A - "Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período 2005-2014. Tiempo de balances y transformaciones".

MONOGRAFÍA PRESENTADA EN EL MARCO DEL IV CONCURSO BIALET MASSÉ 2014/2015
Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período 2005-
2014. Tiempo de balances y transformaciones.
Humberto BANTAR (coordinador), Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación y Alejandro VIGNOLO, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires/ Centro de Estudios e
Investigaciones Laborales (CEIL-CONICET)
Categoría A: Investigadores y Docentes Universitarios
Resumen
El crecimiento sostenido de la economía nacional en los últimos años, acarreó modificaciones al
interior del mercado de trabajo. Una de las más evidentes fue el surgimiento de nuevas
demandas con relación a la calificación de la mano de obra existente en aquél momento, por
parte de los trabajadores así como del empresariado vernáculo. La decisión del Gobierno
Nacional de transferir a los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD)
hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) y el Plan Familias, fue considerada como
impulso para una política activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos.
La siguiente investigación tiene como objetivo analizar la articulación de los Programas
Nacionales de Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires
a partir del año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el
MTEySS.
Agradecimientos
Agradecemos a Mónica Muscolino y Luis Castillo Marín por habernos facilitado la obtención
de datos sobre la implementación de los Programas Nacionales de Empleo.
Agradecemos también a la coordinación del Concurso por motivarnos a realizar esta
investigación, la cual será continuada con la intención de profundizar los conocimientos sobre
esta temática y por consolidar un equipo investigativo dispuesto a afrontar los desafíos y
problemáticas de los procesos del trabajo y su articulación con el Estado.
1. Fundamentación de la elección del tema
1.1) Contexto socio-económico reciente en Argentina

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Es importante para comenzar nuestro análisis, esbozar una sintética presentación del desarrollo
histórico-económico del país en las últimas décadas. Decidimos como estrategia de análisis,
tomar el Plan de Convertibilidad impulsado en la primera administración del Dr. Carlos Menem,
como “punto de partida” de lo comentado anteriormente. Este Plan, implementado a partir del
año 1991 y que tuvo como propulsor en el ámbito nacional al titular de la cartera de Economía,
Domingo Cavallo, tuvo entre sus cometidos centrales finalizar con los procesos
hiperinflacionarios que a fines de los 80, jaqueaban a la economía argentina. Contando con el
apoyo de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, entre otras instituciones, se avanzó en el modelo económico neoliberal implantado
desde mediados de la década del setenta. Además de este Plan en concreto y vinculado a esto
último, es importante rememorar medidas como la promoción de las privatizaciones de los
servicios públicos por parte del Gobierno Nacional de la época; tipo de cambio fijo; expansión
del sector servicios en desmedro del sector secundario; saldo comercial muy desfavorable; altos
niveles de desempleo, informalidad y precarización laboral y la reducción de los salarios en
términos reales.
El período posterior a la crisis del modelo económico sustentado fundamentalmente en el Plan
de Convertibilidad genera debates desde diversos frentes inclusive hoy en día. Quizás por lo
grave de la crisis que desembocó en su caída y/o porque muchas de las consecuencias de la
aplicación de este modelo se perciben aún hoy en la actualidad. La política económica “post-
crisis” tenía como objetivo central la obtención de un tipo de cambio elevado con el cometido
de promover el crecimiento de la economía, con énfasis en la generación de empleos (Féliz y
Pérez, 2007). Se desprende del análisis realizado por estos autores, que la política económica
del gobierno presidido por el Dr. Duhalde a través de lo que comentábamos anteriormente con
relación al tipo de cambio y su repercusión en el empleo, permitiría lograr una mejora en la
distribución del ingreso y en los altos niveles de pobreza que padecía el país. La política
cambiaria sustentada en un tipo de cambio elevado, permitiría ser competitivos nuevamente a
los sectores industriales, relegados de cierta manera, en el período de la Convertibilidad. Se
optaba por las “bandas de flotación” en vez del reciente tipo de cambio fijo, a modo de reducir
el margen para especulaciones en el corto plazo. En relación a la política monetaria, los
objetivos establecidos fueron fortalecer el rol interventor del Banco Central en el mercado
cambiario a través de la compra de dólares por parte de esta institución y así absorber el
excedente posible y por último; el control de la inflación por intermedio del control de la
cantidad de dinero a través de la colocación de títulos públicos, por ejemplo. En tercer lugar, los
autores consideran a la política fiscal como el tercer eje constitutivo de la política económica en
aquél período. La prioridad en este tema está determinada por la necesidad de pago de la deuda
pública, por ende, una gran parte de los fondos públicos estarán destinados para dicha tarea.
Hacíamos referencia a como repercutió la devaluación en los actores industriales y sus

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demandas de competitividad, pero la otra cara de las medidas dispuestas, fue el aumento de los
precios de los productos denominados “básicos” y su lógica repercusión en la pérdida de poder
adquisitivo en el salario del trabajador. En suma, Féliz y Pérez concluyen que los resultados de
las políticas implementadas a partir de 2002, no distan de la política económica anterior, en
términos macroeconómicos. Se mantiene como objetivo la primacía de la rentabilidad del
empresariado como motor del crecimiento económico, y el cual, a través del consabido “efecto
derrame”, contribuirá a la mejoría del bienestar general de la población. Luego, a la interna de la
disputa entre los sectores económicos dominantes, se percibe un resurgimiento del sector
exportador manufacturero que permite el superávit de la balanza comercial (un sector
primarizado, con énfasis en la extracción de los recursos naturales, poco demandantes de mano
de obra), relevando al modelo de “plaza financiera”, en sostenido crecimiento desde mediados
de los 70’.
Por último, los autores Damill y Frenkel (2009) denominan al programa macroeconómico
implementado a partir del 2002 como el régimen de Tipo de Cambio Real Competitivo y
Estable (TCRE). En resumen, este modelo presenta las siguientes características: “(…) un tipo
de cambio real competitivo ‘alto’ y estable, superávit fiscal y de la cuenta corriente del balance
de pagos, y una política monetaria que procuró a un tiempo evitar la apreciación del tipo de
cambio real, acumular reservas internacionales, facilitar la recuperación de la liquidez,
establecer la salud del sistema bancario luego de la crisis (…)” (Damill y Frenkel; 2009: 2).
Para estos autores, los beneficios de la aplicación de este plan se evidenciaban por ejemplo, en
las cifras resultantes del crecimiento del PBI (entre 8 y un 9% anual); la tasa de inversión que
alcanza a 21,6% en el año 2006, así como el aumento de los trabajadores a tiempo completo en
el total de la población urbana, asimilándose a valores estimados en los comienzos de la década
del 80’.
El crecimiento sostenido de la economía nacional y que se tradujo, por ejemplo, en la expansión
de la actividad industrial, acarreó modificaciones al interior del mercado de trabajo. Una de las
más evidentes fue el surgimiento de nuevas demandas con relación a la calificación de la mano
de obra existente en aquél momento, por parte de los trabajadores así como del empresariado
vernáculo. Ante estos pedidos, se observaron dificultades: “(…) tal demanda (alude a la
calificación de la mano de obra) no puede ser satisfecha rápidamente, porque el desempleo de
larga duración había hecho perder a un elevado porcentaje de trabajadores sus calificaciones,
sus competencias y sus experiencias profesionales acumuladas (…)” (Neffa y varios; 2008: 6).
El escenario anterior se complejiza por la reforma educativa desarrollada en la década del 90’
que transfirió las escuelas técnicas desde el ámbito nacional hacia las provincias y municipios
del país. Prosiguiendo con este autor, plantea que la transferencia de los beneficiarios del Plan
Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD) hacia el Seguro de Capacitación y Empleo

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(SCyE) y el Plan Familias, es fruto de la decisión del Estado Nacional de impulsar una política
activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos.
Nuestro trabajo entonces plantea analizar la articulación de los Programas Nacionales de
Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires a partir del
año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el MTEySS. Esta
red surge con la instauración o el fortalecimiento de las oficinas de empleo municipales, a través
de la resolución 176/05 del MTEySS, que las define como entidades municipales aunque con
dependencia técnica del Ministerio (Neffa, 2008)1
.
2) Objetivos de la investigación
Generales:
Analizar la evolución y situación actual de las políticas de empleo nacionales
articuladas por el Ministerio de Trabajo a través de las Oficinas Municipales de Empleo
sitas en la provincia de Buenos Aires.
Estudiar la situación actual de la población objetivo de las políticas de empleo
nacionales.
Evaluar el impacto directo de las mismas sobre la población objetivo.
Elevar propuestas sobre la performación de las políticas nacionales de empleo
articuladas a través de las Oficinas Municipales de Empleo.
Específicos:
Investigar la problemática de la evaluación y ejecución de las políticas ejecutadas desde
el sector público.
Estudiar el funcionamiento de la Red Nacional de Servicios de Empleo y el caso
particular de la provincia de Buenos Aires.
Estudiar el diseño de los Programas Nacionales de Empleo.
Crear variables específicas para estudiar la evolución de la población objetivo a la que
están destinadas los Programas.
Crear ratios para medir la relación entre los adheridos a los Programas a través de las
Oficinas municipales de empleo y la población objetivo para estudiar el alcance directo
de las mismas.
Realizar propuestas para la optimización de las mismas.
3) Contexto conceptual
1
Las OME son el resultado de la ratificación del Convenio 88 de la OIT (Organización Internacional del
Trabajo) y de lo prescripto por la Ley Nacional de Empleo.

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A continuación y comenzando con la explicitación de determinados conceptos y teorías
centrales para nuestra investigación, desarrollaremos los lineamientos del enfoque neoclásico de
la economía. El motivo fundamental consiste, como comentaremos más adelante, que además
de la vigencia que ha mantenido esta teoría en el debate político y académico en nuestro país, es
útil para contribuir al análisis de las políticas de empleo, en tanto son pasibles de ser
consideradas como obstáculos o imperfecciones para el mercado de trabajo desde una mirada
neoclásica.
3.1.) Principales lineamientos teóricos del enfoque neoclásico
La teoría neoclásica del mercado de trabajo, es conocida también como Teoría Estándar (TE).
Está compuesta por tres vertientes teóricas a su interior: Escuela de Lausana, Escuela Inglesa y
Escuela de Viena, presentando como idea central unificadora la presencia de un mercado de
trabajo caracterizado en su funcionamiento por su similitud con el accionar de otro mercado, el
de los bienes. Esta noción se desprende de la asunción del salario como otro precio más y donde
el devenir histórico de la sociedad, los actores institucionales así como los determinantes
geográficos, quedan relegados en el análisis del mercado de trabajo por parte de los defensores
de aquella teoría (Neffa, 2007).
Esta línea de pensamiento promueve la concepción del comportamiento del hombre como un ser
individual en lo económico, apartado de consideraciones morales que “dificulten” sus
decisiones, planteando como característica particular del mismo la racionalidad de su
comportamiento en la toma de decisiones en los económico. Las personas tienen como meta la
maximización del bienestar propio, que en definitiva, para este razonamiento redundaría en la
satisfacción general. Por lo tanto, tenemos un individuo que prioriza la racionalidad como faro
en la toma de decisiones en el aspecto económico, que busca la maximización de su situación
particular y esto, en el contexto de un mercado competitivo sin restricciones de cualquier tipo.
Retomando las escuelas de la TE, en resumidas palabras podemos establecer otras
características que engloban a las mismas. Con relación a lo que éstas entienden por “mercado”,
este es un espacio de intercambio “trasparente”; esto es así ya que la totalidad de los agentes que
participan en aquél tienen información sobre los propósitos y aspiraciones de los demás agentes.
El mercado de trabajo es un espacio de intercambio libre (autorregulado por una competencia
perfecta entre los distintos agentes) y donde es posible avanzar hacia un equilibrio entre oferta y
demanda. Los demandantes y oferentes de empleos, toman al “salario real” como precio de
referencia en este mercado. Cuando ambos grupos alcanzaron la maximización de sus
respectivos deseos, se logra el “equilibrio de mercado”, situación ideal para los neoclásicos. Los
buscadores de empleo (insertos en el mercado de trabajo mayormente como trabajadores
asalariados), se debaten entre tomar el puesto de trabajo o seguir disfrutando del “ocio”, el
llamado “efecto sustitución” (Neffa, 2007).

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En la economía se realizan transacciones distintas a las tradicionales comprendidas en las
acciones de compraventa de bienes y servicios; son las denominadas como “contrataciones de
factores”. Dichas transacciones determinan las remuneraciones por parte de las empresas a los
trabajadores, en lo que atañe a nuestro tema. Los ingresos que provienen de estas contrataciones
(del factor “trabajo”), se vuelcan nuevamente a la economía en su modalidad de gastos. Pero al
mismo tiempo, las remuneraciones pueden ser entendidas como un “costo” adicional que
contribuye a determinar los costos unitarios de producción. Este último concepto se desprende
de lo que se define como “costo global”, el cual resulta del total de gastos realizados con
motivos de compra de insumos o contrataciones de factores productivos para la empresa. El
“costo unitario” proviene de la división del costo global entre el número de unidades producidas
(Barros de Castro y Lessa, 1969).
Los difusores de esta teoría denominan como “imperfecciones” del mercado de trabajo a
determinados factores que distorsionan el mentado “equilibrio”. Entre éstas, se identifica la
presencia de una situación de monopolio en la oferta laboral por causa del obrar de los
sindicatos a través de la imposición de cláusulas que restringen el acceso a las vacantes a
trabajadores sindicalizados. Otras medidas que “entorpecen” el funcionamiento de este mercado
en particular son, las normas y regulaciones dictadas por el Ministerio de Trabajo, el pago de un
Seguro de Desempleo y el establecimiento del Salario Mínimo como política salarial. Esto es
así, porque para los neoclásicos: “(…) el mercado de trabajo evidencia una capacidad de
autorregulación que lo conduce sistemáticamente a un punto de equilibrio, siempre que esté
asegurada la libre interacción entre la oferta y la demanda” (Neffa; 2007: 73).
Una de las principales causas del crecimiento del desempleo, es la rigidez en los salarios de los
trabajadores. Esto último tiene como agentes causales a las “imperfecciones” anteriormente
citadas, ya que sin la incidencia de aquéllas, el mercado de trabajo tendería a un reajuste en su
equilibrio ante una reducción en la productividad marginal del trabajo. Los salarios
determinados por criterios ajenos al libre funcionamiento del mercado, por ejemplo a través de
las negociaciones colectivas son considerados “artificiales”, ajenos al libre intercambio de los
agentes económicos. De acuerdo a Pigou, la situación de pleno empleo es resultado de la
competencia entre los asalariados permitiendo esto el ajuste del salario real a la de manda
laboral.
En suma, el mercado laboral se encuentra lejos de ser tipificado como un mercado de carácter
competitivo, por causa de la intervención de instituciones estatales, mientras que por el lado de
la demanda, siempre está el riesgo latente de la presencia de pocos demandantes de mano de
obra, siendo el monopsonio el caso más extremo. La flexibilidad en el mercado de trabajo puede
ser comprendida como la capacidad de éste a reajustarse ante cambios en la oferta como en la
demanda de trabajo. Los contratos de trabajo tradicionalmente han sido uno de los principales
instrumentos de flexibilización laboral en nuestra región. Se ha argumentado fundamentalmente

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por parte de los empresarios que una mayor flexibilización contractual permitiría un incremento
en el número de trabajadores/as ocupados en el mercado. Entre las distintas versiones de esta
flexibilización podemos mencionar los contratos a término, los vinculados a los indicadores de
productividad de la empresa, las pasantías/becas laborales para los/las jóvenes y los contratos de
carácter zafral.
Otro punto entre las principales “rigidices” que atentan contra la competitividad de las empresas
son los aportes patronales. Estos pueden ser entendidos como obstáculos para los empleadores
en el momento de la contratación de mano de obra en una coyuntura determinada. Reiteramos:
los neoclásicos conciben los problemas del mercado de trabajo, fundamentalmente del
desempleo, como un problema más vinculado a las características de los oferentes y cuestiones
próximas que no permite el libre desenvolvimiento de los empleadores.
3.2.) Conceptualización de las políticas de empleo
La cuestión del empleo y las políticas públicas que surgen como resultado, producen diversas
definiciones ligadas al “mundo del trabajo”. Es esencial delimitar dichas acepciones con el
objetivo de poder lograr una mejor comprensión de las mismas y de esta manera, distinguir
conceptos que resultan fundamentales en el momento de abordar una temática lo
suficientemente compleja.
Comenzaremos por puntualizar lo que se entiende por trabajo desde una perspectiva neoclásica:
“(…) es una actividad humana orientada hacia un fin, que es la producción de bienes y
servicios que se destinan a la satisfacción de necesidades sociales” (Neffa; 1996: 36). De
acuerdo a la Teoría del Valor, que cuenta entre sus principales defensores a David Ricardo, el
trabajo humano considerado como una mercancía particular cuenta con determinadas
características específicas. Entre estas se destacan su valor de uso y el valor de cambio. Según
esta teoría, durante una parte del período de tiempo en que el trabajador utiliza su fuerza de
trabajo, está generando un valor que representa el costo de reproducción de su fuerza de trabajo.
Es decir su valor de cambio, cuyo equivalente en términos monetarios es el salario abonado con
el capital variable.
Prosiguiendo con la argumentación de Ricardo, lo específico del trabajo humano radica en que
en tanto valor de uso, es plausible de generar un valor adicional (plus valor) que el requerido
para la reproducción de su fuerza de trabajo. Adicionalmente, es capaz de transferir al producto
el valor acumulado en los objetos y en los medios de trabajo.
Otra teoría que profundizó en el estudio del trabajo como actividad humana, ha sido el
marxismo clásico. A diferencia de la perspectiva neoclásica, esta teoría no acota el trabajo al de
índole asalariada, ya que reconoce como éste a toda actividad vinculada con la riqueza material
de la sociedad, no sólo con la generación de valores de cambio. Sin embargo, dado el avance del
trabajador asalariado capitalista en el siglo XIX y su significado de vanguardia en términos

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socio-económicos para la época, provocó que el pensamiento marxista otorgara una preferencia
por este tipo de trabajador en su estudio, que en definitiva es una de las formas de trabajo
asalariado (de la Garza, 2005).
En síntesis, las dos teorías anteriormente citadas conforman lo que se denomina
tradicionalmente como concepto restringido clásico de trabajo. Es menester referirnos a que
dada la heterogeneidad de las formas de trabajo en nuestros días, dichas conceptualizaciones
han perdido cierta vigencia para el análisis de las mismas en la actualidad2
. Lógicamente estas
corrientes teóricas mantienen su condición de paradigma para profundizar en la cuestión del
trabajo como actividad humana.
Por último, delimitaremos brevemente el alcance de lo que podemos definir como empleo. Por
este concepto se entiende la actividad en la cual predomina el trabajo remunerado a través del
salario o con el producto de la venta de la producción o de servicios. Abarca el ámbito de las
actividades mercantiles, lo que refiere a la Administración Pública así como tareas propiamente
domésticas (Neffa, 1996). Se excluye de esta definición, las actividades vinculadas al trabajo
forzado, así como el trabajo libre no-mercantil y no remunerado (por ejemplo, las actividades de
militancia o voluntariado)
3.3.) Políticas de empleo, políticas laborales y políticas de mercado de trabajo
Es medular para un investigador del tema poder comprender la diferencia entre las políticas de
empleo, las políticas laborales y las políticas de mercado de trabajo.
Las políticas de empleo“(…) tienen que ver con todo el contexto económico y social de un país
y están inmersas, implícita o explícitamente, en la conducción general de la política económica
y social y en la estrategia misma de desarrollo” (Samaniego; 2002: 11). Estas medidas e
instrumentos tienen como cometido intervenir en el nivel y en la calidad del empleo de un país.
Las políticas de empleo actúan en la demanda tanto como en la oferta de trabajo; la primera se
ve influenciada por ejemplo, a través de instrumentos macroeconómicos de naturaleza fiscal,
monetaria, de precios e ingresos, entre otras iniciativas con las que cuenta el Gobierno. Por el
lado de la oferta, se requiere actuar sobre tendencias demográficas y comportamientos sociales;
se destacan las políticas gubernamentales en materia de educación, salud y protección social.
Estas políticas se caracterizan por su enfoque comprehensivo y multidisciplinario, por lo tanto
su formulación no puede estar limitada al Ministerio de Trabajo exclusivamente, sino que
requiere una amplia coordinación entre los distintos actores involucrados en la temática.
Las políticas laborales“(…) comprenden un conjunto de políticas que actúan en el entorno de
la relación de trabajo entre el trabajador y el empleador y que influyen en el marco y en las
2El crecimiento sostenido fundamentalmente en las últimas décadas de los trabajos no industriales, ha contribuido a un concepto
amplio de trabajo; una actividad laboral no sólo comprende lo físico y lo intelectual, sino que abarca además las caras objetiva y
subjetiva de dicha actividad.

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condiciones en que se realiza el trabajo” (Samaniego; 2002: 12). Abarca medidas que tengan
como objetivo la garantía de derechos: entre otras la fijación de los salarios mínimos, seguridad
e higiene en el ámbito laboral, derecho de huelga y la restricción a las actividades laborales
realizadas por menores. A nivel de responsabilidad gubernamental, las políticas laborales
comprenden al Ministerio de Trabajo y a las instituciones vinculadas a la seguridad social.
En tercer orden, definiremos el concepto de políticas de mercado de trabajo. Estas “(…)
utilizan un conjunto de instrumentos y programas a través de los cuales el sector público
interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el desempleo, mitigar sus efectos y
apoyar a la población activa en riesgo de desocupación” (Samaniego; 2002: 12). A su interior
existen dos vertientes, las políticas activas y su contraparte, las políticas pasivas de empleo.
De acuerdo a esta autora, la justificación teórica de la existencia de estas políticas de mercado
de trabajo radica en la necesidad de atenuar las consiguientes “fallas”; consecuencia del
accionar del mismo. Por ejemplo al acercar al pequeño y mediano empresario la posibilidad de
acceder al crédito, a través de diversos programas que estimulen la creación y fortalecimiento de
las microempresas.
Más cercana a la realidad de nuestro país, contamos para el análisis con un trabajo del Lic. Luis
Castillo Marín (2013), el cual versa sobre las políticas de empleo en la Argentina en la
coyuntura 1984-2013. De este trabajo, para el apartado teórico que estamos desarrollando, nos
será de sumo provecho las categorizaciones y definiciones que desarrolla este autor sobre las
distintas políticas de empleo ejecutadas en Argentina. A modo análisis preliminar, encontramos
en el planteo teórico de este autor (con base en el pensamiento de Jacques Freyssinet), líneas
convergentes a los postulados explicitados líneas arriba.
Para el caso argentino de las políticas de empleo desarrolladas en los últimos años, el autor
distingue tres niveles de decisión y gestión. El primer nivel es conocido como “políticas de
empleo en sentido amplio”. Por éstas se entienden al cúmulo de intervenciones por parte del
Gobierno Nacional con directa influencia en los campos de la cantidad así como de la calidad
del empleo. Estas comprenden las políticas de empleo que se relacionan con las decisiones en
materia de política económica, productiva y comercial, por ejemplo; este nivel de política se
caracteriza por ser amplio, multidimensional y que tiene como núcleo la noción de situar a la
temática del empleo como referencia central para las decisiones de los actores políticos. Estas
abarcan el tipo de cambio fijado, la política del Salario Mínimo, Vital y Móvil y la negociación
colectiva laboral, entre otras.
Un segundo nivel son las políticas de “carácter general”, las cuales comprenden las políticas
específicas que atañen al desenvolvimiento del mercado de trabajo. En esta segunda categoría,
estarían incluidos los Servicios Públicos de Empleo. Además, alude a: “(…) temas como la
intermediación en el mercado de trabajo, mejora de la empleabilidad de los trabajadores a
través de la formación profesional, dar cobertura a los trabajadores desocupados (…) la

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regularización del trabajo no registrado” (Castillo Marín; 2013: 70). Según este autor, las
políticas de empleo de carácter general, presentan actualmente ciertas características en común,
tales como la concentración en pocos programas, enmarcados en una mayor institucionalidad y
agregando a lo anterior, un aumento en la densidad y articulación de las acciones ligadas al
empleo.
El tercer y último nivel de análisis refiere a las políticas de empleo “particulares”. Son políticas
destinadas a grupos específicos, como las/los trabajadoras/es domésticas/os, rurales, minorías
étnicas y también sexuales, etc. Mayormente estas iniciativas son promovidas por el Ministerio
de Trabajo en coordinación con otras agencias gubernamentales. La heterogeneidad de los
grupos de trabajadores a los cuales son destinadas estas políticas, se homogeneíza con relación a
las características de éstos: bajo niveles de escolaridad, alto grado de rotatividad laboral, bajos
ingresos, poca protección del sistema de seguridad social y sin experiencia laboral en el
mercado de trabajo formal.
3.4.) Lineamientos teóricos en torno a las políticas activas de empleo
3.4.1.) Políticas activas y pasivas de empleo
Las políticas activas de empleo, presentan entre sus cometidos brindar ayuda a los
desempleados y así lograr que los mismos se reinserten al mercado de trabajo en el menor
período de tiempo posible. Además, se pretende evitar que las personas que cuentan con un
empleo puedan perderlo así como estimular la generación de empleo de calidad. Mientras que
las políticas pasivas de empleo, tienen como finalidad actuar sobre la pérdida de ingreso,
característica de la población en situación de desempleo (Samaniego, 2002). Este tipo de
medidas “(…) suelen tener una orientación social, en virtud de la cual permiten la provisión de
ingresos a trabajadores que perdieron su fuente de trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 11). En
nuestro país, el Seguro de Desempleo es uno de los ejemplos más visibles de este tipo de
instrumentos.
Es fundamental para comprender la distinción entre ambos tipos de políticas, analizar el rol que
desempeña el Estado en el mercado de trabajo. El sector estatal en el caso de las políticas
activas, en contraposición a lo que ocurre respecto a las políticas pasivas, se posiciona en un rol
de mayor énfasis en la intervención del mercado. Se enfoca principalmente en mitigar los
efectos socio-económicos del desempleo así como hacer fuerte hincapié en los sectores más
propensos a engrosar el sector de los “no ocupados” (adultos, poco calificados y las mujeres) a
través de medidas de un contenido que prioriza la formación y la reconversión profesional3
.
3 Si tomamos el caso de Europa, en muchos países, a nivel académico tanto como en el ámbito dirigencial: “…existe una
preocupación debido a que luego del crecimiento del desempleo producto de una recesión, el nivel de desocupación no
reacciona rápidamente a la baja en la recuperación. Una de las vías de las políticas para disminuir el desempleo estructural y la
persistencia es la mejora en el encuentro de la demanda y la oferta laboral. Otra de las vías es que en el mediano plazo, los
programas incrementen la oferta efectiva laboral (por ejemplo atrayendo trabajadores que no compiten efectivamente en el

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3.4.2.) Surgimiento de las políticas activas de empleo
A comienzos de la década de 1960 en la Europa continental, cobra impulso la formulación e
implementación de lo que en ese momento se denominó como programas activos de recursos;
las actualmente conocidas como políticas activas de empleo. Entre las instituciones más
destacadas respecto al tratamiento de este tema desde un inicio, mencionamos a la Oficina
Internacional del Trabajo (OIT), la Unión Europea (UE) y la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE) (Perazzo y Rossel, 2009).
Desde una perspectiva histórica, existen dos fases respecto a las características presentes en este
tipo de políticas. En una primera instancia, a partir de los años 60 se enfocaron en remover los
cuellos de botella del mercado de trabajo; a posteriori el énfasis fue puesto en la creación
directa de puestos de trabajo.
Más tarde en el tiempo, situándonos en el principio de los 90´, se evidenció que detrás de la
problemática del desempleo, había factores estructurales que fomentaban el mantenimiento del
mismo y que las medidas de corto plazo, no tendrían mayores efectos sobre la reducción de su
porcentaje. Por lo tanto las medidas se orientaron a actuar sobre el mercado de trabajo, en una
estrategia de más largo plazo. Estas disposiciones son las más recientes en el tiempo y las cuales
en su mayoría han sido o están siendo implementadas en nuestro país en la actualidad
(Samaniego, 2002).
3.5.) Los Servicios Públicos de Empleo y las Oficinas Municipales de Empleo
Desde fines de la década del 40 se promovía desde la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) los beneficios de este nuevo enfoque. Fueron los pioneros en este tipo de iniciativas los
Estados Unidos y en la Europa continental se destacaron Suecia, España e Italia.
Los Servicios Públicos de Empleo tienen como objetivo “(…) mejorar la fluidez y calidad del
intercambio entre la demanda y la oferta de empleo, facilitando el contacto entre el empleador
con vacantes y los desocupados que buscan trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 23), con el rasgo
distintivo con respecto a otros ejemplos de articulación público-privado en la cuestión del
empleo, del marcado énfasis en el desarrollo del mercado de trabajo local (Lorenzelli, 2008).
A partir de la experiencia de los Servicios Públicos de Empleo (SPE) de más larga data, de
Europa como de América Latina, se obtienen impactos negativos y positivos de la
implementación de los mismos. Comenzando por los aspectos a mejorar los SPE pueden llegar a
ubicar en un puesto de trabajo a una persona que hubiera encontrado ese empleo sin la
necesidad de la intervención de los SPE (peso muerto) o desplazar con los trabajadores que se
presentan en los SPE, a otras personas que podrían hacer lo mismo (efecto sustitución). Dentro
mercado de trabajo y por lo tanto, tengan un impacto positivo sobre el empleo a través de una mayor atracción de negocios
rentables -en particular en economías abiertas-, una reducción de presiones salariales” (Bucheli; 2005: 7).

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de los impactos positivos se indica que “(…) contribuyen al empleo de los desempleados, lo que
es particularmente importante en el caso de los desempleados de larga duración; que son más
efectivos cuando se sale de las crisis económicas y que los SPE son la política con mejores
resultados en términos de costo-beneficio, ya que teniendo la misma efectividad que otras
políticas, son relativamente más baratos” (Mazzuchi; 2009: 98).
Cada una de las Oficinas Municipales de Empleo (OME) sitas en Argentina, se define como un
servicio público de empleo, ratificando la definición de este último que realizábamos en el
párrafo anterior. Sus funciones son de intermediación entre las empresas y las organizaciones
que necesitan mano de obra con las personas desocupadas o con aquellas ocupadas que buscan
cambiar de empleo. La información sobre las oportunidades de empleo existentes y orientación
para llevar a cabo actividades educativas y de formación profesional se brindan de manera
gratuita. (Neffa y varios; 2008: 6).
4) Marco teórico-metodológico
En la problemática de las Oficinas de Empleo el “factor institucional” es fundamental en el
momento de adentrarse a investigar esta política. Optamos por el neoinstitucionalismo para
respaldar nuestro análisis a modo de lograr una mejor comprensión del rol que juegan las
instituciones en el diseño así como en la implementación de las políticas públicas. Es importante
además poder analizar las acciones de los actores, teniendo como marco de referencia las
características de las instituciones y cómo éstas influyen sobre los individuos involucrados en
las relaciones entre las distintas instituciones, configuradas en torno a las OE.
4.1.) Los orígenes del neoinstitucionalismo
De acuerdo a Peters (2003), a posteriori de la Segunda Guerra Mundial en la Ciencia Política a
nivel teórico se produjo un cambio que tiene consecuencias hasta nuestros días. Se refiere al
afianzamiento de dos teorías de perfil más individualista, el conductismo y la elección racional
en desmedro del análisis de tipo institucional-formal que había prevalecido en los orígenes de la
Ciencia. Ambas teorías tienen el valor de haber incorporado a la Ciencia Política sus principales
atributos: el interés por la teoría y la metodología, un perfil antinormativo (en el entendido de
reafirmar la noción del carácter científico de la disciplina) y los conceptos de individualismo y
de enfoque sistémico.
Durante la década de 1980 a nivel académico se da un fenómeno de revalorización de las
instituciones en lo que atañe a la investigación del comportamiento colectivo así como
individual. Esto se tradujo en lo que se denominó como “Neoinstitucionalismo”, que se
caracterizó en el empleo de “(…) muchos de los supuestos del antiguo pensamiento
institucionalista, pero lo enriquece con las herramientas de investigación y con la explícita

13
preocupación por la teoría que habían informado tanto al conductismo como al análisis de la
elección racional” (Peters; 2003: 14).
4.2.) ¿Qué debemos entender por institucional?
Peters plantea una oportuna pregunta: ¿Qué hace que determinado enfoque de la actividad
social y política sea particularmente “institucional?
En primer lugar, una institución debe ser un rasgo estructural de la sociedad y/ o la forma de
gobierno. Dicha estructura puede ser de carácter formal (una Constitución) o informal (un
conjunto de normas compartidas por una sociedad). Este autor entiende que una institución
trasciende a los individuos y se conforma por distintas interacciones que puedan surgir de un
conjunto de individuos, las cuales se caracterizan por su predecibilidad.
Un segundo rasgo de una institución es la estabilidad de la misma a través del tiempo. North
(1990) considera como una ventaja esta característica, en tanto: “Institutions reduce uncertainty
by providing a structure to everyday life”. De acuerdo a éste: “(...) the major role of institutions
in a society is to reduce uncertainty by establishing a stable (but not necessarily efficient)
structure to human interaction” (North; 1990: 6).
La tercer característica es que una institución debe afectar al comportamiento del individuo;
estas restricciones podrán ser de carácter formal o informal.
Por último, entre los miembros que conforman una institución, debe existir una “comunión” de
valores.
Por lo tanto, según North, debemos entender a una “institución” como: “(...) the rules of the
game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human
interaction” (North; 1990: 3). Las instituciones incluyen los aspectos que los individuos tienen
prohibido realizar así como bajo qué condiciones, éstos pueden cumplir con determinadas
actividades; debemos entender a las mismas en lo que respecta a lo político, como restricciones
del accionar de los individuos a las opciones que puede brindar un determinado marco
institucional.
4.3.) El neoinstitucionalismo y sus vertientes
Existen diversas clasificaciones de las corrientes que conforman lo que conocemos como
“neoinstitucionalismo”. Para este documento consideramos la clasificación planteada por
Zurbriggen (2006), que distingue el institucionalismo racionalista por un lado, el
institucionalismo culturalista en segundo lugar y por último el institucionalismo centrado en
actores, en el cual haremos especial énfasis en su desarrollo. La autora establece esta distinción
en base al criterio de cuáles son los factores que se enfatizan a la hora de explicar el surgimiento
de las instituciones y su posterior vínculo con los agentes. Mientras que los culturalistas se

14
enfocan en la estructura y los racionalistas centran su análisis en el agente, la tercera opción
(institucionalismo centrado en actores), se destaca por intentar “integrar” ambos enfoques en un
solo cuerpo teórico.
El porqué de nuestra elección radica en que a nuestro entender esta distinción no resulta
compleja para su análisis y es lo suficientemente abarcativa de las principales corrientes
neoinstitucionales que están presentes en las Ciencias Sociales.
4.3.1.) El institucionalismo racionalista
Mencionábamos líneas arriba la particularidad de esta corriente en centrar sus análisis en el
agente como también, la concepción de las instituciones como un factor restrictivo del
comportamiento individual o como un resultado de las acciones necesarias para que éste logre
llevar a cabo sus intereses. Es decir, el comportamiento de cada actor se ve influenciado por dos
factores: en primer lugar, responderá al comportamiento de los otros actores y entra en
consideración también el entramado institucional ya existente.
Para esta perspectiva de acuerdo a lo que nos plantea Zurbriggen, “(…) las instituciones son el
contexto estratégico dentro del cual los actores diseñan los mecanismos óptimos y los medios
para lograr sus fines y, por consiguiente, ellas condicionan el comportamiento de los distintos
agentes en sus relaciones, indicando que conductas o situaciones son requeridas, prohibidas o
permitidas” (Zurbriggen; 2006: 69).
Al interior de esta corriente el criterio de la racionalidad del actor y como ésta condiciona su
comportamiento, arroja como resultado una diferenciación entre el institucionalismo de la
elección racional y el institucionalismo de la racionalidad limitada (Kato, 1996, citado en
Zurbriggen; 2006: 69).
4.3.1.a.) El institucionalismo de la elección racional
La característica que reúne a los diversos enfoques basados en el institucionalismo de la
elección racional es el lugar destacado que se le otorga a las instituciones como “limitantes” del
comportamiento individual de los agentes políticos. Peters (2003) argumenta: “(…) el
argumento básico de los métodos basados en la elección racional es que la maximización del
beneficio seguirá siendo la principal motivación de los individuos, pero que esos individuos
pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden ser alcanzados más eficazmente a
través de la acción institucional y descubrir que su conducta es moldeada por las instituciones”
(Peters; 2003: 73).
Los beneficios para el actor radican en que una institución brinda en cierta manera,
predictibilidad y regularidad en sus resultados contribuyendo a que posibles decisiones a tomar
se realicen en un contexto de mayor “seguridad”, en términos de información disponible.

15
4.3.1.b.) El institucionalismo de la racionalidad limitada
La noción de “racionalidad limitada” trae consigo el supuesto que los actores políticos están
constreñidos por el contexto institucional en el cual están inmersos. Dicho contexto responde a
determinados valores y principios de quienes en este caso, ostentan el poder. Por lo tanto, se
entiende que “(…) el contexto estratégico u orden institucional donde se produce la relación
política no es un mero mecanismo en el que se produce la agregación de las preferencias
individuales, sino en estructuras que modelan la inestabilidad, la imprecisión y el carácter
endógeno que tiene el proceso de formación de preferencias en cada uno de los actores”
(Zurbriggen; 2006: 69).
La creación de una institución ya sea de carácter formal o informal, no implica necesariamente
que sus impulsores tengan como objetivo desenvolverse con eficiencia dentro de la sociedad.
Estas pueden responder a los intereses de los grupos políticos o económicos que dominan
determinado período y que lógicamente se encuentran en condiciones de hacerlo porque
ostentan importantes cuotas de poder (Zurbriggen, 2006).
Esta corriente reafirma la idea de la estabilidad como característica fundamental de las
instituciones así como su gradualidad en lo que refiere al cambio de las mismas. El cambio
institucional puede ser consecuencia de diversas causas: “(...) institutional change is a
complicated process because the changes at the margin can be a consequence of changes in
rules, in informal constraints, and in kinds and effectiveness of enforcement” (North; 1990: 6).
4.3.2.) El institucionalismo culturalista
Al interior de esta corriente es de vital importancia lo que se conoce como “institucionalismo
histórico”. Las instituciones cumplen el rol de configurar las estrategias y los objetivos que
llevan consigo los actores, cumplen una función de mediación en las relaciones conflictivas así
como las de cooperación y logran condicionar los resultados del juego político.
Es central en esta vertiente la noción de legado institucional (pathdependence), que refiere a la
importancia del factor histórico para comprender las decisiones políticas. Se entiende que la
finalidad, tanto como la dirección y pertinencia de las mismas deben ser comprendidas tomando
en cuenta el desarrollo histórico de la institución correspondiente.
El análisis del contexto social, político e histórico es central para poder comprender a las
instituciones, ya que éstas son resultados de aquéllos. Esto es un aspecto a tener en cuenta, ya
que para esta corriente las acciones de los actores tienden a satisfacer normas y valores que a
buscar maximizar sus beneficios. Las instituciones son definidas como “(…) un conjunto de
reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones
entre roles y situaciones” (March y Olsen, 1989, citado en Zurbriggen; 2006: 70).
4.3.3.) El institucionalismo centrado en actores

16
Llegamos a este último punto considerado para nosotros como el más importante, ya que en la
corriente teórica que a continuación detallaremos basaremos el análisis de nuestro objeto de
estudio.
El institucionalismo centrado en actores busca integrar al actor o agente tanto como a la
estructura, como variable explicativa fundamental. Este rasgo lo diferencia tanto de las
perspectivas racionalistas, que enfatizan el rol del agente así como con respecto a los enfoques
identificados con el “institucionalismo culturalista” caracterizados en hacer fuerte hincapié en
las estructuras.
En los enfoques teóricos basados en el institucionalismo centrado en actores, las instituciones
son interpretadas como un conjunto de normas y de incentivos que actúan sobre la racionalidad
(restringida) del agente y generando en su entorno, un espacio político de interacción entre
actores independientes pero que al mismo tiempo generan vinculaciones entre sí. Por lo tanto, se
considera que el actor se comporta con el objetivo de poder maximizar sus beneficios, pero
simultáneamente se encuentra restringido en sus decisiones. Esto es así, ya que éste se encuentra
en un espacio de interacción con otros actores así como enmarcado en reglas y normas
estipuladas por las instituciones que estén involucradas (Scharpf, 1997, citado por Peters, 2003).
En esta teoría se resalta la influencia de las instituciones sobre las percepciones, las preferencias
y las capacidades de los actores individuales así como también colectivos y asimismo, sobre
como los actores interactúan entre sí. Las instituciones desempeñan el rol de ser la principal
fuente de información de los actores así como el factor más destacado de influencia sobre sus
decisiones, en tanto reducen los incentivos para seguir determinadas estrategias de acción e
incrementan los incentivos para realizar otras (Zurbriggen, 2006).
Del párrafo anterior podemos concluir que las políticas públicas como producto final, son
acciones impulsadas por actores que buscan alcanzar determinados resultados ya preconcebidos.
De esto se extrae el supuesto de que no debemos entender a las políticas como un mero
cumplimiento de reglas institucionalizadas o de pautas culturales, sino que traen consigo una
determinada intencionalidad. Las metas estipuladas que puede tener un actor no son fijas, y
pueden modificarse a consecuencia del contexto institucional en el cual éste se encuentra
inmerso: “Rather, we know that actors respond differently to external threats, constraints, and
opportunities because they may differ in their intrinsic perceptions and preferences but also
because their perceptions and preferences are very much shaped by the specific institutional
setting within which they interact” (Scharpf, 1997, citado por Zurbriggen; 2006: 74).
5) Desarrollo del análisis
Actualmente la Red de Oficinas de Empleo constituye una política para facilitar la integración
del mundo del trabajo, es decir que se plantea como un instrumento de intervención para la
corrección de las fallas inmanentes que presenta el mercado de trabajo. La implementación de

17
Servicios Públicos de Empleo es el resultado del Convenio 88 de la OIT, la Ley de Empleo y la
Resolución de la Secretaría de Empleo Nº 316 de 2005. La Dirección de Servicios de Empleo
del MTEySS, impulsa la creación y fortalecimiento permanente de Oficinas de Empleo, para
consolidar nuevos espacios que garanticen el acceso a las políticas activas de empleo
promovidas por el Gobierno nacional, articulando la orientación laboral, la capacitación y
formación profesional, y la inserción en puestos de trabajo registrados. La Red conformada por
más de 580 Oficinas de Empleo en todo el país y promueve el acceso a las oportunidades de
empleo registrado, principalmente de los grupos vulnerados, teniendo como eje su inclusión
socio-laboral.
Desde la perspectiva de la oferta de trabajo, las personas que buscan trabajo, o que necesitan
ampliar sus posibilidades de acceder a uno mejor, pueden acercarse a las Oficinas de Empleo,
donde reciben atención personalizada y acompañamiento en la búsqueda de empleo; orientación
sobre el mercado de trabajo local; vinculación con cursos de formación profesional gratuitos,
programas de empleo, talleres para la búsqueda de empleo y con puestos de trabajo. Además
ofrecen asistencia técnica a microemprendedores.
Desde el lado de la demanda, se ofrece este instrumento a los empleadores que buscan personal
para cubrir puestos vacantes encontrarán allí orientación sobre legislación laboral vigente,
programas de promoción del empleo y de incentivos para la incorporación de personal
(PROEMPLEAR), e información sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país.
Población objetivo
Por el lado de la oferta de trabajo, la Red se plantea para solucionar las fallas de personas con
distintos problemas de empleo:
Desocupados o subocupados.
Participantes de programas de empleo, de capacitación o programas sociales.
Trabajadores que necesiten cambiar de empleo o mejorar su situación laboral.
Personas que requieran incluirse en programas de capacitación o empleo.
Por el lado de la demanda, se plantea la participación de empleadores de cualquier rama de
actividad o tamaño:
Grandes empresas, pymes.
Casas particulares.
Estados municipal o provincial.
Cooperativas.
Empleo rural.
Microemprendedores.

18
La investigación se dirigirá en el sentido de lo que identificamos como políticas nacionales de
empleo destinadas a corregir fallas en la oferta del mercado de trabajo: inserción de
desocupados y mejora en la empleabilidad.
Funcionamiento
A continuación se explicará el funcionamiento de las oficinas municipales de empleo en cuanto
a los servicios ofrecidos para corregir tanto fallas en la oferta como en la demanda del mercado
de trabajo. Posteriormente nos focalizaremos en el caso de los servicios destinados a la oferta de
trabajo, más específicamente en la articulación de los Planes Nacionales de Empleo.
Cada Oficina de Empleo brinda acompañamiento y asistencia personalizada sobre diferentes
temas para la integración del mundo laboral, impulsando el trabajo registrado. El
funcionamiento de las mismas hace hincapié en los siguientes ejes desde el lado de la oferta:
Acompañamiento y orientación laboral: Asistencia personalizada para definir el
perfil laboral, a partir del análisis de habilidades, saberes, experiencias e intereses
propios y la dinámica del empleo local. Elaboración de un plan de acción personal, con
acciones y estrategias que incluya el diagnóstico de las oportunidades reales de empleo
en el ámbito de residencia. Talleres grupales específicos. Procesos de orientación
personalizada.
Asistencia para la búsqueda de empleo: Orientación para la elaborar estrategias y
herramientas para la búsqueda de empleo. Información concreta sobre el mercado de
trabajo local. Asesoramiento para entrevistas laborales, carta de presentación y
currículum vitae. Construcción de una agenda personal de búsqueda de empleo. Talleres
grupales específicos. Acompañamiento personalizado.
Orientación para al trabajo independiente: Acompañamiento para desarrollar
actividades económicas independientes, a partir del análisis de la dinámica económica
local, los requerimientos para desarrollar un emprendimiento concreto y el perfil
emprendedor de los interesados. Asistencia para elaborar y presentar proyectos
productivos. Talleres grupales específicos. Entrevistas de asistencia técnica.
Formación: Información y vinculación directa con instituciones de capacitación y
formación técnica profesional que promueven la mejora de conocimientos y habilidades
laborales. Derivación efectiva a partir del proceso de orientación y análisis del perfil
laboral realizado en la Oficina de Empleo.
Búsquedas laborales: Participación en búsquedas laborales de puestos de trabajo
registrados. Derivación a entrevistas de selección ante empleadores para cubrir vacantes
de acuerdo a perfiles ocupacionales requeridos. Entrevistas de acompañamiento durante
el proceso de selección y luego de la colocación.

19
Vinculación a servicios sociales y programas asistenciales: Información y derivación
directa a servicios o programas nacionales, provinciales y municipales que atienden
problemas que dificultan la inserción laboral de los grupos más vulnerados
(documentación, salud, subsidios, pensiones, etc.).
Vinculación a Programas de empleo, formación y capacitación: Información sobre
programas nacionales, provinciales y municipales vigentes en cada localidad.
Asesoramiento sobre requisitos, documentación a presentar y prestaciones. Inscripción
o derivación directa a los puntos de inscripción. Orientación personal para la
inscripción.
PROEMPLEAR
PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de la Argentina)
Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
Seguro de Empleo y Capacitación Laboral
Las Oficinas de Empleo cuentan con información actualizada sobre la dinámica del empleo de
su localidad y del país. Manejan datos sobre los perfiles más demandados por las empresas, los
empleadores que incorporan trabajadores, los sectores económicos en expansión o regresión, las
estrategias utilizadas para la incorporación de personal. Este es el criterio que utilizan para
brindar sus servicios de orientación laboral.
Desde el lado de la demanda de trabajo, las Oficinas de Empleo proveen asistencia en los
siguientes ejes:
Selección de postulantes: Búsquedas de postulantes, atendidos por la Oficina de
Empleo y registrados en el Portal de Empleo. Entrevistas de selección de acuerdo a los
perfiles y requisitos demandados por los puestos vacantes. Asistencia para el armado
del perfil de puestos de trabajo y competencias requeridas. Seguimiento de las
colocaciones. Realización de entrevistas de selección en conjunto con el empleador.
Asesoramiento: Orientación sobre legislación laboral vigente. Información sobre
programas de capacitación disponibles en la localidad, programas nacionales,
provinciales o municipales, de promoción del empleo y de incentivos para la
incorporación de personal (PROEMPLEAR). Derivación directa a instituciones
vinculadas con el mercado de trabajo local (contables, legales, etc.).
Información sobre el mercado del trabajo: Las Oficinas de Empleo cuentan con
información actualizada sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país.
Manejan datos sobre sectores económicos en expansión o regresión, estadísticas
nacionales de economía y empleo, programas de incentivos, etc. Esto les permite
brindar servicios efectivos de asesoramiento laboral.

20
Vinculación con servicios de empleo: La Oficina de Empleo cuenta con información y
múltiples articulaciones con instituciones del mundo del trabajo por la especificidad de
su tarea y por la vinculación a la que accede a través de la RED coordinada por el
MTEySS. Esto le permite brindar asesoramiento especializado a los empleadores y
microemprendedores.
5.1.) Programas Nacionales de Empleo articulados a través de las Oficinas Municipales de
Empleo
Como vimos en el apartado anterior, las OME vinculan a los potenciales beneficiarios con los
Programas Nacionales de Empleo. A continuación se describirá el funcionamiento de los
mismos y se identificará la población objetivo de potenciales participantes. Se hará un breve
repaso sobre el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado, el cual fue articulado a través de las
OME. De todos modos, el presente trabajo hará énfasis en los programas vigentes.
A) PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADO
La naturaleza de este plan es difusa entre una política de empleo o un plan destinado a la
superación de la pobreza, sobre todo por el contexto en el que fue implementada. En medio de
la situación crítica tanto económica como social e institucional generada tras la caída del
régimen de convertibilidad es que se crea este programa, mediante el decreto 565 del año 20024.
Las normativa del sistema de protección del desempleo no permitía incluir entre los
beneficiarios del seguro de desempleo a los trabajadores desocupados de larga duración que no
habían hecho aportes o que habían trabajado en situación de no registro, lo que dejaba afuera a
una cuantiosa población en ese entonces. De este modo, se planteó al Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupado para ofrecer una respuesta de inclusión social para más de dos millones de
mujeres y hombres en esa situación crítica. (Kennedy y Graña, 2006).
El plan consistió en el otorgamiento de una transferencia económica de $150 a los beneficiarios
(en este momento al salario mínimo, vital y móvil era de $200). El mismo, estaba destinado a
jefas y jefes de hogar desocupados con hijos menores de 18 años a cargo, o discapacitados de
cualquier edad.
Los beneficiarios debían efectuar una contraprestación laboral establecida en aproximadamente
veinte horas semanales en instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil (OSC).
Posteriormente se estimuló la incorporación como asalariados en empresas privadas,
conservando durante un cierto tiempo la percepción de este beneficio que se complementaba por
parte del empleador con una suma equiparable al salario mínimo del convenio colectivo de la
actividad para ese puesto. Esa contraprestación podría hacerse equivalente a la terminalidad
4 Las recomendaciones de la mesa del diálogo social fueron tomadas en cuenta en el momento de dictar el decreto que dio lugar
al derecho familiar de inclusión social: plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que tendría vigencia mientras durara la
emergencia nacional (Neffa)

21
educativa (conclusión de los estudios primarios y secundarios) y participar en actividades de
formación profesional; pero finalmente, por falta de estímulos e incentivos, la proporción de los
beneficiarios que continuaron sus estudios sobre el total fue muy reducida. (Kennedy y Graña,
2006)
La gestión financiera y la aceptación definitiva de las altas de beneficiarios era potestad del
MTEySS, aunque la inscripción y el control de las condiciones que debían reunir los postulantes
y la propuesta de beneficiarios permanecieron a cargo de cada municipio o de una institución
delegada, con intervención de los consejos consultivos. (Kennedy y Graña, 2006).
Posteriormente, el contexto de la reactivación y el crecimiento de la demanda de fuerza de
trabajo, impulsó una creciente necesidad de mano de obra calificada, la cual no podía ser
satisfecha rápidamente: el desempleo de larga duración había corroído las calificaciones,
competencias y experiencias profesionales acumuladas de un elevado porcentaje de
trabajadores. (Neffa, 2010)
Como respuesta a esta coyuntura, se llevó a cabo una política activa de empleo orientada a la
capacitación laboral. La misma comenzó a partir del 2006 y consistió en la transferencia de los
beneficiarios del PJyJHD hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (a cargo del MTEySS), y el
Plan Familias(a cargo del ministerio de desarrollo social). (Neffa, 2010)
Gráfico 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado.
Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-
MTEySS5
5Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.

22
La cantidad de beneficiarios del Plan disminuyó año tras año desde su creación. Entre el año
2003 y el 2006 el descenso es paulatino y ronda una tasa promedio del 12% a nivel nacional y
del 11% en la provincia. El gran salto lo pega entre 2006 y 2007, en el que la tasa de descenso
de beneficiarios del programa alcanza el 25% a nivel nacional y el 23% en la provincia de
Buenos Aires (año clave por el traspaso de beneficiarios al SCyE y al Plan Familias). Desde
entonces el porcentaje decremental fue acentuándose hasta el año 2013, año en que se extinguió
el programa ya que no se dio prórroga a la resolución que lo ponía en vigencia anualmente (por
estar sujeto a la ley de Emergencia Económica que se renueva todos los años).
Tabla 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado
MTEySS6
B) PROEMPLEAR
El PROEMPLEAR fue lanzado durante el año 2014. El mismo fue concebido como una
“aplicación integral de políticas de empleo”. La visión de esta política consiste en potenciar un
conjunto de herramientas destinadas a proteger los puestos de trabajo, promover el empleo
registrado y facilitar la inserción laboral. Si bien la medida es de reciente creación, implicó el
relanzamiento de programas ya existentes. Además incluye asimismo otro tipo de medidas para
la protección del trabajo como leyes.
La protección del empleo se promueve a través del Programa de Recuperación Productiva
(REPRO), un programa creado en 2003 para contribuir al sostenimiento y promoción del
empleo genuino, apoyando la recuperación de sectores en crisis.
Por parte de la promoción del empleo registrado y la facilitación de la inserción laboral se
articulan el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) cuyo objetivo
es generar oportunidades de inclusión social y laboral por medio de acciones integradas para
capacitar a jóvenes de entre 18 y 24 años de edad inclusive, con el fin de completar la
escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar
experiencias de formación.
6 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL
2003-2014
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
790.595 699.346 599.303 531.655 399.320 262.691 163.860 27.316 2.820 191 808.343
TOTAL PAIS 2.062.175 1.852.426 1.621.225 1.455.886 1.111.413 751.425 501.731 93.975 13.689 533 2.120.717

23
A su vez se consideran a los Servicios de Promoción del Empleo, el Programa de Inserción
Laboral y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en Empresas dentro del
PROEMPLEAR. La articulación de estas herramientas con el PROG.R.ES.AR promueve
insertar laboralmente a la población en empleos decentes e incrementará la empleabilidad joven
mediante la educación general, la capacitación y la promoción de experiencias calificantes en
actividades demandadas en el mercado de trabajo local.
También la Ley N° 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude
Laboral son considerados parte del PROEMPLEAR al sumar un nuevo mecanismo de
protección y promoción del empleo de calidad. El Régimen de Contribuciones a la Seguridad
Social para Microempleadores y el Régimen de Promoción a la Contratación de Trabajo
Registrado, incluidos en la Ley N° 26.940, por su parte, estipulan reducciones en las
contribuciones patronales, otorgando incentivos para que las empresas generen nuevos empleos
registrados y regularicen a los trabajadores que aún no lo están. Ambos son compatibles con el
Programa de Inserción Laboral, por lo que su articulación multiplica la promoción del empleo.
C) PROG.R.ES.AR
El PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina) consiste en generar
oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan
capacitar a los jóvenes entre 18 y 24 años con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria,
iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación
y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo.
La población a la que está dirigida la prestación del PROG.R.ES.AR son jóvenes (dentro del
límite de edad anteriormente mencionado) que pertenezcan a grupos sociales vulnerables7
,
situación que será evaluada respecto del postulante y de su grupo familiar, considerando para el
acceso a la misma, que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal o
formal, o sean titulares de una prestación previsional contributiva o pensión no contributiva o
monotributistas sociales o trabajadores de temporada con reserva de puesto o del régimen de
trabajadores de casas particulares, en la medida que los ingresos propios o del grupo familiar no
superen el monto establecido para el Salario Mínimo, Vital y Móvil.
A su vez, el acceso y la permanencia dentro del programa se somete a determinados requisitos
relacionados con el cumplimiento de los objetivos educativos y de controles sanitarios anuales,
con el propósito de mejorar las condiciones de vida y avanzar en la inclusión social de los
grupos más vulnerables, permitiendo el desarrollo integral y sostenido de la persona.
7El beneficio es incompatible con el goce por parte del titular o de su grupo familiar de: Ingresos o rentas como trabajador formal
o informal/Ingresos por prestación previsional contributiva/Pensiones no contributivas nacionales, provinciales o municipales
superiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil.

24
Este plan al integrar acciones de distintos ministerios articula dos comités. El comité ejecutivo,
del que son parte el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Jefatura de Gabinete de
Ministros y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Y el comité
consultivo conformado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio
de Desarrollo Social, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el Ministerio del Interior y Transporte, el
Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Defensa, y la Anses. Ambos comités son presididos
por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
El PROG.R.ES.AR se financia con recursos del Tesoro Nacional, por lo que Jefatura de
Gabinete debe preveer esta partida en el presupuesto. La administración, gestión, otorgamiento
y pago de las prestaciones están a cargo de la ANSES, organismo que queda facultado para
dictar normas interpretativas, complementarias y aclaratorias necesarias para la implementación
de los pagos.
Forma de liquidación del beneficio: a partir de la solicitud y la presentación del certificado de
inscripción o de alumno regular, se liquida el 80% del monto ($600)8
que se abonará
mensualmente a los titulares a través del sistema de pagos de la ANSES. El 20% restante se
abona una vez que acredite la asistencia a la entidad educativa en los meses de marzo, julio y
noviembre de cada año. Si el titular concurre a establecimientos en los cuales se imparte
educación terciaria o universitaria debe acreditar junto con el certificado del mes de noviembre,
la aprobación de una cantidad mínima de materias. En caso de no presentar la documentación
correspondiente o al incumplimiento de alguno de los requisitos de escolaridad o salud,
entonces el beneficiario pierde el derecho al cobro del 20% reservado y se procede a la
suspensión de la prestación.
El objetivo del Ministerio de Educación en el marco del Programa es garantizar las condiciones
para el ingreso, la reinserción y permanencia de los titulares de la prestación en el sistema
educativo. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social se encarga (en el marco de este
programa) de fomentar la inserción de los jóvenes y de realizar acciones que permitan contar
con espacios o lugares de cuidado durante la capacitación para los hijos de los titulares del
beneficio.
Finalmente, en lo que refiere estrictamente a las Políticas de Empleo, la articulación con el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es principalmente a través del Programa
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Además se articula a través la inclusión de los beneficiarios
en otras actividades o programas que tengan por objeto la capacitación e inserción laboral en
instituciones educativas de gestión estatal o a centros de formación acreditados ante el
MTEYSS. Los beneficiarios en este caso deben acreditar la asistencia, al momento de la
8Previsto en artículo 4 del decreto.

25
solicitud y su continuidad en los meses de marzo, julio y noviembre de cada año. Es decir, que
los jóvenes que por su perfil no pueden ser incluidos en el programa Jóvenes con Más y Mejor
Trabajo (por ejemplo el caso de jóvenes que quieran terminar estudios terciarios), sean incluidos
en el PROGRESAR. A su vez los casos que ingresan en el PROGRESAR y se adecúan al
Programa Jóvenes, son incluidos en el mismo.
D) JÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO
El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (JMYMT) es un programa de transferencia
directa que fue creado en 2008 a través de la Resolución 497del MTEySS. El objetivo del
mismo es la inclusión socio-laboral de jóvenes con residencia permanente en el país de entre 18
y 24 años que no hayan finalizado sus estudios primarios o secundarios y estén desempleados9
.
El objetivo se lleva a cabo a través de acciones integradas que les permitan identificar el perfil
profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar
experiencias de formación y/o de prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una
actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo. Es decir, el objetivo
principal del programa es el incremento de la empleabilidad de los jóvenes. La gestión de este
programa se apoya en las capacidades institucionales en el nivel local, en particular de los
municipios, a través de las Oficinas Municipales de Empleo. Se incluye una asignación
económica por beneficiario con una base de $150 por un plazo que varía entre 2 y 18 meses
condicionados al cumplimiento de compromisos específicos vinculados a la participación en
actividades del programa; las mismas pueden orientarse al incremento de la empleabilidad
(actividades de formación profesional, terminalidad de estudios-primarios y secundarios-, apoyo
a la inserción laboral, etc.) y la inserción laboral bajo patrón o por cuenta propia. El beneficiario
puede tomar parte en distintos programas de formación, los cuales harán que el monto de la
asignación económica se incremente de acuerdo al tipo de programa y a la carga horaria del
mismo.
1) Acciones del Programa:
1.1 Orientación e inducción de los jóvenes al mundo del trabajo
El primer paso que propone el programa es la asistencia a talleres de orientación e inducción al
mundo del trabajo. Durante su desarrollo los jóvenes reciben el asesoramiento de un orientador
o tutor que les brinda los elementos necesarios para la identificación de:
sus intereses, necesidades y prioridades
las particularidades de su entorno social y productivo
9
El beneficio es incompatible con la percepción del Seguro de Capacitación y Empleo y Seguro por Desempleo por parte del
beneficiario a través de cualquier programa nacional municipal o provincial de empleo, así como también con la percepción de
compensaciones por gastos de traslado y refrigerio o de incentivos financiados por el MTEySS por la participación en acciones
de capacitación, terminalidad educativa, formación profesional o de entrenamiento para el trabajo.

26
la revalorización de los saberes y habilidades para el trabajo que hayan adquirido en distintos
espacios de aprendizaje y experiencia
estrategias adecuadas para planificar y desarrollar su camino de búsqueda, formación y
acceso al empleo
A partir de los talleres de orientación e inducción al mundo del trabajo, las/los jóvenes tienen la
posibilidad de definir un proyecto formativo y ocupacional. En los talleres se abordan los
siguientes temas:
análisis del contexto productivo local y de las oportunidades de empleo o de trabajo que se
presentan
construcción o actualización del proyecto formativo y ocupacional
derechos y deberes de los trabajadores
condiciones de trabajo y salud ocupacional
alfabetización digital
Los talleres se extienden por un período máximo de dos meses. Esta etapa es obligatoria y
previa a la participación en las demás acciones del programa, con excepción de la finalización
de los estudios primarios y/o secundarios que podrán realizarse mientras se participa de los
talleres. Ante el cumplimiento de la asistencia a los talleres del este módulo cada joven
percibirá$150 por mes por un plazo máximo de 2 meses.
1.2 Asistencia permanente
Los jóvenes reciben asistencia de manera permanente para la elaboración de estrategias
adecuadas a la búsqueda de empleo. Para ello, deben acudir periódicamente a la oficina
municipal de empleo para su asesoramiento, orientación y evaluación. El joven que cumpla con
la asistencia a las actividades de apoyo a la búsqueda de empleo percibe una ayuda económica
de $150 por mes por un plazo máximo de hasta 4 meses.
1.3 Apoyo en la búsqueda de empleo/intermediación laboral a través de las Oficinas de
Empleo
A través de las oficinas municipales de empleo, que cumplirán la función de intermediación
laboral, las/los jóvenes incorporados al programa serán informados sobre las demandas de
trabajo formuladas por las empresas compatibles con sus perfiles profesionales. El tutor les
informará sobre las condiciones de la oferta de trabajo y los asesorará sobre las características
de la entrevista de selección, derivándolos a los potenciales empleadores.
1.4 Tutor personal
Cada joven participante del programa cuenta con la asistencia de un tutor personal, miembro del
equipo técnico de la oficina de empleo municipal, quienes responsable de acompañarlo durante

27
toda su permanencia en el programa. Para ello, el tutor mantiene reuniones periódicas,
individuales o grupales que tienen por finalidad:
• proponer y acordar las actividades a las cuales será derivado/a conforme a lo previsto en el
proyecto formativo y ocupacional;
• verificar el desempeño en las mismas, su grado de satisfacción, las dificultades que debe
enfrentar y proporcionarle medidas de solución;
• promover la participación semanal de la o el joven en talleres o clubes de empleo, durante los
cuales realizará búsquedas de empleo vía Internet o por otros medios, así como compartirá y
reflexionará con sus pares acerca de sus experiencias, con la asistencia permanente del tutor;
• derivar al joven a entrevistas de trabajo, en función de las vacantes de empleo ofrecidas por las
empresas u otros empleadores.
2) Programas de inserción posible
Los beneficiarios del PJMyMT tienen la posibilidad de ser incluidos en los siguientes
programas. En su mayoría no son programas exclusivos para los beneficiarios del PJMyMT sino
que también pueden ser incluidos beneficiarios de otros programas de la Secretaría de Empleo
así como también del PROGRESAR. Es decir que al enmarcarse en el PJMyMT pueden tomar
parte (y recibir la ayuda económica) de las actividades presentadas brevemente:
2.1 Formación para la certificación de estudios primarios y/o secundarios
La certificación de estudios es una de las vías para mejorar la inserción en empleos de calidad y
disminuir la rotación exacerbada en los de corta duración.
Por estas razones dichas certificaciones constituyen uno de los objetivos centrales del PJMyMT.
Las entidades que se vinculen con la implementación del programa incorporarán como línea
rectora de sus acciones la inclusión y permanencia de las/los jóvenes en esta prestación. Para
ello se articulará con las carteras educativas provinciales, servicios para la formación y
certificación de estudios generales para adultos, accesibles en términos de vacantes,
modalidades de cursada y materiales didácticos y curriculares a ser utilizados. El joven que
cumpla con la asistencia para finalizar sus estudios primarios y/o secundarios percibirá una
ayuda económica de $150 por mes por un plazo máximo de 18 meses continuos o discontinuos.
Este período podrá ampliarse por vía reglamentaria para que las/los jóvenes puedan finalizar sus
estudios secundarios.
2.2 Cursos de formación profesional
De acuerdo con sus intereses y expectativas de inserción laboral, las/los jóvenes podrán
participar en los cursos de formación profesional que les sean ofrecidos por la oficina de empleo
municipal. Estos cursos les permitirán adquirir o fortalecer las competencias y habilidades
requeridas para el ejercicio de la ocupación definida durante la etapa de elaboración de su
proyecto formativo y ocupacional.

28
Los cursos ofrecidos deben cumplir con los criterios de calidad establecidos por el MTEySS, en
cuanto a su adecuación a las demandas socio productivas del territorio y de las necesidades
formativas de los jóvenes. El joven que cumpla con la asistencia al curso de capacitación
percibirá en un solo pago, una ayuda económica de $150 por mes de duración del curso por un
plazo máximo de hasta 6 meses.
2.3 Certificación de competencias laborales
Los jóvenes con experiencia laboral previa tienen la posibilidad de ser evaluados y certificados
en las competencias laborales que han desarrollado en el ejercicio de esa ocupación. En caso de
necesitar formación complementaria, el orientador o tutor los deriva al curso correspondiente de
manera que puedan certificar la totalidad de las competencias laborales que requiere la
ocupación.
2.4 Generación de emprendimientos independientes
Los jóvenes que en su proyecto formativo y ocupacional se definan por el desarrollo de un
emprendimiento independiente o pequeña empresa, en forma individual o asociativa, serán
derivados a cursos de gestión empresarial y serán asistidos por consultores especializados en la
elaboración de un plan de negocio. Una vez aprobado el mismo, se le brinda asistencia legal,
técnica y financiera para su implementación durante las primeras etapas de desarrollo del
emprendimiento.
2.5 Acciones de Entrenamiento para el Trabajo10
Para iniciar o completar la formación recibida los jóvenes pueden realizar prácticas calificantes
en ambientes de trabajo. Dichas prácticas pueden ser ofrecidas por empresas del sector público
o privado, para lo cual recibirán asesoramiento por parte de las oficinas de empleo municipales.
Las empresas deben formular un proyecto que incluya, en alternancia o sucesivamente, un
período de formación teórica y otro de formación en el puesto de trabajo. Durante el primero se
desarrollarán los conceptos técnicos básicos, aspectos de seguridad, higiene y salud que se
aplican en el ejercicio de la ocupación, temas de calidad y mejora continua y otros que resulten
pertinentes. Durante el segundo, con el apoyo de un tutor designado por la empresa, los jóvenes,
aplicando los conocimientos adquiridos, completarán su formación en prácticas realizadas en el
puesto de trabajo.
Las prácticas calificantes tienen un mínimo de 20 y un máximo de 30 horas semanales durante
el horario diurno y de lunes a viernes. Los jóvenes sólo podrán participaren una práctica
calificante, cuya duración es de dos meses y no podrá exceder el plazo de seis meses. Las
prácticas que el joven beneficiario desarrolle en una entidad pública o privada no constituye una
relación laboral con la entidad que ejecute el proyecto, ni con el gobierno de la provincia, ni con
10En la Resolución 708/2010 del MTEySS se unificaron los criterios, condiciones y alcances de las actividades de Entrenamiento
para el Trabajo (Resolución 696/2006 del MTEySS) y de las prácticas calificantes en ambientes de trabajo del PJMyMT, bajo la
denominación genérica de Acciones de Entrenamiento para el Trabajo.

29
el municipio o el ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; ni genera responsabilidad
solidaria de éstos últimos respecto de las obligaciones a cargo de las entidades responsables de
los proyectos.
2.6 Programa Construir Empleo
Se brinda a los jóvenes beneficiarios desocupados la oportunidad de ser incluidos a través de
Acciones de Entrenamiento para el Trabajo de trabajar en la construcción de obras para
organismos públicos nacionales, provinciales y municipales, entes públicos autárquicos o
descentralizados, e instituciones sin fines de lucro, inscriptos en el Registro de Instituciones de
Capacitación y Empleo
3) Esquema de incentivos/ ayudas económicas
El Programa prevé tanto una ayuda económica a los jóvenes incluidos en él como a las empresas
que contraten a los beneficiarios
Ayudas económicas e incentivos a la demanda de trabajo
Las ayudas económicas varían de acuerdo a las distintas actividades que desarrollan en las
diversas acciones del programa. Los jóvenes reciben por ello prestaciones dinerarias no
remunerativas mediante el mecanismo de pago directo, para lo cual se les entrega una tarjeta
magnética personal e intransferible.
Los jóvenes pueden percibir sólo una de las ayudas económicas por mes, además de las
descriptas previamente, de la siguiente manera:
1. En forma mensual luego de haber cumplido con la asistencia a la actividad.
2. Los jóvenes que aprueben un módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o
secundarios en el marco del programa, perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta
pesos ($150) multiplicada por los meses de participación en los mismos, y hasta un máximo de
seiscientos pesos ($600) por módulo, nivel o trayecto.
3. Los jóvenes que aprueben un curso de formación profesional en el marco del Programa,
perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta pesos ($150) multiplicada por los meses
de permanencia en el curso11
. Esta ayuda es compatible con la prevista para los beneficiarios
que participen tanto del proceso de certificación de estudios (primarios y secundarios), como en
los cursos de formación profesional realizados en el marco del Programa (que no coincidan
temporalmente con los procesos de orientación e introducción al mundo del trabajo o de
certificación de estudios) hasta por un máximo de seis meses, continuos o discontinuos.
También es compatible con la ayuda prevista en el caso de los beneficiarios que aprueben un
módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o secundarios en el marco del Programa. Por
11
Los montos básicos de la asignación se mantienen en $150 desde 2008, la Resolución 905 de 2010 de
la Secretaría de Empleo suprime el monto máximo (de $900) para la participación dentro del Programa.

30
último, también es compatible con la ayuda para los beneficiarios que se integren a una práctica
calificante en ambientes de trabajo.
4. Los jóvenes que opten por generar un emprendimiento independiente perciben, en concepto
de apoyo a la formación del capital y sujeto a la aprobación del Plan de Negocio, las siguientes
ayudas económicas: 1. un pago inicial de hasta cuatro mil pesos ($4.000) por cada joven que
integre el proyecto con un límite máximo de veinte mil pesos ($ 20.000) por proyecto: 2.
cumplidos los nueve (9) meses de implementación del proyecto, a solicitud fundamentada de los
jóvenes emprendedores y previa evaluación del cumplimiento del Plan de Negocio y de la
solicitud efectuada, se puede adicionar hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto inicial.
En el caso de proyectos asociativos se toma como base, para la determinación del monto, el
correspondiente a la cantidad de jóvenes que permanezcan en el proyecto.
5. Los jóvenes que se integren a una Acción de Entrenamiento pueden realizarlo en el marco del
sector público o del sector privado. Los participantes de proyectos enmarcados en de la línea
entrenamiento en el sector publico perciben una ayuda económica mensual a cargo del MTEySS
de mil quinientos pesos ($ 1.500). por su parte, la secretaría de empleo está facultada para
asistencia económica a los organismos ejecutores de la línea de entrenamiento en el sector
público por hasta la suma de pesos trece mil ($ 13.000) por proyecto de veinte (20) personas, o
suma proporcional equivalente, para su afectación exclusiva a la adquisición de insumos y
herramientas necesarios para el desarrollo de las actividades, la compra de ropa de trabajo para
los y las participantes y/o la implementación de las actividades de capacitación12
.
En cuanto a la línea entrenamiento en el sector privado, los participantes perciben una ayuda
económica mensual no remunerativa de pesos dos mil ($ 2.000), solventada de los siguientes
modos:
1) en el caso de microempresas, el pago de la ayuda económica estará a cargo del MTEySS;
2) en el caso de unidades productivas incluidas en el programa de trabajo autogestionado o en el
programa de empleo independiente y entramados productivos locales, el pago de la ayuda
económica estará a cargo del MTEySS;
3) en el caso de pequeñas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un
mil ochocientos ($ 1.800) y las empresas la suma de pesos doscientos ($ 200);
4) en el caso de medianas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un
mil quinientos ($ 1.500) y las empresas la suma de pesos quinientos ($ 500);
5) en el caso de empresas grandes, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un
mil ($ 1.000) y las empresas la suma de pesos un mil ($ 1.000).
4) Beneficiarios
12Modificado por la Res. 1032/2014 del MTEySS con vigencia a partir de junio de 2014

31
Desde su creación en 2008 hasta 2011 hubo un fuerte incremento en la inclusión de
beneficiarios. Entre 2008 y 2009 casi se octuplicó la cantidad de jóvenes incluidos a nivel
nacional.
El otro gran salto lo da entre 2010 y 2011 cuando se incrementa en 193.000 beneficiarios,
alcanzando el pico de 317.725 durante este último año. Desde entonces la cantidad de
beneficiarios incluidos ha ido disminuyendo paulatinamente hasta el corriente año con la
inclusión de191.718 jóvenes.
Algo similar sucedió a nivel provincial, pues la proporción de beneficiarios correspondiente a la
provincia de Buenos Aires se mantuvo todos los años cercanos al 30% del total de beneficiarios
liquidados en el país (en consonancia con la distribución poblacional del país). El año en que se
da el pico de beneficiarios es en 2012, cuando alcanza un máximo de 94.092 jóvenes. (Ver tabla
2)
Gráfico 2. Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.
MTEySS13
Tabla 2.Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.
13Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
BENEFICIARIOS DE PROGRAMAJÓVENES CON MÁS Y
MEJOR TRABAJO
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
TOTAL PAIS

32
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL
2008-2014
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
2.788 26.005 38.871 93.048 94.092 82.421 59.042 222.082
TOTAL PAIS 9.526 75.245 124.724 317.725 286.660 259.904 191.718 659.707
MTEySS14
E) SEGURO DE CAPACITACION Y EMPLEO
El Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) fue creado en 2004 de mediante el decreto N°
1506.Este programa fue concebido para poner en marcha un esquema de políticas activas de
empleo que brinden apoyo a los trabajadores desocupados del PJyJHD (en un principio) y a los
desocupados en general en búsqueda de un empleo a través de la actualización de sus
competencias laborales y su inserción laboral. Es decir, la finalidad del SCyE en un principio
fue fomentar la activación de los beneficiarios del PJyJHD, desarrollando decisiones que
mejoren su empleabilidad o su incorporación más plena a la actividad laboral15
.El beneficiario
del PJyJHD que optase por participar en este programa percibiría mensualmente una prestación
dineraria no remunerativa computada a los efectos de la acreditación del derecho a las
prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP, actualmente SIPA) (ley
24.241 y sus modificatorias), como tiempo efectivo de servicios.
En una segunda etapa, una vez puesta en marcha la desarticulación del PJyJHD, el SCyE se
destinó a la población desocupada en general. A través del decreto 336 de marzo de 2006 se
previó que la cobertura del seguro podía ser extendida por su autoridad de aplicación a los
beneficiarios de otros programas de empleo y sociales y a otras personas desocupadas ya que
antes era un programa destinado única mente a beneficiarios del PJyJHD. Además este decreto
instituye al SCyE de base no contributiva con el objeto de brindar apoyo a los trabajadores/as
desocupados. Posteriormente se compatibilizó la inclusión en el SCyE con los beneficiarios de
otros planes a través de resoluciones ministeriales de 2009, 2011, 2012 y 2013 que se detallarán
más adelante.
Para fortalecer las capacidades institucionales del SCyE, el ministerio implementó la red de
oficinas públicas de empleo (ROPE) en el nivel municipal, que brinda servicios de orientación e
intermediación laboral y amplió la cobertura y desarrollo de un sistema de mejora de la calidad
de los servicios de formación y capacitación laboral. El SCyE se propuso elevar la
14 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014
15Esta política activa toma como modelo el sistema denominado profiling, que se caracteriza por la construcción de perfiles
laborales de los desocupados, para dar prioridad a lo que más necesitan apoyo y luego proceder a la instancia de intermediación
laboral.(Neffa, 2008)

33
empleabilidad de los beneficiarios del PJyJHD y al mismo tiempo atender la demanda de mano
de obra calificada. Para ello se diseñó y posteriormente se implementó un conjunto de
herramientas e incentivos para la promoción del empleo y la inserción laboral de trabajadores
desocupados en el sector privado, en el empleo público y en el autoempleo. Se desarrolló
además un sistema informático para la búsqueda de empleo con apoyo del programa área que se
detalla más adelante.
La secretaría de Empleo del MTEySS está facultada a celebrar con los municipios, comunas y/o
juntas de gobierno los convenios y/o protocolos necesarios para el mejor cumplimiento de los
objetivos del SCyE. Para ello debe: generar estrategias de convocatoria, difusión e inscripción al
seguro, constituir y/o fortalecer las oficinas de empleo garantizando los recursos humanos y
financieros necesarios, constituir y/o fortalecer el desarrollo de estrategias locales de promoción
del empleo y coordinar las prestaciones de apoyo a la inserción laboral. El financiamiento de las
prestaciones y los gastos operativos destinados a la puesta en marcha y posterior
desenvolvimiento del seguro, se atiende con créditos asignados en el presupuesto nacional.
1) Acciones e incentivos del Programa
Se otorga a los beneficiarios una asignación monetaria mensual no remunerativa de $225
durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6 meses. Esta asignación es
acompañada por acciones (prestaciones) que debe realizar el participante. Además Por estas
acciones se agregan incentivos por prestación realizada y finalizada:
Finalización de estudios primarios y/o secundarios con entrega de certificación de estudios
formales.
Actividades de formación profesional y capacitación laboral.
Servicios brindados por la Oficina de Empleo: orientación laboral (OL) ; apoyo a la búsqueda
de empleo (ABE); orientación al trabajo independiente (OTI).
Participación en los cursos de trayectos de orientación laboral (TOL).
Profesionalización del Trabajo Doméstico (Resolución N° 876/06). El objetivo central es
jerarquizar y profesionalizar a las personas participantes del seguro que realizan estas tareas.
Entrenamiento para el trabajo en el sector público, privado y ONGs.
Apoyo a la inserción laboral en el sector público, privado y ONGs según la cantidad de horas
de actividad diarias.
Programa Empleo Independiente con la entrega de las cuotas en su totalidad según el
proyecto.
El tiempo de permanencia en el programa se computa para la jubilación, sin que se acrediten
aportes ni montos de remuneraciones.

34
Esquema propuesto por el Ministerio para la participación en el SCyE
Fuente: Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. 2014
2. Extensión de cobertura del SCyE a potenciales participantes de grupos vulnerables
El Seguro de Capacitación y Empleo está abierto a grupos de personas desocupadas
especialmente vulnerables a quienes el Ministerio habilita para su incorporación tras analizar
sus calificaciones educativas, precariedad laboral y niveles de ingreso del grupo familiar. El
ingreso se realiza de manera personal o por vía de una presentación de los organismos públicos
designados. Están habilitados para ingresar:
Trabajadores y trabajadoras de 40 o más años que al término de la percepción de la totalidad
de las prestaciones económicas contributivas por desempleo (Seguro por Desempleo) previstas
por las leyes mencionadas en la presente y continúen en situación de desempleo16
.
Personas relevadas como víctimas de prácticas de explotación sexual o en situación de
vulnerabilidad vinculada a la prostitución17
.
Personas en situación de desempleo cuya identidad de género, no sea coincidente con el sexo
asignado al momento de su nacimiento18
.
Mujeres víctimas de violencia doméstica19
.
16Resolución MTEySS N°1033 año 2013.
17Resolución SE N°1504 año 2013.
18Resolución MTEySS N°331 año 2013.

35
Los participantes del Programa de Empleo Comunitario20
.
Personas reconocidas oficialmente como refugiados por la Comisión Nacional para Los
Refugiados21
.
Trabajadores y trabajadoras que sean relevados por la Secretaría de Programación para la
Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) como
personas que se encuentran en proceso de tratamiento por el consumo de sustancias
psicoactivas, en la fase de reinserción laboral22
.
Los ex participantes del Programa de Empleo Comunitario con Certificado Único de
Discapacidad23
.
Personas mayores de 45 años y que hayan participado de los cursos especiales del Programa
Teletrabajo a Partir de los 45 años, un Nuevo Desafío, dependiente de la Secretaría de
Empleo24
.
Personas que sean víctimas de trata que ingresan previo envío de listados del organismo
judicial definido25
.
Personas privadas de la libertad y personas que están incorporadas a medidas de tratamiento
en el medio libre en virtud de disposición judicial. En ambos casos ingresan previo envío de
listados de los organismos públicos definidos26
.
3. Condiciones de ingreso y permanencia en el programa
Pueden acceder al Seguro de Capacitación y Empleo trabajadores desocupados que reúnan las
siguientes condiciones:
Ser mayor de 18 años.
En el caso de ser menor de 25 años el postulante debe tener sus estudios secundarios
terminados y presentar el certificado o documento correspondiente.
Estar desocupado y en búsqueda activa de empleo.
Residir en forma permanente en el país.
Contar con alguno de los siguientes documentos: Libreta de Enrolamiento (LE) Libreta Cívica
(LC) o Documento Nacional de Identidad (DNI) y la acreditación del Código Único de
Identificación Laboral (CUIL) que se obtiene en cualquier oficina de la ANSES.
Integrar el grupo de trabajadores desocupados habilitados.
No percibir otras asignaciones y/o subsidios del Estado nacional, provincial o municipal,
excepto las otorgadas a veteranos de la guerra del Atlántico Sur.
19Resolución MTEySS N° 332 año 2013.
23Resolución N° 124 año 2011.
24Resolución MTEySS N° 1.360 año 2011.
25Resolución MTEySS N° 1.423 año 2011.
26 Detallados en la Resolución N° 603 año 2009.

36
Por su parte, la permanencia del trabajador en el SCyE está estipulada en el Convenio y en la
Resolución Ministerial Reglamentaria del SCyE N° 1.100 del año 2012, en este sentido el
asegurado debe:
•Concurrir como mínimo dos veces por mes a la Oficina de Empleo Municipal para informar de
los avances en su búsqueda de trabajo y actualizar su historia laboral.
•Participar de la mayor cantidad de actividades posibles.
•Aceptar las ofertas de trabajo adecuadas que le propongan desde las oficinas de empleo.
De no llegar a cumplimentar estas condiciones, la persona será pasible de suspensión y baja
posterior si así lo ameritase.
4. Procedimiento para el otorgamiento del beneficio
El trámite para incluirse en el beneficio se debe llevar a cabo en una Oficina de Empleo de la
Red, donde el interesado deberá asistir personalmente para realizar su historia laboral y se
chequearán las condiciones de accesibilidad. Una vez evaluada la habilitación, se firmará el
“Convenio de Adhesión” aceptando los derechos y obligaciones correspondientes. La persona
aceptada para ingresar al SCyE cobrará mediante una tarjeta expedida por el Banco de la Nación
Argentina en la boca de pago que se le defina según su domicilio no existiendo ningún tipo de
intermediación al respecto.
Gráfico 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo
MTEySS27
Tabla 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
BENEFICIARIOS DE SEGURO DE CAPACITACIÓNY
EMPLEO
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
TOTAL PAIS

37
MTEySS
28
En su primer año, se dio uno de los mayores incrementos en la inclusión de beneficiarios del
programa a nivel nacional. Es decir, entre 2006 y 2007 la cantidad de beneficiarios aumentó en
un 262% (totalizando 54.451 nuevos beneficiarios). En valores absolutos, este incremento sólo
fue superado por el incremento que se dio entre 2009 y 2010, cuya diferencia representa
113.452 nuevos beneficiarios (un total de 84,80% de nuevos beneficiarios de 2010 respecto a
2009). Entre 2010 y 2011 por su parte, se da uno de los menores incrementos (6,42%) en la
cantidad de beneficiarios del SCyE: 15.866 nuevos beneficiarios en todo el país. La tendencia
positiva en la inclusión de beneficiarios acontece en el período abarcado entre los años 2006 y
2011. Por el contrario la pendiente se torna negativa a partir de dicho año hasta el presente. El
mayor diferencial en el decremento de beneficiarios se da en el año 2014, donde se observan
67.159 menos asegurados respecto de 2013 (40,35%). (Ver gráfico 3 y cuadro 3)
La trayectoria de la cantidad de beneficiarios del SCyE en la provincia de Buenos Aires es
similar a la evolución nacional. El año con mayor cantidad de beneficiarios del SCyE es el
2010, con 71.878 bonaerenses incluidos. A partir de ese año comienza a reducirse la cantidad de
asegurados, hasta el presente año29
en el cual se cuenta con un registro casi 5 veces menor al del
año más masivo.
Debe señalarse que si bien la curva de beneficiarios del SCyE a nivel nacional y provincial
tienen fases de crecimiento y decrecimiento casi coincidentes temporalmente, la proporción de
beneficiarios incluidos que corresponde a la provincia de Buenos Aires desciende constante e
ininterrumpidamente respecto del total de beneficiarios a nivel nacional. Es decir, que desde el
año 2006, cuando la proporción de beneficiarios bonaerenses representaba casi un 70% del total
de los beneficiarios a nivel nacional, esta proporción disminuyó todos los años hasta encontrarse
en 2013 en un nivel cercano al 12%. Recién hay un repunte en 2014 respecto del año anterior, el
cual la provincia de Buenos Aires representa cerca del 14% del total de beneficiarios.
Red de Oficinas Municipales de Empleo
29 Datos actualizados al mes de octubre.
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL
2006-2014
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
14.108 34.889 41.664 45.436 71.878 47.888 34.675 20.423 13.988 122.799
TOTAL PAIS 20.803 75.254 103.063 133.794 247.256 263.122 226.920 166.471 99.306 518.359

38
Desde la creación de la Red Nacional de Oficinas de Empleo30
en el año 2005, la cantidad de
OME se fue incrementando en todo el país a un ritmo variable. Como podemos observar el
incremento más fuerte se dio en el año 2006 (más del doble de OME que en el año 2005). El
segundo incremento más importante se dio en 2007, con la creación de casi un 50% más de
oficinas. El ritmo de creación de OME fue disminuyendo paulatinamente hasta el presente año,
en el que se crearon 15 más que en el 2013.
A nivel provincial la tendencia es similar. La creación de OME más importante ocurre en los
primeros años, desde el 2006 hasta el 2008, período en el cual los porcentajes de incremento en
el total de OME de la Provincia de Buenos Aires son superiores al 20%. El descenso también es
paulatino a lo largo del tiempo finalizando 2014 con la creación de 2 OME más que en el año
2013. (Ver gráfico 4)
Gráfico 4. Oficinas Municipales de Empleo
MTEySS31
Tabla 4. Oficinas Municipales de Empleo
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PROVINCIA DE
BUENOS
AIRES
17 35 45 56 65 74 81 90 101 103
30Reglamentada en la Resolución 176 del MTEySS que las define como, que las define como entidades municipales pero con
dependencia técnica de la Unidad de Servicios de Empleo del Ministerio.
31Los datos corresponden al total de OME abiertas y vigentes en el territorio nacional al 01/10/2014.
-
100
200
300
400
500
600
700
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
OFICINAS MUNICIPALES DE EMPLEO
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
TOTAL PAIS

39
TOTAL PAIS 62 148 205 262 310 345 433 505 565 580
MTEySS32
Por su parte, la cantidad de personas atendidas en las OME se incrementa tanto a nivel nacional
como provincial hasta el año 2011, a partir del cual comienza a descender gradualmente. Sin
embargo, el porcentaje de personas atendidas en OME correspondientes a municipios de la
provincia de Buenos Aires siempre fue muy elevado: durante el año 2006, representó el 64,9%
del total de las personas atendidas en OME. Si bien este porcentaje se redujo hasta alcanzar en
2008 un mínimo relativo de 38,8%, en 2009 volvió a incrementarse. Desde este año hasta el
2014, la cantidad de personas atendidas en OME situadas en Buenos Aires representa el 33,1%
del total. (Ver gráfico 5)
Gráfico 5. Cantidad de personas atendidas en OME
MTEySS
33
Tabla 5. Personas atendidas en OME
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PROVINCIA
DE BUENOS
AIRES
24.435 43.597 59.803 133.006 157.392 204.705 192.601 177.406 120.382
TOTAL PAIS 37.633 99.129 166.968 323.531 425.976 638.219 610.126 544.259 374.114
32 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.
33Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PERSONASATENDIDAS EN OME
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
TOTAL PAIS

40
MTEySS
34
5.2.) Los Programas Nacionales de Empleo articulados a través de las Oficinas
Municipales de la Provincia de Buenos Aires
Sumarizando lo anteriormente expuesto: ya se describió el funcionamiento de la Red de
Oficinas Municipales de Empleo, se enunciaron y describieron los Programas Nacionales
ofrecidos en las OME para corregir fallas en el mercado de trabajo. Por el lado de la oferta de
trabajo, pudimos identificar 4 programas, PROEMPLEAR, PROG.R.ES.AR, Programa Jóvenes
con Más y Mejor Trabajo, y Seguro de Empleo y Capacitación Laboral.
Como hemos visto el PROEMPLEAR, consiste en una batería de medidas y en lo sustancial no
es un Programa de Empleo. Dentro del mismo se incluyen modificaciones en la legislación
regulatoria del mercado de trabajo, programas y acciones de empleo. En cuanto a
modificaciones en la legislación se encuentran la Ley del Trabajo Registrado y Prevención del
Fraude Laboral, Régimen de Contribuciones a la Seguridad Social para Microempleadores y el
Régimen de Promoción a la Contratación de Trabajo Registrado, incluidos en la misma Ley(N°
26.940). Respecto de Programas Nacionales se enuncia al REPRO y al PROG.R.ES.AR. El
PROG.R.ES.AR aparece aquí de forma circular ya que en la Red de Servicios de Empleo se
ofrecen al PROG.R.ES.AR y al PROEMPLEAR como distintos programas en los que podrían
inscribirse, sin embargo el PROEMPLEAR no es un programa de empleo. El REPRO, por su
parte, tampoco es un programa de empleo (ya que no está destinado a la oferta de trabajo), sino
que específicamente es un programa de sostenimiento del trabajo al cual se inscriben las
empresas en crisis con el aval de los sindicatos y no los trabajadores directamente. Por este
motivo es que no continuaremos profundizando en este Programa. Finalmente, también se
enuncian al Programa de Inserción Laboral y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en
Empresas dentro del PROEMPLEAR, pero ninguno de los dos califica como Programa
Nacional de Empleo, ya que en realidad son “subprogramas” o “acciones” que se ofrecen a los
beneficiarios de los Programas Nacionales de Empleo (aunque puede darse el caso de
beneficiarios incluidos en alguna de estas “acciones” que no forme parte de ningún Plan
Nacional de Empleo).
El PROG.R.ES.AR, si bien su objetivo es generar oportunidades de inclusión social y laboral
fomentando la completitud de la escolaridad obligatoria, la continuidad de una educación
superior y la realización de experiencias de formación, tampoco es estrictamente un Programa
Nacional de Empleo ya que la parte que refiere estrictamente a una política de empleo, está
coordinada para articularse con el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

41
De este modo, lo que estudiaremos son los alcances en la provincia de Buenos Aires de los dos
Planes Nacionales de Empleo ofrecidos en la Red de Servicios Municipales de Empleo: El
Seguro de Capacitación y Empleo y el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.
En los siguientes cuadros, encontraremos las adhesiones a través de las OME a los 2 programas
nacionales vigentes estudiados en el presente trabajo. La diferencia entre estos gráficos y los
anteriores que explican la evolución de la cantidad de beneficiarios de los distintos programas
radican en los siguientes puntos: en primer lugar la cantidad de adhesiones puede diferir de la
cantidad de beneficiarios efectivamente liquidados en cuanto a personas que tramitaron la
adhesión al Programa, pero por algún motivo no fueron liquidados; por ejemplo: en los cruces
previos a la liquidación efectuados por ANSES puede vislumbrarse la situación de que el
potencial beneficiario ya está cobrando una asignación correspondiente a otro Programa que sea
incompatible con el programa al que fue recientemente adherido. En segundo lugar, otra fuente
de diferencias en el dato puede surgir por adhesiones al programa que no fueran tramitados en
una OME, sino que el potencial beneficiario se hubo acercado a otro dispositivo del MTEySS de
los que fueron mencionados en el apartado anterior.
De todos modos, las diferencias entre beneficiarios efectivamente liquidados y adhesiones son
mínimas. Además tanto los cuadros de beneficiarios como los de adhesiones muestran una
tendencia casi idéntica tanto en el total nacional como en el provincial y si bien existe alguna
discrepancia entre beneficiarios adheridos y liquidados, consideramos que lo apropiado es
continuar el estudio con los adheridos a través de OME.
Gráfico 6. Adhesiones PJMyMT a través de OME

42
MTEySS
35
Tabla 6. Adhesiones PJMyMT a través de OME
MTEySS36
Gráfico 7. Adhesiones al SCyE a través de OME
MTEySS
37
36Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
3.915 27.872 25.033 79.228 49.287 49.619 21.097
TOTAL PAIS 16.009 73.996 83.040 261.126 141.040 137.433 63.368
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

43
Tabla 7. Adhesiones al SCyE a través de OME
MTEySS
38
5.3.) Relación entre indicadores de mercado de trabajo y Programas Nacionales de
Empleo
A continuación se realizó un estudio cuantitativo exponiendo el indicador laboral que revela el
fenómeno al cual estas Políticas están destinadas a morigerar: el índice de desocupación. El
mismo no es el índice de desocupación general de la economía, sino que fue reconfigurado para
conocer el índice de desocupación y el estimado total de desocupados para los perfiles
susceptibles de percibir alguno de los dos Programas. Efectivamente, para el PJMyMT lo que se
expondrá es la tasa de desocupación y la cantidad de desocupados estimados para la población
de jóvenes de 18 a 24 años con primario o secundario incompleto. En el caso de SCyE se
exponen datos relativos a los desocupados mayores de 18 años, en el caso de tener entre 18 y 25
años se trata de jóvenes con estudios secundarios terminados.
La herramienta utilizada para realizar este estudio fue la Encuesta Anual de Hogares Urbanos
(EAUH) que releva el INDEC, la cual si bien tiene la desventaja de dejar datos correspondientes
sólo a 4 años (mientras que la implementación del SCyE y el JMyMT a través de las OME se
extendieron durante un período de tiempo más largo), también posee la ventaja de una mayor
representatividad39
.
En primer lugar expondremos la evolución de la tasa de desempleo (y realizaremos una breve
caracterización de la misma) de la población susceptible de recibir el PJMyMT y el SCyE.
5.3.1 Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
La tasa de desocupación de este grupo particular es muy alta tanto en el País como en la
Provincia. Las trayectorias son similares con un descenso en 2011 y un incremento en 2012
sostenido durante 2013. (Ver Gráfico 8 y Tabla 8)
39 La EAUH releva un espectro territorial más amplio que la EPH y es representativa del 80% de la población de los 31
aglomerados urbanos relevados, mientras que la EPH es representativa del 65%.
PROVINCIA
DE BUENOS
AIRES
18.606 18.207 9.096 16.645 35.672 11.636 4.300 6.433 5.196
TOTAL PAIS 28.870 52.624 34.274 53.183 144.773 108.572 33.346 46.566 30.452

44
Gráfico 8. Tasa de desocupación población dirigida el Programa PJMyMT
Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC
Tabla 8. Tasa de desocupación población dirigida el Programa PJMyMT (2010-2013)
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT TOTAL PAÍS
20,7% 18,9% 19,4% 19,4%
TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE
RECIBIR PJMyMT PCIA DE BUENOS AIRES
24,0% 19,8% 23,5% 23,5%
La tasa de desempleo femenino fue siempre más alta que la de los varones. Además la tasa de
desempleo masculina se mantiene generalmente más estable que la de las mujeres. Se observa
claramente que en el 2011, cuando desciende la tasa de desempleo, la variación de la tasa de
desempleo masculina es mucho menor que la femenina. Por el contrario, cuando vuelve a
incrementarse la tasa de desempleo en 2012, el incremento en la tasa correspondiente a las
mujeres es mucho mayor. Esta lógica se sostiene también para 2013. (Ver tabla 9 y gráfico 9).
Este nivel de volatilidad bien podría explicarse por la hipótesis del empleo femenino como
amortiguador de las variaciones en la demanda de trabajo40
. De todos modos, habría que
observar en detenimiento la caracterización específica de las ocupaciones por sexo para
contrastar con otras hipótesis que estudian este fenómeno de diferenciación de la fuerza de
40 Bruegel (1979) “Women as a reserve army of labour: a note on recent British experience” Feminist review, nº 3.
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN A LA QUE ESTÁ
DIRIGIDA EL PJMyMT
TASA DE
DESOCUPACIÓN
POBLACIÓN SUCEPTIBLE
DE RECIBIR PJMyMT
TOTAL PAÍS
TASA DE DESOC
POBLACIÓN SUCEPTIBLE
DE RECIBIR PJMyMT
PCIA DE BUENOS AIRES

45
trabajo por sexo41
. Si bien no es el objetivo de este trabajo profundizar en estos temas, no podía
pasarse por alto el nivel de volatilidad del empleo femenino en esta población específica.
Gráfico 9. Tasa de desocupación por sexo de población dirigida al Programa PJMyMT (2010-
2013)
Tabla 9. Tasa de desocupación por sexo de población dirigida al Programa PJMyMT (2010-
2013)
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN MASCULINA DE
POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT
TOTAL PROVINCIA
20,4% 18,7% 19,9% 19,9%
TASA DE DESOCUPACIÓN FEMENINA DE
POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT
TOTAL PAÍS
31,9% 22,4% 30,0% 30,0%
En cuanto a la distribución geográfica también encontramos una gran heterogeneidad entre los
distintos aglomerados urbanos de la Provincia: van del 29,5% de desocupación para los jóvenes
del aglomerado Mar del Plata- Batán a porcentajes cercanos al 22% en aglomerados de Gran La
41 También pueden ser útiles estudios sobre las segmentación en Mercado de trabajo desde perspectiva de género como
Milkman Ruth (1976) “Women´s work and the economic crisis: some lessons of the Great Depression”, Review of Radical Political
Economy, vol.8 nº1; O estudios sobre la sustitución como Beechey, Veronica (1978) “Women and production: a critical analysis of
some sociological theories of women´s work” in A. Khun and A.H. Wolpe eds. Feminism and Materialism, London, Routledge and
Kegan Paul.
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
2010 2011 2012 2013
Tasa de desocupación suceptible del JMyMT por sexo
TASA DE
DESOCUPACIÓN
MASCULINA DE
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE
RECIBIR PJMyMT
TOTAL PAÍS
TASA DE
DESOCUPACIÓN
EMENINA DE
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE
RECIBIR PJMyMT
TOTAL PAÍS

46
Plata, Bahía Blanca – Cerri y Resto de la Provincia. A su vez son importantes las diferencias de
género en la tasa de desocupación de los distintos aglomerados. También otra cuestión a
remarcar es la diferencia en el tamaño de la PEA de los distintos aglomerados (ver Tabla 10).
A simple vista no se vislumbra un factor que explique la heterogeneidad estructural en el
mercado de trabajo al interior de la provincia para este grupo etario y con estas condiciones de
escolaridad, pero este análisis puede ser completado con un estudio teniendo en cuenta
trayectorias laborales (estudios de panel), ramas de actividad, tasa de informalidad (tomando
como variable proxi a la tasa de no registro o construyendo una nueva variable que contenga al
concepto de precariedad-dentro de las limitaciones de las herramientas cuantitativas
disponibles). De todos modos, este es un planteo abordable para una futura investigación.
Tabla 10. Tasa de desocupación por aglomerado urbano y sexo de población susceptible de
recibir PJMyMT año 2013
Subdominio PEA
TASA
DESOCUP
Gran La
Plata
Varón 9.534 25,0%
Mujer 1.279 0,0%
Total 10.813 22,0%
Bahía
Blanca -
Cerri
Varón 5.321 22,8%
Mujer 1.830 20,3%
Total 7.151 22,2%
Partidos
del GBA
Varón 191.666 21,9%
Mujer 85.652 28,5%
Total 277.318 24,0%
Mar del
Plata -
Batán
Varón 8.606 34,5%
Mujer 6.895 23,2%
Total 15.501 29,5%
Resto de
Buenos
Aires
Varón 33.581 2,5%
Mujer 45.748 35,0%
Total 79.329 21,3%
Finalmente se construyó el ratio de adhesiones (o inclusiones) en el Programa respecto de la
cantidad de desocupados que están en condiciones de recibir el PJMyMT. El mismo indica la

47
cantidad de beneficiarios del programa respecto de cada desocupado correspondiente a las
condiciones que se le impusieron a la PEA (condiciones de edad y terminalidad educativa).
Gráfico 10. Tasa de desocupación de población susceptible de recibir PJMyMT y ratio de
población adherida al programa respecto de la PEA condicionada2010-2013.
Tabla 11. Tasa de desocupación de población susceptible de recibir PJMyMT y ratio de
población adherida al programa respecto de la PEA condicionada2010-2013.
2010 2011 2012 2013
RECIBIR PJMyMT PCIA DE BUENOS AIRES
24,0% 19,8% 23,5% 23,5%
RATIO INCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE 0,27 1,09 0,54 0,54
El resultado obtenido fue el siguiente: en la Provincia de Buenos Aires los ratios de inclusión en
el período entre 2010 y 2012 se mueven de manera inversa que la tasa de desocupación. En el
año 2010 con un 24% de desocupación de la población en cuestión había 0,27 beneficiarios
adheridos al programa a través de OME por cada desocupado. En 2011, el ratio sube a 1,09
adheridos por cada desocupado, momento en el cual la tasa de desocupación baja a 19,8%. En
2012, el ratio de inclusión sobre la población vuelve a descender y la tasa de desocupación
vuelve a aumentar. En 2013 se mantienen los niveles.
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN PJMyMT EN COMPARACIÓN CON EL RATIO DE
ADHESIONES AL PROGRAMA
TASA DE DESOC
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE
RECIBIR PJMyMT PCIA
DE BUENOS AIRES
RATIO
INCLUSIÓN/POBLACIÓ
N SUCEPTIBLE

48
Tabla 12. Cantidad de desocupados y adhesiones población dirigida el Programa PJMyMT para
provincia de Buenos Aires (2010-2013)
2010 2011 2012 2013
DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DE RECIBIR JMyMT 93.443 72.635 91.838 91.838
TOTAL ADHESIONES EN OME PJMyMT 25.033 79.228 49.287 49.619
Hay que hacer la salvedad de que hay varios otros factores intervinientes en la determinación la
tasa de desocupación, aún así podríamos pensar que para este grupo en particular, la
desocupación fue sensible al impacto directo de este Programa. La población en cuestión se
caracteriza por un alto nivel de volatilidad laboral y además es más reducida, por lo que el rol
cumplido por las OME en la reducción de la franja friccional de la desocupación en este caso es
mucho más sensible que en casos donde pondera más el factor estructural.
No hay que perder de vista que si bien esta es una política de empleo de carácter particular,
también el impacto del crecimiento del PBI, el desarrollo de otras Políticas de Empleo tanto de
carácter general como en sentido amplio (Salario mínimo vital y móvil, negociación colectiva,
etc.) impactan en la evolución de indicadores de mercado de trabajo.
5.3.2 Seguro de Capacitación y Empleo
Por parte de la población susceptible de recibir el SCyE, cuenta con tasas de desocupación más
bajas y estables que la población. En este caso, la tasa nacional también es menor a la
provincial. (Ver gráfico 11 y tabla 13)
Gráfico 11. Tasa de desocupación de la población a la que está dirigida el SCyE 2010-2013
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN A LA QUE ESTÁ
DIRIGIDA EL SCyE
TASA DE DESOCUPACIÓN
POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE
RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS
TASA DE DESOC POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE
PCIA DE BUENOS AIRES

49
Tabla 13. Tasa de desocupación de la población a la que está dirigida el Programa SCyE para
total país y provincia de Buenos Aires (2010-2013)
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓN POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS
6,3% 6,1% 5,6% 5,6%
TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE
DE RECIBIR SCyE PCIA DE BUENOS AIRES
7,1% 7,4% 6,5% 6,5%
Al analizar el componente de género, encontramos un panorama distinto a la población
susceptible del JMyMT. Si bien el comportamiento es mucho más estable, las tasas de
desempleo femenino, no sólo no bajan sino que incluso suben cuando la tasa de desempleo de
los varones desciende. Si observamos la tabla 11, podemos notar que a partir del 2012 la tasa de
desocupación masculina desciende 2% pasando de 6,3 2011 a un 4,2 en el 2012, mientras que
la tasa femenina aumenta 0,5 % pasando de 9,1 en el 2011 a 9,6% en el 2012. (Ver Gráfico 12
y Tabla 14).
Gráfico 12. Tasa de desocupación por sexo de la población susceptible de percibir SCyE 2010-
2013
Tabla 14. Tasa de desocupación por sexo de la población susceptible de percibir SCyE 2010-
2013
2010 2011 2012 2013
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
2010 2011 2012 2013
Tasa de desocupación suceptible del SCyE por sexo
TASA DE
DESOCUPACIÓN
MASCULINA DE
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR
SCyE TOTAL PAÍS
TASA DE
DESOCUPACIÓN
EMENINA DE
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR
SCyE TOTAL PAÍS

50
TASA DE DESOCUPACIÓN MASCULINA DE
POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS
5,8% 6,3% 4,2% 4,2%
TASA DE DESOCUPACIÓN FEMENINA DE POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS
8,9% 9,1% 9,6% 9,6%
A simple vista la población susceptible de inscribirse en el SCyE es vastamente más extensa por
lo que el ratio de inclusión sobre población susceptible será muy bajo, y por ende la sensibilidad
de la población respecto del Programa también. De este modo es que pensamos al impacto del
Programa sobre una proporción específica de la población.
A diferencia de lo que ocurre con el comportamiento del Programa PJMyMT en la provincia de
Buenos Aires, para el caso del total de adhesiones en OME del Programa SCyE (Ver gráfico 13
y Tabla 15) podemos notar que disminuye constantemente desde el 2010 al 2012 pasando de
35.672 a 4.300. En la actualidad, la cantidad de desocupados en adhesiones al programa SCyE
aumenta de 4.300 en el 2012 a 6,433 en el 2013, pero en menor medida que los cambios
ocurridos al inicio.
Gráfico 13. Cantidad de desocupados y adhesiones de la población susceptible de percibir SCyE
en la provincia de Buenos Aires 2010-2013
Tabla 15. Cantidad de desocupados y adhesiones de la población susceptible de percibir SCyE
en la provincia de Buenos Aires 2010-2013
2010 2011 2012 2013
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
500.000
2010 2011 2012 2013
ADHESIONES Y DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DEL
SCyE EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
DESOCUPADOS
SUCEPTIBLES DE
RECIBIR SCyE
TOTAL ADHESIONES
EN OME SCyE

51
DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DE RECIBIR SCyE 439.554 470.598 426.516 426.516
TOTAL ADHESIONES EN OME SCyE 35.672 11.636 4.300 6.433
De acuerdo a lo previsto, lo previsto, los ratios de inclusión sobre población susceptible son
muy bajos, el más bajo se da durante el año 2012 cuando por cada desocupado de la población
específica, había 0,01 beneficiarios adheridos al SCyE a través de las OME.
Además, las variaciones cualitativas no se corresponden entre sí: mientras que de 2010 a 2011
baja el ratio, la tasa de desocupación aumenta. Pero la proporcionalidad inversa no se mantiene,
ya que entre 2011 y 2012, el ratio baja y la tasa de desocupación también. Entre 2012 y 2013 la
tasa de desocupación se mantiene constante y por el contrario, el ratio aumenta.
Gráfico 14. Tasa de desocupación población dirigida el Programa SCyE en comparación al ratio
de adhesiones al programa para la provincia de Buenos Aires (2010-2013)
Tabla 16. Tasa de desocupación población susceptible de percibir SCyE en comparación al ratio
de adhesiones al programa para la provincia de Buenos Aires (2010-2013)
2010 2011 2012 2013
RECIBIR SCyE PCIA DE BUENOS AIRES
7,1% 7,4% 6,5% 6,5%
0,00
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
6,0%
6,2%
6,4%
6,6%
6,8%
7,0%
7,2%
7,4%
7,6%
2010 2011 2012 2013
TASA DE DESOCUPACIÓEN SCy EN COMPARACIÓN CON EL RATIO DE
ADHESIONES AL PROGRAMA
TASA DE DESOC
POBLACIÓN
SUCEPTIBLE DE
RECIBIR SCyE PCIA DE
BUENOS AIRES
RATIO
INCLUSIÓN/POBLACIÓ
N SUCEPTIBLE

52
RATIO INCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE 0,08 0,02 0,01 0,02
6) Consideraciones finales
El apartado a continuación, está estructurado en dos segmentos. Una primera parte, en la cual
analizaremos las complejidades inherentes a la evaluación del desempeño de una institución, en
el ámbito público. Lo anterior radica en tanto ha sido una cuestión que ha estado subyacente en
el desarrollo de nuestro documento. Mencionaremos una serie de clasificaciones que surgen de
utilizar diversos criterios específicos y además, las diferencias que existen entre la evaluación en
la esfera pública con respecto a la privada.Mientras que en el segundo segmento, nos
dedicaremos a examinar los resultados que surgen de nuestra investigación con relación a los
programas de empleo ejecutados en las OME desde el año 2005 en la provincia de Buenos
Aires.
6.1.) Particularidades de la evaluación en el ámbito público
A este tipo específico de evaluación se lo puede entender como “la medición sistemática y
continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones públicas y la
comparación de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los
estándares de desempeño de la institución” (OCDE/PUMA, 1998, citado por Armijo; 2011: 5).
Una segunda definición citada por esta autora es la de Weiss (1998): “evaluación es la medición
sistemática de la operación o impacto de un programa o política público, comparada con
estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su mejoramiento”.
Las evaluaciones de las políticas públicas pueden ser clasificadas en función del objeto que
persiga las mismas. Este criterio, nos permite manifestarnos sobre variados ámbitos de las
intervenciones gubernamentales. Las categorías que se desglosan de este criterio son:
 Evaluación de políticas públicas.
 Evaluación de programas/planes públicos.
 Evaluación de gestión y resultados de las organizaciones públicas.
 Evaluación del desempeño individual.
Un segundo criterio de clasificación es el propósito de la evaluación. Por un lado, podemos
hacer referencia en el caso específico de los programas y políticas, el cometido de la evaluación
es el perfeccionamiento de éstos. Lo anterior se delimita a los criterios de maximizar la eficacia,
entendida como el logro de los objetivos propuestos de antemano y en segundo orden, la
eficiencia. Por este último concepto mencionado, se entiende el uso de adecuado de los recursos
en un contexto condicionado por la escasez.

53
En otro orden, cuando nos circunscribimos a la evaluación del desempeño de las entidades
públicas: “el propósito es un mix entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para
lograr mejores resultados y gestionar más eficientemente y eficazmente sus procesos, así como
apoyar la rendición de cuentas a usuarios y diferentes grupos de interés, y para fines de
formulación presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos” (Armijo; 2011:
6).
Una tercera clasificación surge de quiénes son los mandantes de la evaluación. Existe una
evaluación de carácter externo, la cual debe desarrollada por instituciones independientes de la
entidad en cuestión. Un segundo tipo son las evaluaciones internas; éstas son implementadas a
partir de la propia organización ya sea a través de la iniciativa de una institución ajena a aquélla
(por ejemplo, el Parlamento) o por la decisión de la propia entidad a modo de insumo para la
toma de decisiones.
Como último criterio de clasificación, tenemos a la etapa de la intervención de la acción
pública. En este caso, se considera a la evaluación como un proceso que puede ser ejecutado en
las etapas propias de la intervención o acción pública. Por ende, la tipología que se desprende es
la siguiente:
 Evaluación ex ante: es la realizada en la etapa previa a la implementación de la acción
gubernamental. Abarca los estudios de diseño de programas y los estudios de pre-
inversión, como ejemplos a resaltar.
 Evaluación de procesos: este tipo es implementado durante el ejercicio de la acción
gubernamental y comprende el uso de los recursos para el acatamiento de los objetivos,
los reajustes (en el caso de que sean necesarios) en los objetivos, entre otras decisiones.
 Evaluación ex post: se realiza luego de haber finalizado la implementación del
programa. Refiere al análisis y manifestación de los resultados inmediatos, intermedios
e impactos finales de la política.
6.1.1.) Las dificultades de la evaluación en las instituciones públicas
Como un rasgo diferenciador fundamental con respecto al ámbito privado, la necesidad de la
evaluación de las políticas públicas radica fundamentalmente en el rendir cuentas
(accountability) por parte del elenco gubernamental respecto a la utilización de los fondos
públicos hacia una ciudadanía cada vez más demandante de información en lo que refiere a
cómo se invierten sus recursos.
Prosiguiendo con el debate de la evaluación en el eje de lo público-privado, Armijo argumenta:
“las instituciones públicas, no cuentan con la “última línea del balance” (…) que tienen las
instituciones privadas a través de los beneficios o pérdidas de la gestión (…), la justificación de
la existencia pública de esa entidad gubernamental, está dada por un mandato legal, que la
faculta a realizar dicha producción de bienes y servicios. Sin embargo a diferencia del sector

54
privado, las instituciones públicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e
identificar claramente el tema del mandato (que es lo que debe producirse), los usuarios y los
parámetros con los cuales se juzgará el buen o mal desempeño ” (Armijo; 2011: 17).
Otras características conflictivas son los objetivos imprecisos que en muchas ocasiones, tienen
los organismos públicos; poca precisión de los productos que deben ser considerados relevantes
por las instituciones, repercutiendo en que en ciertas oportunidades desde distintas
organizaciones se producen los mismos bienes y/o servicios (superposición de políticas); no hay
certidumbre con respecto a quién/es debe/n responder por los resultados y por último, no se
establecen los efectos del desempeño correcto o no de las personas y en consecuencia, las
evaluaciones realizadas pasan a ser inútiles.
6.2.) Algunas reflexiones finales sobre los programas de empleo ejecutados por oficinas
OME
La evaluación que se propuso fue de carácter cuantitativo, para conocer el impacto directo de
cada uno de los Programas. Si bien la metodología utilizada no permite aislar el efecto de los
Programas de otros factores intervinientes, podemos usarlo como proxy para conocer el
desenvolvimiento de cada uno de ellos. En ambos casos, al tratarse de políticas de empleo de
carácter particular, son destinadas a poblaciones específicas (sobre todo el PJMyMT).
La población objetivo más acotada sumada a la mayor cantidad de beneficiarios, hacen que el
PJMyMT tenga un impacto mayor sobre la población objetivo que el SCyE.
De todos modos, a través de lo expuesto, encontramos heterogeneidades al interior de las
poblaciones objetivo con diferencias entre los distintos aglomerados, así como también
encontramos un marcado sesgo de género, ambas visibles al interior de la población objetivo del
PJMyMT. De este modo es que se propone articular la visión de género transversal al Programa
para corregir estas discrepancias. Para ello se necesita profundizar en un estudio detallado tanto
cualitativo como cuantitativo con el objeto de optimizar el diseño o la implementación del
Programa.
Nos resulta importante aclarar que la idea de mejoramiento de las políticas públicas al tener en
cuenta heterogeneidades en la población objetivo no quiere decir que la meta sea el diseño de
políticas públicas focalizadas. De hecho entendemos el fracaso de este paradigma en los años
90. Por el contrario, lo que se plantea es la consideración de estas heterogeneidades en políticas
de carácter general.
Un estudio cuantitativo que se propone es el de seguimiento de la trayectoria laboral de los
beneficiarios a través del Sistema Integrado Previsional Argentino. El mismo cuenta con los
registros de declaraciones juradas de las empresas. La información allí obtenible puede servir
para conocer de manera agregada la duración de los jóvenes en los trabajos, si lograron
incrementar sus ingresos y en qué plazos, y si existe a nivel agregado algún sesgo de género (en

55
cuanto a duración o nivel de ingreso). Alternativas a este estudio son estudios de panel o
estudios utilizando herramientas de Propensity Score Matching.
Desde el punto de vista cualitativo se plantea un estudio similar al realizado por el Ministerio de
Trabajo de la Provincia sobre el PJMyMT42
o el “Estudio sobre los servicios municipales de
empleo” coordinado por Neffa en 2008, para tener en cuenta además dimensiones que no son
visibles en el planteo cuantitativo anteriormente descrito tales como Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo del lugar donde los beneficiarios se desempeñan laboralmente.
Ya en el plano operativo y de implementación de los Programas Nacionales de Empleo, se
plantea la articulación con otros programas nacionales que apunten a la misma población (algo
de esto se está realizando a través del PROG.R.ES.AR y la compatibilización de la AUH con
alguna otra asignación).
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