1. Universidad Complutense de Madrid
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
TRABAJO FINAL DE MASTER
LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA:
EL CASO DE LA COOPERACIÓN HISPANO-VENEZOLANA
MEMORIA PARA OPTAR AL TITULO DE MÁSTER EN
ESTUDIOS CONTEMPORANEOS DE AMERICA LATINA
PRESENTADA POR:
Francisco José Tomás Moratalla
Bajo la dirección del doctor:
José Antonio Sanahuja Perales
Madrid
2012

2. “Nadie cuestiona que los
estados actúan en su
propio interés. Lo que
está menos claro, sin
embargo,
es
cómo
perciben lo que son sus
intereses”
(Wapner 1996 en Brysk
2007:2).
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3. INDICE
SIGLAS Y ACRONIMOS….……………………………………………………………………………………………….. 7
INTRODUCCION……………………………………………………………………………………………………………… 9
MARCO TEÓRICO-METODOLÓGICO PARA EL ANÁLISIS DE LA AGENDA DE LA EFICACIA 17
DE LA AYUDA ………………………………….……………………………………………………………………………
I-MODELOS TEORICOS PARA EL ANALISIS DE LA COOPERACION INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO………………………………………………………………………………………...........
II-¿QUÉ ES EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO Y CUÁLES SON SUS RASGOS
FUNDAMENTALES?............................................................................................................
2.1-EL DEBATE ENTRE EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO Y EL NEOREALISMO E
INSTITUCIONALISMO……………………………………………………………………………………………..........
2.2-LA MUTUA CONSTITUCION ENTRE ESTRUCTURAS Y ACTORES SOCIALES………………..
2.3-EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO COMO MODELO EXPLICATIVO DE LA COOPERACION
CON PRMA…………………………………………………………………………………………………………………….
III-IMPLICACIONES METODOLOGICAS EN EL CASO ESTUDIADO…………………………..………
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LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA Y SU RELEVANCIA PARA AMERICA
LATINA…………………………………………………………………………………………………………………………… 32
I-LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA.………………………………………………………………..
1.1-DECLARACION DE PARÍS Y REUNIÓN DE SEGUIMIENTO DE ACCRA…………………………..
1.2. LAS LIMITACIONES DE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN LOS PRMA…….
II- LA AGENDA AMPLIADA DE LA EFICACIA DE LA COOPERACION EN LOS PRMA…..……..
2.1-LA CLASIFICACION DE LOS PAÍSES POR SU NIVEL DE RENTA……………………………………..
2.2-LA DEBILIDAD DE LA CLASIFICACIÓN DEL DESARROLLO POR NIVELES DE RENTA………
2.3-EL FUTURO DE LA COOPERACIÓN CON LOS PRM EN AMÉRICA LATINA……………………
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LA APLICACIÓN DE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN EL CASO DE LA
COOPERACIÓN HISPANO VENEZOLANA EN EL PERÍODO 2006-2010…………………………… 46
I-CONTEXTO DE DESARROLLO VENEZOLANO 2006-2010………………………………………………
1.1-DEL PLAN DE DESARROLLO 01-07 AL PLAN 07-13……………………………………………………..
1.2- PRINCIPALES CAMBIOS OPERADOS EN EL CONTEXTO DE DESARROLLO…………………..
1.2.a- Cambios en el nivel institucional y político…………………………………………………………….
1.2.b- A nivel económico…………………………………………………………………………………………………
1.2.c- Desde la perspectiva social……………………………………………………………………………………
1.3- VALORACION DEL CONTEXTO DE DESARROLLO………………………………………………………
II-MARCO JURÍDICO Y PROGRAMÁTICO DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA EN
VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2006-2010……………………………………………………….......
2.1.-MARCO JURIDICO…………………………………………………………………………..……………………….
2.2.-MARCO PROGRAMATICO.………………………………………………………………….……………........
2.2.a-Del II Plan Director 2005-2009 al Plan Director 2009-2012……………………………………
2.2.b-Del Plan de Actuación Especial 2006-2008 al futuro Marco de Asociación con
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4. Venezuela……………………………………………………………………………………………………………………….
III-EL PROGRAMA DE COOPERACION HISPANO-VENEZOLANO EN EL PERÍODO 20062010………………………………………………………………………………………………………………………………..
3.1-LA AOD QUE RECIBIÓ VENEZUELA……………………………………………………………………………
3.2- EVOLUCION DE LA AOD ESPAÑOLA EN VENEZUELA…………………………………………………
3.3-DISTRIBUCION SECTORIAL AOD ESPAÑOLA EN VENEZUELA……………………………………..
3.4-EXPERIENCIA DESARROLLADA EN SECTORES PAE……………………………………………………..
3.4.a- OE1: Aumentar las capacidades sociales e institucionales (Gobernanza
Democrática)…………………………………………………………………………………………………………………..
3.4.b- OE2: Aumentar las capacidades humanas. AA 2.2: Educación……………………………….
3.4.c-OE2: Aumentar las capacidades humanas. AA2.4: Protección de colectivos
vulnerables……………………………………………………………………………………………………………………..
3.4.d-OE2: Aumentar las capacidades humanas. AA 2.4: Habitabilidad básica……………….
3.4.e-OE3: Aumentar las capacidades económicas…………………………………………………………
3.4.f-OE4: Aumentar las capacidades para mejorar la sostenibilidad ambiental…………….
3.4.g-OE6: Aumentar las capacidades y autonomía de las mujeres (género y
desarrollo)……………………………………………………………………………………………………………………….
3.4.h-Intervenciones en el sector cultura y desarrollo…………………………………………………….
3.4.i-Intervenciones en el sector de ciencia y tecnología. ………………………………………………
3.5-ACTORES E INSTRUMENTOS.…………………………………………………………………………………….
3.6-DISTRIBUCION GEOGRAFICA……………………………………………………………………………………..
3.7- VALORACION DEL PERIODO……………………………………………………………………………………..
IV-VENEZUELA Y ESPAÑA ANTE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA…………………
4.1-VENEZUELA Y LA EFICACIA DE LA AYUDA…………………………………………………………………..
4.1.a-Las críticas de Venezuela frente a la eficacia de la ayuda…………………..………………….
4.1.b-Venezuela frente al ODM 8 “Fomentar una asociación mundial para el
desarrollo”………………………………………………………………………..………………………………..…………..
4.2- ESPAÑA Y SU COMPROMISO CON LA EFICACIA DE LA AYUDA…………………………………
4.2.a-El Pacto de Estado Contra la Pobreza y la Eficacia de la Ayuda……………….…………….
4.2.b-La Eficacia de la Ayuda en el tercer Plan Director………………………………………………….
4.3-ALGUNAS CRITICAS A LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA……….…………………….
4.3.a-Critica de la Coordinadora de ONGD a la Declaración de París……….…………………….
4.3.b-Algunas críticas a los indicadores de la Declaración de París…………………………………
4.4- EVALUACION DE LA IMPLEMENTACION DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS POR PARTE
DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA……………………………………………………………………………………
V-LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LA DECLARACIÓN DE PARIS A LA
COOPERACIÓN HISPANO-VENEZOLANA 2006-2010……………………………………………………..
5.1- APROPIACION…………………………………………………………………………………………………………..
5.2-ALINEAMIENTO…………………………………………………………………………………………………………
5.2.a-El donante se alinea con las estrategias de Venezuela…………………………………………..
5.2.b-Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países…………………………………..
5.2.c-Los países socios refuerzan su capacidad de desarrollo con el apoyo de
donantes………………………………………………………………………………………………………………………...
5.2.d-Reforzar la capacidad de gestión de finanzas públicas ………………………………………….
5.2.e- Reforzar los sistemas nacionales de aprovisionamiento. ……………………………………..
5.2.f-Ayuda desligada: obtener más valor para el dinero……………………………………………….
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5. 5.3- EL PRINCIPIO DE ARMONIZACIÓN.…………………………………………………………………………..
5.3.a-Los donantes implementan disposiciones
comunes y simplifican
procedimientos……………………………………………………………………………………………………………….
5.3.b-Fomentar análisis comunes……………………………………………………………………………………
5.3.c-Complementariedad: una división del trabajo más eficaz………………………………………
5.3.d-Incentivos para conductas orientadas a cooperación…………………………………………….
5.3.e-Promover un enfoque armonizado de las evaluaciones medioambientales y otros
como por ejemplo género……………………………………………………………………………………………….
5.4- EL PRINCIPIO DE LA GESTION ORIENTADA A RESULTADOS……………………………...........
5.4.a-Administrar los recursos y mejorar la tomas de decisiones orientadas a
resultados…………………………………………………………………………….............................................
5.5-EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD MUTUA………………………..................................
5.5.a-Países socios y donantes se comprometen a la Mutua responsabilidad…………………
5.6- VALORACION DEL PERÍODO………………………………………………………………………..…………..
VI-LA AGENDA E INSTRUMENTACIÓN DE LA COOPERACIÓN PARA LOS PRM APLICADA
AL CASO HISPANO-VENEZOLANO…………………………………………………………………………………
6.1- AGENDA E INSTRUMENTACION DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL……………………..
6.2- AGENDA E INSTRUMENTACION DESDE LA PERSPECTIVA PROGRAMATICA………….....
6.2.a- Fortalecimiento de políticas públicas inclusivas de zonas geográficas o sectores
sociales desfavorecidos…………………………………………………………………………………………………..
6.2.b- Promoción de la Cooperación Sur-Sur…………………………………………………………………..
6.2.c- La promoción del desarrollo regional………………………………………………………………......
6.2.d- Provisión de bienes públicos globales……………………………………………………………………
6.3-VALORACION DEL PERÍODO………………………………………………………………………..…………….
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VARIABLES EXPLICATIVAS DEL DESEMPEÑO DE LA COOPERACIÓN HISPANOVENEZOLANA EN EL PERÍODO 2006-2010………………………………………………………………….…. 150
I-INTERESES E IDENTIDADES EN EL MARCO DE LA RELACION BILATERAL……………………..
1.1- LOS INTERESES ECONÓMICOS…….………….……………………………………………………………….
1.1.a- Inversión e intereses económicos………………………………………………………………………….
1.1.b- El comercio……………………………………………………………………………………………………………
1.2-LOS INTERESES POLÍTICOS……………………………………………………………………………………....
1.3- LOS INTERESES EN LAS IDENTIDADES SOCIOCULTURALES E IDEOLÓGICAS…………….
II- LAS INTERPRETACIONES SOBRE LA RELACION BILATERAL Y SUS REPERCUSIONES
PARA LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA………………………………………………………….
2.1. LAS INTERPRETACIONES ESPAÑOLA………………………………………………………………………….
2.2- LAS INTERPRETACIONES VENEZOLANAS…………………………………………………………………..
2.3- ¿OTRAS INTERPRETACIONES FUERON POSIBLES?........................................................
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CONCLUSIONES………………………………………………………….…………………………………………………. 165
BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………………………………………………………….. 171
ANEXOS…………………………………………………………………………………………………………………………. 180
ANEXO1: COMPARATIVO INDICADORES GLOBALES DE GOBERNABILIDAD DE
VENEZUELA VERSUS “PRMA” DEL ENTORNO………………………………………………………………. 180
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6. ANEXO 2. AOD VENEZUELA OCDE-CAD……………………………………………………………………….. 186
ANEXO 3: INTERVENCIONES AOD BRUTA ESPAÑA A VENEZUELA 2006-2009 (+ DE
100.000 EUROS)……………………………………………………………………………………………………………. 187
ANEXO 4- MAPA ORIENTACION GEOGRÁFICA DE LA AYUDA PAE 2006-2008…………….. 219
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7. SIGLAS Y ACRONIMOS.
(AEA) Agenda para Mejorar la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo
(AECID) Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AGE) Administración General del Estado
(ALBA) Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(AN) Asamblea Nacional
(AOD) Ayuda Oficina al Desarrollo
(BID) Banco Interamericano de Desarrollo,
(BM) Banco Mundial
(BPG) Bienes Públicos Globales
(CNE) Centro Nacional Electoral
(CADIVI) Comisión de Administración de Divisas
(CEPAL) Comisión Económica para América Latina
(CAD) Comité de Ayuda al Desarrollo
(COFAVIC) Comité de Familiares de Víctimas del Caracazo
(CADAFE) Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico
(CANTV) Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela
(CCAA) Comunidades Autónomas
(CAC) Comunidad Autónoma de las Islas Canarias
(CRBV) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CAF) Corporación Andina de Fomento
(CAP) Convocatoria Abierta y Permanente
(CE) Cooperación Española
(CEPAL). Comisión Económica Para América Latina.
(CONGDE) Coordinadora de Organizaciones No Gubernamentales de España
DEP (Documento de Estrategia País)
(DP) Declaración de París
(DHSL) Desarrollo Humano Sostenible Local
(DGPOLDE) Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el
Desarrollo
(EELL) Entidades locales
(ETA) Euskadi Ta Askatasuna (Patria Vasca y Libertad)
(FAD) Fondo de Ayuda al Desarrollo
(FARC) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FASHPA) Fondo para Apoyo Social y Humanitario para los Países de África
(FMI). Fondo Monetario Internacional.
(HIDROVEN) Hidrológica de Venezuela
(IGG) Indicadores Globales de Gobernanza
(ICE) Índice de Clima de Económico
(IDH) Índice de Desarrollo Humano
(IDG) Índice de Desigualdad de Género
(INPARQUES) Instituto Nacional de Parques
(INE) Instituto Nacional de Estadísticas de Venezuela
(ISCOD) Instituto Sindical para la Cooperación al Desarrollo
(IVEPLAN) Instituto Venezolano de Planificación
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8. (LE) Línea Estratégica.
(NVR) Nacidos vivos registrados
(MA) Marco de Asociación
(MED) Marcos de Evaluación de Desempeño
(MERCOSUR) Mercado Común del Sur
(MAEC) Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España
(MPPA) Ministerio del Poder Popular para el Ambiente
(ODM) Objetivos de Desarrollo del Milenio
(OE) Objetivo Estratégico
(OES) Objetivo Específico
(OFCOME-Caracas) Oficina Comercial Española en Caracas
(OOII) Organismos Internacionales
(OMUDES) Organismos Multilaterales de Desarrollo
(ONGD) Organización no Gubernamental de Desarrollo
(OTC) Oficina Técnica de Cooperación
(PACI) Plan Anual de Cooperación Internacional
(PNPP) Parque Nacional Península de Paria
(PRM) País de Renta Media
(PRMA) País de Renta Media Alta
(PAA) Plan de Acción de Accra
(PAE) Plan de Actuación Especial
(PD) Plan Director
(PDES) Plan de Desarrollo Económico y Social
(PIB) Producto Interno Bruto
(PIFTE) Programa Iberoamericano para la Formación Técnica Especializada
(PNUD) Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
PO) Planificación Operativa
(PSUV). Partido Socialista Unido de Venezuela.
(RBV) República Bolivariana de Venezuela
(REPSOL) Refinería de Petróleos Escombreras Sol
(SECI) Secretaría de Estado de Cooperación Internacional
(SSXXI) Socialismo del Siglo XXI
(UE) Unión Europea
(TICs) Tecnologías de la Información y la Comunicación
(UNASUR) Unión de Naciones Sudamericanas
8

9. INTRODUCCION.
Pese a la importancia de la cooperación internacional para el desarrollo (CID) como
herramienta en el combate contra la pobreza, existe un creciente consenso en la
comunidad internacional sobre el bajo impacto de la ayuda. Problemas como los altos
costos de transacción, la baja eficiencia de las intervenciones, los altos niveles de
condicionalidad, la fragmentación y duplicidad de los programas y proyectos, son sólo
algunos ejemplos que pueden ilustran el tipo de deficiencias que se generan en torno a
la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).
Como respuesta a la poca eficacia de la cooperación, la comunidad internacional puso
en marcha un proceso de discusión en torno a la mejora del impacto de la Ayuda,
cuyos principales hitos, en el período a estudiar, fueron la “Declaración de París” (DP),
del año 2005 y el Plan de Acción de Accra (PAA) del 2008, en el marco de lo que se vino
a denominar como la “Agenda para Mejorar la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”
(AEA). Sin embargo “América Latina y el Caribe no participaron activamente en la
definición de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, en parte por considerar que ésta
afectaba en mayor medida a los países más pobres y más dependientes de la ayuda, y
que para la región los desafíos de la cooperación internacional se situarían en mayor
medida en otros ámbitos, como el comercio, la estabilidad financiera internacional, o
los flujos financieros privados, sean inversión o remesas” (OEA 2010a, en Sanahuja
2010:15). Este problema, la falta de ajuste de la Agenda a los verdaderos desafíos de
los países latinoamericanos, debió implicar la necesidad de definir una “Agenda
Ampliada” para la Eficacia de la Ayuda, que sí tuviera en cuenta estos aspectos. Lo
anterior era especialmente importante si tenemos en cuenta que la mayoría de los
países latinoamericanos califican como Países de Renta Media (PRM) y Renta Media
Alta (PRMA) que muestran una evolución positiva de sus indicadores sociales y
económicos durante la última década. Sin embargo más que la redefinición de la
Agenda, lo que se ha ido produciendo es la paulatina salida de los donantes
tradicionales de la Región, en el marco del acentuado desplazamiento de América
Latina como receptora de la AOD mundial que pasó de un peso total del 6.5% en el año
9

10. 2000 al 4% en el 2009 (SEGIB 2011). Este es sin duda un problema importante para
América Latina, pues pese a la notable mejoría de la situación latinoamericana, que
para el 2011 había alcanzado sus niveles más bajos, en dos décadas, en términos de
pobreza e indigencia (CEPAL 2011b) todavía subsisten problemas de desarrollo que
justifican, más que la salida de los donantes, una agenda de cooperación renovada.
Todo lo anterior nos plantea no sólo un problema que podríamos calificar como de
carácter “práctico”, sino también de naturaleza “teórica”, que puede ser muy bien
ejemplificado en el caso de estudio que proponemos al analizar la Cooperación
Hispano-Venezolana durante el período 2006-2010.
Desde la perspectiva “práctica” nos interesa responder a la pregunta de por qué, pese
a la persistencia de importantes problemas de desarrollo de Venezuela en particular y
los PRM de América Latina en general, la opción predominante de los donantes
tradicionales está siendo la de abandonar la CID con estos países en lugar de proponer
una agenda renovada para la eficacia de la ayuda, que esté más ajustada a sus
particulares necesidades. Desde esta perspectiva será importante conocer las posibles
motivaciones que determinan tanto la voluntad política de cooperar o no, como el
modo en que dicha voluntad se concreta en la elección entre distintos objetivos,
procesos, herramientas, modalidades y actores. La utilidad de dicho análisis estriba en
que, al profundizar en las motivaciones, lograremos establecer conclusiones más
sólidas sobre la pertinencia, eficacia y viabilidad de la AEA en Venezuela en particular y
América Latina en general, así como la legitimidad de la misma.
Desde el ámbito teórico, nuestro análisis se ubica y refiere a debates académicos más
amplios sobre las Relaciones Internacionales, que abarcan por tanto a la CID como
parte de dichas relaciones. En este sentido se trata de analizar qué modelo teórico
explica mejor a qué responde el fenómeno de la CID en general y de la Eficacia de la
Ayuda en particular. Es decir, se trataría de responder aquí a preguntas como las
planteadas por Sanahuja (2011), pero aplicadas a nuestro objeto de estudio, a saber:
“¿Responde la cooperación a intereses nacionales definidos en exclusiva por el
donante?. ¿Es el resultado de un cálculo utilitarista racional?, ¿La plasmación de
10

11. opciones normativas y valores éticos, o de preferencias derivadas del sentido de
pertenencia a una comunidad cultural y/o lingüística, como factores en los que se basa
la identidad de los actores que las llevan a cabo? (Sanahuja 2011: 195).
En relación a nuestro caso de estudio, es necesario señalar que la Cooperación
Hispano-Venezolana se remonta a los años setenta con la firma del Convenio Básico de
Cooperación Técnica suscrito el 10 de Agosto del 1973. Desde esa fecha han
transcurrido casi 40 años de Cooperación Técnica y Financiera marcados por caminos
que, aunque corrieron paralelos, lo hicieron en direcciones contrarias. Mientras
Venezuela pasaba de ser donante neto de cooperación al desarrollo, a su inclusión en
la lista de países receptores de AOD; España dejaba de percibir Ayuda y se convertía en
uno de los principales donantes de la comunidad internacional. Al mismo tiempo,
durante el largo período transcurrido, Venezuela presentaba un errático desempeño
tanto en términos de reducción de la pobreza como en cuanto a la consecución de sus
objetivos de desarrollo, mientras que España incrementaba tanto la presencia, como
las modalidades de Cooperación al Desarrollo, en el país. Sin embargo, este panorama
general ha ido cambiando durante los últimos años. Los aspectos más relevantes de
dicho cambio tienen que ver tanto con los recientes avances venezolanos en términos
de reducción de la pobreza, aunque se mantengan las dudas sobre la consecución de
los objetivos de desarrollo del país en el marco del giro ideológico de la Revolución
Bolivariana hacia el llamado “Socialismo del SXXI” (SSXXI), como con la progresiva
disminución y “enfriamiento” de la actividad de la Cooperación Española en Venezuela,
en un momento álgido para el impulso dado por la comunidad internacional a la AEA.
La confluencia de todos estos elementos plantean la necesidad de estudiar cuál ha sido
el grado de eficacia de la Cooperación Española (CE) en Venezuela, medida en
términos de la AEA desde una perspectiva ampliada, tanto en cuanto a su contribución
a la reducción de la pobreza, en particular, como en cuanto a los objetivos de
desarrollo del país, en general. En este sentido el principal problema a considerar en la
presente tesis es el siguiente:
11

12. ¿Qué impacto tuvo la aplicación de la Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda
sobre los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el período
2006-2010?
Dicha pregunta general se complementa con las siguientes preguntas y sub-preguntas
específicas:
1. ¿Cuáles son los fundamentos teóricos y modelos explicativos en los que se
enmarca la “Agenda para la Eficacia de la Ayuda” en América Latina?
2. ¿En qué consiste la “Agenda de la Eficacia de la Ayuda” y cuál es su relevancia
para América Latina? En este sentido, y como pregunta relacionada, la
siguiente: ¿Son los Principios de la Declaración de París una herramienta
necesaria y suficiente para medir la eficacia de la Cooperación al Desarrollo con
América Latina, o es necesario tener en cuenta otros parámetros de medición?
3. ¿Cuál fue el grado de aplicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el
caso de la Cooperación Hispano-Venezolana? En este sentido y como preguntas
relacionadas las siguientes:

¿En qué condiciones de contexto, en términos del desarrollo
venezolano, operó la Cooperación Española en Venezuela en el
período estudiado?, ¿Cuáles fueron los principales cambios ocurridos
desde las perspectivas, política, económica y social?
•
¿Cuál fue la evolución de la Cooperación Española en Venezuela
durante el período 2006-2010?, es decir, ¿Cuáles fueron sus
modalidades de ejecución, montos aportados, líneas estratégicas,
proyectos, principales resultados?
12

13. •
¿La acción de la Cooperación Hispano-Venezolana, en el período
2006-2010, se ajustó a los principios de eficacia de la ayuda
establecidos en la “Declaración de Paris”?, es decir: 2.1(Alineamiento) ¿La Ayuda Española contribuyó a reforzar las
estrategias de desarrollo de Venezuela y sus marcos operativos?; 2.2(Apropiación) ¿Se ajustó a las prioridades, sistemas y procedimientos
del país, ayudando a incrementar sus capacidades?; 2.3- (Mutua
rendición de cuentas) ¿Intensificó la mutua responsabilidad EspañaVenezuela en cuanto a sus políticas, estrategias y desempeño en
materia de desarrollo?; 2.4- (Resultados) ¿Operó en base a resultados
medibles y verificables?, 2.5- (Armonización) ¿Ayudó a eliminar la
duplicación de esfuerzos y racionalizar las actividades de donantes en
el país?.
•
En aras de lograr una mayor eficacia de la ayuda, ¿Fueron adecuadas
las estrategias, herramientas y modalidades de cooperación al
desarrollo aplicadas por España teniendo en cuenta el carácter de
Venezuela como “País de Renta Media Alta”?
4. ¿Cuáles fueron las variables explicativas que, desde la perspectiva socialconstructivista, nos ayudan a entender el grado de aplicación de la Agenda de
la Eficacia de la Ayuda en el caso estudiado? y ¿Qué conclusiones se pueden
extraer al respecto tanto para la Cooperación Hispano-Venezolana como para
los Países de Renta Media Alta de América Latina?
El estudio acerca de la evolución experimentada por la Cooperación HispanoVenezolana durante el período 2006-2010, teniendo en cuenta el análisis
pormenorizado de sus actividades a la luz de los principios de la Declaración de París,
en el marco ampliado de la AEA; aportará importante conclusiones, no
suficientemente investigadas, en relación a la contribución de dicha cooperación a los
logros de desarrollo de Venezuela. Al mismo tiempo permitirá establecer conclusiones
13

14. entorno a las variables explicativas que, desde una perspectiva social-constructivista
habrían influido en el particular desempeño, en términos del impacto, de la AOD
española en Venezuela. En este sentido el estudio de caso presenta notable interés por
cuanto al tratarse de un PRMA que ha sufrido vaivenes en su desarrollo reciente y en
el que España tienen notables intereses económicos, políticos y sociales; puede, tanto
arrojar conclusiones paradigmáticas en relación a las limitaciones de la AEA, cuando se
trata de contribuir al desarrollo de los PRMA, así como en cuanto a las causas que de
modo preliminar pudieran estar influyendo en una mayor o menor eficacia de la
Cooperación Hispano-Venezolana. Dichas conclusiones abren interesantes líneas de
investigación en cuanto a las posibilidades de éxito para la Cooperación con los PRMA
en América Latina, en el marco de una Agenda “ampliada” de la Eficacia de la Ayuda.
En nuestro trabajo partimos de dos hipótesis fundamentales, a saber:

La Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda tuvo un bajo impacto sobre
los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el
período 2006-2010.

Las causas del bajo impacto de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el caso
estudiado se encuentran en la confluencia no armónica de intereses, valores e
identidades, en el marco de la relación bilateral Hispano-Venezolana.
El enfoque de la investigación será interpretativo-cualitativo. Para ello se ligará el
estudio sobre la eficacia de la AOD Española en Venezuela, en términos de resultados
de desarrollo, a la aplicación de los “Principios de la Declaración de París” y la doctrina
de cooperación con Países de Renta Media. Ello servirá para problematizar la
aplicación de la “Declaración de París” en Venezuela, así como para poner de
manifiesto las posibles limitaciones de la AEA en los PRMA. Al mismo tiempo, se
apuntarán conclusiones sobre las causas que influyeron en la escasa eficacia de la
cooperación Hispano-Venezolana en su contribución a la consecución de los objetivos
de desarrollo nacional entre las que juega un papel predominante la confluencia no
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15. siempre armoniosa de los “valores” de la cooperación, con los “intereses e
identidades” promovidos por el resto de las acciones de la política exterior española.
(Sanahuja 2010).
La elección temporal de los años 2006-2010 obedece a la intención de abarcar un
período de inflexión y necesaria adaptación de la Cooperación Hispano-Venezolana a
importantes cambios que pueden resumirse en los siguientes hitos: 1- La entrada en
vigor de la “Declaración de París” sobre Eficacia de la Ayuda firmada en el 2005, 2- Las
conclusiones que van surgiendo, en distintas conferencias internacionales, sobre la
necesidad de adaptar la cooperación al desarrollo en general y la “Agenda de la
Eficacia de la Ayuda” en particular, a las características específicas de los PRM y PRMA,
3- La entrada en vigor y plena vigencia del Plan de Actuación Especial 2006-2008, de la
CE en Venezuela, y 4- La importancia de considerar dos importantes momentos de
transición a nivel estratégico, por un lado el cambio entre los Planes Directores (PD) de
Cooperación Española 2005-2008 y 2009-2012, así como también, por el lado
Venezolano, el cambio del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2002-2007 al
PDES 2008-2013.
En relación al tema de investigación, no se dispone de información sobre la existencia
de trabajos recientes y relevantes que traten de manera específica el caso de la
eficacia de la Cooperación al Desarrollo de España en Venezuela. Tampoco existe
información reciente sobre el problema de investigación, que, como se sabe, liga la
aplicación de la AEA a los resultados de la Cooperación al Desarrollo de España en
Venezuela. El antecedente conocido más inmediato, tanto del tema como del
problema de investigación, lo encontramos en el año 1992, en el ensayo “Cooperación
y relaciones económicas entre España y Venezuela: evolución reciente y perspectivas”
de Jordi Rosell y Lourdes Viladomiu. Si bien dicho ensayo no realiza un examen
exhaustivo de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana; si apunta ya hacia
algunas conclusiones, ex -ante, en relación al nuevo modelo de Cooperación Bilateral
que se estaba impulsado tras la firma del Tratado general de cooperación y amistad
entre el Reino de España y la República de Venezuela de 7 de junio de 1990. En este
15

16. sentido algunas de las conclusiones del ensayo, constituyen un importante punto de
partida para ser contrastado con la realidad actual de la CE en Venezuela. De entre las
conclusiones más importantes se destacan las siguientes: 1-Dificultad en la concreción,
e incluso financiación de proyectos en el ámbito de la cooperación técnica; dichas
dificultades se basaban, según el ensayo en la “falta de interés o motivación” por el
lado venezolano, así como en el “momento de cambio que vive Venezuela” (Rosell y
Viladomiu 1999: 53), y también en las “presiones de diferente nivel que han
imposibilitado la concreción de la cooperación , ya sea por existir otro país interesado
en desarrollar un proyecto o por presiones de grupos internos (“Comercio Exterior”, y
“Comercialización de productos agrícolas”), (Rosell y Viladomiu 1999: 53).
Pese a que no se dispone de información específica y reciente sobre el estado de la
cuestión en relación al tema y problema objeto del estudio de caso, la presente
propuesta de tesis plantea abordar la cuestión desde una gran categoría de análisis,
como es la de la Eficacia de la Ayuda, sobre las que existe abundante investigación
desarrollada, tanto en términos generales, como en su aplicación a diversos estudios
de caso. Dicha categoría pertenece a la disciplina de la Cooperación Internacional para
el Desarrollo, en el ámbito más amplio de las Relaciones Internacionales, que
abordaremos desde la perspectiva social-constructivista.
En cuanto a la Eficacia de la Ayuda los principales textos de referencia para el período
estudiado serán la “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”
redactada durante el año 2005 y posteriormente complementada con el “Programa de
Acción de Accra” del 2008. Al mismo tiempo y desde una perspectiva ampliada de la
Eficacia de la Ayuda también se tendrán en cuenta las Conferencias Internacionales de
Madrid y San Salvador (2007) y Windhoek (2008) en relación la cooperación con Países
de Renta Media. En este sentido se destacarán tanto el “Consenso de El salvador sobre
Cooperación para el desarrollo con Países de Renta Media”, como las importantes
referencias al tema en el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012.
16

17. MARCO TEORICO-METODOLOGICO PARA EL ANÁLISIS DE LA
AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA.
En el presente capítulo se establecen los fundamentos teóricos y modelo explicativo
que se considera más adecuado para interpretar la CID y la AEA, tanto en el caso
específico de la Cooperación Hispano-Venezolana en particular, como en el marco más
amplio de la Cooperación con América Latina en general. También se abordan las
implicaciones metodológicas de la opción social-constructivista al ser aplicada al caso
de la AEA en la Cooperación Hispano-Venezolana.
I-MODELOS TEORICOS PARA EL ANALISIS DE LA COOPERACION
INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO.
La CID como fenómeno que podemos percibir de la realidad internacional, ha sido
analizada desde distintos modelos teóricos de las Relaciones Internacionales,
entendidas éstas como disciplina del conocimiento. Dichos modelos pueden ser
aplicados a la CID en términos generales. También pueden utilizarse para explicar la
AEA entendida como teoría y práctica para mejora la CID que se dirige a los países de
América Latina. En especial la orientada a los PRMA como Venezuela, cooperación que
debe estar especializada en las particulares circunstancias y problemas de desarrollo
que presentan los países latinoamericanos de renta intermedia.
Siguiendo lo planteado por autores como Sanahuja (2011), habría al menos cuatro
grandes corrientes teóricas de análisis de la CID. En primer lugar la que parte de la
perspectiva del “realismo político”, para el que la cooperación al desarrollo se explica
“como instrumento de la política de poder” (Sanahuja 2011:216) de los diferentes
Estados, en el marco de lo que se considera es el interés nacional. Es importante aquí
interpretar el interés nacional en términos de poder y como elemento articulador del
Realismo Político (Morgenthau 1948). Desde este enfoque, que básicamente recoge
los análisis de las corrientes del “realismo y neorrealismo”, se concibe la realidad
internacional como un ámbito anárquico en el que imperan las relaciones de poder
17

18. entre los distintos actores internacionales. Como señala Wendt (1999) los realistas y
neorrealistas parten de un enfoque materialista para el análisis de la estructura
internacional a la que conciben como una distribución de capacidades materiales entre
los distintos actores que la integran. Desde estos análisis se niega la posibilidad de
unas relaciones internacionales “éticas” que vayan más allá de los meros intereses
nacionales y se concibe la cooperación al desarrollo como una herramienta
enteramente subordinada a la política exterior de los Estados. Desde esta perspectiva,
la AEA sería expresión de la “política de poder” de los países donantes, en el marco de
relaciones de cooperación verticales entre el “Norte desarrollado” y el “Sur
dependiente”.
Una segunda gran corriente sería aquella que desde la visión del “institucionalismo y
las teorías de la opción racional”, (“rational choice”) concibe la ayuda como “medio
para lograr intereses nacionales a menor coste y asegurar la provisión de bienes
públicos y la acción colectiva internacional” (Sanahuja 2011:216). Estas teorías parten
de una visión compleja de la realidad internacional a la que consideran a su vez como
más descentralizada, en términos de poder, pero más conectada e interdependiente
en términos de intereses. Volviendo a Wendt (1999) los institucionalistas neoliberales
parten del enfoque materialista de la distribución de capacidades que proponen los
neorrealistas para explicar la estructura del sistema internacional, pero le suman el
componente institucional; es decir, le añaden, a la base materialista del enfoque, una
superestructura institucional. Es por todo ello que tampoco en este caso se concibe a
la cooperación internacional desde una perspectiva ética, que pueda estar basada en
“preferencias normativas”, sino que se la considera como una manera más
“inteligente” o “práctica” de lograr intereses nacionales que por la vía del puro
ejercicio del poder unilateral de un Estado, por poderoso que éste pueda ser. Desde
esta perspectiva las normas y las instituciones son importantes en cuanto a su
capacidad para “definir expectativas, incentivos y costes; reducir los costes de
transacción derivados de la incertidumbre; propiciar acuerdos distributivos, y
maximizar ganancias absolutas en términos del interés nacional” (Sanahuja 2009:195).
Es por todo ello que desde el enfoque institucionalistas se concebiría la AEA como un
18

19. instrumento al servicio de los intereses de la comunidad internacional del que obtener
también ganancias en términos de los intereses nacionales.
Un tercer enfoque es el de los “social-constructivistas”, para los que la cooperación al
desarrollo es “expresión de preferencias normativas e identidades colectivas”
(Sanahuja 2011:216). Wendt (1999) señala que, a diferencia de los enfoques
materialistas y racionalistas, el núcleo de este enfoque está en las ideas y los procesos
de comunicación social que les dan lugar, como elementos claves para interpretar las
relaciones internacionales. Para los social-constructivistas la realidad internacional no
parte de una situación dada por el poder o los intereses, sino que es construida
socialmente y por lo tanto no está predeterminada. En este sentido es posible pensar
en unas relaciones internacionales éticas en las que la importancia de las ideas, en
especial las relacionadas con los “valores e identidades”, estriba en su “papel
constitutivo” sobre los “actores, las instituciones y normas sociales en los que éstos
operan” (Sanahuja 2009:195). Desde la perspectiva social constructivista la AEA sería
una “construcción social” compleja e incluso contradictoria, pues estaría atravesada
por las relaciones de poder e intereses de los distintos actores de la comunidad
internacional, en la que se reflejarían las “preferencias normativas” tanto de donantes
como de receptores orientados a lograr una cooperación realmente efectiva.
Por último para el enfoque de las “teorías críticas y post-marxistas”, la cooperación al
desarrollo se concibe “como una arena del conflicto entre la globalización neoliberal y
las fuerzas sociales que pugnan por la redistribución de la riqueza y la regulación del
capitalismo transnacional” (Sanahuja 2011: 216). Desde este enfoque, también la AEA
sería ámbito concreto de manifestación del conflicto de los distintos actores de la
comunidad internacional en cuanto a los principios, objetivos, componentes, y
participantes que, entre otros aspectos, deberían integrar la AEA.
Cada uno de estos modelos parte de variables explicativas que, como señala Sanahuja,
ponen el énfasis en el “poder, el interés o el conocimiento, lo que a su vez implica
19

20. importantes diferencias epistemológicas y ontológicas” (Hasenclever et al., 1997: 1-7
en Sanahuja 2009: 195), como se analizará en el presente capítulo.
Como ya se ha se señalado al inicio de nuestro trabajo, optamos por la perspectiva del
“social-constructivismo” como el marco teórico y analítico que, tomando como
variables explicativas las identidades, los valores y los intereses, mejor ayuda a
comprender y explicar la “Agenda de la Eficacia de la Ayuda” con América Latina en
general y su aplicación en el caso específico de la Cooperación Hispano-Venezolana en
particular. Expondremos a continuación en qué consiste esta corriente de
pensamiento propio de las Relaciones Internacionales y analizaremos a su vez el
debate actual entre “realismo” y “social-constructivismo” y su importancia en relación
a nuestra tesis.
II-¿QUÉ ES EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO Y CUÁLES SON SUS RASGOS
FUNDAMENTALES?
En social-constructivismo surge como una reacción y respuesta crítica a las corrientes
de pensamiento predominantes en el campo de las Relaciones Internacionales y que
no son otras que el “realismo” y el “institucionalismo neoliberal”, a las que se
considera como el “mainstream” o corriente predominante en la disciplina. Autores
como Wendt (1999), Adler (1997), Ruggie (1998a) y Chekel (1998), entre otros, critican
los enfoques racionalistas y utilitaristas en que se basan el “realismo” y el
“institucionalismo” para explicar las Relaciones Internacionales. Mientras que para los
socialconstructivistas, los distintos elementos de las relaciones internacionales, tales
como los intereses, valores y las identidades, son construidos socialmente; para los
realistas e institucionalistas son el resultado de intereses nacionales exógenos y dados.
Como señala Chekel (1998), en contraste con los enfoques racionalistas e utilitaristas,
el socialconstructivismo pone el énfasis en lo social, tanto en los hechos como en las
prácticas sociales, para introducir un cambio sustancial en la perspectiva teórica de las
Relaciones Internacionales. El estudio de los hechos sociales (Ruggie 1998a) y de las
20

21. prácticas sociales (Wendt 1999) permiten entender mejor cómo se produce la
construcción social de la realidad internacional y la visión que se tiene de los distintos
agentes y actores que operan en ella.
Otro aspecto fundamental del social-constructivismo es que, a diferencia del realismo,
se otorga un valor fundamental a los factores “ideacionales”, es decir, no materiales,
como elementos que provienen de la voluntad y capacidad humana, en la construcción
de la realidad internacional (Ruggie 1998a). De ahí la importancia del aspecto subjetivo
e intersubjetivo de la acción humana al otorgar significados a la realidad y la
importancia que los social-constructivistas le otorgan a este elemento en la
construcción del orden social (Ruggie 1998a). Es decir, que siguiendo a Wendt (1999)
las estructuras que constituyen las relaciones internacionales, son predeterminadas
por ideas compartidas, más que por factores o fuerzas materiales dadas por
naturaleza; y que de ese modo se construyen también las identidades, valores e
intereses de los actores que participan en las relaciones internacionales. Lo anterior no
quiere decir que los autores constructivistas nieguen la existencia del mundo material,
ni la posibilidad de establecer relaciones de causalidad de orden racional entre dicho
mundo y la respuesta que frente al mismo producen los actores internacionales
(Wendt 1999), sino la imposibilidad de captar o entender los fenómenos materiales
desconectados de la construcción de significados que le puedan brindar los actores. Es
por ello que los social-constructivistas, tal y como plantea Sanahuja (2009), pueden
llegar a “utilizar el realismo como herramienta crítica, para analizar cómo los intereses
se definen en términos de poder y para cuestionar los supuestos ontológicos del
realismo”, dicho de otro modo “el realismo y sus categorías dejan de ser la explicación,
para ser algo que debe ser explicado. Es la conocida expresión de alexander Wendt
(1992), «Anarchy is what states make of it», o de Nicolas Onuf (1989), «World of our
Making». (Sanahuja 2009:196).
A los efectos de nuestra tesis, la importancia del enfoque social-constructivista en las
relaciones internacionales radica en que, a diferencia del realismo e institucionalismo,
si efectivamente los distintos elementos que conforman las relaciones internacionales
21

22. son construidos socialmente y no dados de manera inexorable por los intereses o las
relaciones de poder, es decir movidos por la incontrolable naturaleza humana o
política, lo anterior nos permite pensar en la posibilidad de unas relaciones
internacionales de carácter “ético” (Sanahuja 2009). En este sentido la cooperación al
desarrollo y sus manifestaciones como la AEA, no sería ya sólo explicable como “mero
instrumento de poder o influencia” (Sanahuja 2009:195) o el resultado de un “calculo
utilitarista guiado por intereses nacionales” (Sanahuja 2009: 199), tampoco el espacio
de conflicto entre los que enfrenta a los que se oponen o impulsan los efectos de la
globalización neoliberal; “Sería, por el contrario, la expresión de preferencias
normativas y de identidades basadas en esos valores, así como en la lengua, la cultura
o los vínculos históricos de índole postcolonial (Lumsdaine, 1993; Brysk et al., 2002 en
Sanahuja 2009: 196). Es por ello que la AEA debe entenderse como una construcción
social, en la que el elemento predominante serían las preferencias normativas e
identidades basadas en los valores de la Cooperación y en las que sin desmerecer la
importancia de las relaciones de poder o los intereses nacionales, éstos aspectos
dejarían de ser la explicación de la Agenda y su grado de aplicación en casos como el
de la Cooperación Hispano-Venezolana, para pasar a ser lo que debe ser explicado.
Aparte del énfasis en los factores ideacionales, que suponen una aproximación
“idealista”, es decir basada en la importancia de las ideas en la construcción de la vida
social, Wendt (1999) insiste también en la necesidad de una aproximación que
podríamos denominar como “de conjunto” o “holística” al fenómeno de las estructuras
sociales. Desde esta aproximación se pone el énfasis en las fuerzas emergentes de las
propias estructuras sociales como tales, en contraposición a los enfoques
“individualistas” que reducen el análisis de las estructuras sociales al mero individuo.
Es por ello que Wendt (1999) critica la falta de comprensión que los enfoques
individualistas y racionalistas tienen de la realidad social, al no prestar suficiente
atención a cómo están también constituidos socialmente los actores de la política
internacional. Es decir, la construcción social de la realidad implica la mutua
constitución entre estructuras sociales y agentes o actores de las relaciones
internacionales.
22

23. 2.1-EL DEBATE ENTRE EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO Y EL NEO-REALISMO E
INSTITUCIONALISMO.
Por último y siguiendo lo planteado por Wendt (1999) y Ruggie (1998a), el núcleo del
debate entre social-constructivismo y el neo-realismo e institucionalismo, como
corrientes propias del racionalismo, es más de carácter ontológico que epistemológico.
Las diferencias, por tanto, tienen que ver con las visiones del mundo contrapuestas de
las que parten estas teorías para explicar la esencia los fenómenos propios de las
Relaciones Internacionales como, por ejemplo, la Cooperación Internacional para el
Desarrollo y no tanto en la fundamentación o legitimación de la que dichas teorías
parten para sustentar sus afirmaciones respecto a su objeto de estudio. En este
sentido y siguiendo a Wendt (1999) se puede afirmar que el social-constructivismo, a
diferencia del realismo e institucionalismo, incluso del marxismo o neoliberalismo, no
es todavía una teoría “sustantiva” de las relaciones internacionales por cuanto le falta
sustento empírico. Además y siguiendo nuevamente a Wendt (1999), el énfasis del
social-constructivismo en la construcción social de la realidad internacional y sus
actores no nos dice nada sobre qué nivel análisis o qué actores son más adecuados
para estudiarla, es por ello que, como ya señalábamos anteriormente citando a
Sanahuja (2009), los social-constructivistas no les niegan la utilidad práctica al realismo
y sus categorías.
2.2-LA MUTUA CONSTITUCION ENTRE ESTRUCTURAS Y ACTORES SOCIALES.
Como ya se ha argumentado en este capítulo, la construcción social de la realidad y sus
manifestaciones, en nuestro caso la AEA de la CID, parte de la mutua “constitución”
entre actores o agentes y estructuras sociales en las relaciones internacionales (Wendt
1999, Ruggie 1998a, entre otros). Por un lado esto quiere decir que los actores sociales
pueden producir, cambiar o reproducir las estructuras sociales tanto a través de la
producción normativa como a través de sus costumbres o con la propia interacción
entre actores en la práctica social. Es por ello que, el enfoque social-constructivista,
aplicado a la interpretación de las relaciones internacionales, presta especial atención
a la “función moral de agencia”, de los actores internacionales, entendida ésta como
23

24. “institutional moral agency” (Erskine 2003) o la asignación de responsabilidades
morales a los distintos actores de las relaciones internacionales en cuanto a lo que
puedan hacer o dejar de hacer en función de sus responsabilidades. Esta “función de
agencia” es también importante en relación a los actores de la cooperación, tales
como los OOII, Estados y ONG, por cuanto se les supone promotores de determinados
conceptos y valores propios tanto de la cooperación como del propio sistema
internacional en su conjunto (Erskine, 2003: 21-24, en Sanahuja 2009:196). La “función
de agencia” de los distintos actores de la cooperación constituye, así pues, un
elemento fundamental para entender cómo se estructura la AEA y cómo, a través de la
construcción social, ésta ha ido variando y transformándose a lo largo del tiempo en
un proceso dinámico y todavía no finalizado. Desde este punto de vista cobran gran
importancia no sólo las “dinámicas sociales y políticas domésticas” con la que los
actores transforman la realidad, sino también “la manera en la que las sociedades
construyen y proyectan a través de la política exterior los valores que las constituyen y
en los que se basa su auto-percepción e imagen (Brysk, 2007 en Sanahuja 2009:196) y
como esos mismos valores, a su vez tienen un papel fundamental en la “legitimación
social y política de las instituciones y las normas internacionales” (Sanahuja 2009:196).
Como señala Brysk (2007:3) “las identidades nacionales tienen una raíz histórica, pero
no son fijas, por el contrario, las normas las reconstruyen de manera continua y
dialéctica”. El modo en que esto sucede tampoco es uniforme, así para Brysk en
algunos momentos “estas identidades aparecen inconscientemente, cuando han
llegado a ser profundamente internalizadas, pero las normas socializadas aparecen
cuando son contestadas por cambios externos o desafíos internos”.
Por otro lado la construcción social de la realidad también significa que las estructuras
sociales “constituyen” a los actores desde una doble perspectiva, les brindan el
contexto que condiciona, “permite o limita”, sus posibilidades de acción y les
proporcionan también una identidad social (Cox, 1996 y Ruggie 1998 en Schünneman
2010:52). Esta doble perspectiva es especialmente importante para lograr una
comprensión más profunda de las relaciones internacionales en general y de la
Cooperación al Desarrollo en particular. Como se intenta demostrar desde el enfoque
24

25. social-constructivista, si entendemos los acuerdos y normas internacionales, en este
caso los generados en el marco de la AEA, como estructuras sociales que permiten o
limitan las posibilidades de acción de los actores internacionales, será más fácil
explicar como éstas “influyen en la actuación de los Estados y en la conformación de
sus intereses nacionales —en especial, los referidos a los derechos humanos, el medio
ambiente y el desarrollo, incluidos los odm—, por lo que su política de cooperación no
sólo estaría, por ello, determinada por actores y procesos políticos domésticos” (Kech y
Sikkink, 1998; Finnemore y Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1999; Park, 2006, en Sanahuja
2009:196). Resalta aquí la importancia de las teorías, en las Relaciones Internacionales
entendidas en, la que es muy a menudo, su función normativa. Este aspecto es para
Finnemore y Sikkink (1998:888) un “retorno a preocupaciones tradicionales de la
disciplina” habida cuenta de que durante mucho tiempo se había negado esta
posibilidad en aras de la objetividad de los estudios de las Relaciones Internacionales.
En este sentido se vuelve clave entender cómo se constituyen las normas, cómo lo que
“debería ser”, se traslada a lo que “es” y para ello es necesario entender cómo “las
ideas de la gente sobre lo que es bueno y lo que debería ser el mundo, se convierten en
realidad política” (Finnemore y Sikkink 1998:916). Pero el asunto no acaba aquí pues al
mismo tiempo y como señala Rissen-Kappen (1999: 7), una vez que las ideas se
convierten en normas, “todavía necesitamos saber como estas normas a su vez,
influencian el comportamiento de los individuos o de los actores estatales”. Aquí cobra
también enorme importancia, siguiendo nuevamente a (Finnemore y Sikkink 1998:915)
prestar atención a los trabajos de la psicología que se centran en las “funciones del
afecto, empatía, conformidad y estima” en cuanto a sus posibilidades para generar
“micro-fundamentos para los comportamientos basados en normas”, lo que nos
llevaría a su vez a preguntarnos sobre el papel que juega la elección de dichos
comportamientos y “qué motiva la elección, así como el rol que juega la persuasión en
los procesos normativos y cómo tratarla”.
Al mismo tiempo también las normas y valores, entendidos como estructuras sociales,
“constituyen” a los actores dotándolos de una identidad social. Siguiendo a RisseKappen (1999:9), las identidades definen el “rango de intereses que los actores
25

26. consideran como posible y apropiado”, o lo que es lo mismo, “lo que quiero depende en
buena medida de lo soy”. Pero además las identidades “proveen una medida de
inclusión y exclusión definiendo socialmente un “nosotros” que delinea sus límites
contra los “otros”.Como señala Sanahuja (2009) dicha “constitución social” se produce
“a través de procesos de socialización y difusión de normas y valores impulsados por
organizaciones internacionales, ONG internacionales o «comunidades epistémicas»
que contribuyen, desde la academia o instancias análogas, a definir agendas, enmarcar
visiones y problemas, y legitimar o no comportamientos y funciones” (Kech y Sikkink,
1998; Finnemore y Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1999; Park, 2006, en Sanahuja
2009:196). En este proceso de socialización de normas y valores hay una mutua
interacción y retroalimentación constitutiva de sus identidades, entre los distintos
actores. Así sucede, por ejemplo, con los OOII en su función de difusores de normas.
Como demuestra Park (2006:342,343) al analizar el papel de los OOII en la difusión de
normas, al preguntarse a su vez cómo, porqué y dónde consumen las normas antes de
difundirlas, se hace evidente que los OOII no son únicamente difusores de normas. El
argumento que usa Park para defender esta idea es que los OOII están conformados e
influenciados tanto por estados como por actores no estatales tales como las ONG y
redes de cabildeo transnacionales, lo que iría en contra de la opinión existente en la
literatuta que tienden a combinar el papel de los OOII y de las ONG en el sistema
internacional. Desde esa perspectiva postula que “tanto las ONG como las redes de
advocacy socializan con las OOII para que internalicen normas alternativas en procesos
vis-à-vis de manera directa e indirecta”, y es en este sentido que hay una mutua
interacción y retroalimentación constitutiva de identidades en este proceso.
En definitiva y por lo expuesto hasta ahora es claro que los actores sociales existen
dentro de un contexto y son entendidos o explicados en función de los significados o
sentidos que se les atribuyen dentro de ese contexto (Cox, 1996 y Ruggie 1998 en
Schünneman 2010:52).
26

27. 2.3- EL SOCIAL-CONSTRUCTIVISMO
COOPERACION CON PRMA.
COMO
MODELO
EXPLICATIVO
DE
LA
Como ya se ha señalado en este capítulo, tanto el realismo como el institucionalismo
parten de una visión racionalista y utilitarista de las relaciones internacionales. En este
sentido argumentan que los actores internacionales, especialmente los Estados
actúan, frente a los fenómenos materiales, movidos por un frío “egoísmo” de base
racional, que constituye el interés nacional. Pero como señala Brysk “antes que
“defender el interés nacional”, los estados deben definir qué es el interés nacional”,
pues como explica Paul Wapner “nadie cuestiona que los estados actúan en su propio
interés. Lo que está menos claro, sin embargo, es cómo perciben lo que son esos
intereses” (Wapner 1996 en Brysk 2007:2). Es por ello que los social-constructivistas
van un paso más atrás del interés nacional para intentar explicar cómo éste se
construye. Privilegian las ideas como argumento para explicar la actuación de los
actores internacionales frente al mundo material, lo que no supone, como ya
señalábamos, una negación del mundo material en sí, ni de la posibilidad de establecer
relaciones de causalidad, basadas en los intereses nacionales, entre dicho mundo y las
respuestas que frente al mismo brindan los actores internacionales (Wendt 1999 y
Ruggie 1998); sino poner el énfasis en el hecho de que los “intereses” son también
construidos socialmente y que por lo tanto no pueden entenderse fuera de estructuras
sociales constituidas tanto por la acción social de los actores como por las ideas de los
mismos, en una relación mutuamente transformadora. Es por ello que consideramos el
enfoque social-constructivista como el modelo teórico más adecuado para explicar y
entender la complejidad de matices que presenta el fenómeno de la AEA con los PRMA
en América Latina, como objeto de estudio ejemplificado en el caso de la cooperación
hispano venezolana.
Como se señala en la introducción a esta tesis, la disminución de la ayuda para los PRM
en América Latina, especialmente en el caso de los PRMA y el énfasis dado en aplicar
una AEA que no ha tenido en cuenta sus especiales características, frente a las
corrientes que proponen una redefinición de la agenda de cooperación con los
mismos, presenta un problema de opciones que también puede ser mejor entendido y
27

28. explicado desde el modelo teórico propuesto por social-constructivismo. Como
veremos en el caso Hispano-Venezolano, si dentro de este modelo constructivista,
tomamos los “intereses”, “valores” e “identidades” de los actores como variables
explicativas, será más fácil demostrar por qué, pese a la persistencia de importantes
problemas de desarrollo en los PRMA Latinoamericanos, como es el caso de
Venezuela, la opción de los principales donantes de la comunidad internacional está
siendo la de abandonar la ayuda en lugar de proponer una agenda renovada para la
eficacia de cooperación que se ajuste mejor a las necesidades de los PRMA de la
Región. Como se verá, el caso de la Cooperación Española en Venezuela ejemplifica
muy bien este dilema y las respuestas que frente al mismo se están construyendo. Es
por ello que desde esta perspectiva, se tendrá en cuenta en “el análisis, los procesos
sociales y políticos que explican la toma de decisiones y la formación de la política
exterior (Foreign Policy Analysis)” (Sanahuja 2009:196) entendida como plasmación de
determinados intereses nacionales. Pero ya en este caso los intereses nacionales
serían concebidos siguiendo el planteamiento de autores como Weldes para la que se
trata de “construcciones sociales creadas como objetos significantes a partir de los
significados intersubjetiva y culturalmente establecidos a través de los cuales el
mundo, y particularmente el sistema internacional y el lugar que el Estado ocupa en él,
es entendido” (Weldes, 1996, pp. 280). Dentro del análisis de la política exterior, cobra
relevancia tanto el modelo de “política burocrática” y de “proceso organizacional” de
Graham T. Allison (1971), basado en las “percepciones informadas por la cultura
organizativa”, de la administración y que influyen desde la perspectiva de la
administración pública en la conformación de la política exterior, como el del “juego
político doméstico” que toma en cuenta las “opciones ideológicas” en la pugna política
por la formación de la política exterior. (Sanahuja 2009:196).
Desde la perspectiva social-constructivista y siguiendo lo planteado por Sanahuja
(2009) tanto el modelo “burocrático”, como el del “juego político doméstico” pueden
ser útiles, para explicar el “interés nacional como un constructo (social) influido por
factores ideacionales que surgen de la política burocrática y del juego político”
(Sanahuja 2009:196). El interés nacional, como compleja construcción social, nos
28

29. parece el punto de partida adecuado para comprender la evolución reciente de la CID
con los PRMA Latinoamericanos en términos generales y es sin duda la clave para
entender el particular desempeño de la AEA en el caso de la Cooperación HispanoVenezolana en el período 2006-2010. Es por ello que, siguiendo nuevamente a
Sanahuja (2009) se propone incorporar a dichos modelos “las variables cognitivas —
ideología, identidades, percepciones y cultura corporativa de los actores políticos y
sociales y las burocracias gubernamentales— y los procesos de difusión e
«internalización» de normas generadas en instancias internacionales de manera que
no estén limitados al nivel estatal o doméstico” (Weldes, 1998: 217 en Sanahuja
2009:196).
III-IMPLICACIONES METODOLOGICAS PARA EL CASO ESTUDIADO.
La metodología adoptada en el presente trabajo es consecuencia lógica de la opción
por el social-constructivismo como marco teórico que, tomando como variables
explicativas los valores, identidades e intereses, mejor ayuda a entender el bajo
impacto de la aplicación de la AEA, en los resultados de la cooperación HispanoVenezolana. A través de dichas variables explicativas fue posible entender el particular
comportamiento de los actores que participaron tanto en el Programa de Cooperación
Hispano-Venezolano como en la relación bilateral. Sin embargo y como paso previo era
necesario analizar cómo se construyeron dichas variables, para lo que se debía
emplear algún tipo de metodología cualitativa, que en nuestro caso fue la del análisis
del discurso. Partíamos de la premisa de que identidades, valores e intereses fueron
construcciones sociales fruto de las interpretaciones de los actores en relación al
contexto generado en la relación bilateral. En este sentido, cobraba especial
importancia el análisis de los discursos de ambas partes para poder desentrañar cómo
se fueron estableciendo dichas interpretaciones, que a su vez llevaron a la
construcción de lo que se consideró eran las identidades, valores e intereses a
impulsar o defender desde las diversas perspectivas de los actores y que finalmente
acabaron condicionaron la actuaciones de los mismos.
29

30. En este sentido se procuró analizar las opiniones manifiestas y discursos latentes tanto
por parte venezolana, como por parte española, en relación a lo que se consideró era
el interés nacional de ambas partes. El análisis del discurso nos ayudó a entender el
universo de argumentos, racionalizaciones, y discursos que articularon y soportaron las
diferentes interpretaciones sobre las que se construyeron las identidades, valores e
intereses. Se buscó reconstruir y analizar el discurso de los actores en el período
estudiado. Para ello se utilizó la observación participante del investigador, en el marco
de su trabajo con la CE desde febrero del 2008 hasta la actualidad. Este método nos
brindó la oportunidad de registrar en el diario de campo lo que fue dicho por
multiplicidad de actores en la confianza de la relación, aunque finalmente dicha
información fuera susceptible, como en nuestro caso lo fue, de ser utilizado en contra
de los sujetos o actores investigados. También se emplearon entrevistas abiertas o
informales, con algunos actores clave y además se fue siguiendo y analizando la
construcción de la opinión pública sobre ambos países a través de los medios de
comunicación. Además y como queda reflejado en el trabajo, se estudiaron los
discursos explícitos e implícitos de los planes, informes, correspondencias,
documentos programáticos y estratégicos de ambas partes. Finalmente se
contrastaron los diversos discursos de las partes tanto con los hechos constitutivos del
programa de cooperación ejecutado, como con los propios del contexto de desarrollo
venezolano y de las relaciones bilaterales en sentido amplio. Esto permitió explorar
algunas de las contradicciones contenidas en el conjunto de representaciones que, a
modo de construcciones sociales, se plantearon sobre la relación bilateral HispanoVenezolana y cuál debía ser el papel a jugar por del Programa de Cooperación, en
dicho marco.
Si bien el enfoque fundamental de la investigación es cualitativo, buena parte del
análisis realizado fue de carácter cuantitativo, en este sentido los datos para la
investigación se extrajeron de cuatro fuentes principales, la primera de base
cuantitativa, la segunda y tercera con aspectos cuantitativos y otros cualitativos y la
últimas de carácter fundamentalmente cualitativo, a saber: 1-Datos estadísticos sobre
montos, modalidades y temáticas de cooperación Hispano-Venezolana, así como del
30

31. contexto de desarrollo de Venezuela del 2006 al 2010 y de la relación bilateral entre
ambos países, 2- Datos y discursos que se extrajeron de los tratados, documentos
programáticos, estratégicos, planes, informes y otros, sobre el quehacer de la
Cooperación Hispano-Venezolana en el período estudiado, 3- Investigaciones recientes
tanto sobre el objeto y problema de estudio, como sobre las principales categorías
empleadas para realizarlo, 4- Opiniones y discursos de los actores que surgieron en la
observación participante del investigador y en menor medida en las entrevistas
informales con algunos de los actores clave de la cooperación hispano-venezolana, así
como discursos sobre relación bilateral producidos en los medios de ambos países.
Las dimensiones de análisis aplicadas para la AEA fueron los principios de la
Declaración de París y el PAA, así como los indicadores y metas establecidos en la DP
para ser alcanzados en el 2010. También desde una perspectiva ampliada de la Eficacia
de la Ayuda se analizaron la agenda e instrumentación propuesta para los PRMA tanto
por la doctrina como por el III PD de la Cooperación Española. Por último se estudiaron
identidades, valores e intereses como variables explicativas.
31

32. LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA Y SU RELEVANCIA
PARA AMERICA LATINA
Se analiza a continuación en qué consiste la AEA y cuál es su relevancia para América
Latina. Dicha relevancia guarda relación tanto con la progresiva mejora de los
indicadores económicos y sociales latinoamericanos, como con que la Región se
encuentra constituida casi en su totalidad por PRM y PRMA en los que la AEA tal y
como está pensada en la DP y el PAA puede no ser suficiente para mejorar de manera
real la eficacia de la ayuda al desarrollo.
I-LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA.
Como se señalaba en la introducción de la presente tesis y como respuesta a la poca
eficacia de la ayuda, la comunidad internacional puso en marcha un proceso de
discusión en torno a la mejora del impacto de la AOD que se remonta al año 2000 con
la “Declaración de Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Estos esfuerzos continuaron
en el año 2002, gracias al “Consenso de Monterrey” sobre financiación para el
desarrollo, así como la “Declaración de Roma” sobre armonización de la ayuda, en el
2003 y la “Mesa redonda de Marrakech” sobre la gestión de la financiación para el
desarrollo basada en resultados en el 2004.
Sin embargo no será sino hasta la firma de la “Declaración de París sobre Eficacia de la
Ayuda al Desarrollo” como resultado del Segundo Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de
la Ayuda celebrado en el año 2005 en la ciudad de París, que se producirá un punto de
inflexión definitivo en los esfuerzos realizados por la comunidad internacional para
mejorar la eficacia de la Ayuda Oficial al Desarrollo. La DP logrará establecer, por
primera vez, un compromiso de carácter político y técnico, suscrito por más de 119
países, para mejorar la eficacia de la Cooperación Internacional al Desarrollo.
Desde la perspectiva técnica, la DP establece cinco principios que deben regir las
operaciones orientadas al Desarrollo, estableciendo metas e indicadores para poder
32

33. medir los avances hasta el año 2010. En lo político la DP propone un cambio, sin duda
“revolucionario”, al buscar reducir las históricas asimetrías entre donantes y
receptores de la ayuda. Se propone para ello la equiparación entre quien entrega y
quien recibe la ayuda, a través del compromiso en la definición conjunta tanto de los
mecanismos como de las prioridades de la ayuda; así como el reconocimiento de la
mutua responsabilidad en el alcance de los resultados de desarrollo.
Con la intención de revisar los compromisos adquiridos en la DP, se convoca en el año
2008 en la ciudad de Accra, Ghana, el Tercer Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la
Ayuda. En dicho foro se incorporan nuevos temas no suficientemente considerados en
la reunión de París, tales como la necesidad de reforzar los aspectos políticos que
influyen en la calidad de la ayuda, el papel de la sociedad civil como complemento a los
esfuerzos gubernamentales en la eficacia de la ayuda, así como las particularidades de
los PRM y de la cooperación Sur-Sur, en términos de eficacia de la Ayuda.
Por último y aunque ya fuera del período en que se focaliza nuestro análisis, en el Foro
de Alto Nivel de Busán, (2011) profundiza en la idea de establecer una asociación
mundial para el desarrollo que supere la tradicional visión de la cooperación Norte-Sur
y en la que se potencie la participación de la sociedad civil, el sector privado, los
gobierno locales y los donantes emergentes. También se señala la importancia de
incentivar la cooperación Sur-Sur.
1.1-DECLARACION DE PARÍS Y REUNIÓN DE SEGUIMIENTO DE ACCRA.
Como ya se ha mencionado y siguiendo lo planteado por autores como Sanahuja “La
Declaración dio inicio a un proceso de adaptación de las políticas de la ayuda de los
donantes con 12 metas y sus respectivos indicadores de progreso para el período 20052010” (Sanahuja 2010: 14). Tanto las metas como los indicadores se vinculan a cinco
grandes principios recogidos en la DP y que son los siguientes: El principio de
“APROPIACIÓN, en el que se propone que “los países socios ejercen una autoridad
efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de
33

34. desarrollo”, (OCDE 2005:3); El principio de “ALINEACIÓN” por el que “los donantes
basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de
desarrollo de los países socios” (OCDE 2005:4); El principio de “ARMONIZACIÓN, por el
que “las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y
colectivamente eficaces” (OCDE 2005:7); la “GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS,
para “administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a
resultados”, (OCDE 2005:11); y la “MUTUA RESPONSABILIDAD, por el que “donantes y
socios son responsables de los resultados del desarrollo” (OCDE 2005:11). A
continuación se presenta un cuadro con los principios, orientaciones y principales
compromisos de interés para el presente trabajo recogidos en la DP
PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
COMPROMISOS*
1- Los Socios tienen
estrategias de
desarrollo
operativas
“APROPIACIÓN”: “los
países socios ejercen
una autoridad efectiva
sobre sus políticas de
desarrollo y estrategias y
coordinan acciones de
desarrollo”
INDICADORES
METAS 2010
1-– Número de
países con
estrategias
nacionales de
desarrollo (incluso
ERP) con prioridades
estratégicas claras y
vinculadas con un
marco de gastos a
medio plazo y que
quedan reflejadas
en los presupuestos
anuales.
META 2010: Al menos 75%
de los países tienen
estrategias de desarrollo
operativas (Clasificación A
o B). Escala: A: La
Estrategia Nacional de
Desarrollo (END) alcanza
sustancialmente una buena
práctica, B: La END está
ampliamente desarrollada
para alcanzar buena
práctica, C: La END refleja
acciones tomadas para
alcanzar buena práctica, D:
La END incorpora algunos
elementos de buena
práctica, E: La END refleja
pocas acciones para
alcanzar buena practica
3-— Porcentaje de
flujos de ayuda que
se repercuta en el
presupuesto
nacional de los
socios
META 2010: Reducir a la
mitad el porcentaje de
flujos de ayuda para el
sector estatal que no se
reflejan en el presupuesto
reflejándose, como
mínimo, un 85% en el
mismo.
2- Donantes
respetan el liderazgo
de los países socios
y ayudan a reforzar
su capacidad a
ejercerlo.
“ALINEACIÓN”: “los
donantes basan todo su
apoyo en las estrategias,
instituciones y
procedimientos
nacionales de desarrollo
de los países socios”
Los donantes se
alinean con las
estrategias de los
socios
1-Los flujos de
ayuda de los
donantes se alinean
con las prioridades
nacionales y
revisiones periódicas
del progreso
constatado en la
puesta en práctica
de estas estrategias
34

35. PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
COMPROMISOS*
INDICADORES
METAS 2010
2- Los donantes
vinculan el
financiamiento con
un marco único de
condiciones y/o una
serie de indicadores
derivados de la
estrategia nacional
de desarrollo.
Los países socios y
donantes trabajan
conjuntamente para
establecer Sistemas
nacionales fiables.
2-— Número de
países socios cuyos
sistemas de gestión
de las finanzas
públicas y de
aprovisionamiento
(a) cumplen con las
buenas prácticas
generalmente
adoptadas o (b)
tienen instaurado
un programa de
reformas para
conseguirlo.
Los donantes utilizan
los sistemas
reforzados de los
países
Los donantes se
comprometen a: la
Utilización de los
sistemas nacionales
Cuando no sea
viable el uso de
sistemas nacionales,
establecer
salvaguardias y
medidas adicionales
con vistas a reforzar
en vez de socavar
los sistemas y
procedimientos de
los países
5-. Porcentaje de
donantes y flujos de
ayuda que utilizan
sistemas nacionales
de
aprovisionamiento
y/o gestión de
Finanzas Públicas en
los países socios que
(a) cumplen con las
buenas prácticas
generalmente
adoptadas o (b)
tienen instaurado
un programa de
reformas para
conseguirlo.
2.a- META DE GESTION DE
FINANZAS PÚBLICAS 2010:
La mitad de los países
socios avanzarán, como
mínimo, un nivel (0,5
puntos) en la escala de
desempeño de la gestión
de las finanzas públicas
(PFM)/ CPIA (Evaluación
Institucional y Política del
País).Escala: 1.- - 1.5 : Muy
débil (Sistemas de Finanzas
Públicas)2 - 2.5 : Débil, 3 3.5: Moderadamente débil,
4 - 4.5 : Moderadamente
Fuerte, 5 - 5.5: Fuerte, 6:
Fuerte
2.b- META DE
APROVISIONAMIENTO
2010: Un tercio de los
países avanzará, como
mínimo, un nivel (es decir,
del D al C, del C al B o del B
al A) en la escala de cuatro
puntos utilizada para
valorar el desempeño con
respecto a este indicador.
5.a- METAS 2010: Países
con calificación mayor a 5
/ entre 3.5 - 4.5 en el Subcomponente 13 del CPIA
(Indicador 2a): - 100% los
donantes/90% de los
donantes utilizan los
sistemas de gestión pública
de los países socios. Reducción reducción de
dos tercios / reducción de
un tercio en el % de ayuda
al sector público que no
utiliza los SGP de los países
socios. Indicador: % de
donantes que utilizan los
SGP del país. Indicador: %
de Ayuda al sector público
que utiliza los SGP del país.
5.b- METAS 2010: Países
con calificación A / B
(Indicador 2b): - 100% los
donantes/90% de los
donantes utilizan los
sistemas de
35

36. PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
INDICADORES
COMPROMISOS*
METAS 2010
aprovisionamiento de los
países socios. - Reducción
reducción de dos tercios /
reducción de un tercio en
el % de ayuda al sector
público que no utiliza los
SA de los países socios.
Indicador: % de donantes
que utilizan los SA del país.
Indicador: % de Ayuda al
sector público que utiliza
los SA del país.
Los donantes se
comprometen a
Reforzar la
capacidad evitando
estructuras de
implementación
paralelas
6-. Número de
unidades
especializadas de
ejecución de
proyectos (PIU) por
país.
META 2010: Reducir en dos
tercios el número de
unidades de ejecución de
proyectos (PIU) paralelas.
Los países socios se
comprometen a
Reforzar
capacidades con
apoyo coordinado.
4-— Porcentaje de
ayuda a la
construcción de
capacidad
proporcionada vía
programas
coordinados
coherentes con las
estrategias de
desarrollo nacional
de los países socios.
META 2010: El 50% de los
flujos de cooperación
técnica se aplicará vía
programas coordinados
coherentes con las
estrategias de desarrollo
nacional.
Los donantes se
compromete a
Confiar de la manera
más amplia posible
en los mecanismos
transparentes de
contabilidad y
presupuesto del
Gobierno socio
(5)
Los países donantes
se comprometen a
que La ayuda sea
más predecible.
7-. Porcentaje de
desembolsos de
ayuda liberados de
acuerdo con
programas
adoptados dentro
de marcos anuales o
multianuales.
Los donantes se
comprometen a:
Adoptar marcos de
evaluación del
desempeño
armonizados para
los sistemas
nacionales,
Los países socios
refuerzan su capacidad
de desarrollo con el
apoyo de donantes
Reforzar la capacidad
de gestión de finanzas
públicas
Reforzar los sistemas
nacionales de
aprovisionamiento
Los donantes se
compromete a
utilizar
progresivamente los
META 2010: Reducir a la
mitad el porcentaje de
ayuda no desembolsada
dentro del ejercicio fiscal
para el que se había
programado, de manera
que el indicador alcance
por lo menos 85%.
(5)
36

37. PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
COMPROMISOS*
INDICADORES
METAS 2010
sistemas nacionales
para
aprovisionamiento
cuando el país haya
implementado
modelos y procesos
mutuamente
adoptados
Los donantes
implementan
disposiciones comunes
y simplifican
procedimientos
“ARMONIZACIÓN,”: “las
acciones de los
donantes son más
armonizadas,
transparentes y
colectivamente eficaces”
Complementariedad:
una división del
trabajo más eficaz
Incentivos para
conductas orientadas
a cooperación
8-. Porcentaje de
ayuda bilateral
desligada.
META 2010: Progresar
contínuamente a lo largo
del tiempo.
Utilizar
disposiciones o
procedimientos
comunes.
Ayuda desligada:
obtener más valor
para el dinero
Los donantes se
comprometen a
brindar más Ayuda
desligada
reduciendo los
costes de
transacción para los
países socios y
mejorando la
apropiación y la
alineación de los
países
9- Porcentaje de
ayuda suministrada
como enfoques
basados en
programas
META 2010: El 66% de los
flujos de ayuda se
suministrarán en el
contexto de enfoques
basados en programas.
Fomentar análisis
comunes
10-– Porcentaje de
(a) misiones de
campo y/o (b)
trabajos analíticos
sobre países,
incluyendo análisis
de diagnóstico que
son conjuntos.
10.a- META 2010: 40% de
las misiones de campo de
donantes será conjunto.,
10,b- META 2010: 66% de
los trabajos analíticos sobre
países será conjunto.
Utilizar plenamente
sus ventajas
comparativas
respectivas a escala
sectorial o nacional,
delegando la
autoridad, cuando
sea apropiado, para
dirigir a los donantes
en la ejecución de
los programas,
actividades y
labores. Trabajar
juntos para
armonizar los
procedimientos
separados.
Donantes y socios se
comprometen a
reformar los
procedimientos y
reforzar los
incentivos incluyendo
incentivos para
contratación,
valoración y
37

38. PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
COMPROMISOS*
INDICADORES
METAS 2010
11-. Número de
países con marcos
sólidos de
evaluación del
desempeño
transparentes y
supervisables para
medir los progresos
en torno a (a) las
estrategias de
desarrollo
nacionales y (b) los
programas
sectoriales.
META 2010: Reducir en un
tercio el porcentaje de
países sin marcos de
desempeño transparentes
y supervisables. Escala: A:
Los Marcos de Evaluación
de Desempeño (MED) del
País alcanzan
sustancialmente una buena
práctica, B: Los MED están
ampliamente desarrollados
para alcanzar una buena
práctica, C: Los MED
reflejan acciones tomadas
para alcanzar buena
práctica, D: Los MED
incorporan algunos
elementos de buena
práctica, E: Los MED
reflejan pocas acciones
para alcanzar buena
practica
adiestramiento,
para que directivos y
personal trabajen
apuntando a
armonización,
alineación y
resultados.
Promover un enfoque
armonizado de las
evaluaciones
medioambientales y
otros como por
ejemplo género
Donantes y socios se
comprometen a
reforzar la aplicación
de las Evaluaciones
Impacto Ambiental y
ahondar
procedimientos
comunes para los
proyectos. También
serán necesarios
esfuerzos de
armonización
similares para otros
planteamientos
transversales, como
la igualdad de
géneros y otras
problemáticas
incluyendo los que
estén financiados
por fondos
dedicados.
Los países socios:
Marcos orientados a
resultados
“GESTIÓN ORIENTADA
A RESULTADOS”:
“administrar los
recursos y mejorar las
tomas de decisiones
orientadas a resultados”
Los donantes:
Vincular la
programación y los
recursos con los
resultados y
alinearlos con los
marcos de
evaluación del
desempeño de los
países socios,
evitando introducir
38

39. PRINCIPIOS
ORIENTACION
PRINCIPALES
COMPROMISOS*
INDICADORES
METAS 2010
indicadores de
desempeño que no
sean coherentes con
las estrategias de
desarrollo
nacionales de los
países socios.
“MUTUA
RESPONSABILIDAD:
“donantes y socios son
responsables de los
resultados del
desarrollo”
Países socios y
donantes se
comprometen a la
Mutua
responsabilidad
12-. Número de
países socios que
evalúan sus
progresos mutuos
poniendo en
práctica los
compromisos
acordados sobre la
eficacia de la ayuda
incluyendo aquellos
mencionados en
esta Declaración
META 2010: Todos los
países socios habrán
instaurado revisiones de
evaluación mutua.
Indicador: ¿Existen
instaurados mecanismos
para realizar revisiones
mutuas sobre los
compromisos de la
efectividad de la ayuda?
Los donantes a
proporcionar
información
transparente y
completa en tiempo
oportuno sobre los
flujos de ayuda
FUENTE: OCDE 2005. Declaración de París. CEMLA 2008. Nota: Los Indicadores de la DP no
siguen el orden numérico lógico, pero esto no se corresponde a un error, sino a que se han
colocado siguiendo el orden establecido en cuanto a los principios, orientaciones y principales
compromisos de la DP.
Es evidente que la DP fue fruto de lo que autores como Eyben denominan como “la
obsesión de las agencias de la ayuda por medir la efectividad en una manera que
asume que todos los problemas pueden resolverse a través de la planificación basada
en las relaciones causa-efecto de carácter lineal”. Este enfoque deja de lado muy
importantes aspectos como “el poder, las relaciones, la parcialidad del conocimiento y
la complejidad” de los entornos, lo que según Eyben lleva a sorpresas no planificadas,
tanto positivas como negativas, en los procesos de desarrollo. (Eyben 2011). Aun así y
pese a que el enfoque de la DP fue marcadamente tecnocrático (Sanahuja 2010: 14),
supuso un paso necesario, aunque insuficiente, para comenzar a evaluar y reorientar la
cooperación.
39

40. Con el Foro de Alto Nivel de Accra se “repolitizó” el proceso de París, de modo que dejó
de ser sólo una valoración tecnocrática basada en indicadores y se revisaron los
principios de Declaración hablando por ejemplo de “apropiación democrática” y se
planteó también la “división del trabajo” (Sanahuja 2010: 14). El PAA se organiza en
torno a tres grandes desafíos:
IDENTIFICACION DEL PAÍS
 Ampliaremos el diálogo
sobre políticas para el
desarrollo a nivel
nacional (apropiación
democrática)
 Fortalecerán los países
en desarrollo su
capacidad para dirigir y
gestionar el desarrollo
(también vía cooperación
sur-sur)
 Fortaleceremos y
utilizaremos los sistemas
de los países en
desarrollo tanto como
sea posible
ASOCIACIONES EFICACES
 Reduciremos la costosa
fragmentación de la
ayuda (división del
trabajo).
 Intensificaremos la
optimización de los
recursos de la ayuda
(ayuda desligada)
 Aceptaremos con agrado
a todos los actores
involucrados en el
desarrollo y
trabajaremos con todos
ellos
 Profundizaremos
colaboración con
sociedad civil
RESULTADOS Y RENDICION
DE CUENTAS
 Nos concentraremos en
lograr resultados
 Aumentaremos el nivel
de transparencia y
rendición de cuentas
ante nuestro público en
relación con los
resultados
 Seguiremos cambiando
el carácter de la
condicionalidad para
respaldar la
identificación del país
 Aumentaremos la
previsibilidad a mediano
plazo de los flujos de
ayuda
 Adaptaremos políticas
referidas a la ayuda para
países en situación frágil
FUENTE: OCDE 2008. Plan de Acción de Accra.
En este sentido, tras Accra se hace evidente la necesidad de pensar la “Agenda de la
Eficacia de la Ayuda” desde una perspectiva ampliada, es decir no sólo enfocada en lo
puramente “procedimental” sino también pensando en los problemas de fondo tales
como la mencionada apropiación democrática las relaciones de poder, o los derechos
(Ferrero y de Loma Osorio 2010), o la vinculación con aspectos clave como la
Cooperación al Desarrollo en PRMA y su relación con la “Coherencia de Políticas”.
40

41. 1.2. LAS LIMITACIONES DE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN LOS PRM.
Como se ejemplificará en el caso específico de la Cooperación Hispano-Venezolana, la
AEA, tal y como está concebida en París y Accra, presenta limitaciones a la hora de
medir la eficacia de la ayuda en los PRM. En este sentido, tal y como señala Sanahuja,
si bien “La agenda planteada en la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra
aborda aspectos críticos para la eficacia de la ayuda: gobernanza del sistema de la
ayuda, liderazgo y fortalecimiento de capacidades del país receptor, una actuación
coordinada de los donantes, responsabilidad y rendición de cuentas…; hay que recordar
que esta agenda se centra en los flujos de AOD, dejando fuera otras políticas que
condicionan la eficacia de la ayuda en particular en los PRMA, como el comercio, la
deuda, la inversión extranjera, el tratamiento de remesas de los emigrantes, o el
acceso a la tecnología” (Sanahuja 2010: 16 y 17). Este es un aspecto de gran
importancia para América Latina, constituida como está en su mayoría por PRM y
PRMA. Es por ello que resulta fácil entender, como ya mencionamos en la introducción
a la presente tesis, por qué América Latina y el Caribe no participaron activamente en
la definición de la AEA, así como las posiciones críticas de los PRM de la Región, como
veremos en el caso de Venezuela, frente a dicha Agenda.
II- HACIA UNA AGENDA AMPLIADA DE LA EFICACIA DE LA COOPERACION
EN LOS PRMA.
Pese a las señaladas limitaciones de la AEA cuando se aplican los principios de la DP y
el PAA a la cooperación con los países latinoamericanos, especialmente los PRMA, “ello
no quiere decir que París y Accra sean irrelevantes; más bien plantean desafíos y
dificultades diferenciadas, debido a las particularidades de la región” (Sanahuja 2010:
15). Estas dificultades pueden ser superadas si ampliamos el foco de atención de la
“eficacia de la “ayuda” a la “eficacia del desarrollo” en el marco de lo que podríamos
denominar como “Agenda Ampliada para la Eficacia de la Cooperación”. En este foco
ampliado, como se ejemplificará en el caso de la Cooperación Hispano-Venezolana, no
sólo se trataría de evaluar el cumplimiento de los principios de la DP y el PAA, sino que
41

42. también se buscaría analizar el grado de adecuación de las estrategias, herramientas y
modalidades de cooperación aplicadas por los donantes, a la problemática específica
de los PRM en general y a los PRMA en particular.
En todo caso y antes de realizar consideraciones entorno a la AEA que debe orientar la
AOD en los PRMA, es necesario entender el origen y los aspectos más relevantes de la
clasificación PRM.
2.1-LA CLASIFICACION DE LOS PAÍSES POR SU NIVEL DE RENTA.
Siguiendo lo planteado por autores como Olivié, el origen de esta clasificación se
encuentra en la “necesidad del Banco Mundial de categorizar a los países según algún
criterio para poder establecer los términos financieros de los contratos de préstamo de
dicha institución a los países en desarrollo”(Olivié 2003). En este sentido para el BM,
citado por Olivié, son países de renta baja (PRB) los que no llegan a alcanzar los 746
dólares per cápita, mientras que son PRM los que disponen de una renta per cápita de
al menos 9.205 dólares. El Banco otorga créditos con condiciones financieras más
suaves a los PRB, mientras que los PRM acceden a créditos que se acercan más a las
condiciones de mercado. En este sentido, tal y como señala Olivié, “el Banco Mundial
considera que es la renta per cápita ajustada a la inflación la que mejor indica la
capacidad de una economía de satisfacer sus necesidades financieras y, por lo tanto, el
criterio que debe determinar los términos de los contratos financieros del citado
organismo multilateral” (Olivié 2003).
Al mismo tiempo existen otros organismos que toman en consideración los niveles de
renta a la hora de clasificar a los países en términos de desarrollo, como por ejemplo
las NNUU, que consideran el nivel de renta como una de las variables para construir el
IDH. También el CAD de la OCDE, basa su clasificación en los niveles de renta, pero con
algunas diferencias con respecto al BM, a saber: En primer lugar, el CAD subdivide los
países de renta media en dos categorías: renta media-baja (renta per cápita
comprendida entre 746 dólares y 2.975 dólares) y renta media-alta (renta per cápita
42

43. superior a 2.976 dólares e inferior a 9.205 dólares). En segundo lugar, se establece la
categoría de países menos avanzados; países cuya renta es inferior a 745 dólares, al
igual que los países de renta baja pero que, además, presentan otras características
que hacen que se les considere más vulnerables que los países de renta baja. De este
modo, el CAD está reconociendo implícitamente que en ocasiones el nivel de renta no
puede ser un indicador fiable de la vulnerabilidad socioeconómica de un país ni de su
nivel de desarrollo. Por último, también el CAD reconoce otras dos categorías de países
que no se incluyen en la clasificación del Banco Mundial. Estas son los países de renta
alta (renta superior a 9.206 dólares) y los países y territorios en transición. También en
el caso de este último rubro, se están considerando otros factores (en este caso
político-económicos) que impiden catalogar a éstos países en la clasificación general
por nivel de renta. De hecho, en esta última categoría se encuentran países que por su
nivel de renta podrían incluirse en el apartado de renta baja y otros que podrían
incluirse en el de renta media (Olivié Iliana 2003: 1). En nuestra tesis empleamos la
clasificación del CAD.
2.2-LA DEBILIDAD DE LA CLASIFICACIÓN DEL DESARROLLO POR NIVELES DE RENTA.
Para autores como Olivié “la debilidad de las clasificaciones que dividen el mundo en
desarrollo por su nivel de renta”, (Olivié 2003) hace necesario reconsiderar la idea,
promovida durante los últimos años en relación a la CID con América Latina, de
disminuir la cooperación con los PRM. En este sentido Olivié señala al menos tres
grandes deficiencias de este tipo de clasificaciones, a saber:
“La primera deficiencia de la clasificación por nivel de renta se encuentra en la mera
clasificación. Como en toda clasificación, la división entre renta baja y renta media da
lugar al error de salto”, (Olivié 2003) por cuanto países que se consideran de renta
media, se encuentran en situación parecida a países de renta baja, pero no califican
como tales por unos pocos dólares de diferencia en el ingreso per cápita.
43

44. En segundo lugar y dado que la clasificación de PRM abarca a un gran número de
países, “resulta prácticamente imposible despejar un patrón común de problemas y
necesidades de desarrollo para un conjunto tan amplio de países y, por lo tanto, tan
heterogéneo desde el punto de vista político, social, cultural, geográfico, histórico y
económico” (Olivié 2003).
En tercer lugar, tal y como señala Olivié, la renta presenta notables deficiencias como
indicador de desarrollo, a saber: 1- Su excesiva concentración en el aspecto económico
para clasificar el grado de desarrollo, 2- Las imperfecciones del nivel de renta para la
situación económica de un país, si tenemos en cuenta otras variables como la
distribución de la renta, o el grado de vulnerabilidad o dependencia de la economía de
determinados países, como se verá el caso de Venezuela, prácticamente mono
exportadores de materias primas. Por último “la renta per cápita no es un indicador de
cambio estructural”, pues un país puede tener altos niveles de renta y sin embargo
mantener una situación deficiente en servicios sociales para buena parte de su
población (Olivié Iliana 2003: 2-3)
2.3-EL FUTURO DE LA COOPERACIÓN CON LOS PRM EN AMÉRICA LATINA.
Debido a lo expuesto hasta aquí y frente a la tesis de los que defienden la necesidad de
concentrar recursos en los países de menor renta; durante los últimos años asistimos a
numerosas voces que insisten en la necesidad de seguir cooperando con los PRM,
aunque con planteamientos estratégicos y herramientas adaptadas a sus
particularidades. Este razonamiento es especialmente relevante para América Latina,
pues durante los últimos años asistimos a progresiva salida de la Región de los
donantes tradicionales, en el marco de la notable y generalizada mejoría de los
indicadores económicos y sociales de los países latinoamericanos. Frente a esta
tendencia parece lógico pensar, como argumenta Sanahuja, que antes que reducir la
ayuda a los PRM, “La Región [Latinoamericana] demanda una agenda de desarrollo
más amplia que permita hacer frente a lo que Alonso (2006) ha denominado como “las
trampas del progreso” que afectan a la región, que radicarían en: a) la debilidad
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45. institucional y la falta de cohesión social; b) la vulnerabilidad de su inserción
internacional, en particular en materia financiera y comercial; y c) de dificultades de
transformación tecnológica y productiva” ( Sanahuja 2010: 17). Es por ello que a lo
largo de nuestra tesis se defiende la necesidad de implementar una “Agenda Ampliada
de la Eficacia de la Ayuda” que además de cumplir con los Principios de la Declaración
de Paris y el PAA tenga en cuenta también la importancia de ajustar la justificación,
enfoque, contenidos, instrumentos y modalidades de cooperación al desarrollo, a las
peculiares características y necesidades de los PRMA. Esta necesidad de ajuste, que fue
promovida por la CE en distintas conferencias internacionales, principalmente las de
Madrid y San Salvador (2007) así como la de Windhoek (2008), bajo la denominación
“ODM Plus”, “respondería a las necesidades de Latinoamérica en tanto región de renta
media caracterizada por una elevada desigualdad y debilidad institucionales”
(Sanahuja, 2010b:7).
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