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Evolución, concepto y retos de la Alimentación Escolar en ALC.
1. El documento describe la evolución de los Programas de Alimentación Escolar en América Latina y el Caribe durante las últimas seis décadas, comenzando como programas de asistencia alimentaria y moviéndose hacia un enfoque basado en derechos. 2. Se destacan tres niveles de evolución de los programas entre los países, incluyendo países con diseños básicos, países que incorporan algunos elementos de sostenibilidad, y países que planean programas sostenibles con un enfoque de derechos humanos. 3
Evolución, concepto y retos de la Alimentación Escolar en ALC.
- 1. 1 Fortalecimiento delas políticas de Alimentación Escolar en América Latina y el Caribe. Evolución, concepto y retos de la Alimentación Escolar en ALC. Jorge Ulises Gonzalez Briones Coordinador Curso PAE Sostenible Nicaragua Proyecto GCP/RLA/180/BRA Consultor Legal Regional FAO Proyecto GCP/RLA/160/SPA "Fortalecimento de Programas de Alimentación Escolar para ALC" Los Programas de Alimentación Escolar en la Región de América Latina y el Caribe, tiene una historia de un poco más de seis décadas, programas como el de Brasil1, Colombia, Bolivia, Guatemala, entre otros, en la búsqueda de sus antecedentes nos encontramos que desde sus inicios se conceptualizaba como ayuda alimentaria, y dentro de sus principales antecedentes, nos lo explica Karlos Pérez de Armiño, tenemos: "El principal origen de la ayuda alimentaria fue el Plan Marshall, una cuarta parte de cuyos recursos se destinaron a ayuda de ese tipo. Esta iniciativa norteamericana tuvo como objetivos contribuir a la reconstrucción de una Europa devastada por la II Guerra Mundial, frenar el avance comunista por ella y dar salida a los excedentes agrícolas de EE.UU. para impedir la caída de sus precios. Similares objetivos políticos y comerciales han perdurado en gran medida a lo largo del tiempo. Posteriormente, en 1954, los EE.UU. aprobaron la Ley para la Ayuda y el Desarrollo del Comercio Agrícola, más conocida como Public Law 480 (PL480), que constituye el marco legislativo, todavía vigente, de la ayuda alimentaria de ese país y el inicio de la dirigida a países del Tercer Mundo2." En todo los diseños de los programas de alimentación escolar, a lo largo de estos 60 años, podemos encontrar dos objetivos claramente visibles, por un lado atender a la niñez escolar en situación de extrema pobreza y hambre y por otro lado contribuir en el mejoramiento de los indicadores educativos como la asistencia y retención escolar. Un claro diseño de ayuda alimentaria, respondiendo a un enfoque de necesidades. 1 El PAE en Brasil fue creado en 1950. Al principio, sólo existía en algunas escuelas en el país y atendía apenas a los niños y niñas más necesitados. Con los años, tuvo diferentes nombres y formas de operación y desde 1979 es denominado como el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE). Inicialmente tenía como objetivo mejorar el estado nutricional de los estudiantes y reducir las tasas de deserción y de repetición escolar. Durante mucho tiempo fue visto solamente como una política de asistencia alimentaria, destinada a combatir la malnutrición y los bajos niveles de educación en el país. (Fuente: Curso de Alimentación Escolar Sostenible 2011-2012. Proyecto GCP/RLA/180/BRA) 2 Pérez de Armiño, Karlos: "Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo", disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/17
- 2. 2 Bajo esteconcepto muchos países de la región han ido configurando dentro de sus programas, distintas modalidades de atención a la niñez preescolar y escolar, en edades de 3 al 13 años, entre estos tenemos vaso de leche, galletas nutritivas, bebidas fortificadas con micronutrientes, menú en base a granos básicos (arroz, fríjoles, maíz, harina de trigo), y otros producto complementarios como aceite y cereal fortificado. La participación de empresas o industrias procesadoras de alimentos a nivel regional, nacional, se involucraron en todo estos años de historia de estos programas, un ejemplo de esta vinculación fue la combinación de esfuerzo entre el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) en los años 50, que formularon la mezcla INCAPARINA3 y la posterior producción y distribución con empresas guatemaltecas. Experiencias como estas existen muchas en la región, en donde inevitablemente se dan estos procesos de relación. La participación del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en muchos países de la región, para desarrollar los programas de alimentación escolar, fue fundamental, en la medida que los países iban asumiendo un papel protagónico en este proceso, el PMA iba fortaleciendo las instituciones gubernamentales, a través de procesos de capacitación en planificación, administración de almacenes de alimentos y la logística de distribución. Este proceso del PMA se ve evidenciado en el proceso investigativo del panorama de la alimentación escolar en 8 países de ALC, por el Proyecto de Fortalecimiento de Programa de Alimentación Escolar (Proyecto GCP/RAL/180/BRA), en donde el PMA dio su aporte al proceso evolutivo de estos programas. Entre 1990 al 2005, los programas de la región, han venido desarrollándose si muchas transformaciones en el diseño de la política pública, e incluso en las modalidades de 3 Debido a la alta incidencia de niños severamente desnutridos, en la época de los 50´s el INCAP inició una seria de investigaciones sobre el Síndrome Pluricarencial o Kwashiorkor. Este Síndrome es producido por un deficiente aporte de proteínas en la dieta, acompañado de un suficiente o excesivo aporte de carbohidratos. Frecuentemente se observa en los niños comprendidos entre los 10 meses y 3 años de edad, generalmente cuando se inicia el destete. Aunque en los países latinoamericanos el acceso a las fuentes de proteína animal es bajo, se tiene un alto potencial para aumentar la disponibilidad de proteínas a través del consumo de alimentos de origen vegetal. Debido a esto, el INCAP desarrolló un nuevo alimento (mezcla vegetal) con proteínas de alto valor biológico comparable con la proteína de origen animal, elaborado con productos agrícolas locales y a un precio accesible a la población. Con el transcurso del tiempo y a través de diversas investigaciones, la fórmula de dicha mezcla vegetal sufrió modificaciones hasta obtener la mezcla que recibió el nombre de INCAPARINA.
- 3. 3 financiamiento, puestoque una de las características es la alta dependencia de la cooperación internacional (PMA, Banco Mundial, entre otros), para financiar la ejecución, pocos países iniciaron los procesos de transición entre un programa de alimentación escolar con enfoque de necesidades a un enfoque de derecho. Uno de los países que inicio este proceso de transición fue Brasil, se conoce que desde 1988, la nueva Constitución promulgada asegura el derecho universal a la alimentación escolar a todos los estudiantes de la escuela primaria de la red pública. En 2003, Brasil empieza a articular las políticas de protección y de desarrollo social. En este sentido, la Estrategia Hambre Cero fue pensada con el objetivo de organizar el enfrentamiento de las cuestiones relativas al hambre, a través de la integración de los diversos programas y políticas relativas a la asistencia social y transferencia de ingresos y de acciones estructurales, como la generación de empleo e ingresos, la reforma agraria y otros. En medio de las muchas construcciones conceptuales que estaban ocurriendo, sobre todo a partir de la orientación del Gobierno, explicitada en la estrategia Hambre Cero, la alimentación escolar comenzó a adquirir una forma más efectivamente relacionada con el contexto de la enseñanza- aprendizaje y a tomar la dimensión de práctica pedagógica y actividad educativa, dirigida a promover la salud, la SAN y el DHAA.4 Uno de los hitos para la alimentación escolar fue la aprobación de la Ley 11.947, en 2009, también llamada Ley de Alimentación Escolar. La Ley fue reglamentada por la Resolución FNDE N°38/2009, que establece todas las normas para la ejecución técnica y administrativa del Programa Nacional de Alimentación Escolar.5 Con este panorama, Brasil desde el 2005 viene trabajando en conjunto con la FAO y PMA, con el objetivo de establecer un régimen de colaboración/cooperación para la implantación de Programas de Alimentación Escolar, similares al modelo brasileño en países en desarrollo.6 4 FAO: Curso de Alimentación Escolar Sostenible 2011-212 Módulo 2: Experiencia brasileña en Alimentación Escolar. 5 Ídem 6 Balaban Silva, Daniel; Peixinho, Albaneide; Alimentación Escolar: Los diez elementos clara para la institución de programas sustentables. Brasil 2008
- 4. 4 La propuestade un PAE con elementos de sostenibilidad, permiten tener un marco conceptual y estratégico, para los tomadores de decisión, para realizar la transición de programas de asistencia alimentaria que irremediablemente tendrá que evolucionar en su diseño y ejecución armonizándolo con los nuevos contextos nacionales y regionales, que en definitiva tendrán que contar con dos elementos indispensables para su sostenibilidad, en primer término un marco político e institucional fuerte y segundo con una capacidad institucional capaz de armonizarse con las políticas públicas del Estado, para alcanzar los ODM. Estos elementos de sostenibilidad7 son los siguientes: 1. El compromiso público de los liderazgos nacionales es una condición fundamental para la implantación de Programas de Alimentación Escolar. 2. Diagnóstico: se debe realizar levantamiento detallado, evaluando, a través de estudios sistémicos, las características del país, como cultura, hábitos, tradición, producción y comercialización agrícola, capacidad del suelo, agua, saneamiento básico, infraestructura de los sistemas públicos de salud y educación, economía, Índice de Desarrollo Humano (IDH) bien como la distribución de la renta, alimentos disponibles y hábitos alimentarios de la población. 3. Establecer principios y directrices de acuerdo con la realidad y necesidad política del país. 4. Estrategia: El país debe definir su público objetivo y establecer metas, cronogramas, objetivos generales y específicos. La implementación de un programa con modelos innovadores deberá ser siempre de forma gradual, debiendo tener objetivos realistas y alcanzables, que permitan incorporar a lo largo del camino mejorías, ajustes y modificaciones. 5. Marco Legal con enfoque de derecho humanos: Para garantizar la durabilidad (estabilidad) del programa, el mismo debe ser establecido como una política de Estado y no de gobiernos. 7 Ídem página 10
- 5. 5 6. Respetopor la Cultura: El Programa tiene que respetar los hábitos alimentarios locales, o sea, la cultura local. Para eso necesita ser descentralizado. 7. Control Social: Es necesario establecer un programa participativo, que busque la articulación y participación de los profesores, padres de familia y de la comunidad, buscando fortalecer el componente de control social del programa. 8. Capacitación: El programa tiene que tener una estrategia clara de capacitación de los agentes involucrados: cocineras, nutricionistas, directores, profesores, padres y gestores. Uno de los pilares del Programa brasileño está exactamente en el proceso constante de capacitación de los agentes envueltos. 9. Sostenibilidad: Se debe procurar establecer un programa sustentable, con apoyo político, con fuerte financiamiento del estado y con un diseño satisfactorio que posibilite un servicio eficiente, maximizando la compra local de productos alimentarios, con una gran participación de la agricultura familiar. Para un desarrollo humano sostenible, tiene que considerar cuatro requisitos básicos: ser ecológicamente correcto; ser económicamente viable; ser socialmente justo; y ser culturalmente aceptado. 10. Evaluación permanente: El Programa tiene que estar en permanente evaluación para que se hagan los ajustes necesarios, perfeccionando lo que funciona bien y mejorando lo que no esté correcto. En este contexto encontramos países en distintos niveles de evolución: 1. Países con un diseño básico de su política pública en Alimentación Escolar, su principal enfoque es atender a niñez escolar en alta situación inseguridad alimentaria y nutricional, dirigiendo esfuerzos para mejorar los indicadores educativos como asistencia y retención escolar, dependencia de fondos externos para la funcionalidad de sus acciones, y que no cuentan con un marco legal para el establecimiento del mismo. 2. Países que incluyen algunos elementos de sostenibilidad en el diseño de su política pública en Alimentación Escolar, aumento considerable de cobertura geográfica, niñez
- 6. 6 escolar ymodalidades educativas, aportes financieros de fondos del presupuesto nacional, para cubrir brechas presupuestarias de la cooperación externa, creación de marcos políticos y administrativos para el funcionamiento del PAE en el marco de un Plan Nacional, diseño de acciones educativas que se vinculen con la alimentación escolar. 3. Países que planifican y diseñan su política pública de alimentación escolar, con elementos de sostenibilidad y con enfoque del derecho humano a la alimentación: Muchos países en la región no solo están incorporando elementos de sostenibilidad, sino que están revisando y ajustando el diseño de sus programas de alimentación escolar, rescatando las buenas prácticas en tantos años de ejecución, incorporando el enfoque de derecho en los componentes, este nivel de evolución es pensado a mediano y largo plazo. Estos niveles de evolución no deben significar que un país es más o menos sostenible que otros, porque las realidades socio-políticas y económicas de los países en todo este período de tiempo, no han podido iniciar un proceso de transición entre el enfoque de necesidades al enfoque de derecho. La descripción es para darnos una idea de la variedad de escenarios que nos podemos encontrar en la región. Los PAE en toda América Latina y el Caribe son hoy por hoy una efectiva “red de protección social”, con variantes en sus objetivos, pero es notoria la transición del enfoque “asistencialista” (ayuda alimentaria) a un nuevo concepto de alimentación escolar, con la incorporación de dos dimensiones importantes como son la SAN y el enfoque de restitución de derechos sociales, en especial el Derecho a la Alimentación Adecuada. Así tenemos ejemplos en Brasil, Bolivia, Colombia, Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Rep. Dominica y Haití. Las crisis globales han aumentado la exclusión de las personas en ALC. Para las familias más pobres existen pérdidas de activos y menor disponibilidad de ingresos. Se alteran los patrones de consumo, disminuyen los ingresos y oportunidades de recibir remesas desde el extranjero. Ello aumenta su vulnerabilidad alimentaria y nutricional. Con motivo de las crisis, los gobiernos también
- 7. 7 se venpresionados a reducir los recursos destinados a los programas sociales, lo que aumenta la exclusión social.8 Los PAE pueden ayudar a atenuar los efectos de las crisis, porque protegen a las familias vulnerables de los riesgos a los que están expuestas, es decir: contrarrestan el riesgo que los escolares más pobres no asistan a la escuela; el riesgo que vean limitado su aprendizaje por sufrir hambre; el riesgo de padecer deficiencias de micronutrientes y todas las implicancias que esto tiene para su salud y desarrollo; el riesgo de que las familias de esos escolares tengan que recurrir a medidas contraproducentes para paliar las crisis antes señaladas; y el riesgo de que los pequeños productores no puedan colocar sus productos en mercados formales tales como los ofrecidos por los PAE. La alimentación que recibe el estudiante en la escuela es una comida menos que su familia tiene que proveer. La transferencia de recursos (en especie), por el PAE tiene como consecuencia un incremento en la disponibilidad de alimentos y presupuesto familiar.9 A pesar de la importancia que se le ha dado a los PAE en la región Latinoamericana y el Caribe, existen desafíos que impiden un desarrollo sostenible de los mismos, entro ellos: Marco Legal: Son muy pocos países en los que se ha legislado el tema de alimentación escolar. El referente más claro en que se establecido un marco jurídico es Brasil. Otros países han desarrollado resoluciones administrativas o ministeriales, aunque muchos han establecido un marco conceptual sobre este tema en la Leyes de SAN. Capacidad financiera: Muchos países en la región tienen problemas en proveer un presupuesto estable a sus PAE, y en todos los casos sólo se provee para la compra de alimentos y transporte, sin garantizar un presupuesto para las otras dimensiones como educación nutricional, huertos escolares, infraestructura básica para la preparación de la alimentación escolar e incluso el agua. 8 Programa Mundial de Alimentos, Red Latinoamericana de Alimentación Escolar, Asociación Brasileña de Alimentación Escolar. “II Seminario Internacional de Alimentación Escolar: Resumen de la Reunión, 24 y 25 de noviembre de 2009. Santiago, Chile”. Panamá, 2010. 9 Ídem, página 25.
- 8. 8 Monitoreo yEvaluación: En el diseño de los PAE, existe debilidad en los sistemas de información, causada por la baja disponibilidad de recursos financieros para diseñar metodologías de medición de resultados intermedios y de impacto. Alianzas y coordinaciones intersectoriales e interinstitucionales: Sabiendo que la pobreza y el hambre son problemas estructurales, además de multi-causales, se requiere una coordinación más estrecha entre la sociedad civil y las instituciones del Estado, para canalizar esfuerzos y unificar estrategias de intervención. Vinculación con las compras locales: Los PAE en la región cuando quieren establecer el vínculo entre la alimentación escolar y las compras locales de la agricultura familiar, se tropiezan con las leyes de contrataciones del Estado, que dificultan y a veces imposibilitan la adquisición de los pequeños y medianos productores, obligándolos a comprar de los grandes acopiadores de granos básicos o víveres del mercado formal. Otra dificultad con la que se enfrentan la mayoría de los PAE es el débil desarrollo agrícola de la agricultura familiar, falta inocuidad de los alimentos, reducida capacidad de almacenamiento, desplazamiento forzados del campo a la ciudad, seguro de cosecha en fin, todos los desafíos que supone suplir las necesidades de la alimentación escolar. Este tema para la Región de ALC, tiene una relevancia tanto para el sector social, agrícola y desarrollo local, en el marco del combate al hambre y la pobreza, sin embargo el tema es tan complejo, porque tiene que ver con problemas estructurales.