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LEÓN CARLOS ARSLANIAN
UN CAMBIO POSIBLE
Delito, inseguridad y reforma policial
en la provincia de Buenos Aires
Colaboraron en este libro
Martín A. Arias Duval - Martha M. Arriola - Haydée F. Barletta
Eduardo E. Estévez - María Belén Fernández - Silvia E. Hitters
Alberto Iardelevsky - Adriana Maldjian - Fernando R. Manzanares
Juan Carlos Melia - Adolfo E. Naldini - Ezequiel Semper
Roberto V. Vásquez

Índice
Prólogo. El reto del cambio en la Policía ................................................ 9
Capítulo 1. Un nuevo punto de partida .................................................. 15
Capítulo 2. Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires ............ 21
Capítulo 3. La construcción de un nuevo paradigma .............................. 45
Capítulo 4. La organización y la función policial .................................... 51
Capítulo 5. Marco normativo de la reforma............................................ 71
Capítulo 6. La profesionalización policial................................................107
Capítulo 7. La formación y capacitación policial ....................................129
Capítulo 8. Las nuevas herramientas de evaluación
y registro del delito..................................................................................169
Capítulo 9. La participación comunitaria................................................187
Capítulo 10. El control disciplinario ......................................................231
Capítulo 11. La reforma frente a la violencia de género ..........................257
Epílogo....................................................................................................269
Anexo. Creación de la Policía de Seguridad Aérea....................................277
Apéndice. Resultados ..............................................................................293
Bibliografía general por capítulos ............................................................325
Bibliografía general..................................................................................329
Diseño de cubierta:
Primera edición: agosto de 2008
© León Carlos Arslanian, 2008
© Edhasa, 2008
Córdoba 744 2º C, Buenos Aires
info@edhasa.com.ar
http://www.edhasa.net
Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona
E-mail: info@edhasa.es
http://www.edhasa.com
ISBN: 978-987-628-036-5
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del
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de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía
y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante
alquiler o préstamo público.
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723
Impreso por
Impreso en Argentina
Arslanian, Leon Carlos
Un cambio posible. - 1a ed. - Buenos Aires :
Edhasa, 2008.
322 p. ; 22,5x15,5 cm. - (Ensayo)
ISBN 978-987-628-036-5
1. Ensayo Argentino. I. Título
CDD A864

Prólogo
El reto del cambio en la Policía
Doctor Manuel Martín Fernández*
La seguridad en las sociedades de hoy en día precisa unos cuerpos de Policía ca-
paces de plantear en general sus funciones desde una administración moderna,
eficaz y orientada al servicio del ciudadano. En este sentido, el ciudadano ha de
ser el centro de su actividad, y el principal objetivo de su trabajo diario. Para un
cuerpo de Policía moderno, la interacción con el entorno, la integración con el
tejido social, su sistema de valores en definitiva, constituyen elementos vitales
de toda la organización. Por todo ello es necesaria la realización de un servicio
eficiente y basado en unos valores éticos fuertemente arraigados. Se trata de un
requisito para el mantenimiento de la legitimidad social y democrática que la
Policía necesita para el cumplimiento adecuado de su misión y funciones.
Por ello, este libro tiene un valor especial. En él se expone el Cambio de
Modelo de Organización Policial realizado en las policías de la provincia de
Buenos Aires. Era imprescindible contar con una herramienta como ésta para
poder analizar en profundidad una experiencia única como ésa.
La Policía concentra su trabajo en las aglomeraciones humanas y en las
vías de comunicación entre ellas, es decir, en los pueblos y ciudades así como
en los caminos y carreteras, porque se trata de los espacios donde se desarrolla
principalmente la vida en sociedad. Este hecho no es extraño, dado que las
funciones de la Policía han estado, desde su propia aparición como organiza-
ción diferenciada, dirigidas al orden social, a la paz pública, a la vida en socie-
dad. El conflicto ha formado parte del trabajo normal de la Policía, pero muy
*
Director del Programa MEP-PBA de la Universidad de Barcelona.

muchos casos forzada por la propia acción de la sociedad. El escaso reconoci-
miento, en un primer momento, de la necesidad de reformar el modelo fue
un factor condicionante del propio desarrollo de dicha reforma.
El cambio, sin embargo, puede realizarse de otro modo. De hecho, la
propia función policial se asume de diferente manera a lo largo de la histo-
ria de un país o de un cuerpo policial determinado. Definiciones como or-
den social, orden público, seguridad pública o seguridad ciudadana consti-
tuyen el reflejo de diversas concepciones de la función policial, e incluso
podríamos decir de la propia misión de la Policía. Se plantea pues en la re-
forma la definición de una nueva carrera policial orgánica, nomenclada y
unificada.
Durante los últimos años se han realizado en la Argentina en general, y
en la provincia de Buenos Aires en particular, diferentes intentos de moder-
nizar y racionalizar las estructuras policiales. Estas experiencias han tenido
unos resultados muy dispares, pero todas ellas se han encontrado en algún u
otro momento con la realidad de la fuerza condicionadora de lo que pode-
mos denominar la cultura profesional imperante en los cuerpos policiales.
Esto es así dado que una de las principales características de la Policía, como
organización diferenciada del Ejército o de otras instituciones, es su cultura
profesional.
En la provincia de Buenos Aires, la Policía era concebida en el pasado co-
mo una línea de protección, una frontera, una barrera de seguridad, entre lo
que se consideraba el orden social preponderante para determinadas clases y
grupos, y la amenaza representada por todos aquellos que por uno u otro mo-
tivo se situaban fuera de dicho orden.
Esa función atribuida a la Policía como línea de separación entre la so-
ciedad aparentemente ordenada y aquellos que amenazaban dicho orden hizo
que en la práctica se prestase menos atención al fortalecimiento del sistema de
valores y a los métodos de trabajo desarrollados en los diferentes cuerpos po-
liciales. O que incluso llegase a considerarse como algo irremediable y consus-
tancial con el papel que debía desempeñar la Policía. Esto provocó incluso
que en algunos casos llegasen a surgir algunos policías que actuaban fuera de
las normas establecidas.
Pero si algo diferencia a la Policía de hoy respecto de los cuerpos policia-
les tradicionales no es lo que hace, sino cómo lo hace. Hoy la profesionalidad
en la Policía implica la plena integración con la realidad del entorno y del te-
jido social. Es algo asumido como imprescindible para que la Policía pueda
dar respuesta a las demandas actuales con eficiencia y un elevado nivel deon-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 11
especialmente aquel conflicto que afecta a la seguridad física de las personas,
sus propiedades, o a su calidad de vida. Por ello no se puede comprender un
cuerpo policial determinado si no es en relación directa con la sociedad en la
que desarrolla su trabajo.
En este sentido, uno de los cambios más importantes producidos en los
últimos años en las policías es la concepción del papel que debe jugar cada
cuerpo policial en la seguridad de la sociedad actual. Antes, tradicionalmente
al hablar de Policía lo normal era hacer una interpretación relacionada exclu-
sivamente con la organización propia de la institución, y sus interrelaciones
con los poderes del Estado. El modelo aquí planteado no se entendería sin un
claro control político de la agencia policial. Se trata del principal instrumen-
to con el que abordar la seguridad en todos sus aspectos. Seguridad y Policía
forman un continuo difícil de separar, pero siempre en el marco de una direc-
ción de la autoridad política, emanada de la legitimidad democrática y social,
y de la que la Policía es agente.
Esta interpretación de la seguridad se relaciona con el hecho de que el
uso de la fuerza es una competencia que se reserva el Estado. La Policía está
por ello legitimada para utilizar la fuerza en sus intervenciones, pero a condi-
ción de que ésta sea legítima y proporcionada, y la mínima indispensable. No
obstante, muchos mandos policiales se han visto fuertemente condicionados
por esta visión de la Policía como mero elemento de reacción, de uso de la
fuerza, por lo que se ha producido durante años una cierta ambigüedad en la
definición de misión y objetivos, enfrentados a una fuerte dicotomía entre los
discursos teóricos oficiales y la realidad práctica del día a día.
Sin embargo, en los últimos años se ha ido desarrollando en el imagina-
rio colectivo una concepción de la seguridad que no se condiciona al mero
uso de la fuerza sino con las demandas concretas de la propia sociedad. La
sensación de inseguridad del ciudadano pasa a formar parte de la definición
del concepto de seguridad, que se aleja en el imaginario colectivo de su tradi-
cional vinculación exclusivamente con el sistema penal. La Policía, por su tra-
dicional proximidad a la colectividad, detecta esta evolución, y paulatinamen-
te adapta a esta nueva realidad su propio servicio. Por ello se plantea, en la
reforma policial aquí expuesta, la reorganización del Área de Seguridad y la de
Investigaciones, Información y Comunicaciones como algo interdependiente
y fuertemente vinculado a la propia reforma del Área de Formación y Capa-
citación, así como de la estructura de mando.
Sin embargo, la adaptación a la profesionalización policial buscada se
produce muy lentamente, por parte de algunos miembros de la Policía, y en
UN CAMBIO POSIBLE10

ceptos y las informaciones de forma que les sean asequibles globalmente. Se
restringe la información a aquellos aspectos que más sobresalen y que resul-
tan necesarios para poder comprender el conjunto. Se trata de que la multi-
tud de informaciones que comporta cada fenómeno, cada acto, cada objeto
de su entorno concreto se reduzca a un número manejable intelectualmente.
Un modelo es por lo tanto un marco conceptual que permite sistemati-
zar el conocimiento relativo a una realidad concreta. Se trata de un instru-
mento teórico que facilita la comprensión de la realidad y su descripción de
manera fácilmente asequible. Un modelo es un paso intermedio entre un
marco teórico concreto y su aplicación práctica a la realidad. Aun así, el au-
téntico interés intelectual de los modelos consiste en su capacidad de prede-
cir cómo se comportará un fenómeno concreto en unas circunstancias deter-
minadas. Ante una realidad determinada, un modelo es un instrumento que
permite predecir el comportamiento futuro a partir del análisis de las varia-
bles significativas que influyen en esta realidad, así como de su relación en-
tre ellas.
Por todo ello, al exponer el modelo policial planteado por la reforma que
aquí se explica, lo más importante es la descripción de las partes de la misma
que mejor pueden condicionar el servicio final que recibe el ciudadano. Las
diferentes medidas, tanto normativas como organizativas aquí presentadas,
permiten explicar la virtualidad del modelo. Éste adquiere su auténtica di-
mensión al permitirnos predecir comportamientos y pilotar los cambios ne-
cesarios para la mejora organizacional y la excelencia en el servicio al ciudada-
no. En este sentido, los procesos de modernización de la Policía tienen que ser
constantes y bien estructurados.
El modelo policial tradicional en la Policía de la provincia de Buenos Aires
respondía a una fuerte burocratización, por lo que, en la práctica, ese modelo
potenciaba una cierta lejanía del entorno y del tejido social. La amplitud del
problema provocaba una excesiva rigidez en la departamentalización y en el re-
parto de funciones y tareas entre cada unidad policial. Esto queda reflejado en
el hecho de que a veces, y debido a la cultura burocrática generalizada, el pro-
pio interés general podía llegar a verse comprometido.
Al recorrer los diferentes temas planteados en estas páginas, adquiere to-
da su dimensión el ambicioso proyecto desarrollado en la Policía de la provin-
cia durante la etapa en el Ministerio del doctor León Carlos Arslanian. En rea-
lidad deberíamos hablar de las policías, pues la reestructuración alcanzó la
propia distribución funcional. Desde el inicio del programa se planteó la ne-
cesidad de estructurar las áreas funcionales de la manera más flexible y eficien-
tológico. Por ello, la formación y la capacitación policial constituyen una par-
te muy importante de la reforma presentada en este texto.
En los inicios del programa que se explica aquí, muchos de los policías
tenían una actitud un tanto displicente frente al cambio, que no entendían
realmente qué significaba y que en líneas generales encontraban una pérdida
de tiempo. Sin embargo, lo más preocupante de todo esto era que los man-
dos de la Policía todavía entendían menos que los agentes lo que realmente
significaba el cambio policial, como otra forma de hacer Policía. El potencial
de cambio organizativo representado por la nueva manera de realizar el traba-
jo policial que el programa pretendía se dilapidaba en algunas ocasiones, al
sentirlo en una mera operación de relaciones públicas. Era pues preciso poner
en marcha un profundo cambio organizacional que hiciera que el modelo de
Policía que la sociedad estaba demandando fuese asumido como propio por
los integrantes del cuerpo.
Pero cambiar las formas sin realizar un auténtico cambio del fondo es
tanto como modificar muchas cosas marginales para que lo trascendental, es
decir, la manera en que se realiza el servicio, no se vea alterado en el fondo.
Ha sido muy frecuente, en los intentos de transformación policial, que la re-
sistencia propia de la cultura profesional de los policías provocase que los
cambios se quedasen precisamente en meros aspectos formales, pero sin afec-
tar realmente al fondo. Todo cambio que no afecte las actitudes no puede de-
finirse en propiedad como un auténtico cambio. Por ello, muchas de las expe-
riencias de cambio realizadas en la Policía no han significado modificaciones
estratégicas ni de ningún tipo en las actitudes, los comportamientos o los sis-
temas de percepción del propio trabajo por parte de los policías.
En este libro se presenta un modelo de actuación para el cambio policial,
basado precisamente en la participación comunitaria y en el cambio de la cul-
tura institucional de la Policía. El modelo de cambio organizacional presenta-
do en este trabajo parte del hecho de que en una organización policial sólo se
puede hablar de cambio, en realidad, cuando las modificaciones se producen
en las actitudes de los miembros de esa organización.
Al hablar de modelo, se hace referencia siempre a una representación de
la realidad. Se trata de una representación con la que se busca hacer más ma-
nejable esta realidad. No se puede olvidar que la capacidad humana de apre-
hensión de cualquier realidad compleja es muy limitada.
Los hechos, los fenómenos, los marcos conceptuales resultan frecuente-
mente complejos y difíciles de procesar en su totalidad. Mediante el uso de
modelos, los seres humanos simplifican la realidad a fin de reducir los con-
UN CAMBIO POSIBLE12

Capítulo 1
Un nuevo punto de partida
La República Argentina, al igual que el resto de los países latinoamericanos,
viene planteándose el desafío de reducir el crimen y la violencia a través de
propuestas y respuestas alternativas a las que históricamente dominaron sus
respectivos escenarios en razón de su estridente fracaso.
Tal desafío comenzó a plantearse a partir de los progresivos procesos de
democratización que trajeron, como primera actitud, una mirada crítica so-
bre el pensamiento dominante que contribuyó a la construcción de un discur-
so penal autoritario y reduccionista que dio base a un sistema penal deforma-
do e ineficiente.
Si tuviésemos que describir rápidamente las características salientes de di-
cho sistema, podríamos señalar:
a) sobrevaloración de la utilidad de la pena privativa de la libertad,
b) desvirtuación del encarcelamiento preventivo,
c) abandono, en los hechos, de la finalidad resocializadora de la sanción,
d) paradigma construido, de modo excluyente, sobre la figura del infrac-
tor,
e) modelo de organización policial centralizado y fuertemente militariza-
do,
f) modelo de organización judicial centralizado, concentrado y dominado
por el principio inquisitivo,
g) repliegue absoluto de los órganos del Estado en la formulación de polí-
ticas, en el control del funcionamiento de la agencia policial y peniten-
ciaria y en la conducción estratégica,
h) ausencia de todo análisis causal explicativo del delito y de la violencia,
i) ausencia de diagnóstico e investigación criminológica,
te posible. El texto describe una realidad, producto del conocimiento amplio
de la dinámica policial, de su entorno jurídico y normativo, y del sistema de
valores que en él se desenvuelve.
Los sistemas de selección de aspirantes, su descentralización en las dife-
rentes poblaciones y zonas de la provincia de Buenos Aires, las nuevas exigen-
cias en el ingreso, la mejora del perfil del aspirante, el desarrollo de un poten-
te programa de formación, la creación de centros formativos diseminados en
el territorio y, sobre todo, el decidido desarrollo normativo son algunos de los
elementos que constituyen el núcleo del programa de cambio organizativo en
la Policía que se presenta en Un cambio posible.
Este libro es de lectura obligada para cualquier persona interesada en los
temas relacionados con el cambio policial, o simplemente con la sociedad.
Permite comprender el desarrollo normativo, los cambios organizativos y los
esfuerzos formativos realizados para provocar el necesario cambio en la Policía
de la provincia de Buenos Aires. Todo ello constituyó un programa que per-
mitió el fortalecimiento de la organización y la mejora radical de los procedi-
mientos y la profesionalización. Prácticas como el abuso policial, la vejación
de detenidos, la liberación de zonas, la recaudación o la fabricación de opera-
tivos falsos son patrimonio de los cuerpos policiales más desprofesionalizados
y corruptos. Por ello, la reforma aquí planteada incide fuertemente en el de-
sarrollo de una deontología profesional acorde con los valores de una socie-
dad democrática.
El libro es de lectura amena, sin perder por ello un ápice de su rigor. Nos
presenta una historia apasionante de cambio organizacional, en la que se no-
tan la ilusión, el esfuerzo y el impulso dado a los elementos más importantes
para conseguir una Policía profesional, democrática y moderna, fortaleciendo
un nuevo sistema de valores predominante en la cultura profesional.
Este trabajo plantea que, en cualquier propuesta de reorganización, me-
jora, o renovación de la Policía, sea fundamental el tratamiento de la cultura
policial como uno de los principales ejes del sistema. Abordar el cambio de la
cultura policial, incidiendo especialmente en la creación de un sólido progra-
ma de líderes internos de dicho cambio, es un deber, un reto y una ilusión.
Este libro es un canto a la esperanza, pues demuestra que, si somos capaces
entre todos de asumir dicho reto, el resultado es la Policía profesional y efi-
ciente que la sociedad actual precisa y demanda.
UN CAMBIO POSIBLE14

tinos (CTA), la Confederación General del Trabajo (CGT), la comunidad em-
presaria, y demás organizaciones sociales.
Dicho consenso se plasmó en un documento suscripto por los partici-
pantes, en una reunión plenaria celebrada en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires, el 11 de noviembre de 2006, que consta de tre-
ce puntos y que conviene transcribir por el sentido fundacional que tiene:
1. El derecho a la seguridad ciudadana comprende no sólo el
respeto por la integridad física y moral de la persona, sino también
el derecho a disfrutar de los demás bienes jurídicos que las leyes
acuerdan y a la protección por parte del Estado frente a cualquier
privación o afectación arbitraria, sea cual fuere su origen.
En tal sentido es obligación de éste erradicar toda forma de vio-
lencia institucional, particularmente policial, y en especial respecto
de los sectores más excluidos, como pueden serlo las detenciones in-
discriminadas, los malos tratos en las comisarías, el abuso en el em-
pleo de las armas, el fraguado de pruebas en investigaciones y demás.
2. En cumplimiento de estas obligaciones el Estado debe brin-
dar seguridad a través de los órganos especializados que conforman
el sistema penal, esto es, las agencias judicial, policial y penitencia-
ria y el conjunto de leyes aptas para organizar del mejor modo posi-
ble dichos recursos para prevenir la agresión o perturbación de tales
derechos y para posibilitar la sanción de toda violación.
3. Una buena Policía eficaz en la prevención, de alta profesiona-
lidad y debidamente remunerada; jueces penales que investiguen, cas-
tiguen en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garanticen la
plena observancia de las reglas del debido proceso y en particular la de
la defensa en juicio; y cárceles rehabilitadoras, sanas y limpias consti-
tuyen condiciones necesarias pero no suficientes para una adecuada
protección de las personas.
Igualmente ha menester mejorar los recursos del Ministerio Pú-
blico Fiscal y de la Defensa Pública, a la vez que garantizar el acceso a
la justicia de todos los ciudadanos. También debe considerarse labor
esencial del Estado procurar el fortalecimiento y la cooperación con la
sociedad civil, no sólo en lo concerniente al funcionamiento del Poder
Judicial sino también a la institución policial.
4. En efecto, tanto las instituciones como las leyes penales se
encuentran diseñadas para atender conflictos en comunidades en las
j) autogobierno de la institución policial y aislamiento social,
k) falta absoluta de participación ciudadana.
Está claro, entonces, que de lo que se trata es de construir un nuevo discurso
penal compatible con un Estado democrático y social de derecho que surta
criterios para la reforma del sistema penal.
Un discurso que haga eje en el desarrollo sustentable como componente
de la política de seguridad; que enfatice sobre la necesidad de reconocer la
multicausalidad del delito; que permita explicar y comprender el incremento
de la violencia y del delito en conexión con el fracaso de la distintas instan-
cias de contención social, la inequidad y la exclusión social; que comprenda
la importancia de la participación comunitaria en el diagnóstico y en la for-
mulación de estrategias de prevención del delito; y que asigne un claro prota-
gonismo a los órganos del Estado en la formulación de políticas, en el control
y en la coordinación de las agencias penales que le dependen.
Nuevo discurso que también ha de hacerse cargo de un cambio en el con-
cepto mismo de prevención puesto que su noción jurídica supone una estre-
chez incompatible con la naturaleza del fenómeno y con la infinidad de abor-
dajes posibles desde el propio Estado. Así, los conceptos normativo-jurídicos
de prevención general como supuesto efecto disuasivo de la amenaza de la im-
posición de una pena, o prevención especial, concebida como proceso resocia-
lizador que brindaría la cárcel, amén de aludir a funciones virtuales e ilusorias
se desentienden por completo de otras miradas mucho más comprensivas al
par que fructíferas.
En efecto, no sólo se previene el crimen desde las instancias formales del
control social, policías, jueces y cárceles, sino que –desde la criminología y sus
disciplinas aliadas– prevención es un concepto mucho más refinado por un
lado y más amplio por otro (Rosemary Barberet, 2004).
Bajo estas consignas, en la provincia de Buenos Aires se encaró un pro-
ceso de profundas reformas que tuvo por destinataria principal a la agencia
policial en la inteligencia de que las nuevas bases y los criterios enunciados
servirían para generar un marco jurídico de organización y actuación apto pa-
ra resignificar la misión de aquélla y su vinculación con la comunidad.
Al propio tiempo, como respaldo a dicha reforma, el Ministerio de Segu-
ridad convocó a los sectores más representativos de la comunidad con la fina-
lidad de elaborar un consenso alrededor de ese nuevo discurso penal. Tomaron
parte en él las organizaciones de derechos humanos, la comunidad académica,
la comunidad educativa, las distintas iglesias, la Central de Trabajadores Argen-
UN CAMBIO POSIBLE16

da población carcelaria más alta de América Latina, y sin embargo
no revirtió la situación. A ello cabe añadir la paradójica circunstan-
cia de personas que delinquen con impunidad al amparo de las de-
ficiencias del sistema o de situaciones de privilegio provenientes de
su vinculación con alguna fuente de poder.
10. Por su parte, miles de niños y adolescentes, fuera de toda
instancia de contención y control social, familiar, educativo e insti-
tucional, se hallan librados a su propia suerte, sin protección algu-
na, y expuestos a situaciones de conflictividad con la ley penal.
11. Frente al fracaso de las recetas recurrentes es imprescindible
iniciar un camino diferente que, de una vez por todas, opere sobre
las causas relevantes del crimen, dé respuesta a los problemas estruc-
turales que fundamentan la violencia social y traduzca la voluntad y
acción coincidentes de los diferentes gobiernos y de la comunidad
en su conjunto para enfrentar a la exclusión social.
12. Debe ser erradicada la falsa premisa instalada en nuestra so-
ciedad, por interés, omisión o ignorancia, en el sentido de que se es
exitoso en la lucha contra el delito si tan sólo se incrementan las pe-
nas, aumentan las cárceles y su población, se encarcela a los niños de
la calle por supuestos motivos tutelares y se deponen tantos mira-
mientos en materia de garantías. En su lugar debemos construir un
nuevo concepto de seguridad ciudadana que inaugure un nuevo dis-
curso, incorpore como tema central la exclusión social en todas sus
manifestaciones y elabore una estrategia de inclusión compatible
con los requerimientos de mayor tranquilidad y confianza.
13. Frente a todo ello, las personas y organizaciones que toma-
ron parte de las deliberaciones coincidieron en que la solución no es
tan sólo más cárcel y más pena, sino más eficacia por parte del Estado
en la cuestión de la seguridad y en la ejecución de políticas públicas
que operen sobre las causas de la exclusión y la desigualdad social.
La segmentación notable de recursos y de esfuerzos públicos y
privados para atender las consecuencias adversas de tal situación
planteada pone en evidencia la necesidad de que el Estado recupere
y ejerza su función articuladora de las acciones de las organizaciones
no gubernamentales que operan en la problemática.
Ésa, y no otra, es la manera en que un Estado democrático y so-
cial de derecho atiende la demanda popular de más justicia y segu-
ridad.
que las generalidades de sus miembros conforman sus conductas a
las exigencias del orden jurídico. Cuando ello es así, también puede
apreciarse que las necesidades de los miembros de la comunidad se
encuentran razonablemente satisfechas. Empero, en circunstancias
particulares en que tal cuadro de situación se ve francamente altera-
do, el sistema penal deja de producir las respuestas esperadas, lo que
genera frustración social y una relación de tensión entre aquél y la
comunidad.
5. Una mirada superficial, facilista y demagógica de esa situa-
ción ha conducido invariablemente a una apelación al valor mítico
de la pena, generando la ilusión de que la tranquilidad social depen-
de de su magnitud y del uso ejemplarizador y masivo del encarcela-
miento, en especial en forma preventiva y aun sin condena.
6. La utilización, por años, de tal tipo de recetas, lejos de haber
servido para reducir los índices del delito, posibilitó su incremento,
produjo una verdadera inflación penal y trajo escepticismo sobre las
instituciones penales.
7. La manera eficaz de reducir el crimen no es ésa sino, en to-
do caso, aquella que se muestra apta para operar sobre las causas del
delito con miras a reducir la violencia en todas sus formas.
8. En nuestro país, como en tantos otros de América Latina,
existen causas muy claras de violencia social que se transforman
en fenómenos de criminalidad creciente, expresados patéticamen-
te en el tráfico de drogas y en un armamentismo de su sociedad
civil más que peligroso si se aprecia la falta de idoneidad por par-
te de muchos de los que poseen armas. El incremento de la ine-
quidad y la exclusión que sufrió la Argentina en las últimas déca-
das creó las condiciones para el aumento de delitos violentos, al
punto que un sistema injusto y excluyente permitió que sus vícti-
mas sociales se transformasen a la postre en victimarios. Sin em-
bargo, hoy la República Argentina está en las mejores condiciones
para revertir dicha situación en razón del ciclo de crecimiento más
prolongado de los últimos setenta años y de una clara voluntad
política de cambio.
9. La casi totalidad de los cerca de sesenta mil presos que pue-
blan las cárceles del país reconoce ese origen sin que quepa abrigar
esperanzas de que el encierro tenga utilidad alguna, al menos a los
fines que se pretenden. La provincia de Buenos Aires tiene la segun-
UN CAMBIO POSIBLE18

Capítulo 2
Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires
Introducción
El presente capítulo presenta la situación y perspectiva provincial del delito,
su evolución y tendencia a lo largo de la presente década, basado en la esta-
dística de denuncias ingresadas por Policía de Seguridad, y registradas por las
áreas competentes del Ministerio de Seguridad provincial. Para complemen-
tar el perfil criminológico de la provincia, se toman en cuenta datos naciona-
les de contexto, y en particular datos seleccionados de encuestas oficiales de
victimización. Asimismo y según los casos, se hace referencia a datos interna-
cionales comparados, los cuales permiten ilustrar la posición relativa de la
provincia.
Advertencia preliminar
La utilización de las estadísticas criminales para analizar la situación de vio-
lencia e inseguridad suele ser materia de cuestionamientos, en particular por
parte de la opinión pública. Por lo tanto no resultaría inoportuno dedicar al-
gunas líneas a ello.
Una primera advertencia se refiere a que es imprescindible tener presen-
te que el universo de los delitos está conformado no sólo por los delitos de-
nunciados sino por aquellos que por diversas circunstancias no son denuncia-
dos al sistema penal por las víctimas, siendo conocidos éstos genéricamente
como “cifra negra”, la cual suele ser inferida a partir de encuestas de victimi-
zación. Al respecto, los datos publicados por el Ministerio de Justicia y De-
rechos Humanos de la Nación son elocuentes: según la encuesta de victimi-
Como puede apreciarse, no se trata de una mera declaración de principios si-
no, también, del señalamiento de objetivos programáticos, de los fundamen-
tos o rasgos esenciales de un plan de política criminal que apunta al cometido
de las tres agencias que integran el sistema penal y que, además, las trasciende.
De ahí que las transformaciones impulsadas desde el Ministerio de Segu-
ridad hayan sido más amplias que la reorganización de la institución policial
para proyectarse sobre cuestiones tales como la participación que cabe acor-
dar a la comunidad en el problema de la inseguridad, la implementación de
la participación de las organizaciones sociales en programas referidos a grupos
de riesgo, la formulación de programas preventivos multiagenciales, y hasta la
elaboración de una matriz de intervención para abordar el fenómeno de la
conflictividad en áreas críticas del Conurbano Bonaerense.
Esta nueva mirada ha servido para que el propio Estado organice de un
modo diferente sus recursos dispersos y, a la vez, capte, armonice y coordine
la valiosa acción de la pléyade de organizaciones no gubernamentales que ope-
ran alrededor del fenómeno de la violencia y de sus causas socio-económico-
culturales. Ello ha permitido la construcción de un nuevo paradigma, de una
nueva estrategia de lucha contra el delito.
UN CAMBIO POSIBLE20

Los delitos de “cifra blanca”
A los efectos de disminuir las limitaciones antes mencionadas respecto de la
representatividad de los delitos denunciados en el contexto del universo de la
cifra negra, para la confección del Mapa del Delito provincial se ha procedi-
do a adoptar una categoría de delitos bajo la denominación de “delitos de ci-
fra blanca”.
Los mismos corresponden a aquellos delitos con mayor expectativa de
denuncia, incluyendo los siguientes: los homicidios dolosos, el hurto automo-
tor y el robo automotor, la modalidad de piratas del asfalto y los secuestros en
sus dos modalidades, extorsivos y exprés.2 Respecto de estos últimos debe
aclararse que ingresan a la estadística a partir de las denuncias recepcionadas
por las delegaciones departamentales de investigación (Policía de Investi-
gaciones de la provincia) o por las actuaciones de oficio en que intervengan
éstas.
Magnitud del problema en la Argentina,
en América Latina y en la provincia
En un reciente estudio sobre tasas de delitos violentos, y particularmente de
homicidios, abarcativo de 44 países del mundo para el período comprendido
entre los años 1950 y 2000, los profesores Lafree y Tseloni demostraron que
los países transitando desde un régimen autocrático hacia una democracia
transicional experimentaban un incremento significativo de la tasa de homi-
cidios. Asimismo confirmaron que las tasas de homicidios en las democracias
plenas se incrementaron gradualmente durante la segunda mitad del siglo XX.
Este panorama global constituye una antesala para presentar de manera
breve la magnitud del problema del crimen en la Argentina, en América Lati-
na y en la provincia.
Evolución y tendencia en las últimas décadas en la Argentina3
Los datos oficiales señalan que a nivel país, entre el año 1993 y el año 2002
se produjo un incremento progresivo de la tasa de delitos cada 100 mil habi-
tantes: la tasa del año 1993 fue de 1.650 delitos, mientras que la correspon-
diente al año 2002 llegó a los 3.573 delitos. A partir del año 2002 el compor-
zación del año 2003, sólo el 25,6% de los entrevistados en el Gran Buenos
Aires que declararon ser víctimas de delitos realizó la denuncia ante la Policía,
la Fiscalía o un organismo judicial, mientras que, según los datos del año
2000, el porcentaje alcanzaba el 32,7%.
Visto lo anterior, no está de más recalcar que el universo analizado aquí
está circunscripto, como se dijo antes, a los delitos ingresados por Policía de
Seguridad.
También corresponde hacer una advertencia en cuanto al uso de rankings
de jurisdicciones o regiones de la provincia, basados exclusivamente en datos
estadísticos de delitos, los cuales, por el hecho de no incorporar otras varia-
bles –por ejemplo, características geográficas, demográficas, etc.–, deben con-
siderarse como una de las tantas maneras de analizar los fenómenos. Es por
ello que, en algunos casos, se toman en cuenta los datos poblacionales para
construir tasas de delitos.
Tipologías y modalidades utilizadas
En la provincia de Buenos Aires, las denuncias ingresadas por Policía de
Seguridad se desagregan según una clasificación de uso policial/ministerial
que incluye en primer lugar las siguientes ocho categorías: homicidio doloso;
robo con arma; robo –simple o agravado–; hurto; hurto y robo automotor;
violaciones; cuatrerismo; y piratas del asfalto.1
Completando el universo estadístico, una categoría denominada “otros
delitos” se desagrega en los siguientes rubros que forman parte de la estadísti-
ca recolectada periódicamente: homicidio culposo; lesiones dolosas; lesiones
culposas; abuso sexual; amenazas; daños; portación ilegal de arma; estafa o de-
fraudación; infracción al artículo 289 del Código Penal (C.P.); suicidios; usur-
pación; abuso de armas; violación de domicilio; encubrimiento; intimidación
pública; tenencia de armas; privación ilegal de la libertad; atentado y resisten-
cia a la autoridad; infracción al artículo 292 del C.P.; infracción al artículo
296 del C.P.; sin carátula judicial; delitos varios; y tentativas de homicidio, de
robo, de hurto, de delito automotor, de violación, de extorsión, de cuatreris-
mo, de suicidio y de delitos varios.
El conjunto de estas categorías corresponde a los delitos totales, a partir
de los cuales se confecciona el denominado Mapa del Delito provincial.
UN CAMBIO POSIBLE22

correspondientes al año 2005), de la cual el 77% corresponde a población ur-
bana, la tasa de mortalidad estimada por homicidios asciende en América
Latina5
a 25,3 homicidios cada 100.000 habitantes (valor abarcativo del pe-
ríodo 2000-2005).
Los desafíos que confronta América Latina en materia de seguridad se re-
sumen en el incremento de las tasas de delitos y de la victimización; la mayor
participación de los jóvenes en actividades delictivas; una cercana relación en-
tre el delito organizado y el delito común; así como la regionalización de cier-
tas actividades criminales tales como la producción y el tráfico de drogas ilí-
citas, el tráfico ilegal de inmigrantes, el robo de automotores.6
Factores asociados al delito y la violencia
Ya a fines de la década del noventa, un informe de la CEPAL avanzó en un
diagnóstico de la seguridad ciudadana y de la violencia en América Latina. En
dicho documento se consideraba que
...el aumento de la violencia e inseguridad entre los habitantes de las
grandes ciudades, en sus diferentes formas, debe entenderse como
un fenómeno multicausal, en el que confluyen factores individuales,
familiares, sociales y culturales, que inciden en los patrones de con-
ducta doméstica y social.7
Cuando en el año 2003 se planteaba la problemática de seguridad ciudadana
en el marco de la Mesa de Diálogo promovida por el Programa Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se sostenía que el contexto de violencia
delictual de la Argentina estaba caracterizado por una serie de factores que in-
cidían especialmente, incluyendo los siguientes: (i) disminución en la edad de
iniciación en la delincuencia; (ii) incremento en el tráfico y consumo de dro-
gas “pesadas”, y demás sustancias psicoactivas lícitas, como el alcohol, el taba-
co, los psicofármacos y los inhalantes; (iii) disponibilidad y facilidad de acce-
so a armas ilegales; (iv) incremento en la desigualdad social; y (v) escasa
contención del individuo en lo familiar, escolar y laboral.8
Esta somera mención a la multicausalidad y a los factores de riesgo pre-
tende reconocer, aunque sin ahondar en detalle, el impacto de la exclusión en
el fenómeno de la violencia.
tamiento se modifica, con tendencia a la disminución, por lo cual el año 2006
reportó una tasa de 3.142 delitos cada 100 mil habitantes.
Si se considera la evolución anual de la distribución del total de los he-
chos delictuosos a nivel país entre 1990 y 2006, los delitos contra la propie-
dad prevalecieron ampliamente, representando un porcentaje que fluctuó en-
tre el 61% y el 72% del total de delitos, con la excepción del año 2006 (59%),
el cual registró el menor porcentaje de la serie. En cuanto a los delitos contra
las personas, en el año 2006 los mismos representaron el 22% del total de he-
chos delictivos registrados en el país.
La tasa de los homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, registrada a
nivel país en la década de 2000, muestra tanto un pico máximo como una im-
portante disminución. La mayor tasa se registró en el año 2002, con 9,2 ho-
micidios cada 100 mil habitantes, con una tendencia decreciente a partir de
dicho año, siendo el año 2006 (5,27 homicidios dolosos cada 100 mil habi-
tantes) el menor registro, no sólo de la década sino también del período 1993-
2006.
Un dato ilustrativo que muestra la disparidad de comportamiento a ni-
vel país y en la provincia de Buenos Aires es el referido a la evolución del por-
centaje de sentencias condenatorias respecto de los hechos delictuosos regis-
trados durante el período 1993-2006. Mientras que en la década de 2000 a
nivel país se registró estabilidad (2,60% en el año 2003; 2,73% en 2004;
2,67% en 2005; y 2,73% en 2006), en la provincia de Buenos Aires se obser-
va una tendencia creciente (2,36% en 2002; 3,76% en 2003; 4,35% en 2004;
5,71% en 2005; y 5,56% en 2006).
Situaciones comunes en América Latina
América Latina es una región signada por la violencia en sus diversas manifes-
taciones. Desde fines de los años ochenta, el delito urbano y la inseguridad
ciudadana constituyen el centro de atención y preocupación, tanto de la ciu-
dadanía como de los gobiernos democráticos. Conforme a los resultados de
un estudio multinacional sobre delitos y victimización realizado por el Banco
Mundial, en la década pasada la tasa de delitos denunciados en ciudades de la
región (Cali, Lima, México, Río de Janeiro, San Pablo, San Salvador y Buenos
Aires) rondaba entre el 17% y el 46%.4
Según los indicadores publicados por la Organización Panamericana de
la Salud, para una población de 554.503.000 millones de habitantes (datos
UN CAMBIO POSIBLE24

Otra forma de ilustrar la magnitud de estos delitos es considerar sus pro-
medios diarios. Mientras que el año 2003 tuvo un promedio de 175 delitos
de cifra blanca por día, a partir del año 2005 los promedios se ubicaron por
debajo de 90 delitos diarios. Por ejemplo, en el año 2007, el promedio diario
fue de 83 delitos de cifra blanca.
Para cerrar este apartado y antes de tratar algunos delitos y modalidades
en particular, seguidamente se expone la distribución de las categorías enun-
ciadas previamente en el marco de la totalidad de los delitos denunciados. Por
ejemplo, si se toma en cuenta la cantidad de delitos registrados entre el año
2000 y el año 2006, se observa que el robo simple o agravado y el hurto y ro-
bo automotor tienen alta incidencia, con una proporción del 17% y 16%, res-
pectivamente, respecto del total de delitos. Por su parte, el conjunto de los ya
mencionados delitos de cifra blanca representa aproximadamente el 17% del
total de delitos en el mismo período.
Los homicidios en la provincia
Homicidios dolosos: evolución y tendencias
Entre 2000 y 2002 se produjo en la provincia un importante incremento en
la cantidad de homicidios dolosos. Con 1.693 registros en el año 2000 y
2.488 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el 47%. A partir del año
2004, los homicidios dolosos muestran una notable tendencia decreciente,
año tras año, hasta 2007. En porcentajes, el registro del año 2006 (1.008 ho-
micidios) reconoce una disminución del orden del -55% respecto del corres-
pondiente al año 2002.
Citando un estudio elaborado por la Universidad de San Andrés, referi-
do a la violencia y el uso de armas de fuego en la provincia,
...es notable cómo, de acuerdo con las estadísticas del Ministerio de
Salud de la Nación, en la provincia de Buenos Aires se logra bajar
los homicidios un 52% de 2002 a 2005, mientras que en el resto del
país ese descenso fue menor, de un 19,5%. De acuerdo con los fun-
cionarios de la provincia, una de las razones que explican la dismi-
nución de los homicidios, además de la mejora de la situación polí-
tico-social, fue el descenso de los robos de automotores, los cuales
en muchas ocasiones terminaban en homicidios.
La situación en la provincia (delitos totales y delitos de cifra blanca)
En este apartado se analiza en particular la evolución a lo largo de la déca-
da de los delitos totales y de los delitos de cifra blanca, estos últimos según
lo oportunamente definido.
Entre los años 2000 y 2007, los delitos totales ingresados por Policía
de Seguridad a nivel de la provincia mostraron una marcada línea de ten-
dencia decreciente. Al inicio de la década, entre el año 2000 y el año 2002,
se observa un incremento que representa el 17,5%. Ya entrada la década, si
se considera la variación entre los años 2002 y 2006, la disminución fue
del -32,7%. Comparando los años 2005 y 2006, se observa estabilidad en
los guarismos, con un muy leve incremento del orden del 1,9% en 2006.
Para dar una idea de magnitud, la cantidad de delitos totales del año 2006
fue de 243.853 registros, mientras que en el año 2002 la cifra alcanzaba los
362.252 hechos.
La evolución anual de la tasa de delitos totales cada 100 mil habitantes
da cuenta de que el máximo valor correspondió al año 2002 (con una tasa
de 2.542 delitos) y que los años 2005 y 2006 registraron las tasas más bajas
de la década, ubicándose por debajo de los 2.000 delitos totales cada 100
mil habitantes, con tasas de 1.632 y 1.649 respectivamente.
Observando la distribución de los delitos totales de acuerdo con la divi-
sión territorial conceptuada como Interior-Conurbano, en el año 2006, por
ejemplo, el 75,5% de las denuncias correspondieron al ámbito territorial del
Conurbano, mientras que el 24,5% al Interior. Asimismo, si se considera la
división denominada Urbano-Rural, el 97,9% de los delitos totales del año
2006 correspondieron al ámbito urbano, mientras que sólo el 2,1% de ellos
se registraron en el ámbito rural.
Por su parte, los “delitos de cifra blanca” mostraron una marcada tenden-
cia decreciente durante el período comprendido entre los años 2000 y 2007.
El crecimiento observado entre los años 2000 (55.462 hechos) y 2002 (83.444
hechos) representó en porcentajes el 50,4%. Por su parte, la disminución en-
tre los años 2002 y 2006 (31.455 hechos) fue del orden del -62,3%. Es de des-
tacar que desde el año 2003, inclusive, las cifras de los delitos de cifra blanca
se mantuvieron por debajo de los 32.000 hechos.
En cuanto a la tasa de delitos de cifra blanca cada 100 mil habitantes, la
correspondiente al año 2003 fue de 442, mientras que la cifra del año 2006
fue de 212, lo cual confirma la importante disminución de la incidencia de
estos delitos, tal cual lo señalado en el párrafo precedente.
UN CAMBIO POSIBLE26

Homicidios en ocasión de robo: evolución y tendencias
Entre 2000 y 2002 también se produjo en la provincia un importante incre-
mento, en este caso, de los homicidios en ocasión de robo. Con 555 registros
en el año 2000 y 1.041 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el
87%. A partir del año 2004, la cantidad de homicidios en ocasión de robo
muestra una notable tendencia decreciente hasta 2007. En porcentajes, el re-
gistro del año 2006 (337 homicidios) reconoce una disminución del orden
del -68% respecto del correspondiente al año 2002. A partir de 2005, se ob-
serva estabilidad en los guarismos.
Es de destacar que los homicidios en ocasión de robo en el período con-
siderado representan aproximadamente el 35% del total de los homicidios do-
losos registrados.
En cuanto a la tasa de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil ha-
bitantes, analizando la serie anual desde 1994, se destaca el crecimiento sos-
tenido hasta el pico máximo del año 2002, con una tasa de 7,3. A partir del
siguiente año la disminución es progresiva, con tasas menores a cuatro hechos
cada 100 mil habitantes en los últimos cuatro años.
Finalmente, si se toman en cuenta los promedios por semana de los ho-
micidios en ocasión de robo de los últimos años, mientras que el correspon-
diente al año 2003 era del orden de 12,9 hechos por semana, desde 2005 la
cifra ronda los seis hechos (6,2 para el año 2005 y 2006 respectivamente; y
6,5 para el año 2007).
Por el particular impacto que han tenido en la sociedad, un párrafo apar-
te merecen los homicidios en ocasión de robo automotor, los cuales represen-
tan en promedio el 15% del total de los homicidios en ocasión de robo. El
fuerte incremento que observaron los mismos en el año 2003 (175 hechos
contra 85 hechos en el año inmediato anterior, lo cual implicó un aumento
del 105%) contrasta, por ejemplo, con los guarismos del año 2006 que, con
53 registros, observan una importante disminución del orden del -70%. De un
promedio semanal de catorce hechos en el año 2003 el impacto varió sustan-
cialmente, bajando a cuatro hechos semanales de promedio en el año 2006.
Homicidios en riña: evolución y tendencias
A partir de la descripción del sumario Policial realizado por la Policía de
Seguridad, es posible discriminar, de entre los homicidios dolosos, los deno-
En cuanto a la tasa de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, analizan-
do la serie anual desde 1991 y hasta 2006, se destacan los picos que registran
los años 1992 (con una tasa de 10,9), 1997 (con una tasa de 9,9), 2002 (con
una tasa de 17,5, la mayor de la serie analizada). A partir del año 2003 co-
mienza una progresiva disminución de la tasa de homicidios. El año 2006 re-
gistró una tasa de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes. Es importante se-
ñalar que esta tasa constituye el valor más bajo de los dieciséis años analizados
en la serie.
Por último, si se toman en cuenta los promedios diarios de los homici-
dios dolosos de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario
alcanzaba los cinco hechos, a partir del año 2005 en adelante el promedio dia-
rio se ubicó en los tres hechos.
Cuando se considera la tasa de homicidios respecto de la tasa de desocu-
pación promedio se observa un coeficiente de correlación estadística modera-
do (0,42). El gráfico siguiente muestra las dos curvas.9
Evolución del período 1991-2003
UN CAMBIO POSIBLE28
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
0
5
10
15
20
25
Tasa homicidios c/100 mil habs. Tasa desocupación promedio

Zamora encabeza el listado (158 hechos; 8,8% del total), seguido por Lanús
(98 hechos; 5,5% del total), Quilmes (90 hechos; 5% del total), San Martín
(87 hechos; 4,8% del total), Tres de Febrero (78 hechos; 4,3% del total),
Avellaneda (77 hechos; 4,3% del total), Moreno (70 hechos; 3,8% del total),
Almirante Brown (69 hechos; 3,8% del total) y Mar del Plata –General
Pueyrredón– (67 hechos; 3,7% del total).
Complementando lo señalado antes, a continuación se presenta la distri-
bución de los homicidios en ocasión de robo en los cordones del Conurbano
y en el interior. Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una ta-
sa de 2,8% de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil habitantes, y un
promedio semanal de 2,8 hechos; en el Segundo Cordón la tasa fue de 2,7 y
el promedio semanal de 2,7 hechos; mientras que en el Tercer Cordón la ta-
sa fue de 2,5 y el promedio semanal de 0,7. Estas cifras también contrastan
con las correspondientes al interior de la provincia, cuya tasa de homicidios
en ocasión de robo cada 100 mil habitantes fue del 1,2% y el promedio se-
manal de 0,9 hechos.
La dimensión internacional
Una buena práctica es contrastar los datos propios de homicidios con los da-
tos de otras ciudades y regiones del mundo. Para ello se considera adecuado
recurrir a las tasas (cada 100 mil habitantes). La tabla que se presenta a con-
tinuación es una selección de las tasas de homicidios dolosos de países de
Europa, de América Latina, y de ciudades de los Estados Unidos, Europa y
América del Sur, así como las correspondientes a la Argentina. Se incluye tam-
bién la tasa mundial según la Organización Mundial de la Salud.
Téngase presente, que la tasa de homicidios de la provincia de Buenos
Aires es de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes en el año 2006.
minados homicidios en riña, que, por ejemplo en el año 2007, representaron
aproximadamente el 24% del total de homicidios dolosos.
Los datos disponibles permiten señalar que la diferencia entre el año
2003, cuyo registro fue de 353 hechos, y el año 2006, cuyo registro fue de
234 hechos, alcanzó el -33,7%. La tendencia observada en el período de cin-
co años (2003-2007) es hacia la disminución.
Geografía del homicidio doloso
Basándose en el Mapa del Delito provincial, en el período comprendido en-
tre los años 2003 y 2006, el 83,8% de los homicidios dolosos sucedió en el
Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 16,2% se cometió en el interior
de la provincia.
Si se ordenan los partidos por la cantidad de homicidios dolosos registra-
dos en el mismo período (2003-2006), el partido de Lomas de Zamora enca-
beza el listado (448 hechos; 8,22% del total de homicidios dolosos), seguido
por Quilmes (256 hechos; 4,7% del total), Almirante Brown (251 hechos;
4,6% del total), Lanús (234 hechos; 4,3% del total), San Martín (231 hechos;
4,2% del total), Moreno (216 hechos; 3,9% del total), Avellaneda (204 hechos;
3,7% del total) y Mar del Plata –General Pueyrredón– (204 hechos; 3,7 % del
total).
Como complemento a lo presentado precedentemente, se analiza la dis-
tribución del total de homicidios dolosos en los cordones del Conurbano y
en el interior.10 Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una ta-
sa de 8,2% de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, y un promedio
diario de 1,2 homicidios; en el Segundo Cordón la tasa fue de 8,8 y el pro-
medio diario de un hecho; mientras que en el Tercer Cordón la tasa fue de
7,3 y el promedio diario de 0,3 hechos, es decir, aproximadamente un hecho
cada tres días. Estas cifras contrastan con las correspondientes al interior de
la provincia, cuya tasa de homicidios fue del 5,5% y el promedio diario de
0,6 hechos.
Con respecto a la distribución geográfica de los homicidios en ocasión de
robo, en el período comprendido entre los años 2003 y 2006, el 89,5% de los
hechos se registraró en el ámbito del Conurbano Bonaerense, mientras que
sólo el 10,5% lo hizo en el interior de la provincia.
Ordenando los partidos por la cantidad de homicidios en ocasión de ro-
bo del mismo período de cuatro años (2003-2006), el partido de Lomas de
UN CAMBIO POSIBLE30

Las muertes con arma de fuego
La Organización Mundial de la Salud considera a las armas de fuego como un
factor de riesgo importante en muchos tipos de violencia, incluidos la violen-
cia juvenil, la violencia colectiva y el suicidio, y sostiene que uno de los retos
para las intervenciones nacionales y locales es la prevención de heridas por ar-
ma de fuego, así como el mejoramiento de las medidas de seguridad en rela-
ción con las mismas.
Un informe del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación
da cuenta de que el 63% de los homicidios dolosos registrados en la Argenti-
na se cometen utilizando arma de fuego. El mismo informe, citando datos del
Ministerio de Salud de la Nación, menciona que, a nivel país, durante el año
2003 se registraron 3.752 muertes por heridas de arma de fuego. Y según las
encuestas de victimización realizadas a los residentes de la Ciudad y Gran
Buenos Aires, durante el año 2002, el 9,7% de los entrevistados fueron vícti-
mas de un delito cometido con arma de fuego, en tanto en el año 2003 el por-
centaje fue del 8,3%.
Mediante la ley 26.216 del 20 de diciembre de 2006, el gobierno nacio-
nal estableció el programa nacional de desarme voluntario, el cual se lanzó en
junio del año 2007. En este contexto, desde el Ministerio de Seguridad de la
provincia, Subsecretaría de Participación Comunitaria, se encaró un trabajo
en colaboración con la ONG Viva Río de Brasil y la Universidad de San An-
drés para contar con un estudio de diagnóstico de la situación de la violencia
delictual y el uso de armas de fuego en la provincia. A continuación se sinte-
tizan los contenidos más relevantes del diagnóstico.
Según el estudio preparado por la Universidad de San Andrés, en la
Argentina, entre 1997 y 2005 (basado en estadísticas del Ministerio de Salud
de la Nación), el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de ho-
micidios fue del 70,3%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el
33,8%. En la provincia de Buenos Aires, en el mismo período mencionado
antes, el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de homicidios
fue del 80,4%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el 38,9%.
Incidencia del uso de armas de fuego en los homicidios
Considerando el período 2000-2007 en la provincia, el porcentaje de homi-
cidios dolosos cometidos con arma de fuego fue en promedio del orden del
LEÓN CARLOS ARSLANIANUN CAMBIO POSIBLE 3332
HomicidiosTasac/100
DolososAñomilhab.
OrganizaciónMundialdelaSalud
Datomundial20008,8
EstadosUnidos
Datopaís20065,7
CiudadesdelosEstadosUnidos
Detroit200647,1
NuevaOrleans200637,6
WashingtonDC200629,6
Filadelfia200627,7
Atlanta200622,6
Miami200619,6
Indianápolis200617,5
Chicago200616,3
Dallas200615
Boston200613,3
LosÁngeles200612,4
SanFrancisco200611,5
Oklahoma200610,3
NuevaYork20067,3
SanDiego20065,3
HomicidiosTasac/100
DolososAñomilhab.
PaísesdeEuropa
Ucrania20047,42
Estonia20046,82
Bulgaria20043,8
Suiza20042,94
Holanda20011,65
Polonia20041,64
Francia20041,64
Inglaterra
yGales20041,62
Grecia20011,27
España20011,2
Dinamarca20040,79
CiudadesdeEuropa
Londres20012,73
Amsterdam20013,68
París20012,3
Berlín20012,3
Madrid20012,23
Oslo20012,15
Varsovia20013,72
Copenhague20012
HomicidiosTasac/100
DolososAñomilhab.
PaísesdeAmérica
Colombia2000-200584,6
ElSalvador2000-200543,4
Brasil2000-200531
Guatemala2000-200523,1
Nicaragua2000-200512,3
CiudadesdeAméricadelSur
Cali,Colombia200491
Medellín,Colombia200451,8
RíodeJaneiro,
Brasil200341,1
Bogotá,Colombia200421,7
SanPablo,Brasil200615,1
Pcia.de
ArgentinaDatospaísBuenosAires*
20007,1611,9
20018,2014,6
20029,2017,5
20037,5912,7
20045,919,1
20055,787,9
200615,577,5
*PoblaciónsegúnproyeccionesanualesINDEC.
Fuentes:
WHO,“WorldReportonViolenceandHealth”,WorldHealthOrganization,Ginebra,2002;CrimeintheUnitedStates,UniformCrime
Report,2006;HomeOfficeStatisticalBulletin12/03,InternationalComparisonsofCriminalJusticeStatistics2000,GordonBarclay&Cynthia
Tavares,24octubre2003;NinthUnitedNationsSurveyonCrimeTrendsandOperationsofCriminalJusticeSystems,UnitedNationsOfficeof
DrugsandCrime;PatricioTudella,“NaturalezaymagnituddelosproblemasdeviolenciadelictualeinseguridadenAméricaLatinayelCaribe”,
CentrodeInvestigaciónyDesarrolloPolicial,CIDEPOL-PolicíadeInvestigacionesdeChile,2006;DirecciónNacionaldePolíticaCriminal,
MinisteriodeJusticiadelaNación;SubsecretaríadeInvestigacioneseInteligenciaCriminal,MinisteriodeSeguridaddelaProvinciadeBuenosAires.

Hurto y robo de automotores
Evolución y tendencias
Otro conjunto de delitos que tiene fuerte impacto social no sólo por su mag-
nitud sino particularmente por la afectación de bienes es el hurto y robo au-
tomotor. Entre los años 2000 y 2002 también se produjo incremento de he-
chos. La variación porcentual fue del 51%; de 51.865 hechos en 2000 se
trepó a la cifra de 78.326 hechos.
La tendencia cambió fuertemente hacia la baja, en particular desde el año
2004 hasta la fecha. Si se considera la variación absoluta entre 2002 y 2006,
la disminución fue del -62,5%.
Al considerar la tasa del hurto y robo automotor cada 100 mil habitan-
tes, es de destacar que, mientras la tasa del año 2003 fue de 415 hechos cada
100 mil habitantes, la tasa del año 2006 es sensiblemente menor: 199 hechos
cada 100 mil habitantes. De hecho, a partir del año 2005, inclusive, la tasa
anual se mantuvo debajo de los 200 hechos cada 100 mil habitantes.
Si se toman en cuenta los promedios diarios del hurto y robo automotor
de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario alcanzaba los
164 hechos, a partir de 2005 en adelante el promedio diario se ubicó por de-
bajo de los 80 hechos, lo cual representa una caída del orden del -50%.
Geografía del hurto y robo automotor
Las cifras del Mapa del Delito provincial permiten confirmar que en el año
2006 el 90,9% de los hechos de hurto y robo automotor acontecieron en el
territorio del Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 9,1% correspon-
dió al interior de la provincia.
Analizando los guarismos por cordón del Conurbano, se observa que en
el Primer Cordón el promedio diario del año 2006 fue del orden de los 49 he-
chos, el correspondiente al Segundo Cordón fue de 18 hechos de promedio
diario, mientras que en el Tercero el promedio diario fue del orden de los sie-
te hechos.
El promedio diario en el interior de la provincia fue similar al último
mencionado (siete hechos).
También es interesante presentar la distribución por partido, en esta
oportunidad enfocada desde la tasa de hechos cada 10 mil habitantes. Así, los
70% (8.950 hechos). Al observar los porcentajes anuales, se evidencia que en
los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por sobre
el 70% (74,7% en 2000, 2004, 2005; 78% en 2001; 76,2% en 2002; 75,2%
en 2003), mientras que en los años 2006 y 2007 los porcentajes fueron me-
nores: 62%, 60%, 50,8% y 56,7% respectivamente.
Si se toma en cuenta la evolución anual de las tasas de homicidios dolo-
sos por arma de fuego cada 100 mil habitantes, los años 2001 y 2002 regis-
traron los valores más altos del período (11,4 y 13,3, respectivamente), mien-
tras que las tasas más bajas corresponden a 2006 (4,8) y 2007 (4,4).
Tal como se describe en el informe preparado por la Universidad de San
Andrés,
en los homicidios también hay una mayor incidencia de uso de ar-
mas de fuego en los grupos de jóvenes. De tal forma, en el grupo de
víctimas de 15 a 19 años, el porcentaje de uso de armas es del
88,4%. El porcentaje en el caso de los hombres pertenecientes al ci-
tado grupo es del 89,6% y en las mujeres es del 77,4%.
Para finalizar este tema, es interesante mencionar la distribución geográfica de
los homicidios con uso de armas de fuego. En efecto, según los datos del in-
forme ya mencionado, en el Conurbano Bonaerense los siguientes municipios
encabezan el ranking del período 1997-2005 (expresado en porcentajes del
total de homicidios): Tres de Febrero (94,5%); San Martín (90,9%); San
Miguel (90,2%); José C. Paz (88,5%); Malvinas Argentinas (88,4%); Almi-
rante Brown (87,9%); Quilmes (85,6%); Esteban Echeverría (85,5%); San
Isidro (85,2%) y Lanús (84,5%).
Incidencia del uso de armas de fuego en los suicidios
En cuanto a los suicidios, considerando el período 2000-2005 y siempre en el
ámbito provincial, el porcentaje de cometidos con arma de fuego fue en pro-
medio del orden del 42%. Al observar los porcentajes anuales se evidencia que
en los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por so-
bre el 40% (46,8% en 2000; 47,4% en 2001), mientras que en los años 2006
y 2007 los porcentajes fueron menores: 39,6% y 37,2% respectivamente.
UN CAMBIO POSIBLE34

partidos que, basándonos en los datos del año 2006, encabezan este ranking
resultan ser los siguientes: Morón, con 1.876 hechos registrados, posee una
tasa de 57 hechos cada 10 mil habitantes; Vicente López, con 1.540 hechos,
tiene una tasa de 54; Lanús, con 1.869 hechos, posee una tasa de 41; y San
Fernando, que registrara 583 hechos, posee una tasa de 36.11
A continuación se considerarán separadamente el robo automotor y el
hurto automotor.
Magnitud del robo automotor
Si se considera separadamente el robo automotor del hurto automotor, se ob-
serva, por ejemplo en base a las cifras del año 2006, que el robo automotor
representa el 27,8% (8.174 hechos) y que el hurto automotor representa el
72,2% (21.195 hechos) de la categoría hurto y robo automotor (que totalizó
29.369 hechos en el año 2006).
Respecto de la distribución geográfica de los hechos de robo automotor,
las jurisdicciones con mayor incidencia corresponden al Primer Cordón del
Conurbano, incluyendo a La Matanza Noroeste, Lanús, Morón, Lomas de
Zamora, San Isidro, Quilmes, Vicente López, San Martín y Tres de Febrero.
No está de más hacer una mención de los datos de la encuesta de victi-
mización del año 2003 publicada por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nación, según los cuales el 91,6% de los entrevistados en el
Gran Buenos Aires que declararon ser víctimas de robo de automotor realizó
la denuncia.
La dimensión internacional
Una vez más se recurre a la comparación con datos de otras regiones del mun-
do. En esta oportunidad la tabla que acompaña expone las tasas de robos de
vehículos cada 100 mil habitantes de los Estados Unidos (datos país y ciuda-
des seleccionadas), de países de Europa y de América.
Como se mencionó previamente, la tasa de hurto y robo automotor ca-
da 100 mil habitantes de la provincia de Buenos Aires fue de 199 hechos en
el año 2006.
UN CAMBIO POSIBLE36
RoboTasac/100
AutomotorAñomilhab.
EstadosUnidos
Datopaís2005416,8
Datopaís2006398,4
CiudadesdeEstadosUnidos
Detroit200610.870,6
LosÁngeles200610.869,6
WashingtonDC20065.681,8
Dallas20064.506,6
Filadelfia20064.150,2
Boston20064.029,0
Chicago20063.423,7
Indianápolis20063.185,8
SanFrancisco20063.135,3
SanDiego20062.293,6
NuevaYork20061.801,8
Oklahoma20061.484,6
Miami2006842,3
NuevaOrleans2006742,0
KansasCity2006693,0
Atlanta2006387,4
Pittsburgh2006250,0
Tampa2006234,6
Waco2006120,8
Norfolk200678,8
Pasadena200634,4
RoboTasac/100
PaísesdeEuropa
Suecia2002899,5
Francia2001690,0
Inglaterra
yGales2001630,0
Dinamarca2002541,5
Italia2002403,1
España2001358,6
Portugal2002300,3
Holanda2002219,2
Estonia2001206,2
Polonia2002140,4
Alemania2001147,7
Grecia200149,9
RoboTasac/100
PaísesdeAmérica
Canadá2002515,0
México2002139,9
Uruguay2002134,4
CostaRica2002111,2
ElSalvador200247,8
Bolivia200245,6
Chile200238,0
Panamá200219,3
Perú20027,1
Hurtoyroboautomotor
Pcia.deTasac/100
BuenosAires*milhab.
2000364,9
2001416,5
2002549,6
2003414,7
2004259,7
2005196,0
2006198,7
*PoblaciónsegúnproyeccionesanualesINDEC.
Fuentes:
CrimeintheUnitedStates,UniformCrimeReport,2006;HomeOfficeStatisticalBulletin
12/03,InternationalComparisonsofCriminalJusticeStatistics2000,GordonBarclay&Cynthia
Tavares,24octubre2003;EighthUnitedNationsSurveyonCrimeTrendsandOperationsof
CriminalJusticeSystems,UnitedNationsOfficeofDrugsandCrime;Subsecretaríade
InvestigacioneseInteligenciaCriminal,MinisteriodeSeguridaddelaProvinciadeBuenosAires.

se detalla la distribución de la privación ilegal de la libertad según modalidad
de delito en el Conurbano, a partir de los datos disponibles del año 2007 se
observa que el 36% de las mismas ocurren asociadas al hurto y robo automo-
tor, el 25% se asocia al robo con arma, y el 13,3% se asocia a la modalidad
piratas del asfalto.
Piratas del asfalto: evolución y tendencias
En lo que se refiere a la modalidad de piratas del asfalto, la evolución anual
desde el inicio de esta década permite observar un incremento del 25,7% en
el año 2002, en comparación con los guarismos del año 2000. Al considerar
la variación entre 2002 y 2006 la tendencia cambia, observándose una impor-
tante disminución del orden del -62,7%. En valores absolutos, mientras que
el máximo registro fue en el año 2002 con 2.392 hechos, en el año 2006 la
cifra fue sólo de 893 hechos.
Para dar una pauta de la distribución territorial de esta modalidad, se
puede decir que en el año 2007 los hechos prevalecieron en jurisdicciones de
los siguientes departamentos judiciales (expresados en porcentajes): Morón
con un 17,92% del total, Lomas de Zamora con el 15%, La Matanza con el
14%, Mercedes con el 11% y Zárate-Campana con el 9%.
Robo con arma, robo y hurto: magnitud y distribución
Si se tiene en cuenta que entre el año 2000 y el año 2006 las denuncias en la
provincia por robo simple o agravado representaron el 17% del total de deli-
tos registrados, las denuncias por hurto el 13%, y las denuncias por robo con
arma el 12%, se puede comprender por qué, a pesar del subregistro reconoci-
do para estos delitos –no sólo en la Argentina sino en los países del mundo,
ello en virtud de la tendencia a la no denuncia–, resulta inevitable considerar-
los al menos brevemente en el presente análisis.
Una rápida mirada al conjunto de las tres tipologías en cuestión, que
afectan a la propiedad, permite reconocer que en el año 2007 las diez siguien-
tes jurisdicciones, ordenadas por la cantidad de hechos, se posicionan en los
primeros lugares de este ranking: Quilmes, 4.061 hechos, sumando robo con
arma, robo y hurto; La Matanza Noroeste, 2.968 hechos; Mar del Plata
–General Pueyrredón–, 2.767 hechos; La Plata, 2.427 hechos; Lomas de
Secuestros: evolución y tendencias; privación ilegal de la libertad
Los años 2002 y 2003 sufrieron la eclosión de este delito: con 237 hechos en
2002, el año 2003 registró un incremento del 29,5%, lo cual representaba 70
secuestros más cometidos en la provincia. Considerando la variación entre
2003 (307 hechos) y 2006 (75 hechos), la disminución fue del -75,6%.
Así, de un promedio mensual de 25 secuestros para el año 2003, la situa-
ción declinó hasta lograrse un promedio mensual de seis hechos para el año
2006.
Del total de secuestros del período 2002-2006, los secuestros extorsivos
representaron el 15%, mientras que los secuestros exprés el 85%.
Brevemente se analizará la evolución de los secuestros extorsivos y de
los secuestros exprés. El año 2002 se caracterizó por sufrir los mayores re-
gistros de secuestro extorsivo, con un total de 60 hechos. Por su parte, el
año 2003 fue para el secuestro exprés, el año de mayor guarismo, con 265
hechos.
Desde el año 2005 inclusive y hasta 2007, los guarismos de secuestro ex-
torsivo se mantienen por debajo de los 10 hechos anuales, y los correspon-
dientes al secuestro exprés por debajo de los 70 hechos anuales.
Una mención a datos internacionales se hace necesaria para dimensionar
esta problemática en el contexto latinoamericano: la tabla siguiente muestra
cifras de Colombia y México.
Período 2000-2003 por año 2000 2001 2002 2003
Colombia * 3.706 3.041 2.986 2.200
México ** 548 568 535 532
* Fuente: Programa Presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, Vicepresidencia de la República, Colombia. Los guarismos incluyen secuestro
simple, secuestro extorsivo con finalidad económica, secuestro extorsivo con finalidad política,
secuestro por definir modalidad, secuestros de miembros de la fuerza pública.
** Fuente: base AFI, Procuradoría General de la República, México.
Aunque se distingue del secuestro por su tipificación en el Código Penal, la
privación ilegal de la libertad constituye un ilícito que genera zozobra en la
opinión pública y se lo vincula al anterior. La privación ilegal de la libertad es
un delito que se encuentra asociado a otros delitos en el marco de un hecho
dado. Aproximadamente el 70% de estos hechos ocurren en el Conurbano
Bonaerense, mientras que sólo el 30% en el interior de la provincia. Cuando
UN CAMBIO POSIBLE38

En cuanto a la tasa de menores detenidos (por homicidio) por cada
1.000 homicidios dolosos registrados en la estadística, la cifra del año 2001
fue de 85, mientras que la correspondiente al año 2006 fue de 139.
Victimización en el Gran Buenos Aires: breve aproximación
A continuación se resumen los datos más significativos del informe del año
2003 sobre victimización en el Gran Buenos Aires, realizado por el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Éstos constituyen los últimos
datos disponibles y publicados referidos a encuestas oficiales de victimización.
Según dicha encuesta, el 42% de los entrevistados indicó haber sido víc-
tima de al menos uno de los delitos relevados durante 2003, mientras que más
del 58% no resultó víctima de ningún delito. Y como ya se mencionó previa-
mente, sólo el 25,6% de los entrevistados que declararon ser víctimas de de-
litos realizó la denuncia, ya fuere a la Policía, a la Fiscalía o a un organismo
judicial.
En cuanto a la evolución de la denuncia al sistema penal durante el pe-
ríodo 1997-2003:
- Robo con violencia (definido como hecho con intención de robo con
amenaza o ejercicio de violencia contra la persona, incluyendo el arre-
bato), el porcentaje mayor del período correspondió al año 1998 con
un 42,4%, mientras que en 2003 alcanzaba el 32,7%, el más bajo del
período.
- Hurtos personales (definido como hecho en el que se sustrae algo, sin
contacto con el agresor o con contacto mínimo), en el año 1998 el por-
centaje trepaba al 27%, mientras que en 2003 alcanzaba el 15,4%.
- Lesiones y amenazas (definido como hecho en el que una persona es ata-
cada o amenazada sin intención de robo), el pico del período le corres-
pondió al año 1999 con 43,5% de denunciado; el menor porcentaje se
registró en 2001, con 24,3%, y en 2003 la cifra alcanzó el 31,4%.
Consideraciones finales
Como se desprende de lo señalado hasta aquí, la situación de la provincia de
Buenos Aires en cuanto a los delitos registrados muestra un importante incre-
Zamora, 1.965 hechos; San Martín, 1.959 hechos; Escobar, 1.935 hechos;
Pilar, 1.832 hechos; Tigre, 1.806 hechos; y Vicente López, 1.660 hechos.
Lesiones y amenazas: magnitud y distribución
Estemos atentos a que las lesiones dolosas y las amenazas son dos tipologías
que inciden en la sensación de inseguridad y son indicadores de la violencia
social. Este apartado se basa esencialmente en la estadística de la categoría
“otros delitos” que desde principios de 2007 se discrimina en el Mapa del
Delito provincial.
Así, los guarismos del año 2007 revelan que en el ámbito de la provincia
las lesiones dolosas (13,4% del total de delitos registrados) y las amenazas
(11,5% del total) constituyen los tipos de delitos que prevalecen, seguidas por
el robo simple o agravado (10,8% del total), y por el hurto y robo automotor
(10,4% del total).
El cuadro se altera levemente en el caso del Conurbano, donde los tipos
de delitos que prevalecen son las lesiones dolosas (14,7% de los delitos tota-
les del Conurbano), el hurto y robo automotor (12,6% del total indicado),
las amenazas (12,4%) y las lesiones culposas (10,2%).
Diferente es la realidad registrada en el ámbito interior, donde las tipolo-
gías que prevalecen son los hurtos (15,5% del total de registros del interior),
el robo simple o agravado (14,9%), para luego encontrar las lesiones dolosas
(9,5%) y las amenazas (8,7%).
Menores y delitos
En orden a las características del delito en la actualidad, brevemente se hace
mención de la cuestión de los menores detenidos por delitos, es decir, aque-
llos que quedan efectivamente detenidos luego de la aprehensión.
Para dar una idea de la magnitud de esta cuestión puede señalarse que en
la provincia, entre los años 2001 y 2006, 98.869 menores resultaron deteni-
dos por delitos. De ellos, 25.781 fueron detenidos por delitos graves y 1.058
por homicidios dolosos.
Mientras que en el año 2001 la tasa de menores detenidos cada 1.000 de-
litos era del orden de 48, en el año 2006 la tasa sufría incremento, llegando
hasta los 63 detenidos.
UN CAMBIO POSIBLE40

Piratas del asfalto: modalidad definida como la sustracción de mercadería en tránsito (no
significa que el camión esté circulando, sino que la misma es llevada de un depósito o fábrica
al consumidor, comprador o depositario, siendo que el camión puede estar parado mientras el
chofer descansa o reabastece).
2
Respecto del secuestro se describe lo siguiente: se sustenta en la definición del Código
Penal, con los elementos del art. 170. Implica dos víctimas, una privada de su libertad y otra
extorsionada para el pago de un rescate. Delito continuado y según su duración y mecánica de
ejecución se discrimina en:
Secuestro extorsivo: implica privación ilegal de la libertad de una persona, mediante la
compulsión física, pluralidad de sujetos activos, pluralidad de roles, inteligencia preliminar, lo-
gística, organización, prolongación en el tiempo, etc.
Secuestro exprés: técnica y jurídicamente constituye un secuestro extorsivo, pero de reso-
lución inmediata; carece de los componentes descriptos en la clasificación anterior, la privación
de la libertad es breve y la pretensión de rescate de pago inmediato en dinero o bienes.
3 Este apartado se basa en los datos del “SNIC - Informe Anual de Estadísticas Policiales
Año 2006”.
4
Ver: Fajnzylber, Lederman y Loayza. “Crimen y victimización: una perspectiva econó-
mica”, en Crimen y violencia en Latinoamérica, Fajnzylber, Lederman y Loayza.
5
Para la OPS América Latina abarca México, Centroamérica, Caribe Latino, Área
Andina, Brasil y Cono Sur.
6 Ver: Rico y Chinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política inte-
gral, págs. 12-17.
7
Ver: Arraigada y Godoy, pág. 9. Este trabajo clasificaba a los factores de riesgo en tres
grandes conjuntos: a) factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las
personas: sexo, edad, educación, socialización, consumo de alcohol y drogas; b) factores socia-
les, económicos y culturales: desempleo, pobreza, hacinamiento, desigualdad social, violencia
en los medios de comunicación, cultura de la violencia; y c) factores contextuales e institucio-
nales: guerra, tráfico de drogas, corrupción, disponibilidad de armas de fuego, festividades, en-
tre otros.
8
Ver: “Documento Base sobre Seguridad Ciudadana”, 2003.
9 Para determinar las tasas de desocupación, la fuente fue la Encuesta Permanente de
Hogares, INDEC.
10
Sobre la base de las proyecciones de poblaciones del INDEC para el año 2006, la si-
guiente es la población estimada detallada por zona geográfica: 1er
Cordón con 5.248.866 habi-
tantes; 2do Cordón con 3.924.876 habitantes; 3er Cordón con 1.537.361 habitantes; totalizan-
do el Conurbano 10.711.103 habitantes; el interior de la provincia con 4.072.904 habitantes.
De tal forma, la población estimada de la provincia llega a los 14.784.007 habitantes.
11
Las poblaciones estimadas de los partidos mencionados son, respectivamente: 328.301
habs., 285.121 habs., 306.695 habs., 463.564 habs. y 160.069 habs.
mento hasta llegar al pico máximo del año 2002, para luego variar la tenden-
cia hacia la disminución, particularmente en los tres últimos años. Este com-
portamiento es similar al observado para el país.
En particular es importante observar la tendencia decreciente en los “de-
litos de cifra blanca”.
Se destaca la incidencia del hurto y robo automotor a lo largo de la dé-
cada. Asimismo debe reconocerse que las amenazas y lesiones constituyen de-
litos que también inciden en términos absolutos.
La fuerte disminución de la tasa de homicidios dolosos es un importan-
te indicador de la situación criminológica. Por la trascendencia que conlleva,
resulta muy significativo el desenso que se registra en los homicidios en oca-
sión de robo ocurridos en la provincia.
Notas
1
A continuación se presenta una descripción de cada una de las categorías mencionadas.
Homicidio doloso (delito contra la vida): abarcativo de homicidio simple, homicidio cali-
ficado (vínculo; ensañamiento, alevosía, veneno, otro procedimiento insidioso; precio o prome-
sa remuneratoria; placer, codicia, odio racial o religioso; medio idóneo para crear peligro común;
concurso premeditado de dos o más personas; criminis causa; cometido contra un miembro de
fuerza de seguridad pública; cometido por un miembro de fuerza de seguridad pública), homi-
cidio en riña y homicidio en ocasión de robo. Incluye el homicidio en ocasión de robo: cuan-
do pierde la vida el ciudadano víctima de robo según lo tipificado en el art. 165 del Código
Penal (C.P.).
Robo con arma (delito contra la propiedad): se refiere al robo calificado por uso de ar-
ma. Es el supuesto del artículo 166 inc. 2 del C.P.
Robo simple o agravado (delito contra la propiedad): abarcativo del robo simple según
art. 164 del C.P., y del robo calificado según arts. 166 (excluyendo al robo calificado por uso
de arma) y 167 del C.P. (lesiones; despoblado y en banda; despoblado; poblado y en banda;
efracción, por el autor).
Hurto (delito contra la propiedad): abarcativo de hurto simple; hurto calificado (campes-
tre; calamitoso; con ganzúa, llave falsa u otro instrumento; con escalamiento).
Hurto y robo automotor (delito contra la propiedad): abarcativo del robo automotor;
hurto calificado según art. 163 inc. 6 del C.P. Debe aclararse que el hurto del automotor resul-
ta agravado justamente por la circunstancia de la cosa y de las características del desapodera-
miento, es decir que aumenta la pena, además de la circunstancia de estar en la vía pública o
lugares de acceso público.
Cuatrerismo (delito contra la propiedad): modalidad que incluye sustracción –robo y/o
hurto– de ganado mayor (no incluye aves de corral, no piezas de caza, etc.) en campo o en
tránsito.
Violación (delito contra la integridad sexual): referido al abuso sexual donde exista acce-
so carnal hacia la víctima mediante la utilización de cualquier medio, no contabilizándose los
abusos deshonestos ni el sexo oral.
UN CAMBIO POSIBLE42

Capítulo 3
La construcción de un nuevo paradigma
Ninguna estrategia de acción en contra de la violencia y el delito puede en-
contrar respuesta exclusiva a través de las agencias que integran el sistema pe-
nal, cuya función es predominantemente reactiva. Como se dijo antes, lejos
estamos de lograr que la pena conminada cumpla una finalidad preventiva ge-
neral y menos aún que la efectivamente impuesta –en los raros casos en que
ello ocurra– actúe como prevención especial o, dicho de otra manera, sirva a
los fines reeducadores y resocializadores a que aspira.
Sin embargo, el pensamiento dominante privilegió, por décadas, dichos
recursos y se desentendió de la multicausalidad del delito y de los modos pa-
ra prevenirlo.
Los problemas de inseguridad en la provincia de Buenos Aires, como en
cualquier otra gran ciudad de América Latina, son graves y de difícil solución.
Su origen y naturaleza están más conectados con los problemas de la extrema
pobreza, la exclusión social y la concentración de la riqueza y su consecuente
inequidad que con las deficiencias –serias y ciertas– del funcionamiento del
sistema penal en cualquiera de sus agencias.
La ausencia o el fracaso de los sistemas primarios de contención social y la
renuncia a definir claras estrategias en materia de políticas públicas respecto del
crecimiento del empleo, del desarrollo de los derechos humanos de contenido
socioeconómico, la perpetuación en la marginalidad de vastos grupos sociales,
la permeabilidad social inversa, el incremento notable del coeficiente de Gini y
el deterioro general en las condiciones de vida de la población trajeron como
consecuencia un progresivo incremento de la violencia familiar y social que se
fue transformando en violencia criminalizada, reflejada en el incremento de los
índices delictivos y de victimización, y en la irrupción de un tipo de violencia
nueva, cuyos protagonistas –nuevos actores– resultan ser niños y adolescentes.

Por otra parte el Estado, sea en su versión liberal más prescindente o en
la del modelo burocrático, paternalista, autoritario, expresa o un abandono
de misiones y funciones que le deberían ser propias por naturaleza o, en el
mejor de los casos, una superposición, desarticulación, contradicción e inco-
herencia entre las distintas agencias gubernamentales que gestionan la cosa
pública.
Frente a estas formas frustráneas de manifestarse el Estado, como verda-
dera herramienta de la convivencia aflora un nuevo rol: el Estado articulador,
capaz de abrir nuevos canales de participación social, legitimador y apropia-
dor de la potencia comunitaria y gerente racional de sus propios recursos.
El gobierno de la provincia de Buenos Aires ha tomado para sí el cum-
plimiento de estas nuevas exigencias en diversos ámbitos. Así, y en el asunto
que aquí nos ocupa, convocó y obtuvo un fuerte consenso plasmado en un
acta que documenta la nueva mirada y el compromiso de las organizaciones
de distinto tipo a integrarse en múltiples programas.
Organizó, alrededor del Ministerio de Seguridad –órgano convocador–,
el Grupo de Respuesta Múltiple –consistente en una mesa de trabajo perma-
nente, integrada por todos los ministerios que integran el gabinete social, que
evalúa las situaciones críticas, los problemas de los grupos de riesgo y armo-
niza, organiza y da coherencia a la respuesta del Estado, generándose de tal
suerte políticas de prevención y contención de la violencia–.
El mejor ejemplo del resultado de tal tipo de trabajo lo constituye el
Programa “Seguridad = Ciudadanía e Inclusión” destinado a atender la pro-
blemática de las villas de emergencia y los asentamientos precarios de todo
el Conurbano de la provincia de Buenos Aires, donde residen más de un mi-
llón de personas en condiciones por demás críticas. Dicho programa procu-
ra, por un lado, soluciones urbanísticas que tornen digno y sustentable el
hábitat, mientras que, por el otro, apunta a la reinserción social con miras
a la superación de la exclusión en todas sus formas. Cuenta con cinco fases:
a) sensibilización, b) identificación de las áreas públicas interesadas, c) tra-
bajo de campo, d) elaboración de una matriz de intervención para la paz so-
cial a través de la inclusión y e) elección del territorio y ejecución de cursos
de acción.
Convergen en aquél las distintas agencias gubernamentales, los líderes
comunitarios locales, las empresas, la comunidad educativa, la académica, los
líderes religiosos, las ONG y demás organizaciones sociales, cada una de ellas
como efectores de los distintos módulos que componen el subprograma de in-
clusión social.
La pretensión de atender esta fenomenología con apelación al recurso
de más pena, más cárcel, más restricciones en materia de libertad durante el
proceso –fórmulas aplicadas en la provincia de Buenos Aires con insistencia
y prodigalidad– no sólo condujo a un estridente fracaso sino que contribu-
yó a degradar lisa y llanamente el sistema penal y a desacreditar a sus ope-
radores.
Sin embargo, más grave fue la falsa creencia que se generalizó en la co-
munidad acerca de la pertinencia de aquellas fórmulas exhibidas como mági-
cas, al calor de cierto discurso ultramontano y, penosamente, todavía vigente
que permitiera acuñar la expresión “populismo penal”.
Se torna evidente, entonces, la necesidad de producir un cambio sustan-
cial en el discurso penal y en las estrategias con que la política criminal debe
abordar la problemática, de suerte tal que la conflictividad social integre el
análisis sobre la inseguridad y sea captada para su contención y tratamiento.
Es también fundamental la construcción de un fuerte consenso social
que valide el nuevo discurso como modo de superar amañadas y anacrónicas
discusiones y asigne roles claros a la comunidad en sus más diversas expresio-
nes para recoger del modo más democrático posible los aportes de sectores
empresarios, sociales, ONG, asociaciones vecinales, organizaciones barriales y
demás, en la labor de reconstruir redes sociales de contención de suerte de in-
corporar al contrato social a quienes, o bien fueron expulsados, o nunca to-
maron parte en él, como consecuencia de políticas económicas y sociales errá-
ticas, cuando no por la ausencia de ellas.
En tercer lugar, resulta de capital importancia que el Estado asuma en
plenitud un nuevo rol, cual es el de articular de modo programático la acción
comunitaria y la de sus propias agencias, por lo general dominadas por el fe-
nómeno de la estanqueidad.
En efecto, asistimos hoy a un fenómeno de activación social fruto de una
democracia vigorosa ya no suficientemente contenida por la mediación de los
partidos políticos, cuyo carácter formal y puramente electoral subraya el fuer-
te grado de deslegitimación que padecen. La comunidad se manifiesta y bus-
ca nuevas alternativas de expresión que apuntan a alentar más las formas de
una democracia directa que las de otra, convencional, formal y dudosamente
representativa. El interés de incidir, proponer, ser oído y controlar cuestiones
referidas a la cosa pública por parte de los ciudadanos se presenta cada vez más
acuciante, y el notable florecimiento de organizaciones no gubernamentales
abocadas a temas de salud, medio ambiente, uso de los espacios públicos, hi-
giene, seguridad y demás da suficiente cuenta de ello.
UN CAMBIO POSIBLE46

lencia, como pobreza, desigualdad y exclusión social; violencia en los medios
de comunicación; uso de armas de fuego; consumo de alcohol y drogas.
El enfoque consistió en una perspectiva epidemiológica organizada
por un grupo de trabajo bajo la coordinación de una epidemióloga
y con la participación de representantes de la Policía Científica, la
Fiscalía, las áreas de tránsito, salud, medicina legal y la Oficina de
Derechos Humanos.
El trabajo permitió generar un consenso alrededor de las variables a analizar,
al par que homogeneizar la información que se suministraría, luego, al Con-
sejo Municipal de Seguridad, a cuyo cargo estaría una encuesta periódica de
opinión que permitiría conocer el desempeño policial, de los órganos judicia-
les y la cifra de victimización para su cotejo con el Mapa del Delito (Béliz,
Gustavo, 48).
Como puede apreciarse, la experiencia internacional surte criterios de
abordaje de la problemática del delito y la violencia, que son precisamente los
que ha seguido la reforma que explica este libro y que se apartan radicalmen-
te de las concepciones dominantes, que cifran en el sistema penal la única res-
puesta al crimen.
Este programa se encuentra en ejecución en dos grandes conglomerados
del Conurbano Bonaerense.
Vale recordar también que ya en la primera etapa de la reforma
(1998/1999) se sancionó una ley de Seguridad Pública que organizó la parti-
cipación comunitaria mediante la creación de foros vecinales y municipales,
al par que habilitó su intervención en temas de seguridad barriales y munici-
pales a través de la construcción de un diálogo fecundo con la Policía.
De este tema nos ocuparemos in extenso más adelante.
Una mirada totalmente distinta de la tradicional en orden a enfrentar los
fenómenos de la violencia y el delito es la que suministra la salud pública. En
tal sentido resulta de alto valor la experiencia llevada adelante por Colombia,
en cuanto incorporó el enfoque epidemiológico para el seguimiento y la eva-
luación de la violencia y de las conductas criminales, ingenioso recurso no só-
lo para desarrollar mejores estrategias de prevención sino para articular la ac-
ción de las diversas agencias del Estado con las ONG y demás actores sociales
relevantes.
Los observatorios del delito constituyen sistemas de vigilancia epidemio-
lógica en los que convergen instituciones de diversa índole, que recogen y uti-
lizan información georreferenciada para el análisis de la violencia y el diseño
de estrategias y acciones de intervención en distintas áreas o municipios
(Béliz, Gustavo, 46). En Colombia, a partir del año 2002 y mediante un pro-
grama celebrado con la Universidad de Georgetown, dichos observatorios
fueron puestos en funcionamiento. Utilizan como fuentes la información
proveniente de la Policía Científica –área medicina legal–, de las fiscalías y de
Salud Pública; ello permite un registro cruzado de muertes violentas o de le-
siones contra la integridad física no voluntarias. Como fruto de tal acopio y
procesamiento informativo se lograron los siguientes resultados: a) programas
de salud mental para prevenir suicidios; b) restricción en el uso de armas de
fuego; c) reglamentación de venta y consumo de alcohol en horarios específi-
cos; d) prevención de accidentalidad vial; e) promoción de trabajos conjuntos
entre Policía, municipio y fiscalías y comunidad; f) trabajos especiales con jó-
venes en situación de riesgo; g) retenes móviles y especiales para control de la
embriaguez; h) recuperación y control del espacio público; i) control de me-
nores en establecimientos públicos; j) señalización de vías; y k) regulación de
estacionamientos y lavaderos de vehículos (Instituto Cisalva 2004).
Otro ejemplo de trabajo multiagencial y comunitario en la ciudad de
Cali ha sido el Programa Desepaz, implementado a raíz del incremento expo-
nencial del delito de homicidio. Se identificaron factores de riesgo de la vio-
UN CAMBIO POSIBLE48

Capítulo 4
La organización y la función policial
La Policía es una institución básica de cualquier sociedad mínimamente orga-
nizada bajo la forma jurídica de Estado. El fin del Estado es garantizar a los
miembros de la comunidad niveles de convivencia pacífica en un marco en
que cada cual pueda ejercer plenamente sus libertades esenciales, connatura-
les y realizarse como persona. Para la concreción de estos objetivos cuenta con
órganos de gobierno; cuando el poder del Estado se ejerce a través de órganos
diferenciados en orden a sus competencias, los que a su vez controlan recípro-
camente el modo del ejercicio de la parte de poder que les compete, estamos
frente a una República que, a su vez, será democrática si –y sólo si– los ciu-
dadanos participan con mayor o menor intensidad de la elección de las auto-
ridades que ejercen el poder y, eventualmente, se los inviste del derecho a au-
diencia, y se admite su participación en la toma de decisiones que afecten,
cuanto menos, su calidad de vida.
La Policía es el órgano que el Estado ha especializado, predominante-
mente dentro de la rama ejecutiva, organizado jerárquicamente como cuerpo,
de naturaleza civil, armado, cuya misión es la protección física de las perso-
nas, el ejercicio de sus derechos al disfrute de bienes jurídicos fundamentales
y el sostenimiento del orden público. Es el instrumento mediante el cual el
Estado provee a la seguridad pública, materia que resulta de competencia ex-
clusiva de aquél.
La Policía constituye una de las principales formas de relación entre el
Estado y la sociedad; históricamente ha copiado las formas de aquél y ha de-
finido su vínculo con la comunidad conforme a tal matriz.

El primero de dichos instrumentos establece lo que podríamos denomi-
nar la matriz de la seguridad pública, a la que define como materia de exclu-
siva incumbencia del Estado y su mantenimiento como del resorte del gobier-
no de la provincia de Buenos Aires, a cuyo titular compete.
Sin embargo, más allá de dicha competencia atribuida al Estado, lo in-
novador de la referida ley 12.154 es la construcción de un sistema de seguri-
dad pública cuyos componentes lo constituyen las distintas agencias estatales
pertenecientes al sistema penal y la participación ciudadana expresada en los
distintos niveles de foros comunitarios (artículo 5º).
En orden al cumplimiento de las misiones propias de toda institución
policial, sus funciones, cuidadosamente reglamentadas por las leyes, resultan
múltiples, tanto respecto de las contravenciones cuanto de los delitos, sea pa-
ra prevenirlos, reprimirlos o investigarlos, mediante una denuncia o bien de
oficio; para preservar el orden público en toda reunión o manifestación pú-
blica y aun para mediar en conflictos de naturaleza social.
El recurso policial es el más inmediato y eficaz para dar seguridad porque
puede lo que no pueden ni los jueces ni los funcionarios penitenciarios, esto
es, evitar que los delitos se cometan y atender la emergencia.
Tanto la función policial cuanto los poderes concedidos y regulados pa-
ra su ejercicio constituyen modos de lo que los sociólogos denominan, en sen-
tido lato, control social.
Existen tres dimensiones del control social. El primer tipo es el control
que cada cual ejerce sobre sí mismo, por internalizar normas de cultura y
mandatos jurídicos fundamentales que hacen que su comportamiento inter-
subjetivo resulte compatible con la convivencia pacífica. Esta instancia suele
ser eficaz en una generalidad de casos sin necesidad de acudir a la coerción
personal. Se comprende el sentido del bien, se lo vive como valor y en todo
caso surte eficacia disuasiva el sistema penal.
La segunda instancia o dimensión es el control social informal que ejer-
ce el ámbito social en que el sujeto actúa, cuando reprueba, repudia, censura,
aparta o excluye al infractor, lo que implica un sistema sancionador de natu-
raleza fáctica. Tal tipo de control social es ejercido por una multitud de insti-
tuciones culturales, sociales, deportivas, educativas, religiosas.
Por fin, hállase el control social formal, que es el institucionalizado, que
llevan adelante agentes o agencias oficiales y que reposa en el subsistema nor-
mativo penal.
Su origen en el mundo grecorromano aparece asociado a la idea del
mantenimiento del orden en las ciudades, y a través de los siglos y las civili-
zaciones se ha caracterizado por una interdependencia entre el contexto po-
lítico y la orientación dada a los sistemas policiales, haciendo efectiva la má-
xima de que hoy como ayer Policía y poder viven en intimidad (Tomás Gil
Márquez, 20).
Tal es la importancia de dicha institución que “la Policía puede consi-
derarse en principio como uno de los signos de la existencia del Estado-
Nación [...] Cada uno de los Estados ha conocido una historia policial liga-
da a su propio proceso de formación y… La Policía participa de la
edificación del Estado representando sus características” (Claude Journes,
14 y 24).
Existe una multitud de definiciones sobre la Policía, desde las más sim-
ples, de naturaleza subjetiva, hasta las más complejas, que ponen énfasis ya sea
en su naturaleza o estructura, o bien desarrollan de un modo más explícito sus
objetivos.
Entre las primeras, y por su sencillez, conviene señalar la contenida en la
resolución 164/34 año 1979 de la Asamblea General de las Naciones Unidas:
“La Policía son los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”.
Desde una perspectiva sociológica y funcionalista puede traerse a cola-
ción la siguiente definición: “…un conjunto de profesionales desarrollando su
función en organizaciones públicas, como otras lo pueden hacer en servicios
privados de seguridad” (Manuel Martín Fernández).
Por fin, y sin pretensión alguna de agotar la enorme cantidad de defini-
ciones que puede encontrarse en la literatura especializada, vaya la de Fernan-
do Garrido Falla, citada por Tomás Gil Márquez: “Aquella actividad que la
administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades, que por ra-
zones de interés público limita los derechos de los administrados mediante el
ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos”.
Un Estado democrático de derecho define los objetivos de su Policía en
consideración al sentido de servicio en favor de la comunidad, que es, ante to-
do, la protección del ciudadano y sus derechos, mediante la función preven-
tiva e investigativa realizada de modo profesional, el mantenimiento del or-
den y del normal funcionamiento de las instituciones.
La reforma se ha ocupado de tal cuestión en dos leyes fundamentales: la
de Seguridad Pública (12.154) y la de Organización de las Policías de la
Provincia de Buenos Aires (12.155, ahora refundidas en la ley 13.482, deno-
minada ley de Unificación).
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