de contratación pública y la competencia. La Comisión preparará también
directrices sobre la aplicación de las nuevas directivas de la UE en materia de contratación pública
sobre los motivos de exclusión de la colusión.
e. Impulsar la transformación digital de la adquisición
Las nuevas tecnologías digitales ofrecen grandes oportunidades para simplificar y simplificar la
42 Sin perjuicio de los derechos fundamentales y, en particular, del derecho a proteger los datos de carácter personal,
43 e-Forms es una iniciativa anunciada en la Estrategia del Mercado Único para revisar los formularios estándar utilizados para los
procedimientos de contratación pública.
44 Según el informe anticorrupción de 2014 de la Comisión, la corrupción cuesta a la sociedad de la UE alrededor de 120 000
millones de euros al año.Según un estudio de 2013 (PWC y Ecorys para la Comisión Europea), los costes directos globales de la
corrupción en la contratación pública en sólo cinco sectores (carreteras y ferrocarriles, agua y residuos, construcción urbana /
pública, formación e investigación y desarrollo) en sólo ocho países de la UE osciló entre 1.400 millones de euros y 2.200
millones de euros.
45 En la medida en que dicho registro contendrá datos personales, deberá cumplir los requisitos de la legislación sobre protección de
datos.
46 Según el estudio de 2017 «Estimación de los beneficios económicos de la protección de los denunciantes en la contratación
pública» (Milieu Ltd, preparado para la Comisión Europea), los beneficios potenciales de una protección eficaz de los
denunciantes para la UE en su conjunto entre 5.8 y 9.600 millones de euros cada año.
47 Normas mínimas en la definición de los conflictos de intereses y la obligación de los países de la UE de adoptar medidas apropiadas
para detectar, prevenir y hacer frente a los conflictos de intereses.
48 Véase Anderson y Kovacic, «Política de competencia y liberalización del comercio internacional: complementos esenciales para
garantizar un buen rendimiento en los mercados de contratación pública», PPLR, 18 (2009): 67.
12. mediante la puesta en marcha de la contratación pública electrónica. Las directivas sobre
contratación estipulan que la presentación electrónica de ofertas será obligatoria para octubre de
2018. Sin embargo, todos los beneficios de la contratación electrónica sólo se capturan si todo el
proceso de contratación pública se transforma digitalmente .Esto incluye muchas fases,
desde la planificación, notificación y presentación hasta la facturación, pago y archivo.
Las nuevas tecnologías ofrecen la posibilidad de repensar fundamentalmente la forma en que se
organizan los contratos públicos y las partes pertinentes de las administraciones públicas. Existe
una oportunidad única para remodelar los sistemas relevantes y lograr una transformación
digital.
La Comisión seguirá mejorando y promoviendo las herramientas y normas (49) que ha desarrollado
para permitir esta transformación digital de la contratación pública a nivel nacional, así como
implementar herramientas en áreas complementarias, como el Single Digital Gateway (50) y la
tarjeta electrónica europea de servicios (51). Seguirá apoyando a los Estados Miembros sobre una
base bilateral identificando las áreas de preocupación en la transformación digital de la
contratación pública. Esto incluye cuestiones relacionadas con la interoperabilidad de soluciones o
definiciones (52), la creación de arquitecturas de políticas adecuadas, las competencias y la reunión
de las partes interesadas necesarias para aplicar las reformas de manera eficiente.
F. Cooperar para comprar juntos
La agregación de compras públicas ha empezado a consolidarse en toda la UE (53). Dado que los
agregadores centrales de compras (CPB) gestionan cada vez más partes de los mercados de
contratación pública. Se están convirtiendo en actores importantes en la promoción de la reforma
de la contratación pública, incluida la aplicación de un enfoque estratégico. Crean la posibilidad de
aumentar el apalancamiento de los compradores públicos, lo cual es indispensable en ciertos
mercados dominados por un pequeño número de operadores del mercado. Dependiendo de la
situación, las CPB pueden establecerse con un mandato general a nivel nacional, dirigirse a
sectores específicos (como salud, TI) o especializarse en adquisiciones regionales / municipales.
Los grandes volúmenes de adquisiciones de los CPB podrían utilizarse para aprovechar las
adquisiciones estratégicas, por ejemplo estableciendo objetivos de adquisición. Su papel en la
normalización de los procesos de contratación pública y la perspicacia del mercado también
representa un elemento clave para la profesionalización de las administraciones públicas y permite
procedimientos que favorezcan a las PYME. La acumulación de conocimientos y experiencia genera
efectos indirectos, ya que los CPB a menudo prestan servicios de apoyo y consultoría a otras
entidades adjudicadoras.
También hay mucho que ganar con una cooperación más estrecha entre los poderes adjudicadores
(54) .Las nuevas normas de la UE facilitan en gran medida las adquisiciones transfronterizas
conjuntas, en las que los poderes adjudicadores de distintos países organizan conjuntamente sus
procedimientos de contratación pública. Varios ejemplos recientes demuestran la viabilidad de
tales asociaciones. Además, la adquisición de grandes proyectos de infraestructura que atraviesan
fronteras nacionales requiere una fuerte cooperación
49 Como eCertis, el Documento Europeo Único de Adquisiciones (ESPD), la Norma Europea para la Facturación Electrónica.
50 COM (2017) 256
51 Una propuesta (COM (2016) (COM (823) y COM (201) (824)), adoptada por la Comisión en enero de 2017 y actualmente en discusión por el Parlamento
Europeo y el Consejo, por la que se establece un procedimiento armonizado a escala europea para la expansión transfronteriza de la construcción y servicios
empresariales en el mercado interior que incluya la aprobación de los operadores económicos inscritos en las listas oficiales contempladas en el artículo 64 de
la Directiva 2014/24 / UE.
52 que se benefician de las soluciones de interoperabilidad existentes comúnmente acordadas a nivel de la UE, tales como eIdentity,
eSignature, eDelivery, eInvoicing
53 La agregación de la demanda se refiere a los poderes adjudicadores u otros que operan a través de organismos centrales de compras
(CPB) que actúan como mayoristas o intermediarios.
54 Por ejemplo, la adquisición conjunta de vehículos limpios para el transporte público por múltiples autoridades locales.
13. entre las entidades adjudicadoras y la capacidad de hablar un "lenguaje" común. En determinados
ámbitos, en particular los proyectos de infraestructura de la red transeuropea de transporte, se
llevará a cabo un análisis más profundo de las raíces de la contratación transfronteriza limitada y
podrán tomarse medidas específicas (55).
En este contexto, la Comisión seguirá fomentando la sensibilización y promoviendo buenas
prácticas para la contratación transfronteriza conjunta.
5. CONCLUSIÓN
En general, las autoridades públicas se esfuerzan por crear una sociedad más justa basada en la
igualdad de oportunidades, un crecimiento económico sostenible y una amplia participación en el
mercado, a la vez que proporcionan unas finanzas públicas sostenibles. La contratación pública
seguirá siendo un instrumento crucial para la ejecución de las políticas. Dada su magnitud en el
gasto público, puede capacitar a los gobiernos para lograr resultados políticos clave, si se utiliza
como una herramienta estratégica.
Un uso inteligente de la contratación pública puede ayudar a abordar los retos globales como el
cambio climático y la escasez de recursos o el envejecimiento de la sociedad. Apoya las políticas
sociales y acelera la transición hacia cadenas de suministro y modelos empresariales más
sostenibles. Puede mejorar la competitividad y permitir el acceso de las PYME a las oportunidades
de adquisición. Los compradores públicos transparentes y profesionales podrán gastar de manera
eficiente y luchar contra la corrupción.
Varios Estados miembros ya han comenzado a desarrollar un enfoque estratégico de las políticas
de adquisiciones, complementado por iniciativas locales prometedoras. Más puede lograrse
trabajando juntos y inspirándose unos a otros. La Comisión está dispuesta a desempeñar un papel
facilitador en este proceso de transformación hacia sistemas modernos de compra, innovadoras y
sostenibles apto para el siglo 21, impulsado por una sociedad inclusiva y comprometida asociación
UE para la contratación pública inteligente.
55 Véase la consulta pública en curso sobre la racionalización de la red transeuropea de transporte (RTE-T):
https://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/consultations/2017-ten-t-implementation_en
14. APÉNDICE - Visión general de las iniciativas de aplicación de la UE en materia de
adquisiciones para finales de 2018
La presente Comunicación pide una amplia asociación para mejorar el funcionamiento de las
prácticas de contratación pública en la UE. La Comisión invita a los Estados miembros, otras
autoridades y partes interesadas en la contratación pública a comprometerse a adoptar medidas
voluntarias pero concretas a este respecto. Por su parte, la Comisión manifiesta su
compromiso de entregar, de aquí a finales de 2018, las siguientes acciones específicas:
1. Asegurar una mayor aceptación de la contratación pública estratégica
- Establecer un mecanismo voluntario de evaluación ex ante para grandes proyectos de
infraestructura;
- Actualizar las orientaciones sobre la contratación ecológica y social y proporcionar orientación
sobre la adquisición de innovación y;
- Intercambiar buenas prácticas en materia de adquisiciones estratégicas, incluidos sectores clave
(construcción, asistencia sanitaria, informática).
2. Profesionales de los compradores públicos
- Adoptar una recomendación sobre la profesionalización de los compradores públicos;
- Desarrollar un marco europeo de competencias para la contratación pública con las
competencias y aptitudes esenciales que los adquirentes necesitan;
- Crear un centro de competencia electrónica, como portal central de información y una biblioteca
electrónica de buenas prácticas en materia de adquisiciones; y
- Establecer una red de Centros Nacionales de Compras de Innovación en toda la UE.
3. Mejorar el acceso a los mercados de contratación
- seguir mejorando el acceso a los mercados de contratación extracomunitarios mediante
acuerdos comerciales;
- Reforzar el sistema de recursos mediante la creación de nuevas redes de órganos de revisión de
la primera instancia y los avisos de orientación sobre los recursos; y
- Lanzar pilotos para impulsar la participación de las PYMES a través de intermediarios comerciales
y corredores de innovación.
4. Mayor transparencia, integridad y mejores datos
- Emitir nuevos formularios normalizados de adquisiciones para mejorar la recolección de datos;
- Promover el establecimiento de registros de contratos accesibles al público; y
- Proporcionar directrices sobre la aplicación práctica de nuevas disposiciones sobre integridad y
sobre los motivos de exclusión relacionados con la colusión, y establecer una base de datos sobre
irregularidades.
5. Impulsar la transformación digital de la contratación
- Ampliar el alcance de la herramienta e-Certis y mejorar aún más los sistemas informáticos; y
- Apoyar la aplicación del Documento Único Europeo de Adquisiciones, el principio único y la
facturación electrónica en los Estados miembros.
6. Cooperar para contratar juntos
- Promover la contratación pública transfronteriza conjunta, incluida la innovación por parte de los
grandes compradores;
- Lanzar una formación piloto sobre «Políticas favorables a las PYME en los Organismos Centrales
de Compras