Este documento presenta los hallazgos de un estudio llamado "Métrica de Transparencia 2010" que evaluó el sistema de transparencia y acceso a la información en México. El estudio analizó marcos legales, instituciones, portales de transparencia y procesos de acceso a información a nivel federal, estatal y municipal. El resumen encuentra avances en la construcción del sistema pero también heterogeneidad en su funcionamiento e insuficiencias que deben abordarse para fortalecer la oferta de información y el ejercicio del derecho de acceso

1. Diagnóstico de la Transparencia en México:
Lecciones de la Métrica de Transparencia 2010
Guillermo Cejudo,
Sergio López Ayllón y
Alejandra Ríos Cázares1
Resumen
En poco más de un lustro, el Estado mexicano ha construido un sistema de
instituciones, procesos y prácticas para garantizar el derecho ciudadano de acceso
a la información pública gubernamental. Para hacer un diagnóstico de la
situación actual de ese sistema, la Conferencia Mexicana de Acceso a la
Información Pública (COMAIP) comisionó al Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) para que realizara el estudio Métrica de la Transparencia
2010. Con base en ese estudio, que analizó marcos normativos, instituciones
garantes, portales de transparencia y procesos de acceso a la información pública,
este artículo presenta los hallazgos generales de ese diagnóstico y analiza los
retos inmediatos y de mediano plazo para consolidar el sistema de transparencia.
El argumento central es que la heterogeneidad en el funcionamiento de las
instituciones y en la práctica del ejercicio cotidiano de acceso a la información
puede atenderse sólo con intervenciones precisas que atiendan las áreas de
oportunidad diferenciadas que encontró este estudio. En complemento, se sugiere
la necesidad de fortalecer el sistema de transparencia, con énfasis en la oferta de
información (es particular decir, a la forma en la que el gobierno genera, procesa
y divulga información) y en el ejercicio del derecho de acceso a la información
(esto es, fortalecer la demanda ciudadana y la utilidad de la información pública).
I. Introducción
La construcción de un sistema articulado de instituciones, procesos y prácticas
para garantizar el derecho de acceso a la información pública gubernamental en
el Estado mexicano es un proceso en marcha, con logros notables pero aún
insuficientes. Los avances son evidentes: en menos de una década, los ciudadanos
1 Guillermo Cejudo, Profesor Investigador Titular, Divisiónde Administración Pública, Centro de
Investigación y Docencia Económicas, guillermo.cejudo@cide.edu. Sergio LópezAyllón, Profesor
Investigador Titular, División de Estudios Jurídicos, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
sergio.lopez@cide.edu. Alejandra Ríos Cázares, Profesor Investigador Titular, División de Administración
Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, alejandra.rios@cide.edu. Los autores
participaron, junto con David Arellano, Dirk Zavala y Ana Elena Fierro, en el diseño, ejecución y análisis
del estudio Métrica de Transparencia 2010. Véase infra nota 3.
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2. tienen reconocido en la Constitución federal el derecho de solicitar y obtener
información sobre lo que hacen sus gobiernos; se ha creado, además, un marco
normativo amplio, desde leyes hasta reglamentos y lineamientos, que estructuran
el ejercicio de este derecho; este marco, a su vez, ha generado nuevas
instituciones —institutos y comisiones que actúan como órganos garantes de este
derecho en la federación y los estados– y adaptaciones organizacionales— pues
prácticamente toda dependencia gubernamental tiene ahora una oficina
dedicada al tema. Todo ello ha dado pie a cambios en las rutinas y los
comportamientos de los funcionarios públicos en todos los ámbitos de gobierno y
en todos los poderes del Estado.
Estos cambios y ajustes han ocurrido en un periodo relativamente corto y
han ubicado a México como un referente obligado en el análisis de la
transformación normativa e institucional en el ámbito del acceso a la información
pública gubernamental. Sin embargo, a pesar de las transformaciones que han
tenido lugar en el país en los distintos niveles y ámbitos de gobierno, persisten
notas de prensa y reportes de organizaciones civiles que dan cuenta de múltiples
rezagos, recurrentes trabas e incluso retrocesos en el funcionamiento de este
sistema. Aunque se han dedicado extensas páginas al análisis del ejercicio del
derecho de acceso a la información en nuestro país, no contamos aún con un
diagnóstico comprensivo de la problemática.2 Lo que tenemos son valiosos
2 Existen numerosas investigaciones que han dado cuenta de diversos aspectos de la transparencia y el
acceso a la información en México mediante el uso de distintas metodologías (casi nunca comparables) y
con propósitos diversos. Estos estudios han analizado, por ejemplo, la calidad de la legislación, la
información de los portales, el acceso efectivo mediante ejercicios de usuarios simulado, las resoluciones
de los órganos garantes o la calidad de las instituciones. Entre otros pueden mencionarse los siguientes:
Villanueva, Ernesto, et. al.Acceso a la información pública en México. Indicadores legales, México,
LIMAC, 2005; Merino, Mauricio. "Muchas políticas y un solo derecho" en Democracia, transparencia y
Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López Ayllón, México, UNAM -
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2006, pp.127-156; AREGIONAL. Índice de
transparencia y disponibilidad de la información fiscal de Municipios. México, 2010; López Ayllón, Sergio
y David Arellano Gault. Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México, CIDE - UNAM - IFAI, 2007;
Díaz Iturbe, Diego coord. Métrica de la transparencia en México, México, IFAI - COMAIP
(http://www.ifai.org.mx/TemasTransparencia/metrica), 2007; Fundar y Artículo XIX. Índice del derecho
de acceso a la información en México. México, Fundar y Artículo XIX, 2010; López Ayllón, Sergio.
"Transparencia y acceso a la información en los programas sociales. Una propuesta de política pública"
en Candados y contrapesos. La protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y
América Latina, ed. por David Gómez-Álvarez, Guadalajara, ITESO - PNUD, 2009, pp.139-168; Índice de
acceso a la información pública en universidades públicas. México, Consulta Mitofsky y Aregional, 2009;
Sandoval Almazán, Rodrigo. “Ranking de portales de transparencia. La medición 2010” en Política
Digital, no. 55, abril mayo 2010; Guerrero Gutíerrez, Eduardo y Leticia Ramírez de Alba Leal. "La
transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales" en
Democracia, transparencia y Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López
Ayllón, México, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2006, pp.81-126; Gómez
Gallardo, Perla. El IFAI y la calidad jurídica de sus decisiones, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007;
Gómez Gallardo, Perla y Ernesto Villanueva. Indicadores de transparencia y reforma del artículo 6to.
constitucional, México, The Trust of the Americas, 2007; Pacheco Luna, Carolina. Cultura de la
transparencia. Primera encuesta de acceso a la información en México, México, Libertad de Información
México - Universidad de Guadalajara - Gobierno del Estado de Querétaro, 2006; Ríos Cázares, Alejandra
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3. esfuerzos de análisis y evaluación que, sin embargo, suelen presentar una
perspectiva parcial de un sistema complejo de leyes, instituciones y procesos.
En 2010, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), llevó a
cabo el estudio Métrica de transparencia 2010 (MT)3, el cual permitió elaborar un
diagnóstico de la situación actual del derecho de acceso a la información en
México a partir de un análisis extensivo y minucioso de marcos normativos,
instituciones garantes, portales de transparencia, operadores y procesos de acceso
a la información pública. Los resultados del estudio permiten tener un mapa
completo del funcionamiento del sistema de transparencia en México, en los
ámbitos federal, estatal y municipal, en los poderes ejecutivo, legislativo judicial,
los órganos autónomos (institutos electorales, comisiones de derechos humanos y
órganos garantes de transparencia) y organismos descentralizados (DIF y
organismos operadores de agua). Este artículo presenta los hallazgos generales
de ese diagnóstico y analiza los retos inmediatos y de mediano plazo para
consolidar un sistema de transparencia que, a su vez, se articule con un régimen
de rendición de cuentas eficaz.
El argumento central de este artículo es que la heterogeneidad en el
funcionamiento de las instituciones y en la práctica del ejercicio cotidiano de
acceso a la información puede atenderse sólo con intervenciones precisas que
atiendan las áreas de oportunidad diferenciadas que encontró el estudio. En
complemento, se sugiere la necesidad de fortalecer el sistema de transparencia
con acciones focalizadas en el cuidado de la oferta de información (es decir, a la
forma en la que el gobierno genera, procesa y divulga información) y en el
fomento del ejercicio del derecho de acceso a la información (esto es, fortalecer la
demanda ciudadana y la utilidad de la información pública) con el objetivo de
construir un sistema sólido y proactivo. Se concluye, además, haciendo explícitos
los vínculos que deben fortalecerse para que el sistema de transparencia opere de
manera articulada con otros sistemas gubernamentales que garanticen, en
conjunto, el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas
necesarios en todo gobierno democrático.
En la siguiente sección se presentan las dimensiones analíticas de Métrica
de Transparencia, la metodología empleada en el estudio y un resumen de los
hallazgos principales. Tras ello, se revisan, uno a uno, los principales desafíos
identificados, en torno a cuatro preguntas que constituyen la agenda de trabajo
y Guillermo Cejudo. "La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en México" en La estructura de la
rendición de cuentas en México, ed. por Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo,
México, UNAM - CIDE, 2010, pp.115-203.
3 Véase López Ayllón, Sergio, David Arellano, Guillermo Cejudo, Ana Elena Fierro, Alejandra Ríos y Dirk
Zavala. Métrica de transparencia 2010, México, CIDE-COMAIP, 2010. El estudio completo junto con las
bases de datos y los informes por entidad federativa puede consultarse en el sitio
www.metricadetransparencia.cide.edu
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4. de reformas en materia de transparencia: ¿Cómo reducir las enormes asimetrías
en el ejercicio del derecho de acceso a la información entre estados, entre
municipios, entre sujetos obligados y entre sectores gubernamentales? ¿Cómo
garantizar que la información pública se genere oportunamente, se archive
correctamente, sea veraz, y sea accesible al ciudadano, tanto en términos de
lenguaje como de formato? ¿Cómo hacer del ejercicio de acceso a la información
un instrumento útil para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos? Y ¿cómo
articular la transparencia y el acceso a la información con los otros procesos de
rendición de cuentas del Estado mexicano? Naturalmente, no se ofrecen
respuestas acabadas, sino que se alerta sobre la existencia de áreas de
oportunidad y sobre la necesidad de empujar, desde el espacio democrático de
decisión, la agenda de transparencia en México hacia nuevas fronteras.
II. Métrica de Transparencia 2010: dimensiones, metodología,
hallazgos 4
La Métrica de Transparencia 2010 es un diagnóstico comprensivo de la situación
de la transparencia y el acceso a la información en el Estado mexicano, que
abarca todos los poderes y todos los ámbitos de gobierno, y que incluye
información sobre normas, procesos, capacidades y resultados. El detalle de la
información recopilada permite hacer desde análisis puntuales de una institución
en particular hasta agregaciones de datos a nivel nacional,5 así como
comparaciones entre estados, entre sujetos obligados y entre órganos garantes. El
diagnóstico final es una fotografía de una realidad multidimensional
extraordinariamente dinámica.
4 Los resultados completos de este estudio pueden encontrarse en la página web
www.metricadetransparencia.cide.edu. Los resultados preliminares del estudio fueron presentados a la
COMAIP el 9 de septiembre de 2010 en las instalaciones del CIDE. En esa reunión se acordó abrir una
etapa de validación de datos que permitió a los sujetos analizados revisar las bases de datos y enviar al
equipo de investigación las observaciones que consideraran pertinentes. En total se recibieron
observaciones de 29 sujetos obligados de 15 estados, el Distrito Federal y la Federación. Este esfuerzo
permitió corregir algunos errores en las bases de datos y precisar algunos criterios que le dan mayor rigor
al estudio.
5 Así, por ejemplo, resulta posible observar el comportamiento de un municipio en particular, compararlo
con los otros de la misma entidad federativa, con los municipios de los estados colindantes, con
municipios comparables en tamaño y población, hasta agregaciones de datos de todos los municipios a
nivel nacional. En otras palabras, es posible hacer un acercamiento a detalle hasta una visión del
conjunto en la que, por la agregación de datos, se pierde necesariamente el detalle. El detalle del estudio
permite además reconstruir para cada sujeto analizado las ventanas de oportunidad específica mediante
un análisis de la manera en que se calificó cada uno de los componentes que integran las diferentes
dimensiones de la métrica.
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5. A. El sistema y las dimensiones de la métrica
La premisa esencial del estudio es que el acceso a la información gubernamental
(la transparencia en general) en México debe entenderse como un sistema, con
partes que se refuerzan mutuamente. El armazón que da estructura a este
sistema de transparencia y acceso a la información está constituido por los
derechos y principios contenidos en el artículo sexto constitucional, y sus piezas
fundamentales son los ciudadanos y usuarios que solicitan información, las
instancias gubernamentales que responden a esas solicitudes (incluyendo todas
sus partes conformantes tales como los portales y las unidades de acceso), las
instituciones garantes de este derecho y finalmente el entorno socioeconómico en
el que se desenvuelven (véase el diagrama 1.1). Como todo sistema, la situación
de uno de sus elementos afecta el funcionamiento de los demás. Por ello, resulta
evidente que alterar uno de los elementos del sistema no resultará suficiente, es
necesario no sólo generar estrategias que actúen sobre todos los elementos o que
consideren los efectos sistémicos de un cambio particular. Sólo así será posible
generar mejores resultados.
Diagrama 1.1: El sistema de transparencia
Así, el estudio se estructura en torno a cuatro dimensiones (que produjeron
cuatro índices que deben ser leídos en conjunto) que permiten una comprensión
detallada de la situación que guarda la transparencia en cada estado del país:
análisis de la normatividad, análisis del acceso a la información pública de oficio
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6. (indicador de proactividad), análisis de la respuesta a solicitudes de información
(indicador de reactividad) y análisis de las capacidades institucionales de los
órganos garantes. La lógica de cada una de estas dimensiones se describe
enseguida:
1. Dimensión normativa: el objetivo de esta sección fue evaluar la calidad de la
legislación en la materia en todo el país. Para ello, se propuso una novedosa
metodología que no sólo desagrega los elementos necesarios para una
legislación sólida sino también presenta con claridad criterios de ponderación.
Lo anterior, a la luz de los principios del artículo sexto Constitucional (y su
reforma de 2007) y del Código de Buenas Prácticas y alternativas para el
diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública6.
2. Dimensión de información pública de oficio: en esta sección se analizó el
desempeño de las distintas instancias gubernamentales en uno de los
elementos más importantes de la transparencia gubernamental: la
publicación de información pública de oficio a través de portales de internet.
Esta sección es de particular importancia porque permite evaluar el nivel de
proactividad de los gobiernos en materia de transparencia (Darbishire, 2010).
Para ello, se revisan 18 portales en cada entidad federativa, Distrito Federal y
en la Federación (592 portales en total) y se valoran criterios de calidad de la
información y facilidad de acceso.
3. Dimensión de respuesta a solicitudes de información: a diferencia de la sección
anterior, en este apartado se calificó, mediante un ejercicio de usuario
simulado, el proceso de solicitud de información y la calidad de las respuestas.
El objetivo fue evaluar cómo responden las instancias gubernamentales a
solicitudes explícitas de información. Para realizar esta sección se realizaron
1,810 solicitudes de información realizadas en todo el país.
4. Dimensión de capacidades institucionales: el objetivo de esta sección fue
evaluar la capacidad institucional de los órganos garantes tomando en
consideración la multiplicidad de funciones que desempeñan estas
instituciones (tales como resolución de controversias, administración,
supervisión, regulación y promoción del derecho de acceso a la información). Se
analizan la capacidad directiva, la capacidad operativa y características
organizacionales que junto con el nivel de autonomía y el respaldo normativo,
6 Este instrumento es el resultado de un ejercicio colectivo de consulta que expone las mejores prácticas
normativas. Fue elaborado técnicamente por un grupo de investigadores del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM y del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Véase López Ayllón,
Sergio, coord. Código de Buenas Prácticas y alternativas para el diseño de Leyes de Transparencia y
Acceso a la Información Pública en México. México, UNAM-IFAI-CIDE, 2007 (disponible en versión
electrónica en la página del IFAI, www.ifai.org.mx)
63

7. inciden en la probabilidad de que el órgano garante lleve a buen puerto sus
responsabilidades.7
B. Metodología
El análisis de cada dimensión siguió una metodología específica. Para la
dimensión normativa, se analizó el marco legislativo de transparencia en cada
entidad (y la federación) y se le contrastó con los contenidos del artículo sexto
constitucional y con Código de Buenas Prácticas. Para ello, se organizó el análisis
en 12 categorías, cada una de las cuáles se ponderó en tres niveles de
importancia.8 El alto grado de desagregación permite analizar con detalle el
contenido de una ley y por ello identificar las áreas de mejora, tanto
individualmente como a nivel agregado.
El estudio de los portales se basó en el análisis de los portales de
transparencia, o en su defecto de las páginas electrónicas de los sujetos obligados,
y se realizó a partir de una muestra compuesta por 18 entidades por cada uno de
los estados, el Distrito Federal y la Federación.9 Se analizaron los portales de 592
sujetos obligados y se hicieron 1,776 consultas a las páginas. Cada portal se visitó
tres veces con un mes de distancia entre cada visita.10 Cada uno de los portales se
evaluó de acuerdo al listado de información pública de oficio que establece la ley
de transparencia y acceso a la información de la entidad federativa
correspondiente. La revisión se realizó desde dos perspectivas. La cuantitativa
que permitió asignar una calificación global al grado de cumplimiento de la
7 Además de estas cuatro dimensiones, el estudio incorporó un análisis estadístico de las solicitudes de
acceso y los recursos de revisión, una revisión de la situación que guardan los archivos, un análisis de los
procedimientos de acceso a la información y recursos de revisión, algunos elementos indirectos de cultura
de la transparencia y, en particular, el análisis cualitativo de unidades de enlace a partir de entrevistas
en persona a los titulares de estas oficinas en cuatro sujetos obligados por entidad federativa (se llevaron
a cabo 127 entrevistas a profundidad en total). Así, el estudio implicó realizar análisis de contenidos
legales, revisión de páginas de Internet, cuestionarios, entrevistas a profundidad, análisis de procesos,
revisión documental, análisis estadísticos y usuario simulado.|
8 Cada categoría puede tener una o varias sub-categorías y cada subcategoría estar integrada por una o
varias variables. La matriz tiene un total de 156 puntos de observación (categorías, subcategorías y
variables).
9 Se determinó estudiar en cada entidad federativa y el Distrito Federal a 18 sujetos obligados integrados
por: el poder ejecutivo (la oficina del Gobernador o Jefe de Gobierno y las Secretarias de Gobierno,
Finanzas, Seguridad Pública, Educación, Salud y Desarrollo Social o equivalentes), dos organismos
descentralizados (Organismo operador del agua y DIF), el poder legislativo (Cámara de Diputados y
entidad de fiscalización), el poder judicial, los órganos autónomos (Comisión de Derechos Humanos,
Instituto Electoral y órgano garante de transparencia) y los 3 municipios o delegaciones con mayor
población. Respecto de los sujetos obligados del ámbito federal se buscaron los equivalentes a la lista de
autoridades locales arriba señalada eliminado por obvias razones a los municipios. Además se agregó al
Senado de la República dentro del Poder Legislativo.
10 Los resultados de la primera visita, por razones metodológicas, tuvieron que ser desechados, por lo que se
utilizaron para la construcción de la base de datos los resultados de la segunda y tercera visita con las
correcciones que se derivaron de la primera.
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8. página, y la cualitativa, cuyo objetivo fue identificar buenas prácticas respecto a
la creación y mantenimiento de los portales, así como áreas de oportunidad. La
calificación final de cada entidad federativa resulta del promedio de todas las
variables en ambas revisiones.
Para el estudio de usuario simulado, se realizaron 1,810 solicitudes de
acceso a la información, en las 32 entidades federativas y en la federación, a los
mismos sujetos obligados incluidos en la revisión de portales. Se definieron dos
preguntas transversales, aplicables a todos los sujetos obligados, sobre viajes del
titular (propósito, costo de transporte y viáticos) y sobre presupuesto (aprobado y
ejercido, distinguiendo por capítulo de gasto). Adicionalmente, se incluyó una
pregunta específica por sujeto obligado, relacionada con la sustancia de sus
labores. De esta forma se esperaba poder comparar los resultados entre todos los
sujetos obligados, entre sujetos obligados de una misma entidad federativa y
entre sujetos obligados del mismo sector.
En este ejercicio se partió de tres supuestos: 1) que la información existe en
forma de documento público; 2) que el sujeto obligado a quien se le requirió es
competente (aun así, se contó como respuesta adecuada cuando el sujeto remitía
a alguna otra autoridad); y 3) que la información no es reservada (y por tanto
debía entregarse al solicitante). El envío de solicitudes de información pública a
través del usuario simulado, se realizó en el periodo comprendido de febrero a
julio del 2010. La última respuesta se recibió en el mes de agosto. El proceso
seguido para este ejercicio constó de tres fases: emisión y presentación de
solicitudes de información, revisión de las respuestas que dieron los sujetos
obligados y análisis de las respuestas finales de los sujetos obligados.
Finalmente, para el estudio de capacidades institucionales se obtuvo
información a partir de un cuestionario de 56 reactivos, organizados en diez
secciones, que se envió a todos los órganos garantes. Se complementó la
información con consultas telefónicas y solicitudes de información. Los datos
resultantes permitieron el análisis estadístico-descriptivo, así como la generación
de un índice de capacidades institucionales que se explica más adelante, que
incluye los componentes de dirección, organización y operación del órgano
garante.
Para cada dimensión se elaboró un índice con valores entre 0 y 1 (siendo 1 el
mejor valor posible), que permite la comparación por cada parte del sistema de
transparencia. Es importante recordar que si bien cada uno de estos índices
proporciona información sobre un aspecto particular del sistema de
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9. transparencia, la lectura correcta está dada por la fotografía que presentan en su
conjunto.11
C. Los hallazgos
Los hallazgos generales del estudio muestran un avance importante en la calidad
de la legislación y la existencia de capacidades institucionales en prácticamente
todo el país. Los datos permiten afirmar que existen portales en casi la totalidad
de los sujetos obligados analizados, se da respuesta a la mayoría de las
solicitudes de acceso a la información, existen órganos garantes con grados
razonables de autonomía y existe una incipiente cultura organizacional que
reconoce a la transparencia como un valor democrático.
Se encontró sin embargo una enorme variación entre los resultados por
dimensiones entre los estados, el Distrito Federal y la Federación. La tabla 1 da
cuenta de los resultados agregados para el índice construido para cada
dimensión.
Tabla 1. Valores por entidad por dimensión
Valores Valores
Valores Valores
Estado usuario capacidades
normatividad portales
simulado institucionales
Aguascalientes 0.673 0.972 0.841 0.721
Baja California 0.490 0.801 0.798 0.153
Baja California Sur 0.523 0.531 0.677 0.325
Campeche 0.802 0.806 0.856 0.403
Chiapas 0.733 0.897 0.964 0.734
Chihuahua 0.710 0.791 0.927 0.589
Coahuila 0.941 0.760 0.873 0.485
Colima 0.637 0.654 0.736 0.281
Distrito Federal 0.944 0.978 0.943 0.808
Durango 0.870 0.642 0.815 0.436
Estado de México 0.690 0.821 0.931 0.807
Guanajuato 0.600 0.885 0.981 0.721
Guerrero 0.639 0.619 0.829 0.573
11 Las bases de datos que sustentan cada una de las secciones se encuentran disponibles en el sitio de
internet www.metricadetransparencia.cide.edu
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10. Valores Valores
Valores Valores
Estado usuario capacidades
normatividad portales
simulado institucionales
Hidalgo 0.804 0.914 0.380 0.536
Jalisco 0.693 0.846 0.911 0.654
Michoacán 0.633 0.648 0.907 0.304
Morelos 0.867 0.794 0.878 0.351
Nayarit 0.756 0.774 0.779 0.581
Nuevo León 0.910 0.725 0.909 0.636
Oaxaca 0.799 0.579 0.802 0.676
Puebla 0.784 0.582 0.839 0.470
Querétaro 0.691 0.515 0.731 0.396
Quintana Roo 0.751 0.852 0.332 0.739
San Luis Potosí 0.820 0.791 0.873 0.791
Sinaloa 0.797 0.832 0.873 0.561
Sonora 0.722 0.956 0.858 0.482
Tabasco 0.845 0.882 0.864 0.789
Tamaulipas 0.861 0.883 0.923 0.284
Tlaxcala 0.760 0.606 0.572 0.761
Veracruz 0.926 0.774 0.901 0.790
Yucatán 0.873 0.793 0.865 0.561
Zacatecas 0.789 0.821 0.823 0.587
Federación 0.806 0.961 0.911 0.693
Promedio nacional 0.762 0.778 0.821 0.566
La tabla anterior muestra dos resultados importantes en torno a la
variación de los datos. En primer lugar, que no existe una variación sistemática
entre los resultados de cada uno de los índices resultantes. Esto significa que en
un mismo estado las diferentes dimensiones muestran resultados diversos no
siempre congruentes. Así, por ejemplo, un estado puede tener una buena ley, pero
mostrar serias deficiencias en su aplicación. Lo contrario también es cierto. Hay
entidades federativas cuya legislación deja que desear, pero tienen altas
capacidades institucionales y buen desempeño en las otras dimensiones (aunque
también existe el caso de estados que se comportan sistemáticamente bien o mal).
De hecho, en un simple análisis estadístico se obtienen correlaciones bivariadas
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11. no significativas o débiles.12 La existencia de esta variación intraestado
demuestra que el sistema de transparencia en esa entidad no ha avanzado de
manera consistente, o bien, que existen áreas de oportunidad (o riesgo) que deben
atenderse.
En segundo lugar, la variación entre estados no responde de manera
sistemática a factores que usualmente se asocian a la heterogeneidad
característica del país (tales como desarrollo humano o bien, ubicación
geográfica). Existe una ligera correlación entre valores más altos en el sistema de
transparencia del estado y su nivel de desarrollo económico medido a partir del
producto interno bruto estatal. Estos datos bien pueden demostrar la influencia
que tienen sobre el funcionamiento del propio sistema características como nivel
de urbanización, tamaño y concentración de la población.
Los resultados muestran que mantenemos diferencias significativas en las
condiciones del ejercicio del derecho en el país, lo cual indica que estamos lejos de
lograr un ejercicio del derecho uniforme y estable. Lo más importante, sin
embargo, es que los resultados muestran también que no existe una variable que
explique los comportamientos asimétricos, y que se trata entonces del entre juego
de diversos componentes lo que contribuye a un mejor o peor desempeño en la
materia que nos ocupa. Este es un hallazgo que necesariamente requiere de
mayor análisis para poder entender mejor la compleja dinámica de la
transparencia.
Otro elemento a destacar es una institucionalización precaria en materia de
transparencia y acceso a la información. Como ya avanzamos, las instituciones
existen en todo el país. Sin embargo su grado de anclaje es limitado,
particularmente en los municipios, donde cada tres años hay que empezar todo de
nuevo. Una situación similar se desprende de las entrevistas y los datos duros en
materia de unidades de enlace. Los funcionarios hacen un enorme esfuerzo por
capacitarse y desarrollar sus tareas, pero existen cambios frecuentes en personal
que hacen perder el terreno ganado. Así periódicamente hay que aprender todo
de nuevo. La carencia de procedimientos estandarizados, de manuales de
procedimientos y de recursos humanos capacitados con una mínima estabilidad
en sus funciones puede ser una explicación —parcial— de las diferencias que se
encuentran en el país
Y, sin embargo, una mirada al conjunto de los resultados y hallazgos
permite concluir, con evidencia clara, que a lo largo de los últimos ocho años
hemos construido en el país lo que podríamos denominar la infraestructura
12 Sólo se identificó correlación significativa entre el índice de capacidades institucionales y el índice de
normatividad (0.344) y entre el primero y el índice de portales (368). Lo que esto indica simplemente es
que hay una débil variación en el mismo sentido de ambos índices pero no indica causalidad.
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12. institucional básica de la transparencia y el acceso a la información. Los datos
que dan sustento a esta afirmación son, entre otros, los siguientes.
1. Todos los estados de la república cuentan con una ley de transparencia y
acceso a la información que responde, en su conjunto y de manera razonable, a
los estándares del artículo sexto constitucional. El valor promedio del índice
nacional en esta materia es de .76, situándose 18 entidades dentro o por
encima de este valor. Sólo tres estados reportan valores inferiores a seis, de los
cuáles uno (Baja California Sur) expidió una nueva ley después de la fecha de
corte por lo cual no pudo ser evaluada, pero con alta probabilidad sitúa a ese
estado ya por encima del promedio nacional. Ciertamente, existen leyes con
problemas y hay oportunidades de mejora sustantivas, pero el marco jurídico
nacional en su conjunto es mejor que el que existía hace algunos años.
2. Casi la totalidad de los 592 sujetos obligados analizados cuenta con portales
en internet. El valor promedio nacional en portales es de 0.78, el cual es
relativamente alto. Veinte entidades federativas se ubican por encima de este
valor y sólo cuatro obtuvieron calificaciones inferiores a 0.6.
3. En materia de usuario simulado, se respondieron 1,524 preguntas de un total
de 1810, es decir, el porcentaje de respuesta fue del 84%, el cual nos parece
significativamente alto. Cerca de 91% de las preguntas pudo hacerse por
medios electrónicos y 82 % de las respuestas se recibieron también por ese
mecanismo. La mayor parte de las respuestas se recibieron dentro del plazo
legal y un porcentaje significativo en plazo menores al establecido en la ley. El
promedio nacional del índice de usuario simulado fue de 0.82, el cual también
resulta significativamente alto.
4. En cuanto a las capacidades institucionales, la mayor parte de la calificación
obtenida en el índice fue resultado del nivel de capacidad operativa, seguido
por la capacidad organizacional y el nivel de capacidad directiva. Estos datos
indican que aún hay mucho trabajo por hacer en la institucionalización de las
rutinas y la profesionalización de los órganos garantes. Un dato importante a
destacar es que en la mayoría de las entidades, la legislación vigente garantiza
un grado razonable de autonomía (valores mayores a 8 en el indicador).
5. Finalmente se identificó un crecimiento importante de las solicitudes de acceso
a la información en el país, que para finales de 2009 sumaron 445,776
(federales y estatales). Esta cifra debe ser tomada con precaución, pues también
se identificó una concentración muy importante de las solicitudes en el ámbito
federal, el Distrito Federal y el Estado de México.
En síntesis, tenemos leyes, se hacen solicitudes de acceso a la información,
se responden en un alto porcentaje, los particulares recurren a los órganos
69

13. garantes, hay instituciones en todo el país que funcionan y existe una enorme
cantidad de información gubernamental en Internet, inimaginable hace apenas
una década.
La métrica muestra entonces que el sistema nacional de transparencia y
acceso a la información existe y funciona. Sin embargo, enfrenta retos y
problemas muy importantes que deben llamar a la reflexión y la acción, que se
discuten en la siguiente sección.
III. Los desafíos: hacia una nueva agenda de transparencia
La Métrica de Transparencia 2010 ha permitido construir un diagnóstico sobre el
estado de la transparencia y el acceso a la información en el Estado mexicano,
con datos duros, información desagregada, análisis comparados e índices
compuestos. Cada una de estas piezas de información sirve para encontrar
oportunidades de mejora y prácticas replicables, así como para identificar nuevas
preguntas de investigación. Sirve también para que ciudadanos, autoridades e
investigadores profundicen en su conocimiento sobre el acceso a la información en
ámbitos concretos, y, con base en él, calibren sus recomendaciones de política y
hagan sugerencias de intervenciones precisas. Pero quizá la contribución más
importante de este estudio ha sido identificar cuatro retos centrales en la agenda
de transparencia.
Tras una etapa inicial de actualización normativa —empujada en buena
medida por la reforma al artículo sexto constitucional— y construcción
institucional —la creación de órganos garantes en cada entidad federativa, de
unidades de acceso en cada dependencia gubernamental, de portales electrónicos
con información pública de oficio y de procesos administrativos para atender la
solicitudes de información— se hace patente la necesidad de avanzar en una
nueva agenda que, sin descuidar el componente normativo e institucional, ponga
énfasis en los retos derivados del ejercicio del derecho de acceso a la información
pública. En concreto, el estudio permitió identificar cuatro retos genéricos, que
pueden plantearse, a un tiempo, como elementos de una nueva agenda de
reformas y como preguntas de investigación.
A. El desafío de la heterogeneidad. La reforma al artículo sexto constitucional
buscaba garantizar un piso mínimo en el derecho de acceso a la información
de todo ciudadano. Al establecer obligaciones concretas y principios
generales, el nuevo texto del artículo sexto fijaba un estándar común para
todos los poderes, en todos los ámbitos de gobierno. Se trataba de una
respuesta a la preocupación de que, a falta de un denominador común, las
divergencias entre las entidades federativas podrían ser excesivas (López
70

14. Ayllón, 2009), lo que llevaría a ciudadanos con posibilidades desiguales de
obtener información de sus gobiernos (Merino, 2006).
Pese a ello, uno de los datos recurrentes en el estudio de Métrica es la
heterogeneidad. Leyes de distinta calidad, con componentes diferenciados.
Portales con más o menos información y con mayor o menor facilidad de
acceso dependiendo de la entidad o del tipo de sujeto obligado. Órganos
garantes con sofisticación organizacional, recursos humanos y financieros
suficientes y con manuales de gestión actualizados y completos, que conviven
con órganos con pocos recursos y baja institucionalización. Ciudadanos que
pueden recibir respuestas completas a sus solicitudes mediante un proceso de
acceso a la información fácil y expedito, frente a ciudadanos que deben
sortear procedimientos complejos y tardados y que no siempre culminan en la
entrega de información completa y veraz.
¿Cómo reducir las enormes asimetrías en el ejercicio del derecho de acceso a
la información? Este será quizá el desafío principal de los próximos años y
tendría que ser materia de análisis profundos desde distintos ámbitos para
encontrar posibles salidas. Una de ellas es, sin duda, la consolidación del
marco normativo. Naturalmente, el texto constitucional no puede entrar a
especificidades sobre tiempos, procesos y mecanismos de acceso. Pero sí hay
un enorme potencial de mejora desde la regulación contenida en las leyes,
para abarcar obligaciones más completas de transparencia, para estructurar
con mayor precisión los procesos de solicitud, trámite y revisión, para dotar
de más autonomía y capacidad a los órganos garantes y para resolver
ambigüedades que dan pie a interpretaciones contrarias a la transparencia.
Una segunda vía para reducir las divergencias es la utilización de
comparaciones explícitas, que sirvan como diagnóstico para intervenciones
deliberadas. Se trata de utilizar las mediciones —incluida la Métrica de
Transparencia 2010— como insumo para demandar cambios concretos en
leyes, portales, procesos, etc. La ventaja de contar con información
desagregada es que permite no solamente encontrar la posición relativa de
una entidad o un sujeto obligado vis-à-vis otros sujetos, sino identificar los
problemas específicos a resolver. La comparación sirve no sólo para calificar o
criticar, sino ante todo para estimular mejoras. Ciudadanos, tomadores de
decisión, organizaciones civiles y, en general, cualquier actor cuenta ahora
con información precisa sobre el tipo de intervenciones necesarias para
mejorar el acceso a la información pública.
En el mismo sentido, sería muy útil promover mayor difusión de prácticas, a
fin de que experiencias extrapolables sean estudiadas y consideradas como
fuente de mejora. La diversidad de experiencias en las 32 entidades
federativas (y en el ámbito federal) ofrece una oportunidad de aprendizaje
71

15. cruzado, en el que las innovaciones en un ámbito pueden ser útiles en otros.
De nuevo, contar con información desagregada permite no sólo identificar
buenas prácticas y promover su uso, sino también entender el entorno y los
factores críticos que permitieron que una práctica se implantara en un
entorno determinado. Los interesados pueden realizar ejercicios de
extrapolación de estas prácticas, para adaptarlas a los entornos que busquen
cambiar. Pero, de nuevo, esto no ocurrirá por sí sólo, sino que habrá de
promoverse activamente mediante propuestas concretas que mejoren el
acceso a la información y, con ello, ayuden a disminuir las enormes
diferencias entre estados.
Estas, y seguramente muchas otras, intervenciones podrían ayudar a reducir
las notables asimetrías en el acceso a la información pública en los distintos
ámbitos de gobierno. La premisa de todas ellas sería dejar atrás recetas
genéricas y propuestas uniformes y concentrarse en intervenciones
quirúrgicas, basadas en diagnósticos concretos, con información desagregada,
que tome en cuenta las condiciones de inicio, para poder sugerir mejoras
concretas de mayor impacto.
B. El desafío de la calidad de la información. La pertinencia de la información
que los gobiernos hacen pública en sus portales electrónicos, la utilidad de la
información que reciben los ciudadanos como respuesta a sus solicitudes y, en
general, la eficacia del sistema de transparencia dependen, en gran medida,
de la calidad de la información gubernamental. El insumo fundamental para
la transparencia y el acceso a la información es, precisamente, la información
pública.13 Esta afirmación, que podría parecer una obviedad, sirve sin
embargo para diagnosticar uno de los pilares débiles del sistema de
transparencia en México. En efecto, Métrica de Transparencia mostró que,
más allá de las dificultades que se presentan en el proceso de acceso a la
información pública (portales desactualizados o incompletos, retrasos en los
tiempos de respuesta a solicitudes de información, y la serie de prácticas
contrarias a la transparencia documentadas en la sección sobre usuario
simulado), existe un problema serio respecto al contenido de la información
pública.
En primer lugar, hay aún un déficit en la existencia de la información
pública. La información obtenida en este estudio —tanto en el análisis legal
en materia de obligaciones de generar y archivar información, como las
entrevistas sobre prácticas organizaciones en las unidades de acceso de las
dependencias públicas— muestra que aún hay un largo camino por recorrer.
13 Véase López Ayllón, Sergio y Mauricio Merino. La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos
en La estructura de la rendición de cuentas en México, coordinado por Mauricio Merino, Sergio López
Ayllón y Guillermo Cejudo, México, UNAM-CIDE-, 2010, pp. 1-28
72

16. Para asegurar que la información solicitada existe es indispensable que, en
un momento previo, existan procedimientos para generar información
sustentados en normas legales que obliguen, por ejemplo, a documentar los
procesos decisorios. Se requieren también reglas y prácticas para archivar y
preservar la información, basadas en normas generales previstas en la ley y
lineamientos particulares que correspondan con las características de la
información generada en cada organización pública —algo que, por cierto, es
ya obligación constitucional, pues en la misma reforma del artículo sexto, se
estableció la responsabilidad de los sujetos obligados de “preservar sus
documentos en archivos administrativos actualizados”. Además, se necesitan
manuales y procedimientos que estructuren la forma en que es conseguida la
información pública que integrará la respuesta a solicitudes de acceso. En
pocas palabras, se debe contar con reglas y prácticas para documentar el
ejercicio de gobierno, para archivar y preservar la información y para
conseguir la información que alimentará las respuestas a solicitudes
ciudadanas.
En segundo lugar, el ejercicio de usuario simulado alertó sobre un problema
más profundo y de consecuencias más graves: no se trata sólo de asegurar que
la información existe, sino que esa información sea completa, veraz y
actualizada. Cuando un ciudadano consulta un portal electrónico de un
gobierno o recibe una respuesta a una solicitud de acceso a información
pública debe suponer —pues no tiene elementos para lo contrario— que la
información cuenta con esos atributos. Pero no es así en todos los casos. Por
descuido, ignorancia o mala fe, hay ocasiones en que las respuestas recibidas
por un ciudadano no están sustentadas en información veraz, completa y
actualizada. Por su naturaleza, es imposible diagnosticar la dimensión de
este problema, pero sí se identificaron casos en que las respuestas eran
equivocadas, en que los datos se entregaban incompletos, en que la
información contenida estaba desactualizada y, más serio aún, en que las
respuestas eran notoriamente falsas. En esos casos, la eficacia del sistema de
transparencia en su conjunto es puesta en entredicho: ¿qué propósito tiene
que un ciudadano pueda solicitar información pública, si no existe la certeza
de que la respuesta se basa en información cierta, cabal y oportuna?
Las deficiencias en la calidad de la información no pueden solucionarse del
todo, pero sí puede pensarse en mecanismos institucionales que contribuyan
a aminorarlos. Una vía sería especificar en el marco legal y en las rutinas
organizacionales quién es el responsable de la calidad de la información, de
forma que a un funcionario (ya sea quien la genera, quien la archiva o quien
la consigue para responder solicitudes de acceso) le sea exigible que la
información entregada sea de calidad, y que haya consecuencias cuando no
sea así. Se trata, entonces, de que haya consecuencias por no generar
información que debería estar documentada, por no archivarla correctamente,
73

17. por extraviarla y por propiciar que se entregue información falsa, incompleta
o desactualizada. Ciertamente muchas de las leyes tipifican estas conductas
como causales de responsabilidad, pero en la realidad son letra muerta.
En adición, muchos sujetos obligados, sobre todo en los municipios, tendrían
que definir procedimientos para asegurar la continuidad de la información de
administración en administración, pues en muchos casos la información se
pierde o simplemente pierde vigencia debido a que, en el cambio de gobierno,
se rompen las rutinas y se reemplaza al personal, con lo que se pierde
memoria institucional y, en algunos casos, archivos, registros contables e
incluso computadoras con información gubernamental. En estos temas, los
órganos garantes tienen una responsabilidad central: para sensibilizar a los
sujetos obligados sobre la relevancia de la calidad de la información y para
ofrecer herramientas para que puedan trabajar en esta ruta. En particular,
resultaría conveniente diseñar estrategias de entrega-recepción en donde
participaran de manera coordinada órganos garantes, unidades de enlace y
contralorías municipales.
Finalmente, y esta es la tercera dimensión de la calidad de la información, se
trata de asegurar que la información se entrega al ciudadano en formato y
lenguaje accesibles. Las organizaciones públicas reflejan su complejidad en
formatos complejos y poco amigables y en lenguaje burocrático que oculta
más de lo que muestra. El principio constitucional de máxima publicidad
debe entenderse no sólo en términos de la disponibilidad de la información,
sino también de su accesibilidad: que quien obtiene un documento y lee cierta
información puede entender y procesar fácilmente los datos, conceptos, cifras
y categorías utilizadas.14
En suma, al igual que en el desafío anterior, es necesario articular un
conjunto de intervenciones y una agenda de investigación en torno a una
pregunta concreta ¿Cómo garantizar que la información pública se genera
oportunamente, se archive correctamente, sea veraz, actualizada y completa
y será accesible al ciudadano, tanto en términos de lenguaje como de formato?
C. El desafío de fortalecer la demanda de acceso a la información. Todavía es
incipiente el análisis de las características del usuario del sistema de
transparencia. Se sabe poco de aquellos que solicitan información y se sabe
nada de aquellos que acuden a los portales de transparencia. Con respecto al
primer grupo sabemos que existe un sesgo entre los solicitantes de
información hacia actividades periodísticas, de academia o de estudios y
14 Un ejemplo de iniciativas que contribuyen a aumentar la accesibilidad son los proyectos de Presupuestos
ciudadano. Véase International Budget Partnership, Open Budgets. Transform Lives. Washington, D.C,
The Open Budget Survey 2008.
74

18. aunque resulta cierto que la mayoría de los usuarios pertenecen a estos
grupos, es importante evitar la generación de una falsa caricatura, pues
también es cierto que los ciudadanos mexicanos hacen uso frecuente de su
derecho de acceso para obtener información útil para su vida cotidiana y
para vigilar y valorar el desempeño de sus gobiernos (esto es particularmente
así a nivel municipal). Sobre el segundo grupo sabemos muy poco y esto
resulta negativo para la mejora de una de las principales estrategias de
transparencia proactiva. Las instancias gubernamentales necesitan definir
con mayor precisión al usuario de los portales de transparencia, conocer sus
necesidades y responder a ellas.
Además de ahondar en el entendimiento del “usuario” del sistema, es
indispensable generar estrategias que amplíen el uso de este derecho o, en
otras palabras, fortalecer la demanda de acceso a la información. No puede
esperarse un ejercicio continuo por parte de cada ciudadano, pero sí es
fundamental extender el conocimiento del derecho a obtener información
gubernamental, explicar con mayor detalle sobre la utilidad y relevancia de la
información pública entregada a los ciudadanos. Identificar los sesgos del uso
del sistema ayudará a disminuir las asimetrías, pues como se señaló, un
número reducido de entidades concentran un alto porcentaje de las
solicitudes de información, sin que esto esté determinado sólo por la población
en dichas entidades15.
Para ello, es fundamental una agenda de trabajo que busque ampliar la
cobertura de las campañas de divulgación del derecho de acceso a la
información y de promoción de la cultura de la transparencia. Muchos
órganos garantes tienen ya un portafolio extenso de instrumentos dirigidos a
este fin, pero es necesario estudiar los distintos efectos de cada instrumento,
para poder priorizar esfuerzos, y difundir los hallazgos. Es necesario también
incidir en poblaciones objetivo concretas que sean estratégicas para potenciar
el alcance de estos esfuerzos, tanto en términos de su efecto multiplicador
(por ejemplo, al trabajar con estudiantes universitarios, con beneficiarios de
programas públicos o en escuelas de educación básica), como por
características especiales de la población que hagan prioritaria su inclusión
en ejercicios de promoción y uso del derecho de acceso a la información (por
ejemplo, poblaciones marginadas, grupos vulnerables, etc.).
Más allá de estas recomendaciones genéricas, lo cierto es que sabemos aún
muy poco sobre las características de la demanda y sobre los instrumentos
para fortalecerla. Hay por ello una agenda de investigación (que informará
15 En concreto las solicitudes se concentran a nivel de la Federación. El Distrito Federal y el Estado de
México. Véase el capítulo de estadística descriptiva del informe de Métrica de Transparencia 2010, op. cit
supra.
75

19. una subsecuente agenda de trabajo) en torno a preguntas tan básicas como
¿de qué manera puede el ejercicio de acceso a la información ser un
instrumento útil para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos? ¿cuáles
son los determinantes individuales, grupales y geográficos del uso de
mecanismos de acceso a la información?, o ¿qué estrategias pueden ser útiles
para aumentar la relevancia y oportunidad de la información pública para
grupos sociales determinados? (algo que se ha intentado ya con la noción de
“transparencia focalizada”, que, sin embargo, no ha estado sustentada en
evidencia sobre cómo la focalización amplía la utilidad y, por consiguiente, el
uso).
Un efecto positivo de fortalecer la demanda es, como sabemos bien, el de
estimular la oferta. Es de esperarse que conforme se amplíe y sofistique el uso
que los ciudadanos hacen de su derecho de acceso a la información, los
gobiernos deberán responder con mejores prácticas, procesos más amigables e
información más útil y de mayor calidad.
D. El desafío de que la transparencia sirva para la rendición de cuentas. La
promesa de la transparencia es la de contribuir a mejorar la rendición de
cuentas democrática y, por esa vía, mejorar la calidad de los gobiernos. La
Métrica de Transparencia 2010 muestra que se ha construido ya un complejo
entramado de normas, procesos y prácticas que tienen el potencial de
transformar significativamente la forma de operar de los gobiernos y su
interacción con los ciudadanos. Pese a los desafíos descritos en las páginas
anteriores, es innegable que el sistema de transparencia está en operación y
que en la mayor parte de los casos los ciudadanos que buscan información
pública la obtienen.
Sin embargo, para que el potencial transformador de la transparencia se
realice —es decir, para que las posibilidades abiertas por la construcción de
instituciones y prácticas de transparencia puedan efectivamente se
transformen en un mejor gobierno—, queda todavía un gran trecho por
recorrer para vincular la transparencia con la rendición de cuentas. Como se
ha mostrado ya, la estructura de la rendición de cuentas en México se
caracteriza por la desarticulación: cada componente (fiscalización, evaluación,
control interno, transparencia, presupuestación, etc.) tiene principios guía,
lógicas y procedimientos separados y fragmentados, que no se complementan
ni forman un todo coherente16. Por ello, puede decirse que la agenda de
transparencia en el Estado mexicano no se agota en los temas de
16 El estudio más completo que diagnóstica el triste estado de la rendición de cuentas en el país en Merino,
Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, eds. La estructura de la rendición de cuentas en
México, México, UNAM - CIDE, 2010.
76

20. transparencia: no sólo falta construir o mejorar las instituciones que
garantizan el acceso a la información, o perfeccionar las leyes o crear las
prácticas organizacionales pertinentes en las burocracias públicas. Es decir,
una agenda de acción centrada sólo en transparencia no basta para que la
transparencia funcione. Se necesita atender una agenda mucho más amplia
de reforma a las instituciones de gobierno y los mecanismos de rendición de
cuentas para asegurar que las múltiples promesas de la transparencia se
puedan cumplir.
La pregunta central en este respecto es ¿cómo articular la transparencia y el
acceso a la información con los otros procesos de rendición de cuentas del
Estado mexicano? Las respuestas que se propongan a esta pregunta deberán
iluminar la discusión sobre complementariedad institucional en materia de
rendición de cuentas y habrán de sugerir mecanismos concretos para que, por
ejemplo, las normas sobre transparencia se articulen con un sistema de
responsabilidad sofisticado y eficaz, o con las normas y procedimientos que
estructuren el ciclo de planeación, ejecución y evaluación del gasto público.
En este sentido, es claro que la transparencia no es sólo un instrumento
aislado en la relación gobierno-ciudadano, sino que es el componente de un
régimen más complejo de relaciones de rendición de cuentas, que involucra no
sólo el acceso a la información público, sino también un sistema de
generación, preservación y utilización de la información gubernamental;
mecanismos para diseñar, monitorear y hacer públicos indicadores de gestión
y de resultados; reglas para asegurar la publicidad de los procesos de
planeación, discusión, aprobación y ejercicio del presupuesto; normas sobre
los estándares de contabilidad gubernamental y los procesos para hacer
públicas las cuentas del gobierno; instituciones y prácticas asociadas a un
sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos, pues sin leyes de
responsabilidades públicas bien diseñadas, los servidores públicos no tendrán
los incentivos para cumplir efectivamente con las obligaciones de
transparencia; y un largo etcétera. La transparencia, en suma, es un
mecanismo central en cada parte de estos procesos, pero también se alimenta
de ellos.
Los efectos de la transparencia en la rendición de cuentas democrática y en la
calidad de los gobiernos será mucho mayor si existe el entramado
institucional complementario que potencie los logros de la transparencia y le
de insumos para su funcionamiento. Así, trabajar en la consolidación de la
transparencia no es suficiente para que la transparencia funcione, sino que se
requiere la existencia de instituciones complementarias, que la refuercen y
faciliten su operación efectiva.
77

21. IV. Conclusión
La Métrica de Transparencia 2010 ha permitido alcanzar tres propósitos: contar
con información desagregada, comparable y sistematizada sobre distintos
aspectos del sistema de transparencia y acceso a la información en México; con
base en esta información, construir un análisis detallado del estado que guarda
este sistema en todos los ámbitos de autoridad pública en el Estado mexicano,
que identifica fortalezas y debilidades; y, a partir de ese análisis, esbozar una
nueva agenda, tanto en materia de investigación como de reforma, sobre
transparencia y acceso a la información.
Hay dos conclusiones generales a destacar. En primer lugar, es notable el
corto tiempo en que se ha construido un sistema con instituciones ya establecidas
y prácticas en funcionamiento. Se trata de un conjunto de reformas legales y
adaptaciones administrativas de gran calado y que ha involucrado a
prácticamente todas las instituciones del Estado mexicano, tanto en su diseño
(congresos, ejecutivos) como en su implementación (cada dependencia de
gobierno, cada poder público, cada oficina). Se han modificado rutinas y
procedimientos y, con ello, el tema del acceso a la información se ha vuelto
presente en todos los espacios gubernamentales. Se trata, por ello, de una lección
para reformas de ambición similar y, al mismo tiempo, la plataforma desde la
cual pueden construirse otras mejoras al desempeño gubernamental.
En segundo lugar, se ha argumentado que el sistema de transparencia
vigente —pese a los avances destacados— enfrenta un conjunto de retos
complejos en el corto y mediano plazo: reducir la heterogeneidad de normas,
instituciones, capacidades y prácticas en materia de transparencia y acceso a la
información, mejorar la calidad de la información que alimenta dicho sistema,
fortalecer la demanda de acceso a la información, sobre todo en los espacios donde
menos uso se hace del derecho, y, finalmente, articular la transparencia y el
acceso a la información con el sistema más amplio de rendición de cuentas. Estos
retos requieren intervenciones deliberadas desde distintos frentes, y suponen,
como se ha enunciado ya, que el fortalecimiento de la transparencia no se agota
en las reformas legales. El impulso que las reformas constitucionales y legales
han dado a la transparencia en el último lustro, debe ser continuado con
adecuaciones administrativas y ajustes procedimentales, pero también con
nuevas prácticas ciudadanas e, inevitablemente, renovados compromisos políticos
con la transparencia.
En suma, la Métrica de Transparencia 2010 provee diagnósticos precisos
que permiten construir recomendaciones prácticas basadas en evidencia, que
identifiquen áreas prioritarias para intervenir con reformas. La agenda de
discusión (y de acción) debe repasar lo alcanzado en los últimos años para valorar
los enormes logros (y defenderlos frente a retrocesos impulsados desde varios
78

22. frentes) y para continuar construyendo un sistema coherente: con buenas leyes,
instituciones fuertes, prácticas eficaces y, ante todo, una orientación ciudadana,
que vuelva realidad la promesa de la transparencia.
79

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