M1 unidad1.5lasinstitucionescomoorganizaciones

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
MÓDULO 1: MARCO CONCEPTUAL DE LA GOBERNANZA
UNIDAD DIDÁCTICA 1.5: LAS INSTITUCIONES COMO
ORGANIZACIONES
Elaborado por Mtro. Luis Fernández Marfil
Elaborado por el Mtro. Luis Fernández Marfil

Unidad 1.2: Antecedentes y Conceptualización de la Gobernanza 2
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza
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ÍNDICE
Introducción
1. Las decisiones desde el enfoque de la elección racional
1.1Limitaciones del modelo de elección racional
1.2El papel del sentido en la toma de decisiones
2. Las instituciones y las organizaciones
2.1Instituciones formales
2.2Instituciones informales
3. Las organizaciones
3.1¿Qué es una organización
4. La importancia de las instituciones y las organizaciones en la gobernanza
5. Contextos institucionales fuertes y débiles
Resumen
Glosario
Bibliografía
Índice de cuadros y diagramas:
Cuadro número 1.- Dos enfoques para analizar la toma de decisiones
Diagrama número 1.- Proceso para una elección racional
Cuadro número 2.- Los dos tipos de institución
Cuadro número 3.- Definición mínima y ampliada de institución
Cuadro número 4.- Elementos que conforman una organización
Cuadro número 5.- Beneficios que generan las instituciones
Cuadro número 6.- Tipos de contexto institucional
Cuadro número 7.- Los factores que establecen el nivel institucional y sus posibles
combinaciones
Diagrama número 2: Posibles resultados de un cambio o reforma institucional

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INTRODUCCIÓN
Explicar los procesos de desarrollo de una sociedad es una tarea sumamente compleja, en
estos procesos intervienen un sinnúmero de factores de diversa índole, aunque generalmente
se privilegian los factores materiales para explicar las diferencias en el grado de desarrollo
entre una sociedad y otra. Pero en el análisis de los elementos estructurales y coyunturales,
es decir los que son constantes y los que responden a acontecimientos particulares y
pasajeros, que favorecen el desarrollo socioeconómico de las sociedades, la disponibilidad
de marcos institucionales ha tomado importancia creciente para ofrecer resultados de
enorme relevancia.
Al lado del volumen de ingreso nacional y sus formas de distribución, de la disponibilidad y
rentabilidad de capital económico, de la existencia de recursos naturales, del avance
tecnológico y los mecanismos de absorción y aprovechamiento del mismo, de los años de
escolaridad de la población económicamente activa, de los indicadores demográficos, de la
planta productiva instalada, de las ramas de especialización productiva y exportadora, del
comercio interior y exterior, de la oferta y demanda de mercancías y demás indicadores
materiales del desarrollo, cada vez más analistas le dan importancia a las instituciones
que existen dentro de una sociedad como factor decisivo para el alcanzar el pleno
desarrollo de una sociedad.
Las instituciones se pueden concebir básicamente como las reglas del juego formales e
informales, por medio de las cuales las personas se relacionan entre sí. Estas reglas
establecen incentivos para las decisiones e inciden en los objetivos de la acción y las
formas de conseguirlos, por lo que definen en gran medida el comportamiento humano.
La razón por la que las instituciones favorecen el desarrollo socioeconómico de las
sociedades, se debe a que, cuando las instituciones están bien diseñadas, se convierten
en un imperativo de la sociedad sobre el egoísmo individualista y antisocial de los
humanos, generan estabilidad y, junto con las organizaciones, permiten la coordinación
de las personas en la búsqueda de un objetivo común. En suma, las instituciones y las
organizaciones permiten alcanzar un alto nivel de gobernanza, entendida, en una
aproximación preliminar, como un alto grado de cooperación entre las personas por
medio de la coordinación de actores individuales.
En esta unidad temática se explica que son las instituciones y las organizaciones y la
importancia que tienen para la gobernanza. Se describe cómo se dio el redescubrimiento de
las instituciones para analizar la toma de decisiones, derivada del fracaso de la concepción
individual basada en la elección racional; se analiza la diferencia entre instituciones formales e
informales, la distinción de contextos institucionales fuertes y débiles y la importancia de las
instituciones en el mundo moderno. También se definen las organizaciones, se explica cómo
funcionan, la importancia que tienen para la coordinación de las acciones humanas y cuáles
son los elementos que las constituyen.

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1. LAS DECISIONES DESDE EL ENFOQUE DE LA ELECCIÓN RACIONAL
En las ciencias sociales existen dos enfoques teóricos dominantes para el estudio de la
toma de decisiones: la teoría de elección racional y la teoría neoinstitucional. La llamada
teoría neoinstitucional surgió como reacción a las visiones reduccionistas de la teoría de
elección racional, que basa los procesos decisorios en los intereses de individuos racionales y
egoístas, sin dar importancia al contexto dentro de los cuales los actores se desempeñan para
explicar las motivaciones de la decisión. En el cuadro número uno se describen ambos
enfoques.
Cuadro número 1.- Dos enfoques para analizar la toma de decisiones.
Enfoque Descripción Principales
exponentes
Elección racional Las decisiones son tomadas de
acuerdo a un cálculo costo beneficio:
para alcanzar un objetivo se hace
una lista de las principales opciones
y se elige la que genere la mayor
utilidad. El criterio es la eficiencia.
Jon Elster, Anthony
Downs, Reinhard Zintl.
Enfoque
neoinstitucional
El contexto institucional, es decir, las
reglas normas, prácticas y rutinas
que hay en un contexto específico,
determinan lo que debe de hacerse.
El criterio es la satisfacción,
entendida como hacer lo que se
espera que se haga en una
determinada situación.
Douglass North, James
March, Herbert A.
Simon, Johan Olsen,
Guy B. Peters, Walter
Powell y Paul J. Di
Maggio.
Fuente: Elaboración propia.
Existen importantes diferencias entre estos dos enfoques que es necesario aclarar, con el fin
de explicar qué son y qué importancia tienen las instituciones en la toma de decisiones. A lo
largo de esta unidad se explica la importancia de las instituciones en los procesos de decisión
y la importancia que tienen para la gobernanza y para el funcionamiento, estabilidad, cohesión
y cambio de las sociedades.
Enfoque de elección racional. La teoría de elección racional fue un enfoque revolucionario,
sumamente dominante a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Este enfoque analiza el
comportamiento de los actores con un modelo que se centra en un cálculo de los medios y los
fines. Según esta perspectiva, una persona siempre es racional y por ello buscará tomar
decisiones racionales. Las decisiones racionales son las que pretenden lograr siempre
el mayor beneficio, es decir, son las que aspiran a la eficiencia. Las decisiones eficientes
se logran si se calculan los resultados de cada decisión de acuerdo a la información que se
tiene. En otras palabras, el análisis de las decisiones basadas en el enfoque de la teoría de
elección racional se centra en el análisis de las preferencias y procesos de decisión y no toma

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en cuenta las características del entorno en el que se toman las decisiones y que puede incidir
en las mismas.
A partir del trabajo de Elster (1989 y 1990), la teoría de la elección racional puede verse desde
dos aspectos: como teoría normativa (guía el proceso de toma de decisión para lograr los
fines que pretende el actor), y como una teoría descriptiva (nos ayuda a predecir el curso de
la acción).
Según esta perspectiva, las acciones individuales dependen de oportunidades
(condiciones objetivas, que comprenden las limitaciones u oportunidades físicas o
materiales) y deseos o preferencias (aspecto subjetivo, también entendido como fines u
objetivos). Una acción racional es instrumental, ya que el objetivo es maximizar la
utilidad, por ello se busca el mejor medio para lograr un fin, de acuerdo a la creencia en
las posibilidades.
La teoría de elección racional de Elster, nos dice que hagamos lo que más se apega a
nuestros objetivos. Se trata de tener deseos racionales (que son los que, dadas las
circunstancias, nos hacen tan felices como es posible) y llevarlos a cabo según
nuestras oportunidades o la creencia que tenemos acerca de las mismas. Para el autor,
la racionalidad es la relación entre una creencia y los fundamentos o pruebas en que
ésta se basa, que deberán ser óptimas (ni muchas ni pocas) según la información
disponible (Elster, 1989).
Otro exponente importante de la teoría de elección racional es Anthony Downs. En términos
generales, la teoría de elección racional de Downs (1957) establece que:
1.- Todos los actores son racionales, esa racionalidad existe independientemente de
tiempo y lugar.
2.- Una decisión irracional se debe a una falta de información.
3.- Todos los actores son egoístas, buscan obtener la máxima utilidad con el menor costo.
4.- La acción de los actores se guía según una evaluación de costos-beneficios.
5.- El actor decide llevar a cabo la acción que le reporte un mayor beneficio con un menor
costo.
De acurdo con lo anterior, Vergara (2010) establece que para tomar una decisión el actor:
1. Conoce todas las preferencias: el actor sabe qué es lo que quiere conseguir en su
decisión o acción.
2. Identifica todas las alternativas o cursos de acción posibles y construye sus
consecuencias: el actor calcula cuál será el resultado o el beneficio de cada opción.
3. Evalúa cuál de esos escenarios futuros es el más cercano a sus preferencias: el actor
ordena los escenarios en una lista en la que pone en primer lugar la decisión que
genera mayor beneficio y en último lugar la que genera menor beneficio.

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4. Decide: el actor toma una decisión sobre que opción elegir. Una decisión racional se
basa en elegir la opción o llevar a cabo la acción más eficiente, es decir, la que se
encuentra en el primer lugar de la lista, que es la que reporta el mayor beneficio. Por
tratarse de una elección racional y eficiente, el actor elegiría siempre la misma opción
en caso de repetirse nuevamente el proceso.
Este proceso de decisión se explica en el diagrama número uno. En el diagrama se pueden
identificar los pasos mínimos y el orden de ejecución que el actor debe realizar para llevar a
cabo una elección racional:
Diagrama número 1.- Proceso para una elección racional.
1.1Limitaciones del modelo de elección racional
En el modelo racional las decisiones están basadas en opciones claras, informadas,
instrumentales (encaminadas a un fin), hechas por individuos (u organizaciones
actuando como tales), y se elige la alternativa que tiene mayor valor. Este modelo supone
que para la toma de decisiones se conocen las alternativas, existen incentivos para la acción,
se conocen las consecuencias y las preferencias tienen un orden. La toma de decisiones es
producto de un escrutinio exhaustivo de las preferencias y sus consecuencias, donde ambos
son estables y se busca predecirlas, es decir, se actúa de acuerdo a cálculos racionales,
analizando las acciones en términos de costos y beneficios. En suma, para que una decisión
sea considerada racional, debe ser producto de un cálculo que contemple todas las
posibilidades y cursos de acción.
Se puede observar que, en la elección racional, la historia y el contexto no son tomados
en cuenta para el análisis de las motivaciones de la decisión, sólo como parte de las
Decide y repite
Elige la alternativa con mayor
beneficio
Elige la misma opcion si se repite el
proceso
Evalua y ordena
Los beneficios de cada alternativa
Las alternativas de mayor a menor
beneficio
El actor: conoce e identifica
Preferencias: sabe lo que quiere Alternativas: cursos de accion posible

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posibilidades o restricciones (medios) para la misma, por lo que deviene en un
reduccionismo. Debido a estas debilidades, han surgido muchas críticas a esta forma de
concebir la toma de decisiones y se han construido enfoques alternativos que incluyen a las
instituciones en la explicación de la toma de decisiones.
Enfoque neoinstitucional. March y Olsen (1997), en su célebre libro “El redescubrimiento de
las instituciones”, cuestionan la racionalidad como toma de decisiones y pugnan por volver la
atención a la dimensión institucional. El cuestionamiento de la teoría de elección racional
comienza con el surgimiento de la noción de racionalidad limitada y, más adelante, al
establecer límites al concepto de racionalidad. El concepto central es el de satisfacer, ya
que la satisfacción, en lugar de la eficiencia, se explica como estrategia en la toma de
decisiones.
Según la concepción de racionalidad limitada, existen límites inherentes al
conocimiento, ya que las limitaciones temporales, informáticas o cognitivas no
permiten tener y procesar toda la información y menos aún en un tiempo adecuado. El
tiempo y la información nunca son suficientes para calcular de manera óptima las preferencias
por medio de un balance de todas las alternativas y sus consecuencias. Por ello, es necesario
tener una racionalidad acotada por medio de procedimientos estándar (rutinas), que guían las
acciones, en lugar de las preferencias (Immergut, 2006: 405).
Un punto importante en el planteamiento de March y Olsen (1997), es el de la ambigüedad de
las preferencias, el cual les sirve como argumento para la crítica de la racionalidad. Según
este argumento, hay incertidumbre en las decisiones, al existir distintas preferencias, ya
que en la toma de decisiones no solo las preferencias son ambiguas, también los
participantes son parte del proceso. Además, las decisiones se hacen de manera
secuencial, ello implica analizar la historia, el proceso de la toma de decisiones, el papel de la
creación de sentido y el conflicto, para llegar a la conclusión de que, más que los cálculos
racionales, es el poder y la naturaleza de las relaciones de autoridad lo que importa.
Según esta concepción, las decisiones se rigen más por la lógica de lo apropiado que por
la lógica de la consecuencia. De esta manera, la toma de decisiones no es producto de
la evaluación de las preferencias, sino parte de lo que dicta cada situación y de la
identidad de la organización, es decir, se hace lo que se ve que se hace en cada
situación, por medio de las rutinas, normas, procedimientos, prácticas, identidades y
roles que se establecen incluso en contra de las preferencias individuales. En síntesis, el
razonamiento en la toma de decisiones no es con base en las preferencias y sus
consecuencias, sino con base a la identidad y la situación, por medio de la interpretación, no
del cálculo.
Una forma de guiar las decisiones es por medio de la creación de identidad en una
organización. La identidad se desarrolla a través de la experiencia, de un aprender de otros y
de actuar de acuerdo a situaciones similares. En cada situación se va almacenando
información, se aprende de la experiencia y luego se propaga la experiencia y la
información acumulada. Dentro de las organizaciones, los miembros se copian unos a otros

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y se van institucionalizando prácticas y formas de comportamiento adecuado. No es entrar en
un contrato explícito, sino crear un conjunto de interpretaciones de la naturaleza de las cosas
y autoconcepciones e imágenes del comportamiento que se considera adecuado (March y
Olsen, 1997: 19).
Los miembros de una organización tienen un papel importante en el proceso de conformación
de identidades y preferencias, ya que éstas se desarrollan en el contexto de la toma de
decisiones: se van descubriendo las necesidades, las creencias forman decisiones y las
decisiones forman creencias. Pero el contexto también debe tomarse en cuenta, ya que, en
este proceso, los rituales y símbolos son importantes. Cuando este proceso se detona, se
puede hablar entonces de que surge un proceso de institucionalización que va conformando
reglas. Este proceso se da si hay interacción constante y es vital para la toma de decisiones,
pues reduce la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto.
1.2El papel del sentido en la toma de decisiones
Si bien las reglas disminuyen la incertidumbre y el conflicto, las reglas también pueden ser
ambiguas. Discernir que sería lo adecuado se logra no por medio del cálculo, sino por medio
de una interpretación ligada al sentido de las decisiones y al sentido que se da al pasado y las
experiencias. Por eso la construcción de significado es vital en la toma de decisiones, es un
insumo para la toma de decisiones (March y Olsen, 1997: 20), ya que por medio de los
significados se reconocen patrones de conducta para ciertas situaciones. El significado implica
la concepción que se tienen de una determinada situación para evaluar si es aceptada o
rechazada.
Las decisiones son un proceso reflexivo en que se adoptan marcos de significado y se
interpreta la experiencia con énfasis en conservar las creencias. Por eso las decisiones a
veces están menos relacionadas con la evaluación de los resultados y la información que se
tiene y están más relacionadas con el sentido que se da a cada situación, que es tanto
premisa como resultado. Esta es la razón por la cual las creencias y percepciones es algo
importante a tomar en cuenta.
En el enfoque de análisis de las decisiones denominado neoinstitucional no todas las
preferencias se consideran, ya que estas dependen de las aspiraciones de las
organizaciones, por lo que las preferencias de los individuos están influenciadas por los
objetivos de una organización. Considerar las aspiraciones de las organizaciones es un
mecanismo que también simplifica la evaluación de resultados al generar mecanismos de
asignación de atención, los cuales implican que, en la toma de decisiones, los actores se
En suma, las decisiones son un juego de identidades y situaciones, no un cálculo racional.
Se basan en reglas, son ambiguas, se guían por la lógica de lo adecuado, no por la lógica
de la eficiencia, son producto de una interpretación de la situación marcada por el
contexto y son parte de un sistema ecológico, es decir, de un conjunto de personas,
medios, reglas e intereses individuales y colectivos.

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centran en algunas cosas y no otras. La atención a una decisión particular depende de las
alternativas y los reclamos de atención cambian en el tiempo, lo que hace errática la toma de
decisiones.
Por lo anterior, las decisiones se dan por medio del Modelo de Bote de Basura, el cual
supone que los problemas se van atendiendo de acuerdo a su tiempo de llegada y se le
asigna una solución preestablecida, lo que trae como consecuencia diferentes
resultados. Si el problema no se soluciona se deja para otra ocasión, es decir, vuelve a
la agenda.
El Modelo de Bote de Basura sirve para analizar la asignación de la atención y para explicar
qué papel juegan los símbolos, los mitos y los significados en la toma de decisiones. Los
miembros de una organización no se fijan en todos los asuntos que acontecen dentro
de la misma, ponen atención solo en los que, por ser problemáticos, tienen que ser
atendidos, mientras que los aspectos de la organización que funcionan adecuadamente se
dejan de lado y solo se atenderán si dejan de funcionar. Funcionar adecuadamente no
significa que lo hagan eficientemente, es decir, que tengan los mayores beneficios con los
menores costos, basta con que funcionen satisfactoriamente, es decir, que cumplan la función
asignada, por eso los símbolos, mitos y significados son importantes: cuando no hay una
manera absoluta y objetiva de evaluar una situación por medio de la eficiencia, la
evaluación se hace recurriendo a cómo se percibe una situación, si se percibe que es
adecuada, aunque objetivamente no sea eficiente, se considera que es funcional y
satisfactoria.
2. LAS INSTITUCIONES Y LAS ORGANIZACIONES
El término institución es sumamente utilizado, esta palabra suele hacer referencia a
ciertas entidades públicas o privadas con personalidad jurídica (Vergara, 2010: 35),
como pueden ser dependencias del gobierno, universidades, escuelas, hospitales,
centros de investigación, etc. Sin embargo, el uso correcto de la palabra institución no
se refiere a esas entidades sino a su estructura reglamentaria. En este apartado se
definen lo que son las instituciones, haciendo una distinción entre instituciones
formales e informales.
Es importante comenzar con una definición mínima y ampliada de las instituciones, ya que
entender qué son y cómo operan, es útil para comprender cómo surgen y qué papel tienen en
la toma de decisiones dentro de las organizaciones y en la articulación de las acciones de sus
miembros.
Según Vergara (2010), existen dos tipos de instituciones: formales e informales. En
términos generales, las instituciones formales son reglas escritas en códigos o
reglamentos, en tanto que las reglas informales son las reglas no escritas, socialmente
compartidas, que se crean y comunican fuera de los canales oficiales. En el cuadro
número dos se definen ambos tipos de institución:

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Cuadro número 2.- Los dos tipos de institución.
Tipo de institución Definición
Formales Son todas aquellas disposiciones que se
establecen de manera formal (escritas), se
cumplen por medio de los canales oficiales y
se encuentran codificadas y registradas en
reglamentos, leyes, normas o estatutos.
Informales Reglas socialmente compartidas, por lo
general no escritas, que se crean, comunican
y se hacen cumplir fuera de los canales
oficiales. Para su cumplimiento los actores
deben creer que romper la regla conlleva una
sanción (Helmke y Levitsky, 2006).
2.1Instituciones formales
La definición más simple de institución es aquella que las concibe como reglas que
guían los comportamientos de los individuos en un contexto determinado. Las
entidades a las que se les suele dar el término institución son, en realidad,
organizaciones. Las leyes, estatutos, reglas, normas, prácticas, rutinas, tradiciones,
costumbres y tecnologías que existen en torno o al interior de las organizaciones para
darles una estructura, una forma de proceder y una estabilidad son realmente las
instituciones. Para poner un ejemplo claro, podemos hacer un símil con algún deporte jugado
en equipo, el equipo deportivo sería la organización, mientras que las instituciones son las
reglas con las que se juega el deporte en cuestión.
De esta forma, el Sistema Educativo Mexicano es una gran organización conformada
por muchas organizaciones. La Secretaria de Educación Pública, el Sindicato de Maestros,
las Secciones Sindicales, los Sectores Escolares y las Escuelas no son instituciones, son
organizaciones que tienen en su entorno o en su interior instituciones. La Constitución y las
Leyes Federales son las instituciones formales que hay en el entorno del Sistema Educativo
Mexicano, los Estatutos y Reglamentos son las instituciones formales que hay en su interior, a
su vez, cada organización que conforma el sistema educativo tiene sus propias instituciones,
por ejemplo, puede haber un reglamento en cada escuela.
Además de la definición simple de institución, existen definiciones más amplias que pueden
ayudar a aclarar su naturaleza e importancia. Para dar una definición amplia de las
instituciones es conveniente contemplar las definiciones de diversos autores (Vergara 2010,
Peters 2003, Immergut, 2006, Shepsle 1986, Scott 1998 y Hall y Taylor 1996).

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En su concepción básica, las instituciones son reglas que crean patrones estables de
comportamiento. A las instituciones también las podemos definir como estructuras
cognitivas, normativas y reglamentarias y actividades que dan estabilidad y significado
al comportamiento social. Es decir, las instituciones no son solamente reglas, son
también formas de entender el mundo y de actuar dentro de él. Ambas definiciones se
exponen en el cuadro número tres:
Cuadro número 3.- Definición mínima y ampliada de institución.
Definición mínima Las instituciones son reglas que guían el
comportamiento de los individuos.
Definición ampliada Las instituciones son estructuras
cognitivas, normativas y reglamentarias y
actividades que dan estabilidad y
significado al comportamiento social. Es
decir que, además de reglas, las
instituciones son formas de concebir al
mundo y de actuar dentro de él.
Las instituciones se caracterizan por interacciones pautadas, es decir, las interacciones de
las personas son guiadas por medio de reglas que tienen estabilidad a través del
tiempo, esto hace que las interacciones sean predecibles (Peters, 2003). Las instituciones
proporcionan la estructura en el que los individuos interpretan sus propios intereses y
definen sus preferencias. Las reglas del juego establecen los objetivos y las formas de llegar
a ellos, por eso “cualquier actor racional se comportará de forma diferente en contextos
institucionales diferentes” (Immergut, 2006: 413).
Las instituciones son acuerdos ex ante, es decir, acordados de antemano en un determinado
contexto. Esto se puede apreciar en los juegos: en cualquier juego, las reglas del mismo son
acordadas antes de comenzar a jugar, solo si sabemos cómo se debe jugar es que tendremos
la posibilidad de participar en el juego y saber que esperar en él.
Las instituciones son necesarias para las organizaciones, ya que las instituciones
proporcionan una comprensión de las diversas situaciones y producen certidumbre,
por ello, establecen una estructura de cooperación y guían el comportamiento de las
personas hacia un determinado fin por medio de estímulos o de incentivos positivos y
negativos (premios y castigos). Las instituciones economizan los costos de transacción,
aumentan la estabilidad de las relaciones humanas, reducen la incertidumbre, evitan el
oportunismo y otras formas de comportamiento desviado. Como resultado, las
instituciones aumentan las posibilidades de obtener beneficios en las distintas
interacciones humanas, facilitando la interacción y la coordinación de los miembros de
las organizaciones para lograr un objetivo común (Shepsle, 1986 pág. 74 citado por
Powell y Di Maggio, 1991: 38).

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Las instituciones se transfieren por portadores: la cultura, las estructuras institucionales
(reglamentos, estatutos, leyes) y rutinas (formas establecidas, no reflexivas, de hacer la
cosas). Las instituciones también se transmiten por medio de símbolos, si algo simboliza un
valor positivo o negativo puede ser aceptado o condenado y establecer una forma de proceder
acorde con ello, lo que a la larga generará una práctica o rutina que podría convertirse en
regla o ley, es decir, institucionalizarse.
Es decir que las instituciones se expanden por medio de la estructura social, y también la van
conformando, hasta convertirse en una realidad objetiva e impersonal. Un ejemplo es el
idioma, no hay un creador único del idioma, este se va formando con la historia, se expande
por la estructura social pero también conforma dicha estructura hasta llegar a un punto en que
la estructura está conformada y no es posible prescindir de ella: en un determinado país
debemos hablar un determinado idioma, con reglas que debemos respetar para hacernos
entender (Scott, 1998:33).
Por lo anterior es importante considerar que las instituciones son construidas socialmente por
medio de las percepciones de sus miembros, no puede haber un creador individual de
instituciones, ni ser modificadas deliberadamente por alguien, por ello, las instituciones
trascienden a los individuos e impactan el comportamiento, es decir, las instituciones
no pueden ser manipuladas deliberadamente por las personas, estas existen y operan
sobre las personas. Aunque se diseñen las instituciones, estas serán percibidas, procesadas
y aceptadas de determinada manera por un grupo social. Esta es la razón por la que se debe
considerar como perciben la realidad los miembros de una determinada organización y le dan
un significado, ya que esto influye en las decisiones.
De esta forma se llega a una definición amplia de las instituciones. Las instituciones no
son sólo reglas, son también sistemas simbólicos, guiones cognitivos (formas de
entender el mundo) y estructuras morales que dan significado a las acciones humanas
(Hall y Taylor, 1996). Una institución también puede ser entendida como estructuras y
actividades cognitivas, normativas y reguladoras, que brindan estabilidad y significado
al comportamiento social (Scott, 1998).
Las instituciones se distinguen por el uso de símbolos y sistemas de significado, que sirven
para mediar entre el contexto y la forma en que se comportan las personas, ya que son
construidas socialmente por medio de las percepciones de sus miembros (Scott, 1998). Las
reglas y las percepciones definen a las instituciones y éstas influyen en los individuos, de esta
forma, el papel de las instituciones es regular el comportamiento dentro de sus límites y en un
ámbito más amplio.

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2.2Instituciones informales
Las instituciones formales son fáciles de identificar, son todas aquellas disposiciones
que se establecen de manera formal (escritas), se cumplen por medio de los canales
oficiales y se encuentran codificadas y registradas en reglamentos, leyes, normas o
estatutos. El tema problemático es el de las llamadas instituciones informales, las cuales son
tan importantes como las instituciones formales, ya que éstas pueden fortalecer o crear
incentivos para que se cumplan las instituciones formales (O’ Donell y North citados por
Helmke y Levitsky, 2006) y por eso es necesario entenderlas.
Las instituciones informales se pueden definir como reglas socialmente compartidas,
por lo general no escritas, que se crean, comunican y se hacen cumplir fuera de los
canales oficiales. Para su cumplimiento los actores deben creer que romper la regla
conlleva una sanción (Helmke y Levitsky, 2006). Es decir que las instituciones informales no
se originan estableciendo reglas en un código o reglamento, van surgiendo con la interacción
de las personas: por medio de la interacción se van conformando formas de concebir cada
situación y de actuar dentro de ella. Su efectividad radica en que se basan en un conjunto de
instituciones informales que se conoce y se comparte en común. Las instituciones informales
generalmente surgen por incomplitud o debilidad de las instituciones formales, por la
incapacidad de cambiarlas o para poder hacer cosas que son socialmente inaceptables.
Si bien la interacción entre las personas puede ser guiada en un inicio por las reglas formales,
los individuos con el tiempo pueden procesarlas y entenderlas de distinta manera y conformar
una forma de entender y actuar paralela, que puede o no ajustarse a lo que dictan las reglas
formales. Es decir que, en todos los contextos institucionales, con el tiempo se va
conformando una estructura institucional informal que opera junto con la estructura
formal.
Las instituciones informales compiten con las instituciones formales. Como se dijo, algunas
veces ambas se corresponden, pero en ocasiones las instituciones informales distorsionan de
forma negativa a las instituciones formales hasta subvertirlas. Sin embargo, hay ocasiones en
que las instituciones informales pueden apoyar, complementar y/o dar estabilidad a las
instituciones formales. Lo importante es que, cuando una estructura institucional formal ya
no es útil, pueden surgir de forma paralela estructuras informales que ayuden a lograr
En síntesis, las instituciones se pueden entender no sólo como reglas formales e
informales, también como estructuras cognitivas, normativas, morales y
reglamentarias y actividades que trascienden a los individuos, generan
interacciones predecibles, afectan el comportamiento de los actores y dan
estabilidad y significado a los comportamientos sociales y las acciones humanas.
Desde esta perspectiva es importante hacer hincapié en la forma en cómo se
perciben las situaciones dentro de la estructura y cómo esto afecta las decisiones.

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el objetivo, por ejemplo, cuando en una oficina de gobierno se establece de manera formal un
procedimiento para algún trámite que en la práctica resulta muy tardado y engorroso, los
empleados pueden simplificar el procedimiento por medio de prácticas o rutinas que ellos van
creando y socializando, el resultado puede ser mucho más favorable que si se siguiera a
cabalidad el procedimiento formal.
3. LAS ORGANIZACIONES
Cuando se deben tomar constantemente decisiones, la coordinación de las acciones
colectivas se vuelve problemática, ya que cada decisión implica una ambigüedad y
contingencia, es decir, se pueden tomar varios caminos. De esta forma las cosas pueden ser
de una u otra manera, lo que implica que puede haber incertidumbre sobre el resultado de la
decisión: algunas decisiones serán exitosas y otras no. En este escenario, las personas
dudarán constantemente de la viabilidad de cada decisión y podrían evitar actuar, para no
arriesgarse a obtener constantemente un mal resultado.
Sin embargo, en la vida cotidiana tomamos decisiones y llevamos a cabo empresas que
involucran la coordinación de muchas personas, la mayoría de las veces con resultados
satisfactorios. Esto es posible gracias a un dispositivo creado en el mundo moderno que
permite la coordinación del trabajo de muchas personas: la organización. Hoy en día, la
mayoría de las actividades en una multiplicidad de ámbitos funcionan por medio de
organizaciones, desde los gobiernos, hasta acciones cotidianas en nuestro entorno
inmediato, como las acciones vecinales.
Las instituciones y organizaciones son importantes para la estabilidad y legitimidad política.
Los gobiernos suelen legitimarse por medio de acciones efectivas y que tengan resultados de
calidad. Para ello requieren coordinar acciones por medio de instituciones y organizaciones.
Las sociedades políticamente estables suelen contar con normas efectivas y organizaciones
eficientes.
Para que una organización sea eficiente y dé buenos resultados, debe estar bien
diseñada y adecuadamente constituida. Si lo anterior se logra y las organizaciones se
construyen adecuadamente, tendrán un buen desempeño organizacional, es decir, cumplirán
satisfactoriamente la tarea para las que fueron concebidas y diseñadas. Si una organización
no está adecuadamente construida, la organización se puede volver un obstáculo para la
coordinación de las personas y no cumplir su función, lo que puede comprometer su viabilidad
y existencia.
Las organizaciones funcionan por medio de reglas, normas, prácticas y rutinas que
establecen lo que se debe hacer y lo que no se debe hacer. A este conjunto de reglas
normas, prácticas y rutinas se le llama estructura institucional. A continuación se define
cada uno de los elementos:
 Las reglas es aquello que se dispone en un reglamento que establece
principalmente derechos, obligaciones, pero también formas de conducirse y de

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hacer las cosas. Por medio de las reglas se puede ampliar o reducir la oportunidad de
hacer algunas cosas, ya que pueden establecer incentivos positivos o negativos, es
decir, premios o castigos. De esta forma se puede conducir el comportamiento de las
personas y hacerlo coherente entre sí, para coordinar sus acciones y armonizarlas en
la búsqueda de un objetivo común.
 Las normas son las conductas que siguen las personas porque están impuestas
o altamente aceptadas. Muchas veces pueden ser efectivas sin tener un incentivo
positivo o negativo fuerte, es decir, sin contar con un conjunto de premios o castigos.
Pero son efectivas porque son aceptadas y seguidas por la sociedad, ya que
establecen qué se debe hacer y, cuando no se cuenta con suficiente información o
bases para las decisiones, las normas pueden ser una guía para la acción. De esta
forma, las normas son efectivas porque la acción guiada por normas no es
instrumental, es decir, no se trata de decisiones que persiguen un fin específico
calculando costos beneficios para establecer qué curso de acción es mejor, sino que
simplemente se sabe que, dentro de contextos donde efectivamente se respetan las
normas establecidas, seguir la norma seguramente tendrá mejores resultados que no
seguirla.
 Las prácticas son las actividades que efectivamente hacemos según la forma en
que adoptemos las reglas y las normas. Las reglas y las normas pueden establecer
ciertos cursos de acción y decisión, pero son las personas las que efectivamente llevan
o no a la práctica lo que ellas establecen. Si una práctica es constante se convierte en
una rutina, que es una forma establecida de hacer las cosas donde ya no se lleva a
cabo una reflexión sobre si es conveniente o no hacer algo, es decir, donde ya no es
necesario tomar una decisión en cada momento.
Una buena organización será aquella que logre conducir el comportamiento de sus
integrantes, para que lo que se establece en las reglas o las normas sea efectivamente
llevado a la práctica y se convierta en una rutina. Las organizaciones son entonces
estructuras compuestas por muchas rutinas y pocas decisiones y en esto se basa su
valor, ya que generan certidumbre y confianza para la acción y coordinan las acciones
de sus miembros. Las organizaciones evitan que cada proceso de decisión sea ambiguo e
incierto, si no existieran, la coordinación de las personas se puede romper en cualquier
momento al tener que tomar decisiones constantemente. Pero además de eso, la organización
se puede definir de muchas maneras.
3.1 ¿Qué es una organización?
Weber y Taylor fueron dos de los primeros teóricos que estudiaron y definieron a las
organizaciones. Ellos las concibieron como sistemas racionales, donde la interacción entre
individuos está estructurada alrededor de un conjunto de reglas y normas que todos siguen
conscientemente. Para definir adecuadamente y establecer los elementos constitutivos de
una organización, es pertinente basarse en el trabajo de varios autores que las han definido,

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en el ámbito mexicano uno de los más importantes es el trabajo de Rodolfo Vergara (2010).
En lo que sigue se retoman algunos puntos básicos de Vergara y otros autores destacados.
En términos muy generales, una organización es una estructura social conformada por
un conjunto de individuos que trabajan de manera coordinada para lograr metas y
objetivos específicos. Las organizaciones son estructuras de colaboración que
coordinan el trabajo humano.
Las organizaciones deben contar con algunos elementos básicos, como una división del
trabajo, especialización de sus funciones y coordinación (Vergara, 2010), estas características
les permite producir resultados de manera eficiente. Otras características a considerar son el
liderazgo, la cultura organizacional y el contexto en el cual opera la organización (Powell y Di
Maggio, 1991).
De acuerdo con lo anterior, los elementos de una organización son estructura, seres
humanos que la componen, decisiones y contexto (Vergara, 2010). La estructura se
compone de la jerarquía y procesos de trabajo de la organización y existe una
estructura formal y otra informal. Un alto grado de institucionalización supone que las
acciones no se alejarán de lo que dicta la estructura formal.
El factor humano hace referencia a los aspectos subjetivos de las personas que integran la
organización, lo que implica incertidumbre en las decisiones. Las decisiones se dividen en
actividades repetitivas, es decir rutinas y las que requieren un proceso decisorio. El
establecimiento de rutinas es un elemento importante de la institucionalización, ya que da
estabilidad y certidumbre a la organización. El cuadro número cuatro contiene los elementos
que conforman una organización:
Cuadro número 4.- Elementos que conforman una organización.
Elemento Definición
División del trabajo Establecer funciones especializadas a cada uno de sus integrantes
de la organización, es decir, cada miembro hace algo que los otros
no hacen y que es necesario que se haga para lograr el objetivo en
común.
Factor humano El factor humano se compone de la subjetividad de las personas: su
personalidad, sus deseos, intereses, habilidades, etc.
Liderazgo Capacidad que tienen algunos individuos de inspirar confianza a
otros y de dirigirlos en la búsqueda de los objetivos de la
organización.
Estructura informal La estructura informal de la organización es el conjunto de
comportamientos que los seres humanos generan poco a poco al
interactuar entre ellos con base en las reglas y normas de la
estructura formal.
Decisiones Actividades que implican escoger un camino o curso de acción entre
varias alternativas.

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Rutinas Procesos automatizados que se disparan con un estímulo y
producen un resultado predeterminado, se caracterizan por el hecho
de que a lo largo del proceso no es necesario tomar una decisión, ya
que todas las alternativas están delineadas en los procedimientos
La tarea de las organizaciones es encontrar el camino más eficiente y productivo, es
decir, el que genera los mejores resultados y beneficios con los menores costos o
recursos utilizados (dinero, información, trabajo, tiempo, etc.). Para lograr lo anterior,
una organización debe tener una estructura que establece qué debe hacerse, quién
debe hacerlo y cómo debe hacerse. La estructura se compone de dos elementos mínimos:
 Una forma jerárquica determinada, que puede conformar una pirámide aguda o
achatada, según se trate de una organización con jerarquía vertical (donde las
decisiones se toman por una o pocas personas y se hacen llegar las instrucciones al
resto de los miembros) o una estructura horizontal (donde se toman decisiones en
distintos niveles).
 Un proceso de trabajo específico que establece la forma de trabajar según la función
para y objetivos para la que fue concebida la organización y se establece por medio de
reglamentos, manuales o estatutos (Vergara, 2010).
Estos dos elementos se pueden descomponer en otros elementos básicos de una
organización:
1.- División del trabajo: la organización se compone de muchos individuos, pero no sería
sensato ni conveniente que todos hagan lo mismo, ya que, si esto sucediera, sus acciones
serian redundantes y no se podrían ayudar entre sí para lograr el objetivo común, por ello, en
una organización se deben establecer funciones a cada uno de sus integrantes, a esto se le
llama división del trabajo: cada miembro hace algo que los otros no hacen y que es
necesario que se haga para lograr el objetivo en común. Por ejemplo, una escuela es una
organización en la que existe un personal administrativo y un personal docente, dentro de
cada grupo hay maestros que impartirán ciertas materias o se harán cargo de un determinado
grado escolar, en tanto que en el grupo del personal administrativo habrá personas con
diferentes funciones: dirección, administración, limpieza, seguridad, etc. Cada persona se
especializa de manera temporal o permanente en alguna actividad específica con el fin de
lograr un resultado compartido: el buen funcionamiento de una organización determinada.
La especialización permite lograr resultados de manera eficaz y productiva, para esto se
requiere que las funciones estén bien delimitadas, no tener ambigüedades o ser redundantes.
Lo anterior se logra al establecer exactamente cuál es la función de cada miembro de la
organización y que dichas funciones no se encimen total o parcialmente.
2.- Factor humano: lo que se establece en la estructura de una organización debe ser
procesado y llevado a la práctica por las personas que la integran, pero muchas veces no hay

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una correspondencia exacta entre lo establecido y lo que realmente se hace. Esto se debe a
que en las organizaciones es importante el factor humano.
El factor humano se compone de la subjetividad de las personas: su personalidad, sus
deseos, intereses, habilidades, etc. La subjetividad puede alterar el funcionamiento de una
organización y hacer que lo establecido en su estructura no se lleve a cabo o que sólo se
cumpla de manera parcial. La subjetividad también puede hacer que los comportamientos
sean diferentes a lo dispuesto y esperado dentro de la organización. Esto puede tener dos
efectos, un efecto negativo: puede generar incertidumbre; o un efecto positivo: si se maneja
adecuadamente la subjetividad puede traer oportunidades de innovación y de mejora del
desempeño (Vergara, 2010).
3.- Liderazgo: para lograr que las personas se comprometan e identifiquen con la
organización, se requiere conformar un liderazgo, entendido como la capacidad que tienen
algunos individuos de inspirar confianza a otros y de dirigirlos en la búsqueda de los
objetivos de la organización. El liderazgo no surge únicamente de las reglas, es decir, de
establecer formalmente quien dirige la organización, también surge de la personalidad y
habilidades de la persona en cuestión y, en ocasiones, puede suceder que el verdadero líder
no sea la persona que formalmente tiene esa función.
La tarea del líder es incrementar la cooperación y hacerla más eficiente y productiva. Esto se
logra no sólo por medio de los incentivos positivos y negativos, también por medio de generar
una identificación con la organización y sus objetivos, para que los miembros consideren que
los objetivos de la organización son importantes y combinen adecuadamente sus propios
intereses individuales con los de la organización. Por esta razón, un buen líder debe propiciar
un espacio de bienestar y realización personal (Vergara, 2010: 25 y 26).
4.- Estructura informal: la organización no sólo se compone de instituciones formales,
también tiene un fuerte contenido de instituciones informales que muchas veces tienen un
peso mayor en el desempeño de la organización. La estructura informal de la organización
es el conjunto de comportamientos que los seres humanos generan poco a poco al
interactuar entre ellos con base en las reglas y normas de la estructura formal.
Normalmente, la subjetividad de los miembros de la organización transformará el
funcionamiento cotidiano de la misma, alejándola de lo que se establece en la estructura
formal y creando una estructura informal que puede generar comportamientos distintos o
incluso contrarios a los que busca establecer la estructura formal (Vergara, 2010: 26).
En toda organización surgirán instituciones informales que modifiquen en la práctica lo que se
establece en la estructura formal. Se pueden modificar los comportamientos, las jerarquías,
las prácticas cotidianas, las formas de hacer las cosas, los objetivos, etc. Esto no tiene que
ser forzosamente negativo, a veces una organización necesita una estructura informal para
desempeñarse adecuadamente, sobre todo si su estructura formal es muy rígida, poco
efectiva o no responde a las condiciones u objetivos de la organización. Lo importante es que
en todas las organizaciones existe una estructura formal y otra informal. En ocasiones las

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estructuras formales e informales son cercanas o coherentes, en tanto que en otras ocasiones
no hay una correspondencia (incluso puede existir una contradicción) entre una y otra.
Por último, dos elementos importantes de las organizaciones son las decisiones y las
rutinas, las cuales se definen a continuación:
 Decisiones.- Las decisiones son las actividades que implican escoger un camino
o curso de acción entre varias alternativas.
 Rutinas.- Las rutinas son procesos automatizados que se disparan con un
estímulo y producen un resultado predeterminado, se caracterizan por el hecho
de que a lo largo del proceso no es necesario tomar una decisión, ya que todas
las alternativas están delineadas en los procedimientos. Un ejemplo de rutina son
los trámites que se hacen en alguna dependencia, éstos son procesos que se disparan
una vez que se solicitan y se cumple con los requisitos. (Vergara, 2010: 28-29).
Las organizaciones están compuestas mayormente por rutinas, las rutinas deben existir
en una organización para disminuir los procesos de decisión. Las rutinas son la
estructura de la organización ya que son estáticas, difíciles de modificar y sirven para que los
miembros de la organización se adapten a los procesos de la misma sin tener que tomar
decisiones en todo momento. Pero puede suceder que las rutinas no se correspondan con las
reglas y procedimientos formales o que estos últimos sean tan complicados que sea mejor
llevarlos a cabo de otra manera, todo ello produciría rutinas nuevas.
Los cambios en las organizaciones se deben a que éstas son sistemas abiertos a las
influencias del mundo que les rodea y pueden intercambiar con el entorno no sólo
recursos financieros, también información, conocimiento, personal, tecnología, etc.
(Vergara, 2010:32). De esta forma, el entorno siempre tendrá un impacto en la
organización y un objetivo de la organización es sobrevivir a los cambios superficiales
del entorno.
Pero si los cambios del entorno son profundos, la organización deberá adaptarse al nuevo
contexto (adaptabilidad), por lo que los cambios en el entorno puede ser una fuente de
cambios en la organización. Las instituciones y organizaciones cambian por exigencias del
entorno, pero las organizaciones son dispositivos estables que resisten los cambios
superficiales del entorno, de no ser así, se perdería su razón de ser, ya que una de sus
funciones es darle estabilidad y certidumbre a las acciones humanas incluso en contextos
cambiantes. Sólo si los cambios en el entorno son profundos la organización deberá cambiar
para poder sobrevivir, pues de lo contrario dejaría de ser útil al no cumplir su función.

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4. LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES Y LAS ORGANIZACIONES EN LA
GOBERNANZA
Las instituciones son importantes para alcanzar un óptimo nivel de gobernanza en una
sociedad. La gobernanza implica, según una aproximación preliminar del término, la
coordinación de actores para lograr las cosas de manera más eficiente y con mayor calidad.
Un alto nivel de gobernanza genera una mayor legitimidad de las políticas gubernamentales y
la posibilidad de alcanzar mayores niveles de desarrollo económico y social.
La gobernanza es una forma de coordinar la acción colectiva, donde los miembros del
mundo social se prestan atención entre sí. Por esta razón, una buena relación entre
gobernantes y gobernados no debe ser unidireccional, sino que deben influirse mutuamente
por medio de canales de participación y comunicación (Olivo, et. al., 2011).
Los problemas planteados para la toma de decisiones es la razón por la cual las
instituciones son importantes, ya que sirven para lograr un comportamiento
consistente de las organizaciones y para guiar la toma de decisiones. Se vuelve hacer
hincapié en qué, desde ésta perspectiva, la toma de decisiones no siempre se da por la
evaluación de las preferencias y sus consecuencias o resultados, en lugar de ello, el
comportamiento está regido por reglas, procedimientos estándar, normas culturales y
estructuras institucionales, que están en estrecha relación y vínculo con la identidad de la
organización.
En un mundo en el que se deben tomar decisiones contantemente, existe el peligro de
que haya una descoordinación y una incertidumbre en los resultados. Hasta hace poco
se consideraba que si los individuos tomaban de manera individual sus decisiones, siguiendo
sus propios intereses, sus acciones serían coherentes y lograrían un beneficio en común, por
ejemplo, el que un productor agrícola, un vendedor de cereales y un comprador busquen cada
uno, de manera aislada, obtener el mayor beneficio (el productor y vendedor obtener la mayor
ganancia económica y el comprador alimentarse con el menor costo posible) llevaría a que
todos se beneficiaran con una producción y un comercio eficiente y a bajos precios. Hoy en
En síntesis, los principales elementos de una organización son estructura, seres humanos
que la componen, decisiones, rutinas y contexto. La estructura se compone de la
jerarquía y procesos de trabajo de la organización y existe una estructura formal y otra
informal. Un alto grado de institucionalización supone que las acciones no se alejarán de
lo que dicta la estructura formal. El factor humano hace referencia a los aspectos
subjetivos de las personas que integran la organización, lo que implica incertidumbre en
las decisiones. Las decisiones se dividen en actividades repetitivas, es decir rutinas y las
que requieren un proceso decisorio. El establecimiento de rutinas es un elemento
importante de la institucionalización, ya que da estabilidad y certidumbre a la
organización.

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día, con desarrollos teóricos como la teoría de juegos, esos planteamientos se han puesto en
duda.
Según la teoría de juegos, las acciones de los jugadores, basadas en una racionalidad
estratégica (acciones que responden a las acciones del otro), pueden tener resultados
cooperativos (denominados equilibrio eficiente) o resultados donde cada jugador adopta la
estrategia que más conviene a sus intereses (estrategia dominante), pero que genera un
resultado colectivo subóptimo. De acuerdo con esta teoría, se podría concebir el buen
desempeño de los individuos como una acción coherente con un equilibrio eficiente
(cooperación). Pero, en lugar de esto, el comportamiento de los individuos se rige por su
estrategia dominante: los jugadores hacen lo que más les conviene de manera individual, pero
con deficientes resultados colectivos. Por ejemplo, en una autopista lo más eficiente de
manera individual es ir rápido y rebasar a los autos que vayan más lento, pero al hacerlo
aumenta el riesgo de accidentes, por lo que colectivamente es perjudicar. Para evitar esto, se
debe lograr que las acciones no cooperativas sean costosas: tengan un costo mayor, desde la
perspectiva individual, que las acciones cooperativas. El cambio de comportamiento, de un
equilibrio basado en una estrategia egoísta hacia un equilibrio que coincida con el equilibrio
óptimo, no puede darse espontáneamente dentro del juego, este cambio debe inducirse con
una modificación de las reglas del juego, es decir, con cambios en el marco institucional.
Las instituciones y las organizaciones nos sirven para lograr resultados cooperativos:
las instituciones aumentan el costo de un comportamiento no cooperativo, por ejemplo,
multando a los que vayan a exceso de velocidad y rebasen sin precaución. En tanto que las
organizaciones disminuyen los procesos de decisión al reemplazarlos por rutinas. Los marcos
institucionales bien diseñados también son útiles para lograr una relación bidireccional entre
gobernantes y gobernados. Cuando los ciudadanos se organizan dentro de marcos
institucionales democráticos, la relación entre gobierno y ciudadanos se vuelve más
horizontal.
Por las razones mencionadas, las instituciones y las organizaciones son importantes
para lograr un buen nivel de gobernanza. Si se tuviera que tomar decisiones en cada
momento, evaluando todos los escenarios y teniendo que elegir el más óptimo, la toma de
decisiones seria problemática, podría tomar mucho tiempo y no ser oportuna, operar sin la
información adecuada y estar sujeta a errores y evaluaciones incorrectas. Los posibles fallos
en las decisiones producen incertidumbre, es decir, no se sabría que esperar de cada decisión
individual y de la decisión de los otros, por ello las personas se protegerían evitando decidir o
decidiendo lo que puede ser mejor para cada persona, sin que eso sea realmente lo que
conviene de manera colectiva.
Cuando hay estructuras de decisión basadas en organizaciones y estructuras
institucionales (leyes, manuales, reglamentos, estatutos, etc.), la decisión se facilita, se
puede prever el resultado y anticipar la posibilidad de cooperación y coordinación.
Gracias a las instituciones y las organizaciones, las personas suelen animarse a tomar
decisiones que de otra manera serían muy arriesgadas, ya que normalmente no cuentan con

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la información suficiente sobre la ventaja de actuar. Cuando hay un alto nivel de organización
dentro de entornos institucionales predecibles, las personas se sienten más confiadas de
actuar aunque no cuenten con toda la información necesaria. Las sociedades más
desarrolladas tienen instituciones que se respetan y altos niveles de organización, lo que
aumenta la confianza para tomar decisiones.
Las instituciones facilitan el alcanzar acuerdos y dirimir conflictos. Muchas veces los
acuerdos no se logran por la falta de expectativa de que se cumplan, pero si las instituciones
son efectivas, habrá confianza en el cumplimiento de los acuerdos. Las instituciones
también pueden hacer más justo y equitativo a un gobierno y generar sociedades más
civilizadas y ordenadas, ya que, si las instituciones se diseñan adecuadamente, podrían
contener los comportamientos abusivos o antisociales y tender hacia la distribución de
beneficios. Sí se deja el comportamiento humano al libre albedrío, sin la guía y contención que
las instituciones suponen, las decisiones se pueden complicar y podrían emerger los
comportamientos más antisociales y no cooperativos.
Para Elster (1989), las instituciones impiden que la sociedad se desmorone, siempre y
cuando se evite que las instituciones se desmoronen. Nos protegen de las
consecuencias destructivas de la pasión humana, ya que son mecanismos que ponen en
vigencia reglas que rigen la conducta de un grupo definido de personas mediante sanciones
formales, que obligan a las personas a actuar de cierto modo. La conducta antisocial se inhibe
al hacer costosas las prácticas indeseadas y menos costosas las prácticas deseadas. En las
organizaciones las instituciones son vitales para conminar a sus miembros a asumir
sus objetivos, premiando a los que hagan coincidir su interés individual con el de la
organización. Bien diseñadas, las instituciones tienen consecuencias positivas, los beneficios
de las instituciones se resumen en el cuadro número cinco:
Cuadro número 5.- Beneficios que generan las instituciones.
Eficacia Permiten que se mejore la situación de la
mayoría mejorando la utilización de recursos.
Acción colectiva Permiten la coordinación de las personas,
resolviendo problemas de acción colectiva.
Redistribución Transfieren beneficios de grupos privilegiados a
otros menos favorecidos.
Acuerdos Generan condiciones para la negociación y la
búsqueda de acuerdos.
Estabilidad Conforman guías estables para las acciones y
decisiones.
Búsqueda del bien común Contienen el comportamiento antisocial y
egoísta.
Economía Reducen los costos de transacción.

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Para que las instituciones sean útiles y constructivas es importante que se cuente con
buenos marcos o estructuras institucionales y que éstas se respeten y se
institucionalicen. No todos los marcos institucionales son buenos, algunos pueden ser
contraproducentes: beneficiar mucho a unos y perjudicar a otros, ser contrarios a la
eficiencia, obstaculizar procesos, complejizar los tramites, etc. También puede suceder que
haya un buen marco institucional pero que no sea respetado, por lo que no sería efectivo.
Para que un marco institucional este vigente, es necesario que se logre el compromiso
de las personas con las instituciones, la variación que pueda haber en dicho compromiso
es la razón por la que se pueden tener distintos resultados con marcos institucionales
similares, por eso no sólo las instituciones importan, también los individuos que les
dan vida.
Los marcos institucionales pueden tener un lado negativo si establecen un status quo
contrario al bien común, o si provocan que una organización sea ineficiente, máxime si
se considera que las instituciones son difíciles de modificar. En estos casos se debe
considerar que los marcos institucionales no son entidades monolíticas en las cuales
confiar para transmitir y llevar a cabo las decisiones, por eso hay que ser cuidadoso con
los diseños institucionales.
La falta de institucionalización hace inútiles a las instituciones, por eso la
institucionalización es un factor muy importante para logar un alto nivel de gobernanza.
El nivel de institucionalización de cualquier sistema político se mide por la adaptabilidad,
complejidad, autonomía y coherencia que puedan tener sus organizaciones y procedimientos
(Huntington, 1972: 22-23 citado por Puente, 2010). La institucionalización sería lograr “una
mayor complejidad, estandarización y delimitación de fronteras” (Hibbing, 2002: 31,
citado por Puente 2010). La institucionalización de un sistema político significa establecer los
límites, objetivos, fines, metas y procedimientos propios de las organizaciones que componen
un sistema político, hacerlas autónomas pero también coherentes entre si y que sean útiles
para el contexto en el que se desempeñan. La institucionalización también implica
desarrollar reglas formales que se respeten y se correspondan con el comportamiento y
las prácticas de los individuos.
En síntesis, las instituciones son importantes para facilitar la toma de decisiones, alcanzar
una acción colectiva y lograr la supervivencia de las organizaciones, ya que permiten
guiar las acciones y evitar ambigüedades. Las instituciones importan porque al guiar las
decisiones articulan la acción humana, de esta manera, las reglas facilitan la acción
colectiva y son importantes para el desarrollo. Las organizaciones e instituciones hacen
más estable y eficiente la administración pública, por medio de ellas se logran políticas y
decisiones con mayor calidad y legitimidad. Las instituciones también hacen más
predecible el comportamiento humano, lo que da información y confianza a las personas,
ya que si existen buenas instituciones y se respetan, se sabe que esperar en cada
situación.

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5. CONTEXTOS INSTITUCIONALES FUERTES Y DÉBILES
Las instituciones conforman marcos, estructuras o contextos institucionales. Los
contextos institucionales formales son el conjunto de leyes, reglamentos y estatutos que, entre
otras cosas, regulan ciertas actividades, guían las decisiones, estipulan los incentivos
positivos y negativos para hacer cumplir las reglas, establecen las funciones de los actores y
los objetivos de sus acciones individuales y colectivas. Los contextos institucionales
informales son el conjunto de prácticas y rutinas que se socializan y se hacen efectivas por
mecanismos distintos a los formales. Los contextos institucionales pueden ser fuertes o
débiles, en el cuadro número seis se define en qué consiste cada uno.
Cuadro número 6.- Tipos de contexto institucional.
Tipo de contexto institucional Descripción
Contexto institucional fuerte Los contextos institucionales fuertes se caracterizan por
ser coherentes, articulados, efectivos y perdurar en el
tiempo. En estos contextos las instituciones se respetan
y son estables.
Contexto institucional débil Los contextos institucionales débiles se caracterizan por
ser arbitrarios, poco efectivos e inestables. En estos
contextos las instituciones no se respetan y tienden a
cambiar contantemente.
Para entender la diferencia entre contextos institucionales fuertes y débiles se debe entender
en qué consiste la fortaleza institucional. Según Steven Levitsky y María Victoria Murillo
(2013), la fortaleza institucional implica dos dimensiones: la imposición, entendida
como el grado de cumplimiento de las reglas escritas o formales; y la estabilidad, que
implica no sólo el tiempo que permanecen las reglas sin cambios, también si
sobreviven a los cambios en las condiciones en las que se crearon. El cambio
institucional no debe considerarse signo de inestabilidad, ya que todas las instituciones
evolucionan, sólo se considera que una institución es inestable si se vuelve un patrón
constante de cambio, respecto a otros arreglos institucionales similares.
Los marcos institucionales suelen diseñarse con el fin de que las instituciones se
respeten, duren y logren los resultados esperados, sin embargo, el diseño institucional
muchas veces es independiente de la fortaleza institucional, por lo que un buen diseño
institucional no forzosamente implica que las instituciones serán estables y efectivas.
Las instituciones formales pueden surgir débiles si los actores que las crearon no quieren o no
pueden hacerlas cumplir.
En el primer caso, las instituciones formales pueden ser creadas deliberadamente
débiles si el objetivo de quienes las crearon no es hacerlas respetar, sino sólo crear
instituciones pantalla para lograr alguna legitimidad nacional o internacional, estos marcos
institucionales serán estables si se cumple la expectativa de que no serán respetados. En el

2015
segundo caso, puede suceder que los actores encargados de hacerlas cumplir sí tengan
la intención de hacerlo, pero carezcan de los medios o el poder para ello, por no tener
capacidad de vigilancia o sanción, en este caso las instituciones son débiles e inestables.
Las instituciones también pueden ser débiles sí quienes tienen la autoridad formal y los
que detentan el poder real son actores diferentes, en este caso su imposición y estabilidad
dependerá de que los poderes fácticos las acepten y las hagan respetar. De acuerdo con lo
anterior, las reformas institucionales tienen mayor probabilidad de éxito si se ganan la
aceptación de los actores y grupos poderosos ajenos al proceso de redacción o si éstos son
derrotados y se les quita la capacidad de revocarlas, de lo contrario los actores poderosos
buscarán vetarlas o modificarlas cuando puedan hacerlo.
Para Levitsky y Murillo (2013), la variación en la aplicación y cumplimiento de las normas
es fundamental. El nivel de discrecionalidad en la interpretación o aplicación de las
normas puede generar que las instituciones no perduren y cambien constantemente,
sin lograr los resultados que se buscaba. Dónde los actores disfrutan de una amplia
discreción, es probable que el cambio se produzca dentro de la institución en sí, en lugar de a
través de los desplazamientos y la creación de nuevas reglas. Por ello las reglas que emanen
de una reforma institucional pueden persistir en lo formal pero derivar en nuevas reglas,
distintas al sentido de la reforma, ya sea de manera formal o informal.
En entornos institucionales débiles, la discreción sobre la aplicación a menudo es
mucho más amplia, porque tiene sus raíces no sólo en las ambigüedades que se
encuentran en la letra de la ley (discreción de jure), sino también en la capacidad de los
actores para evitar la aplicación de una violación directa de las normas (discreción de
facto). En gran parte de América Latina, las reglas débiles o irregulares permiten que los
actores violen o ignoren ciertas reglas. Por ello, aunque las reglas formales estén bien
diseñadas, la discrecionalidad hace variar su cumplimiento efectivo. De esta manera, los
gobernantes disfrutan de una gama más amplia de opciones: pueden cumplir la reglas, usar la
discreción de jure para limitar la ejecución, o usar la discreción de facto para propiciar la
violación directa de las normas o modificarlas si no representan sus intereses.
En el cuadro número siete se ilustran los diversos escenarios, en las columnas se encuentra
el nivel de estabilidad de las reglas y en las filas el nivel de imposición de las mismas, la
combinación que se da entre el nivel de estabilidad y el nivel de imposición de las reglas
establece el nivel de fortaleza institucional.

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Cuadro número 7.- Los factores que establecen el nivel institucional y sus posibles
combinaciones.
Fuerte estabilidad Débil estabilidad
Fuerte imposición
Instituciones fuertes: reglas
que se respetan y permanecen
en el tiempo sin cambios.
Instituciones que se respetan
pero pueden cambiar
fácilmente por intereses
Débil imposición
Reglas que permanecen en el
tiempo pero que son
susceptibles de ser violadas.
Instituciones débiles: son
susceptibles de ser violadas
y cambiar rápidamente
Otra causa de debilidad puede deberse a un bajo nivel de cumplimiento social. Las
reglas que funcionan suelen tener un alto cumplimiento social cuasivoluntario, lo que significa
que las reglas se perciben como justas y que otros las cumplirán o serán castigados. Cuando
los niveles de cumplimiento cuasivoluntario son altos, los costos de la vigilancia y la
imposición se reducen. Cuando el cumplimiento cuasivoluntario es bajo, los Estados deben
confiar casi por completo en la coerción, la que puede ser costoso e ineficaz.
El tiempo es otro factor a tomar en cuenta. El ritmo de los cambios institucionales puede
afectar la estabilidad. Si el ritmo es lento, los arreglos pueden ser asimilados y ser
aceptados o rechazados de manera ordenada, pues los actores afectados pueden
evaluar sus consecuencias. De este modo, las reglas que sobrevivan a un ritmo lento de
formación serán más fuertes, pues desarrollarán rutinas y mecanismos de reproducción, en
tanto que los arreglos realizados rápidamente no tendrán tiempo de ser evaluados, aceptados
y desarrollar mecanismos de reproducción. Así, la supervivencia de una institución a través de
un período de crisis puede considerarse como un indicador de que los actores relevantes han
llegado a esperar que la institución perdure. Pero, según Levitsky y Murillo (2013), en América
Latina las instituciones formales se crean a menudo con rapidez por dos razones:
 Primero, la rendición de cuentas horizontal es débil en gran parte de la región, por lo
que los "jugadores con veto" formales son poco efectivos, lo que permite al gobierno
legislar mediante el uso de decreto o apelaciones a procesos plebiscitarios, con la
intención de eludir a los partidos, las legislaturas y otros agentes de rendición de
cuentas horizontales. De esta forma, los ejecutivos a menudo pueden llevar a cabo
amplias reformas institucionales en poco tiempo. Sin embargo, debido a que tales
reformas se llevan a cabo en ausencia de una amplia consulta o debate público, a
menudo son deficientes o políticamente insostenibles.
 Segundo, la debilidad de facto de jugadores con veto institucionales se agrava, en gran
parte de América Latina, por la frecuencia y la profundidad de las crisis, lo que genera
la percepción de que se requiere una acción rápida para restaurar la gobernabilidad.

2015
Esto se utiliza a menudo para justificar que el ejecutivo gobierne con paquetes de
iniciativas sin consulta ni debate público, lo que socava su sustentabilidad.
Lo anterior hace que sea más probable una modificación de las reformas o cambios
institucionales, pues las distribuciones de poder son inciertas o cambiantes, además hay
incongruencia entre el proceso normativo de la formulación de instituciones formales y las
estructuras de poder subyacentes (poderes fácticos o jugadores de veto informales). Cuando
los actores poderosos son excluidos del proceso de formulación de la reforma o
cambio institucional, lo más probable es que intenten atacarla y, de esta manera, las
reformas no tendrían el tiempo suficiente para generar una amplia legitimidad,
consolidar las expectativas de los actores o generar intereses suficientes para que
aumenten los costos de reemplazo de las instituciones. Este proceso de fracaso
institucional de la reforma y su posterior sustitución puede ser autoreforzado y, si el fracaso
institucional se enraiza, las instituciones serán reemplazadas periódicamente, generando una
"trampa de inestabilidad institucional”, que genera en los actores expectativas de inestabilidad
que pueden hacer fracasar un marco institucional desde que comienza a ser implementado
(Przeworski, 1991: 82 y Grzymala-Busse 2006 citados por Levitsky y Murillo, 2013).
Puede suceder que, si al iniciarse el proceso de implementación institucional surge una
falla institucional o inestabilidad, dicho proceso se encaminará hacia la creación de
debilidad institucional, ya que, en este caso, surgen expectativas de inestabilidad y los
actores no adoptan el arreglo. Si a esto se le suma la imposibilidad de lograr apoyo público o
legitimidad, las instituciones serán aún más débiles y no será costoso reemplazarlas. Es
importante hacer hincapié que la debilidad de arreglos anteriores puede abonar a este
fenómeno, sobre todo si se dio como regla durante muchas décadas, pues la expectativa es
que el nuevo arreglo correrá la misma suerte, lo que genera una dependencia del rumbo
negativa, marcada por crisis que generan debilidad y mecanismos de reproducción de dicha
debilidad. Antes de continuar con la exposición del planteamiento de Levitsky y Murillo, es
conveniente explicar la noción de “dependencia del rumbo” de Putnam (1994).
Las instituciones configuran la política, es decir, las normas y procedimientos que
establecen las instituciones impactan en los resultados políticos, porque ellas
configuran las identidades, el poder y las estrategias de los actores. Pero además, las
instituciones son configuradas por la historia, las formas de actuar o de concebir una
determinada situación a lo largo de la historia puede determinar la creación de las reglas, las
normas y las prácticas. Por ejemplo, una organización que se haya creado desde abajo, por
medio de la solidaridad, colaboración y trabajo en equipo de sus miembros, puede generar
instituciones democráticas, ya que esa forma de actuar se vuelve la norma; pero si la
organización se creó desde arriba, por medio de decisiones verticales, esa forma de actuar se
vuelve la práctica común y será difícil democratizar la organización. Por esta razón, las
instituciones tienen “inercia y robustez”, es decir, la forma en la que se han hecho las cosas en
el pasado determinará en gran medida la forma de hacer las cosas en el futuro y esto

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generará instituciones difíciles de modificar, a esto le llama dependencia del rumbo (Putnam,
1994).
La dependencia del rumbo establece que “la historia importa porque depende de un
curso: lo que viene primero condiciona lo que viene después”. Por esta razón es
importante el contexto histórico para explicar los intereses de los actores y el funcionamiento y
significado de las instituciones (Immergut, 2006: 415). La historia además es contingente, es
decir, pudo ser de otra manera, por lo que los arreglos institucionales pueden ser resultado de
distintos acontecimientos históricos.
Si los escenarios descritos por Levitsky y Murillo se cumplen, los actores no tendrán la
expectativa de que las reglas se cumplirán y serán durables, por lo que buscarán una mayor
discreción en su ejecución y tendrán el incentivo de generar estrategias adaptativas basadas
en reglas informales o extrainstitucionales, o incluso establecer un rechazo pasivo o activo
hacia las reglas, es decir, intentarán cambiarlas, burlarlas o ignorarlas. Esto se agrava si las
reformas o cambios institucionales son constantes y reiterados, lo que socava la credibilidad
institucional y estrecha los horizontes de tiempo de los actores y su capacidad para sostener
arreglos temporales, lo que da por resultado políticas volátiles (es decir, cambiantes) y de baja
calidad. En este caso las instituciones recién creadas no serán institucionalizadas, pues las
opciones de los actores no serán estables y contarán con un abanico de estrategias que haga
quebrar o remplazar el arreglo institucional inicial. Si las instituciones en cuestión además son
de origen extranjero, se corre el riesgo de una mala adecuación e implementación al contexto
local y terminen siendo instituciones decorativas que los gobiernos no tienen intención o la
posibilidad de hacer cumplir. De acuerdo con lo anterior, en los procesos de cambio
institucional se pueden presentar dos escenarios que se ilustran en el diagrama número dos:
Diagrama número 2: Posibles resultados de un cambio o reforma institucional.
Reformas y
cambios en las
leyes y reglamentos
Cambios profundos
en la estructura
institucional
Ningún cambio
significativo en la
estructura
institucional
Formal: cambios en
las prácticas, en
correspondencia
con las leyes.
Informal: prácticas
adaptativas sin
adecuación entre
leyes y conducta.

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Se pueden observar los dos escenarios que se presentan en cada reforma o proceso de
cambio institucional:
1.- Que las reformas sean profundas y bien diseñadas, tengan mecanismos para hacerlas
cumplir y generen cambios en las prácticas y comportamientos, que a su vez pueden ser:
 Formales, es decir que las prácticas y comportamientos estén en correspondencia con
lo establecido en las leyes y/o reglamentos.
 Informales, que surjan prácticas y comportamientos adaptativos pero sin que se cumpla
lo establecido por la leyes y reglamentos.
2.- Que las reformas no sean profundas, es decir, no modifiquen sustancialmente la estructura
institucional y no haya cambios en las prácticas y comportamientos de los individuos.
Para lograr que los cambios sean efectivos, éstos deben ser cuidadosamente
diseñados, ser resultado de un debate público, estar en concordancia con el entorno,
establecer mecanismos de ejecución y reproducción y contar con el tiempo suficiente
para ser adoptados, asimilados e interiorizados por los actores. Si esto se lleva a cabo es
probable que se logren crear estructuras institucionales fuertes que sean efectivas y perduren
en el tiempo.
Resumen
La unidad temática 1.1. aborda cuatro temas principales: el origen de los enfoques teóricos
que consideran a las instituciones como parte del proceso de decisión, la definición de las
instituciones y organizaciones, la importancia de las instituciones para la gobernanza y la
descripción de los entornos institucionales fuertes y débiles.
Los dos enfoques para analizar la toma de decisiones son la teoría de elección racional y la
teoría neoinstitucional. El enfoque de elección racional es un enfoque basado en la economía,
según el cual las decisiones se toman por medio de un cálculo medios-fines o costos-
beneficios: para lograr un objetivo se hace una lista exhaustiva de las opciones y se elige la
que proporciona un mayor beneficio o utilidad, es decir, se lleva a cabo la decisión más
eficiente. Esto implica tener información completa de los diferentes escenarios que producen
las distintas opciones.
El enfoque neoinstitucional considera que las decisiones no se basan en un cálculo costo-
beneficio, sino que están determinadas por los contextos institucionales (reglas, leyes,
estatutos, normas, prácticas y rutinas), en los que el individuo se desempeña, con un criterio
basado en la satisfacción, no en la eficiencia: se actúa de acuerdo a cómo se espera que se
actúe en una determinada situación. Esto debido a que normalmente no se cuenta con toda la
información necesaria y que la capacidad cognitiva y el tiempo para procesar la información es
limitado, por lo que las personas deben guiarse por las reglas, prácticas y rutinas aceptadas
para tomar decisiones, es decir, las instituciones inciden en la toma de decisiones.

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Las instituciones son reglas que guían el comportamiento de los individuos, establecen los
objetivos y las formas de llegar a ellos, es decir, establecen qué se debe hacer y cómo
hacerlo. Las instituciones son también formas de concebir el mundo y de actuar dentro de él.
Las instituciones pueden ser formales e informales. Las instituciones formales son las reglas
escritas que se hacen cumplir por medio de los canales oficiales. Las instituciones informales
son las reglas socialmente compartidas, surgidas en la interacción de los miembros de una
organización, con base en las reglas formales pero sin que forzosamente se correspondan
con ellas. Las instituciones informales son las prácticas, rutinas y comportamientos que se
tienen dentro de la organización, por lo general no están escritas o codificadas, ya que
surgen, se socializan y se hacen cumplir fuera de los canales oficiales.
Una organización es una estructura social conformada por un conjunto de individuos que
trabajan de manera coordinada para lograr metas y objetivos específicos. Las organizaciones
son dispositivos que facilitan la coordinación de las acciones colectivas, ya que se trata de
estructuras formadas por muchas rutinas y pocas decisiones.
Los componentes básicos de una organización es la división del trabajo, es decir, la existencia
de funciones especializadas; el factor humano, entendido como el aspecto subjetivo de las
personas; la existencia de un liderazgo, centrado en una persona o grupo de personas con la
capacidad de inspirar confianza a los miembros de la organización y dirigirlos en la búsqueda
de sus objetivos; una estructura informal, entendida como las prácticas que van surgiendo de
las interacciones basadas en la estructura institucional formal. Por último, en toda
organización se tienen decisiones, que son las actividades que implican escoger un camino o
curso de acción entre varias alternativas; y rutinas, que son formas establecidas, no reflexivas,
de hacer las cosas.
Las instituciones y las organizaciones son importantes para la gobernanza. La gobernanza
implica la coordinación de actores para lograr las cosas de manera más eficiente y con mayor
calidad. Las instituciones y las organizaciones sirven para lograr resultados cooperativos: las
instituciones aumentan el costo de un comportamiento no cooperativo, en tanto que las
organizaciones disminuyen los procesos de decisión al reemplazarlos por rutinas.
Las estructuras de decisión basadas en organizaciones y estructuras institucionales (leyes,
manuales, reglamentos, estatutos, etc.), facilitan los procesos de decisión, ya que se puede
prever el resultado y anticipar la posibilidad de cooperación y coordinación. Gracias a las
instituciones y las organizaciones, las personas suelen animarse a tomar decisiones que de
otra manera serían muy arriesgadas, ya que normalmente no cuentan con la información
suficiente sobre la ventaja de actuar. Las instituciones facilitan el alcanzar acuerdos y dirimir
conflictos. Las instituciones también pueden hacer más justo y equitativo a un gobierno y
generar sociedades más civilizadas y ordenadas, ya que, si las instituciones se diseñan
adecuadamente, podrían contener los comportamientos abusivos o antisociales y tender hacia
la distribución de beneficios. Por último, las instituciones impiden que la sociedad se
desmorone, siempre y cuando las instituciones sean fuertes y se evite que se desmoronen.

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Las instituciones fuertes son aquellas que tienen un alto nivel de imposición y estabilidad, es
decir que se respetan y perduran en el tiempo. Las instituciones formales pueden ser creadas
deliberadamente débiles sí el objetivo de quienes las crearon no es hacerlas respetar.
También puede suceder que los actores encargados de hacerlas cumplir sí tengan la
intención de hacerlo pero carezcan de los medios o el poder para ello, por no tener capacidad
de vigilancia o sanción, en este caso las instituciones son débiles e inestables. Las
instituciones también pueden ser débiles si quienes tienen la autoridad formal y los que
detentan el poder real son actores diferentes.
El nivel de discrecionalidad en la interpretación o aplicación de las reglas y normas puede
generar que las instituciones no perduren y cambien constantemente, sin lograr los resultados
que se buscaba. Si al iniciarse el proceso de implementación institucional surge una falla
institucional o inestabilidad, dicho proceso se encaminará hacia la creación de debilidad
institucional, ya que, en este caso, surgen expectativas de inestabilidad y los actores no
adoptarán el arreglo. Por eso los cambios institucionales deben ser cuidadosamente
diseñados, ser resultado de un debate público, estar en concordancia con el entorno,
establecer mecanismos de ejecución y reproducción y contar con el tiempo suficiente para ser
adoptados, asimilados e interiorizados por los actores.
Glosario
Acción racional.- Es una acción instrumental cuyo objetivo es maximizar la utilidad, por ello
se busca el mejor medio para lograr un fin, de acuerdo a la creencia en las posibilidades.
Actor.- Individuo con capacidad de decisión y acción, también llamado agente. Sin embargo el
actor implica una dimensión social, ya que realiza su acción frente a otros o en relación con
otros.
Agente.- Equivalente a actor.
Beneficio.- Utilidad o ganancia material, política o social que se obtiene como resultado de
una decisión.
Cambio institucional.- Proceso de transformación de normas y reglas y que esto se refleje
en cambios de comportamiento.
Contexto institucional.- Es el conjunto de instituciones formales e informales en que está
inmersa una organización, sea como parte de su entorno o como parte de su estructura
interna. También se puede llamar estructura institucional o marco institucional.
Decisión.- Actividad que implican escoger un camino o curso de acción entre varias
alternativas.
Decisión racional.- Es la decisión que se basa en elegir la opción o llevar a cabo la acción
más eficiente, es decir, la que se encuentra en el primer lugar de una lista de posibles
opciones, ya que se supone que dicha opción es la que reporta el mayor beneficio.

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Dependencia del rumbo.- Noción que implica que la forma en la que se han hecho las cosas
en el pasado determinará en gran medida la forma de hacer las cosas en el futuro.
Deseo.- Es el aspecto subjetivo del proceso de elección racional, entendido como lo que actor
quiere conseguir, también entendido como fines, preferencias u objetivos.
Deseo racional.- Son los deseos que, dadas las circunstancias, nos hacen tan felices como
es posible.
Discrecionalidad.- Posibilidad que se tiene de respetar o no respetar las reglas según los
intereses de quienes deben hacerlo.
Discreción de jure.- Discreción en la aplicación de las normas derivada de las ambigüedades
que se encuentran en la letra de la ley.
Discreción de facto.- Discreción en la aplicación de las normas derivada capacidad de los
actores para evitar la aplicación de una regla.
Diseño institucional.- Es la forma en que se configuran los arreglos institucionales, en ellos
se establece que actividades se reglamenta, cuales son las funciones de los agentes y como
se hace cumplir el reglamento.
Elección racional.- Elección de una alternativa de acción o decisión que se toma por medio
de un cálculo de los costos para realizarla y los beneficios que se obtendrán, para elegir la
más eficiente, es decir, la que genere mayor beneficio.
Escuela.- Organización cuyo objetivo es implementar procesos de enseñanza aprendizaje.
Fines.- Equivalente a deseo.
Fortaleza institucional.- Concepto implica dos dimensiones: la imposición, entendida como el
grado de cumplimiento de las reglas escritas o formales; y la estabilidad, que implica no solo
el tiempo que permanecen las reglas sin cambios, también si sobreviven a los cambios en las
condiciones en las que se crearon.
Incentivo negativo.- Castigos o sanciones.
Incentivo positivo.- Premios o estímulos.
Institución.- Reglas que guían el comportamiento de los individuos.
Institucionalización.- proceso mediante el cual las organizaciones desarrollan una estructura
institucional formal, así como prácticas y rutinas informales que le dan contenido, con el fin de
que la organización adquiera estabilidad y valor.
Instituciones formales.- Conjunto de leyes y reglas, escritos y difundidos por canales
oficiales.
Instituciones informales.- Normas sociales, prácticas, rutinas, costumbres tradiciones
socialmente aceptadas que se difunden por canales informales y se respetan porque se
considera que violarlas implicará una sanción.

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Jugadores con veto.- Agentes formales (los que se especifican en la constitución, como el
presidente y el congreso, o los partidos políticos) o fácticos (los que no son formales pero son
efectivos en la práctica) que tienen la facultad de vetar, ignorar o modificar las instituciones
por la vía formal o en la práctica cotidiana.
Liderazgo.- Capacidad que tienen algunos individuos de inspirar confianza a otros y de
dirigirlos en la búsqueda de los objetivos de la organización.
Medios.- Son las condiciones objetivas en las que se lleva a cabo la acción racional. Estas
comprenden las limitaciones u oportunidades físicas o materiales.
Normas.- Son las conductas que siguen las personas por estar impuestas o aceptadas.
Nivel de institucionalización.- Grado en que se corresponden las instituciones formales y las
prácticas y comportamientos de los individuos, a mayor correspondencia mayor nivel de
institucionalización.
Objetivo.- Equivalente a deseos.
Oportunidad.- Equivalente a medios.
Organización.- Estructuras sociales conformadas por un conjunto de individuos, que trabajan
de manera coordinada para lograr metas y objetivos específicos. Estructura formada por
muchas rutinas y pocas decisiones.
Prácticas.- Son las cosas que efectivamente hacen las personas, según la forma en que
adoptan las reglas y las normas.
Reglas.- Instituciones que se codifican en un reglamento. Establecen principalmente derechos
y obligaciones, pero también formas de conducirse y de hacer las cosas.
Rutinas.- Formas establecidas, no reflexivas, de hacer la cosas.
Status quo.- Situación actual.
Sistema Educativo Mexicano.- Gran organización conformada por muchas organizaciones,
cuyo objetivo es impartir educación.
Utilidad.- Sinónimo de beneficio.
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