Manual de Participación Ciudadana en Minería

Manual de Participación Ciudadana

Preparado por:
Mariella Bautista Ascue

Proyecto PERCAN
Consorcio Roche, Golder, ACCC
Tel: (+51-1) 618-8760

Preparado: 2011-02-08
Nombre archivo: Manual de Participación Ciudadana 110318.doc

PERCAN

ÍNDICE
ÍNDICE ..................................................................................................................................................................II
PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................. IV
AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................................... V
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. VI
1.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO MINERO: IMPORTANCIA Y
BENEFICIOS............................................................................................................................................ 1
1.1
La Participación Ciudadana en el Ámbito Internacional y
Nacional ........................................................................................................................ 1
1.2
Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero............ 5
1.2.1
¿Qué Busca el Nuevo Reglamento? .................................................... 6
1.2.2
Derechos y Principios que Dispone el Reglamento ..................... 6
1.2.3
Mecanismos de Participación Ciudadana que Propone el
Reglamento ................................................................................................ 7
1.3
La Participación Ciudadana en el Subsector Minero ..................................... 8
1.3.1
Contribución de la Participación Ciudadana en el
Desarrollo de Relaciones Armoniosas ............................................... 10
1.3.2
Condiciones para el Desarrollo de la Participación
Ciudadana ......................................................................................................... 12
1.3.3
Beneficios de la Participación Ciudadana ........................................ 12
1.3.4
Participación Ciudadana, Género y Vulnerabilidad. .................. 14
1.4
Planificación del Proceso de Participación Ciudadana ............................. 19
1.4.1
Identificación del Área de Influencia y de los Grupos de
Interés ................................................................................................................. 19
1.4.2
Estrategia Metodológica ............................................................................ 21
1.5
Herramientas para la Implementación de la Participación
Ciudadana .................................................................................................................. 23
1.6
Reflexiones Finales................................................................................................. 27

2.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA
ACTIVIDAD MINERA ....................................................................................................................... 29
2.1. Participación Ciudadana Antes del Otorgamiento de la Concesión. ..... 31
2.1.1
Cateo y Prospección ..................................................................................... 31
2.1.2
Solicitud y Otorgamiento de una Concesión Minera .................. 32
2.2. Participación Ciudadana – Gran y Mediana Minería .................................. 33
2.2.1
Participación Ciudadana Posterior al Otorgamiento de la
Concesión .......................................................................................................... 33
2.2.2.
Participación Ciudadana Durante la Etapa de
Exploración (DIA y EIASd) ........................................................................ 34
2.2.2.1
Proyectos de Exploración Categoría I – (DIA)......... 36
2.2.2.2
Proyectos de Exploración Categoría II – (EIASd )... 39
2.2.3.
Modificación del EIASd (Categoría II) por Ampliación o
Modificación de las Actividades de Exploración .......................... 41

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2.2.4.

2.3.

2.4.
2.5.

Participación Ciudadana en los Proyectos de
Explotación, Beneficio y/o Almacenamiento de
Concentrados de Minerales ..................................................................... 41
2.2.4.1. Antes de la Elaboración del EIA .............................. 41
2.2.4.2. Durante la Elaboración del EIA ............................... 42
2.2.4.3. Durante la Evaluación del EIA ................................ 43
Participación Ciudadana Durante la Ejecución del
2.2.5.
Proyecto Minero ............................................................................................ 45
2.2.6.
Modificación del EIA en la Etapa de Explotación y
Beneficio ............................................................................................................ 47
2.2.7.
Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y
Post Cierre de Minas ................................................................................... 48
Participación Ciudadana – Pequeña Minería y Minería Artesanal ........ 50
2.3.1
Participación Ciudadana posterior al Otorgamiento de la
Concesión .......................................................................................................... 51
2.3.2
Participación Ciudadana Durante la Etapa de
Exploración y/o Explotación y Beneficio .......................................... 51
2.3.2.1
Proyectos de Exploración y/o Explotación –
Categoría I (DIA) ...................................................... 52
2.3.2.2
Proyectos de Exploración y/o Explotación y
Beneficio – Categoría II (EIASd) .............................. 52
2.3.3
Participación Ciudadana Durante la Ejecución del
Proyecto Minero ............................................................................................ 54
2.3.4
Modificación del EIASd en la Etapa de Explotación y
Beneficio ............................................................................................................ 56
2.3.5
Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y
Post Cierre de Minas .................................................................................... 56
Financiamiento de los Mecanismos de Participación Ciudadana .......... 58
Más Allá del Cumplimiento de la Norma......................................................... 58
2.5.1.
Recomendaciones Generales para Obtener Mejores
Resultados en la Implementación de los Mecanismos de
Participación Ciudadana ........................................................................... 62
2.5.2.
Recomendaciones a Tener en Cuenta Durante el Proceso
de Evaluación de los Estudios Ambientales .................................... 64

ABREVIATURAS ............................................................................................................................................ 68
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ............................................................................................................. 69

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PRESENTACIÓN
Este módulo de capacitación nace en un contexto en el que el crecimiento de las actividades mineras y
el mayor compromiso de la población en la gestión de su localidad, junto con la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero (D.S. 028 – 2008 – EM), han planteado
a los funcionarios del MEM, y a los Gobiernos Regionales a través de las DREM, nuevos retos y
oportunidades en el ejercicio de su rol.
Estos cambios en la normativa reflejan, entre otros aspectos, la toma de conciencia del Estado acerca
de:
∗
∗
∗
∗
∗

El reconocimiento del ejercicio de la participación ciudadana como un deber y un derecho.
El desarrollo de procesos orientados al poder de la población.
La atención a las necesidades de desarrollo económico y social en una óptica de desarrollo sostenible.
La necesidad de desarrollar mecanismos eficaces de comunicación.
La importancia de la transparencia y de la construcción de relaciones fructíferas y duraderas.

Se hace por ello necesario que el Estado uniformice y fortalezca el manejo de las diferentes
herramientas que existen, en un proceso constante y comprometido de aprendizaje institucional.
La finalidad de este módulo es convertirse en una herramienta de facilitación del aprendizaje de los
funcionarios de cualquier dependencia (OGGS, DGAAM, DGM, OGP, entre otros) o nivel (nacional,
regional, local) del subsector y de apoyo a la promoción de la participación ciudadana, durante el
ejercicio de sus funciones.

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AGRADECIMIENTOS
Este Manual ha sido preparado a solicitud del Ministerio de Energía y Minas, como parte del apoyo
que presta al sector el Proyecto PERCAN.
A través de estas líneas la autora quiere agradecer a todas las personas que tuvieron la amabilidad de
brindar su tiempo y conocimientos para despejar sus dudas y contribuir a su enriquecimiento,
particularmente a Rebeca Espinoza de DGAAM, Martha Vásquez de OGGS y en especial a Renée
Ménard especialista en Asuntos Sociales, sin cuya paciente revisión del presente documento,
permanente apoyo y generoso consejo no hubiera sido posible la elaboración de este manual.
A Rosario De la Hoz y a Patricia Morveli las gracias por la cuidadosa edición del documento.

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INTRODUCCIÓN
En el Perú paralelamente a la promoción de la actividad minera, se han realizado esfuerzos
significativos en la promulgación de normas con el objetivode orientar el desarrollo de la actividad
minera dentro de una visión de desarrollo sostenible. Es inevitable que dada la diversidad de
intereses y perspectivas de cada actor involucrado en el sector minero se produzcan conflictos.
Los conflictos que se han desarrollado resultan , en su mayoría, de una deficiente o inexistente
comunicación entre las partes involucradas (Estado, titulares mineros y población). Muchos de estos
conflictos, sociales o ambientales, se hubieran evitado de haberse actuado con transparencia, buena
voluntad y la búsqueda de soluciones integradoras.
Una forma de crear condiciones para el establecimiento de relaciones productivas y cordiales entre
los titulares mineros, la población y autoridades ubicadas en el territorio en donde se desarrollaran
las actividades mineras, es promover las condiciones para que se desarrollen procesos de
comunicación, que permitan compartir y recibir información de manera oportuna y transparente.
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha desarrollado múltiples esfuerzos para proveer el marco
normativo para el desarrollo de tales procesos. El último de estos esfuerzos es la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero y su norma de procedimientos (D.S.
N° 028 – 2008 – EM y R.M. N° 304-2008-MEM/DM).
Esta norma busca promover la activa participación ciudadana (PC) a través de diversos mecanismos
que posibiliten que la población acceda a la información pertinente de manera oportuna para:
i)conocer alcances e impactos de la actividad minera; ii) expresar sus opiniones y aportes a la
actividad minera a realizarse o en ejecución, y iii)facilitar que dichas opiniones puedan ser
consideradas por el titular minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre el diseño,
evaluación y ejecución de los proyectos mineros.
Algunos de los retos que tiene el MEM al respecto son:
•
•

•

Lograr que todos los actores involucrados en la actividad minera asuman la responsabilidad y el
compromiso de la eficaz implementación de este Reglamento.
Lograr que todos los actores involucrados identifiquen los beneficios de su eficaz implementación
como una herramienta de prevención de conflictos y establecimiento de relaciones armoniosas desde
el principio.
Dotar a los funcionarios del sector de los conocimientos y habilidades necesarias para realizar su
difusión e implementación.

El logro de los objetivos del Reglamento implica: el cabal entendimiento de la importancia de la
participación ciudadana, la eficaz implementación de los mecanismos propuestos, la identificación de
los intereses de cada uno de los involucrados en el desarrollo de la actividad minera; dar reglas claras
para que la aplicación del Reglamento facilite el desarrollo de espacios de confianza basados en el
respeto, el logro de consensos y de beneficios mutuos.
La posibilidad del desarrollo de un diálogo fluido entre los principales actores involucrados en el
desarrollo de la actividad minera facilitará el logro de acuerdos en benficio del desarrollo local.
¿A quién está dirigido este manual?
Este manual está prioritariamente dirigido a todos los funcionarios del MEM y a las autoridades
regionales que tienen la responsabilidad de promover la participación ciudadana dentro de sus
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funciones. No obstante todo ciudadano que quiera conocer cómo se hace efectiva la participación
ciudadana en el subsector minero puede beneficiarse con la lectura de este manual.
¿Cómo está organizado este Manual de Participación Ciudadana?
Este manual se divide en dos secciones: 1) La Participación Ciudadana en el ámbito minero:
Importancia y beneficios; 2) La Participación Ciudadana en las diferentes etapas de la actividad
minera en Perú.
En la primera sección, se presentan algunos conceptos sobre participación ciudadana a nivel
internacional y nacional, además de definiciones de la participación ciudadana, su importancia y los
beneficios que puede traer desde la perspectiva de cada uno de los involucrados.
La segunda sección recorre las fases de la actividad minera, explicando las razones y mecanismos de
promoción de la participación ciudadana, la pertinencia de los mecanismos a utilizar y las condiciones
a tomar en cuenta para desarrollar una efectiva promoción de la participación ciudadana.
Al final de la segunda sección se presentan algunas recomendaciones para la mejor implementación
de los procesos de participación ciudadana y sobre aspectos importantes que los funcionarios de las
DREM y de la DGAAM deberán considerar durante el proceso de evaluación de los estudios
ambientales.
Para la elaboración de este manual se ha tomado como referencia las siguientes fuentes:
•
•
•
•

D.S. N° 028-2008-EM Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.
R.M. N° 304-2008-MEM/DM Normas que Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en
el Sub Sector Minero.
Guía de Participación Ciudadana en el subsector minero, MEM, 2010.
Manual Informativo sobre Mineria en el Perú- Gobierno de Canadá. Actualizado a Abril
2009.

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1.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
IMPORTANCIA Y BENEFICIOS.

EN

EL

ÁMBITO

MINERO:

En los últimos años el Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha tenido como uno de sus principales
objetivos lograr la promoción de la actividad minera en el país y al mismo tiempo la construcción de
relaciones armoniosas y consensos entre todos los actores involucrados que posibiliten la viabilidad
social de la actividad minera y la inversión en desarrollo local. Esto significa:
•

•
•

Establecer un espacio en el que confluyan las perspectivas del Estado, población y titular
minero respecto al desarrollo de la actividad empresarial minera y su relación con el
desarrollo de la comunidad en la que se asienta.
Desarrollar relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación; primero al interior de cada
grupo involucrado y posteriormente entre todos los involucrados.
Tener como prioridad común el desarrollo sostenible de las comunidades asentadas en el
área de influencia del proyecto minero.

Las relaciones establecidas en el pasado entre Estado, población y titular minero se han
caracterizado por la falta de confianza. Esta situación es producto de una larga historia de
experiencias negativas, tales como: los pasivos mineros, el incumplimiento de compromisos tanto de
parte de la población como del titular minero, la falta de transparencia en la entrega de información
y en las negociaciones, entre otras.
A la situación anterior se suma la débil presencia del Estado como promotor del desarrollo local y
como garante de los derechos e intereses de la población, expresada también en la poca experiencia
de las autoridades locales representantes de la comunidad para definir las prioridades de desarrollo
a largo plazo.
El Estado ha procurado crear las condiciones para el desarrollo de relaciones productivas entre los
involucrados a través de la promulgación de diferentes normativas. Una de las normas más
importantes en este sentido ha sido la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en
el subsector minero, a través del D.S. № 028-2008 y de la R.M. N° 304-2008-MEM.
Con la aplicación de este Reglamento, el Estado busca fortalecer el ejercicio del derecho a la
participación ciudadana implementando diversos mecanismos. La eficaz implementación de estos
mecanismos propiciará la participación de la población en la gestión social y ambiental del proyecto
minero a través del diálogo y el logro de consensos.

1.1

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y N ACIONAL

En el marco de la preocupación generalizada a nivel mundial por lograr equilibrio entre desarrollo
económico, bienestar social y cuidado del medio ambiente, la participación ciudadana es cada vez
más trascendente. Entre las propuestas más importantes en relación a la participación ciudadana se
encuentran las siguientes:
El Convenio N°169, de la Organización Internacional del Trabajo(OIT), sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, este convenio rige desde 1991 y tiene dos postulados básicos: el respeto a las culturas,
formas de vida e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y la consulta y participación
efectiva de estos pueblos en la toma de decisiones sobre aspectos que les afecten. Estas consultas
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deberán desarrollarse de buena fe y tienen la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento.
En relación a la participación ciudadana, destacan los siguientes artículos:
Artículo 2.1.

2.

Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y
garantizar el respeto de su integridad.
Esta acción deberá incluir medidas:
a.
b.
c.

que aseguren a los miembros de dichos pueblos a gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades
que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos,
respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que
puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una
manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.”

Artículo 7.“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera; y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de
desarrollo econóomico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación
con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas.”
Agenda 21 es el nombre que toma el Plan de Acción con el cual las naciones participantes en la
Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) deberían reorientar sus acciones para lograr cambiar el
modelo de desarrollo actual hacia otro orientado a un uso racional de los recursos y a la búsqueda de
la equidad en la distribución de sus beneficios.
En el preámbulo del capítulo 23 expresa: “Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones.
Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la
necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas,
los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto
ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando
exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda
persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el
desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos
y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera
probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del
medio ambiente.” De igual modo, a nivel internacional son muchas las instituciones financieras
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cooperantes, entre otras, que no son ajenas al esfuerzo por promover la participación ciudadana. Así
tenemos a:
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)1, este fondo está constituido por 166 países y se
formó como resultado de los acuerdos establecidos en los dos principales tratados sobre el medio
ambiente mundial, en la Cumbre de la Tierra: el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” y la
“Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”.
Tiene por objeto financiar programas y proyectos que favorezcan el desarrollo sostenible, y que sean
formulados en razón de los objetivos, prioridades y planes de desarrollo de cada país en el que se
vayan a ejecutar.
En un documento publicado en 1996, titulado “Participación del público en los proyectos financiados
por el FMAM”, se señala que “una participación real del público en todos los niveles de actividad del
FMAM es clave para lograr los objetivos, ya que sus habilidades, experiencias y conocimientos sobre
la comunidad de la sociedad civil son fundamentales para preparar políticas y prácticas del FMAM,
formular y ejecutar proyectos sostenibles, y mantener las asociaciones con las partes interesadas
más importantes. La participación pública también es esencial para reforzar el sentido de unidad en
el país y la identificación local con los proyectos del FMAM.”
Corporación Financiera Internacional – IFC, por sus siglas en inglés, es una institución financiera que
pertenece al grupo del Banco Mundial. En octubre de 1998, publicó un manual de buenas prácticas
sobre la consulta pública como una herramienta para el desarrollo empresarial. En este manual se
define la consulta pública como: “ (...) un instrumento para gestionar la comunicación bidireccional
entre el patrocinador del proyecto y el público. Su objetivo es mejorar el proceso de adopción de
decisiones y crear comprensión mutua haciendo participar activamente a las personas, los grupos y
las organizaciones que tienen algún interés en el proyecto. Esa participación mejorará la viabilidad a
largo plazo del proyecto y aumentará sus beneficios para las personas afectadas a nivel local y otros
interesados”2.
El Banco Mundial, entre los diversos mecanismos que promueve en relación a la participación
ciudadana, se refiere a la consulta previa, libre e informada como el “proceso que tiene lugar en
forma libre y voluntaria, sin manipulación, interferencia o coerción externa. Con ese fin, las partes
consultadas tienen acceso previo a la información sobre el propósito y la magnitud del proyecto
propuesto, facilitada de una manera apropiada desde el punto de vista cultural y en la lengua
adecuada”;3
El Instituto de Recursos Mundiales, (World Resources Institute – WRI, por sus siglas en inglés), es un
grupo de reflexión ambiental global que trabaja con los gobiernos, las empresas y la sociedad civil
para construir soluciones a los problemas ambientales urgentes. La misión del WRI “es encauzar a la
sociedad humana hacia formas de vida que protejan el medio ambiente, en el entendido que la
sostenibilidad es esencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes
y futuras”4

1

CONTRIBUCIONES DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL AL PROGRAMA 21 – Fondo para el Medio Ambiente Mundial

2

La divulgación y la consulta pública: un instrumento eficaz para la actividad empresarial. Manual de prácticas. 1998 CFI CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
3
Manual de Operaciones del Banco Mundial, Normas de Procedimiento del Banco, Política Operativa 4.10, julio 2005.
4
http://www.vitalis.net/Directorio%20Quien%20es%20Quien%20Institucional.htm
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El WRI propone los siguientes principios para una participación comunitaria eficaz5:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Preparar a las comunidades antes de entablar relaciones con ellas.
Determinar qué nivel de participación es necesario.
Integrar la participación comunitaria en cada fase del ciclo del proyecto.
Incluir a las partes interesadas tradicionalmente excluidas.
Obtener el consentimiento libre, previo e informado.
Resolver las quejas de la comunidad a través del diálogo.
Promover el monitoreo participativo por parte de las comunidades locales.

En el Perú son varias las normas que promueven y reconocen la importancia de la participación
ciudadana, como el acceso a información y derecho a la opinión de parte de toda la población sobre
los asuntos públicos.
Entre las más importantes podemos empezar mencionando a la Constitución Política del Perú de
1933, la cual en el artículo N° 2 consagra el derecho de acceso a información sobre las entidades
públicas y en el artículo Nº 31 promueve el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la
vida política, económica, social y cultural del país.
El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública- Nº 27806
divulgada en el 2002, señala que todas las actividades y disposiciones de las entidades públicas están
sometidas al Principio de Publicidad, por lo que toda información que posea el Estado se presume
pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley.
Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, promulgada el año 2001 y cuyo
Regalmento fue aprobado por el D.S. Nº 019-2009-MINAM. En su Artículo 68º, reconoce la
participación ciudadana como un proceso de intercambio amplio de información que contribuye al
diseño y desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión. Este artículo dispone que
la participación ciudadana es aplicable a todas las etapas del proceso de Evaluación del Impacto
Ambiental.
La Ley General del Ambiente - Nº 28611, publicada el 13 de octubre del año 2005, señala en sus
artículos N° 1 al N° 3 que toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la
información pública sobre las políticas, normas, medidas, etc. y a participar responsablemente en los
procesos de toma de decisiones, la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes. Esta participación se da a través de la presentación de opiniones,
observaciones y aportes, así como en su ejecución, seguimiento y control.
La misma ley, en su artículo Nº 50, define como deber del Estado en materia de participación
ciudadana: i) Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias objeto de la
participación ciudadana; ii) Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de
las entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población organizada en la
gestión ambiental; iii) Velar por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de
ninguna índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana.
Finalmente el Ministerio de Ambiente, a través del D.S Nº 002-2009-MINAM, aprobó el Reglamento
sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y consulta ciudadana
en asuntos ambientales. Este Reglamento tiene por finalidad establecer las disposiciones para
5

Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la Industria Extractiva y de Infraestructura.
World Resources Institute – 2009
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facilitar el acceso ciudadano a la información pública de contenido ambiental, así como regular los
mecanismos y procesos de participación sobre el mismo tema.

1.2

REGLAMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO

Como se describe en la sección anterior, muchos de los esfuerzos que se han desarrollado a lo largo
de los años para promover la participación ciudadana han ido paulatinamente ganando en calidad de
contenidos, ya que la necesidad de su promoción es clara en el sector, sin embargo faltaba una
mayor precisión en la forma de implementarla.
Para superar esta situación, el MEM, ha promulgado el D.S. N° 028-2008-EM “Reglamento de
Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero” y la R.M. N° 304-2008-MEM/DM, “Normas que
Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero”, en el cual se proponen los
mecanismos de participación ciudadana para el ámbito minero.6
De acuerdo a la norma vigente en el subsector, se entiende la participación ciudadana como un
proceso público, dinámico y flexible, el que a través de la aplicación de diversos mecanismos, tiene
como objetivo:
•

Poner a disposición de la población involucrada
información oportuna y adecuada respecto de las
actividades mineras proyectadas o en ejecución;

•

Conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de
vista, observaciones y aportes respecto de las actividades
mineras; y

•

Promover el diálogo, la prevención de conflictos y la
construcción de consensos.

Actualmente, los esfuerzos del Estado por promover la
actividad minera se han visto afectados por la percepción
negativa que una parte de la población tiene de la mineria

La participación ciudadana es una
herramienta de prevención de
conflictos, en tanto propicia espacios
de diálogo y permite conocer los
reales intereses de los diferentes
actores involucrados. Su eficaz
implementación permite no solo el
desarrollo y empoderamiento de una
ciudadanía responsable, sino que
además favorece la sostenibilidad de
la inversión en aspectos sociales y
ambientales que beneficia? a todos
los involucrados.

Dicha percepción ha sido influenciada entre otros factores
por: la mala calidad de los procesos de difusión de
información y participación desarrollados; el incumplimiento
de los acuerdos establecidos y la poca responsabilidad que
han demostrado algunos titulares mineros para prevenir y
mitigar los efectos negativos producidos por el desarrollo de su actividad. De ahí la importancia de la
promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana y de su eficaz implementación, ya que
ofrece la oportunidad de enriquecer y favorecer, a través del diálogo, un adecuado proceso de
relacionamiento con la población desde el inicio de la actividad minera.

6

Decreto Supremo Nº 028-2008-EM.

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1.2.1

¿QUÉ BUSCA EL N UEVO REGLAMENTO?

A través de la eficaz y eficiente implementación de los mecanismos propuestos en el Reglamento, se
busca:
•
•
•

•

Fortalecer la práctica de la participación ciudadana y ejercer el derecho a la consulta al que
hace referencia el Convenio N° 169 de la OIT.
Facilitar la participación de la población en la gestión social y ambiental de la actividad
minera.
Reconocer el principio de vigilancia, de acuerdo al cual la poblacion involucrada tiene el
derecho de efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las medidas, acciones,
obligaciones y compromisos sociales y ambientales del titular minero (Artículo Nº 134 de la
Ley General del Ambiente).
Promover el uso de los mecanismos apropiados, a fin de conocer desde el principio si los
intereses de los pueblos indígenas o comunidades campesinas que habitan en el área de
influencia de las actividades mineras proyectadas son resguardados y en qué medida.

Una implementación eficaz implica:
a).
b).
c).

d).

1.2.2

Facilitar el acceso a información oportuna y adecuada sobre la actividad minera en
proceso o a desarrollarse;
Conocer las opiniones, interrogantes y observaciones de la población acerca de la
actividad minera y canalizarla efectivamente;
Permitir que estas interrogantes y observaciones puedan ser consideradas por el titular
minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre aspectos sociales y
ambientales; y
Promover el diálogo, favoreciendo la prevención de conflictos y el logro de consensos
en la definición de beneficios mutuos.

DERECHOS Y P RINCIPIOS QUE DISPONE EL REGLAMENTO

En el Reglamento están contenidos los derechos y principios que deberán tener en cuenta, la
autoridad competente, la población y el titular minero para guiar sus acciones en el marco de la
participación ciudadana.

Derechos:

Participación: Toda persona tiene derecho a participar responsablemente en los
procesos de toma de decisiones de la autoridad, sobre asuntos referidos a la
actividad minera que pudieran tener alguna incidencia sobre sus intereses, sin
perjuicio de las competencias que les corresponden a las autoridades en cada uno
de los niveles de gobierno.
Acceso a la información: Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir
información y acceder adecuada y oportunamente a la información pública.

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PERCAN

Principios:

1.2.3

Respeto a la diversidad cultural: Todos los procesos que se realicen deberán
respetar y adaptarse a las características y particularidades de la cultura de la
zona. Proceso inclusivo e intercultural (uso de intérpretes).
No discriminación: se promueve la participación efectiva de toda persona en dicho
proceso, sin distinguir raza, etnia, género, religión, cultura, idioma, opinión política,
origen nacional o social, posición económica, orientación sexual, nacimiento o
cualquier otra condición.
Vigilancia ciudadana: La población tiene derecho a realizar de manera organizada
actividades de control y seguimiento sobre las medidas, acciones, obligaciones y
compromisos sociales y ambientales asumidos por el titular minero.
Diálogo continuo: Se promueve el diálogo continuo para fortalecer y mantener un
adecuado relacionamiento social.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA QUE PROPONE EL REGLAMENTO

El Reglamento propone trece (13) mecanismos que describiremos brevemente, los cuales
dependiendo de la etapa de la actividad minera, tienen carácter obligatorio y/o requieren de la
aprobación previa de la autoridad competente para su implementación, como se verá a lo largo de
este manual.
Mecanismos:
• Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los Estudios Ambientales, es decir
que estén disponibles en un medio escrito y digital en lugares pertinentes, como sedes de las DREM´s,
de las autoridades regionales, municipales o de las comunidades campesinas o nativas, para quien los
requiera.
• Publicidad de avisos en medios escritos y radiales.
• Talleres participativos para promover el diálogo, brindar información, conocer los intereses y
preocupaciones de la población respecto a la actividad minera a desarrollarse.
• Audiencia Pública para presentar los estudios ambientales y registrar los aportes y observaciones de
los participantes.
• Encuestas, Entrevistas o Grupos Focales, que permitan recoger información importante para el
desarrollo de la actividad minera sobre las opiniones, percepciones e intereses de la población.
• Distribución de materiales informativos, que pueden ser escritos o gráficos en función de las
características de la población.
• Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto, para conocer el lugar en donde se
desarrollará la actividad minera y algunas de las medidas de manejo ambiental.
• Interacción con la población a través de facilitadores, quienes difundirán información sobre el
proyecto y recogerán información de la población.
• Oficina de Información Permanente, para facilitar el acceso a la información y absolver interrogantes
acerca de la actividad minera.
• Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo, para promover la participación organizada de la
población en la gestión ambiental.
• Uso de medios tradicionales, los que dependerán de las características de la población y que facilitarán
el desarrollo del diálogo.
• Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente por parte de la
población.
• Mesas de Diálogo, espacio en el cual participa la población a través de representantes acreditados y
que tiene el propósito de abordar aspectos específicos y la búsqueda de consensos.
(Para mayor información consultar la “Guía de Participación Ciudadana”. MEM, 2010)

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El Reglamento establece los siguientes criterios básicos para seleccionar los mecanismos de
participación ciudadana a fin de propiciar la efectiva participación de la población:
•
•
•

Características sociales, económicas y culturales de la población asentada en el área de
influencia.
Particularidades del proyecto minero, en cuanto a etapa y/o estrato (gran, mediana,
pequeña y artesanal).
Identificación y delimitación del área de influencia del proyecto en función a sus impactos.

Es recomendable desde el inicio que tanto la autoridad competente como el titular minero,
fomenten el uso de los mecanismos más idóneos a las características de la población, para así
asegurar que se recoja la mayor cantidad de información de calidad que permita identificar con
mayor precisión su área de influencia directa o indirecta.

1.3

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO

La definición que se hace en el artículo N° 3 del Reglamento de Participación Ciudadana R.M. N° 3042008-MEM/DM indica que :

“La participación ciudadana es un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la
aplicación de variados mecanismos, tiene por finalidad: poner a disposición de la población
involucrada información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o
en ejecución; promover el diálogo y la construcción de consensos; conocer y canalizar las
opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones o aportes respecto de las actividades mineras
para la toma de decisiones de la autoridad competente en los procedimientos administrativos a su
cargo. Corresponde al Estado garantizar el derecho a la participación ciudadana en el subsector
minero a través de la correcta aplicación del presente Reglamento”.

De acuerdo a esta definición, entendemos que la participación ciudadana es un proceso cuya
efectividad se construye a través de acciones permanentes y de largo plazo, ya que requiere
promover un cambio en el hábito y la voluntad de compartir, divulgar información con oportunidad y
transparencia y escuchar las opiniones de otros, que posiblemente tengan una perspectiva diferente.
Entendemos también la importancia de contar con una sociedad civil responsable y organizada, que
no solo sea capaz de ejercer sus derechos, sino de asumir deberes.
También resalta en esta definición el importante rol que juega el Estado en garantizar el ejercicio de
este derecho, por lo que se entiende que el Estado realizará los esfuerzos necesarios para promover
el desarrollo de las capacidades necesarias en sus funcionarios y en la población en general para la
correcta aplicación del presente Reglamento.
Para que la participación ciudadana no sea solo una formalidad en cumplimiento de la norma, su
promoción y práctica debe ser compatible con valores como: respeto, justicia, equidad, entre otros.
La participación ciudadana implica la capacidad de escuchar y valorar opiniones diferentes, en
relación a temas como por ejemplo, visión de desarrollo local; implica el esfuerzo por construir
alternativas y propuestas integradoras en las cuales estas perspectivas puedan confluir y
concretizarse en compromisos en los cuales se priorice el bien común.
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Para que la participación ciudadana produzca los efectos deseados, se necesita que los individuos
que se involucren en el proceso lo hagan en igualdad de condiciones, respetándose y reconociendo
sus intereses, priorizando el desarrollo de relaciones en beneficio mutuo. La implementación de los
procesos de participación ciudadana, debe promover la inclusión y la equidad, el diálogo continuo y
transparente, y el respeto a la diversidad cultural.

Inclusión, equidad,
diálogo continuo,
transparencia,
respeto a la
diversidad cultural

El desarrollo de estos esfuerzos añadirá transparencia al proceso, lo cual es muy importante para
fortalecer la confianza y la credibilidad tanto en los mecanismos como entre los involucrados.
Estas acciones mejoran las posibilidades de una efectiva participación de los diferentes actores
involucrados, mejores condiciones para fortalecer la legitimidad de los procesos y el establecimiento
de relaciones armoniosas y de largo plazo entre el titular y las poblaciones que se encuentran en el
entorno de sus actividades, lo que a su vez elevará las posibilidades de lograr acuerdos con la
comunidad.
Promover la participación ciudadana, ademas de desarrollar un eficaz esfuerzo en el cumplimiento
de las responsabilidades como funcionarios, necesita del compromiso personal de cada uno de los
involucrados.
Implementar la participación ciudadana plantea muchas preguntas, algunas de las cuales se tratará
de responder a lo largo de este manual. Las respuestas a estas preguntas ayudarán a establecer con
mayor claridad los objetivos del proceso de participación ciudadana que se requiere implementar.

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La implementación de la participación ciudadana es importante, pues promueve el relacionamiento
adecuado entre autoridades, población y titular minero; la construcción de espacios de diálogo y el
logro de consensos; permite el empoderamiento y el desarrollo de la conciencia ciudadana de la
población.
Lo anteriormente mencionado favorece la prevención de conflictos y mayores posibilidades de lograr
acuerdos beneficiosos para el desarrollo de la actividad minera como de la localidad en la que se
encuentra asentada.
La participación ciudadana debe ser asumida como una oportunidad para lograr un adecuado
relacionamiento con la comunidad, e influye positivamente en:
•
•
•

•

1.3.1

El logro de consensos sobre acciones concretas para con el desarrollo sostenible en beneficio
de la comunidad.
El reconocimiento de la actividad minera como un aliado para el desarrollo y bienestar de la
localidad en la que se encuentra asentada la actividad.
La prevención de conflictos fomentando el intercambio temprano de información entre los
involucrados, permitiendo la identificación de sus intereses y preocupaciones, así como la
propuesta y discusión de alternativas integradoras a las diferentes posiciones que pudieran
presentarse.
El desarrollo de capacidades para el empoderamiento de la población mediante el ejercicio de
su derecho de participación y consulta en la gestión social y ambiental de la actividad minera.

CONTRIBUCIÓN DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL DESARROLLO DE RELACIONES
ARMONIOSAS

La eficaz implementación de los procesos de participación ciudadana puede contribuir a la
generación de espacios de comunicación, en donde la confianza surgirá si todas las partes
involucradas utilizan este espacio de comunicación creativamente, enfocándose en lograr consensos.

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En el ámbito minero la posibilidad de generar estos espacios de comunicación se operativiza a través
de la implementación de los mecanismos de participación ciudadana, mediante un proceso de
comunicación bidireccional, oportuno y transparente. Dicho proceso debe permitir que todos los
involucrados expresen sus preocupaciones e intereses.
Myriam Cabrera en su libro “La Comunicación y la Administración de Conflictos” (2008) define
comunicar como “un proceso de creación, mediante el cual se “crean” las relaciones humanas. La
comunicación es, por tanto, un proceso a tráves del cual las personas buscan:
•
•
•
•
•

Dar sentido a la realidad que las rodea.
Establecer realciones con otras personas.
Proporcionar o solicitar información.
Crear conocimiento.
Reafirmar su identidad individual y de grupo (o grupos)”.

Teniendo en cuenta esta definición, la comunicación es un intercambio de palabras y significados en
el cual las personas expresan ideas, deseos y sentimientos.
Lograr una adecuada comunicación implica:
•
•
•
•
•

Reconocimiento de la validez del otro como interlocutor.
Voluntad de escuchar.
Esfuerzo para que el otro entienda nuestro punto de vista.
Empatía.
Asertividad.

La comunicación que se establezca debe tomarse como la oportunidad de que los multiples intereses
de las partes que intervienen en estos procesos puedan convivir. Convivir, significa vivir con otro,
compartiendo un espacio, la idea es lograr que esta convivencia sea saludable para todos los que
comparten ese espacio. Dada la diversidad de intereses en torno a la actividad minera, lograr una
convivencia saludable, requiere del compromiso de todos para adoptar posturas colaborativas
orientadas a la satisfacción de las necesidades de todos involucrados.
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Esta actitud colaborativa y voluntad de apostar por el bien común, solo es posible si existen
relaciones armoniosas. El establecimiento de relaciones armoniosas es un proceso largo pues esta
basado en relaciones de respeto, confianza y reconocimiento del otro como un interlocutor valido.
Resumiendo, algunos factores que pueden influenciar el establecimiento de relaciones armoniosas y
la necesaria comunicación para la implementación de una exitosa participación ciudadana son:
•
•
•
•
•
•

1.3.2

La historia de relaciones propias y ajenas establecidas en el pasado entre poblaciones y
titulares mineros.
La identificación de experiencias positivas y prácticas que hayan resultado beneficiosas para
todos los involucrados.
La disposición (el compromiso) para lograr acuerdos de beneficio mutuo.
El cumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes.
La disposición al diálogo e intercambio continuo y transparente de información.
La confianza en los mecanismos definidos para resolver sus discrepancias.

CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

Por lo expuesto anteriormente, vemos que el desarrollo de relaciones armoniosas depende mucho
de la buena voluntad de los involucrados. En el Perú existen marcadas diferencias sociales,
económicas y culturales, incluyendo las relacionadas con el género. En el caso de los sectores menos
favorecidos social y economicamente, estas diferencias históricamente han dificultado el acceso a las
instituciones, a las oportunidades de desarrollo, a los recursos, entre otros.
Por lo tanto, la participación ciudadana necesita de las siguientes condiciones para desarrollarse:
•
Condiciones
para el
desarrollo de
la participación
ciudadana.

•

•
•
•

El establecimiento de relaciones de reciprocidad y equidad. En que los individuos
se reconozcan como interlocutores válidos.
El desarrollo de estrategias de comunicación y educación que permitan el
empoderamiento de todos los involucrados; el reconocimiento de la importancia
de su participación y opinión en los aspectos que los afecten.
La difusión y capacitación en el conocimiento de los mecanismos de participación
ciudadana y cómo utilizarlos para dar a conocer sus opiniones y propuestas.
El desarrollo de una normativa clara por parte del Estado, que garantice el ejercicio
de los derechos de la población más vulnerable.
Que el Estado, como parte intrínseca de su política de prevención de conflicto,
asuma un rol proactivo como facilitador y promotor de los procesos.

Si todos los involucrados no se comprometen en la generación de estas condiciones, la participación
ciudadana corre el riesgo de ser asumida como un mero trámite burocrático. Perdería así la
posibilidad de convertirse en una herramienta poderosa para regular las relaciones entre población,
Estado y titular minero, promoviendo la equidad, la inclusión y el desarrollo local.

1.3.3

BENEFICIOS DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

La eficiente promoción e implementación de los procesos de participación ciudadana brindan los
siguientes beneficios:

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Identifica tempranamente los intereses y temores de la población así como
las posibles fuentes de conflicto.
Mejora o corrige sus propuestas de relacionamiento u otros en base a la
información recogida.
Crea las condiciones para establecer relaciones de convivencia positiva.
Favorece una mejor disposición de parte de la población para escuchar los
objetivos e intereses de la empresa.
Mejora la imagen de la empresa.

•

Para la empresa:

•
•
•
•

Esto será posible:
• Si la población reconoce en el titular minero la preocupación por la localidad y la disposición
para asumir responsablemente las consecuencias que el proyecto minero genere sobre sus
actividades y/o condiciones de vidas.
• Si el titular minero se esfuerza por lograr un balance entre los beneficios económicos
producto de la actividad minera y la inversión que realice para favorecer el desarrollo
sostenible de la localidad en la que se encuentra.
• Por el logro de consensos en los acuerdos y compromisos y su posterior cumplimiento.
•
•
•

Para la población:

•
•

Provee un espacio necesario para exponer sus preocupaciones, intereses y
necesidades.
Influencia los procesos de toma de decisiones de la autoridad competente.
Obtiene información sobre las intenciones e intereses del titular y la
envergadura de la actividad minera a desarrollar.
Identifica el efecto positivo o negativo en sus actividades económicas, sus
relaciones sociales y el medio ambiente.
Permite conocer los planes para potenciar los efectos positivos y mitigar o
controlar los negativos.

Aprovechar al máximo estos beneficios solo será posible si:
• La población asume la importancia de participar adecuada y responsablemente en los
procesos de participación ciudadana.
• Si se informa y busca asesoría de considerarlo necesario, para expresar el interés de la
mayoría y establecer mejores condiciones de negociación.
• Si aporta propuestas de desarrollo de manera conjunta con el titular minero

•

Para el Estado:

•
•
•
•
•
•

Promueve el desarrollo de relaciones positivas entre todos los involucrados
en la actividad minera.
Favorece la posibilidad de reducción de conflictos.
Promueve la búsqueda de soluciones pacíficas.
Mejora la imagen del Estado como promotor del desarrollo local.
Fortalece su presencia como garante de los derechos de la población.
Promueve el desarrollo de las actividades mineras en un marco de
excelencia ambiental.
Facilita la definición de roles y alcances de la intervención de cada uno de
los involucrados en el desarrollo económico y social de la localidad en la que
se asienta la actividad minera.

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Es importante resaltar que el diálogo que se establece entre los principales involucrados a través del
uso de mecanismos de participación ciudadana u otros medios tradicionales, como cabildos, o
espacios tradicionales como las ferias, entre otros, permite que se explique y se establezcan los
límites entre las necesidades de la población, lo que la empresa minera puede aportar en el bienestar
de la comunidad y las responsabilidades de los gobiernos locales y regionales.
En el pasado se han dado malas experiencias producto de la presión constante que ejerce la
comunidad para obtener compensaciones y beneficios de parte de la empresa minera. Utilizando
principalmente como argumentos los impactos ambientales que pudieran ocurrir y el hecho que la
inversión ejecutada por el titular minero no ha tomado en cuenta las necesidades y opiniones de la
población, ni las condiciones de sostenibilidad a largo plazo.
Para que estas relaciones fluyan adecuadamente debe haber preocupación y acción permanentes
del Estado en establecer normas claras para que tanto población como titular minero lleguen a
definir compromisos o inversiones sociales que puedan ser orientadas hacia un desarrollo sostenible
concertado.

1.3.4

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, GÉNERO Y VULNERABILIDAD.

Si la promoción de la participación ciudadana tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de
las decisiones de la autoridad competente, tal como lo estipula la R.M. N° 304-2008-MEM/DM. Es
claro que si algún grupo de interés no puede participar o ve limitado su derecho a opinar o expresar
sus preocupaciones la calidad de las decisiones de la autoridad competente se verá afectada.
Dadas las grandes desigualdades que existen en el país, una preocupación adicional del Estado a todo
nivel es lograr la participación de los grupos más vulnerables o marginados históricamente; por
decisión propia o por razones culturales o económicas, como son por ejemplo las mujeres, los
analfabetos, la población indígena, entre otros.
El concepto de vulnerabilidad alude a una condición de riesgo. Es una condición que expresa que un
individuo o grupo de individuos tienen mayores probabilidades que otros a verse afectados
negativamente debido a sus características, o condiciones sociales particulares, por algún evento
natural o cambios en las dinámicas sociales de su entorno.
Estas condiciones sociales pueden ser el analfabetismo, condición de pobreza, desempleo, por
mencionar las más comunes, y también otras condiciones como son por ejemplo disponer de tiempo
libre, oportunidad de opinar, acceso a la información, acceso a oportunidades, entre otras.
En este sentido el concepto de vulnerabilidad no solo se refiere a la situación de pobreza o
imposibilidad de cubrir necesidades básicas, sino que involucra además el concepto de calidad de
vida.
Tener en cuenta esta situación y reconocer la importancia de lograr la expresión de opiniones e
intereses de parte de los grupos vulnerables, permitirá a los funcionarios desarrollar estrategias que
faciliten su paulatina incorporación a los espacios públicos donde se posibilita la contribución de la
población en la toma de decisiones.

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Por ejemplo, las mujeres, y más particularmente las mujeres de zonas rurales, forman
tradicionalmente parte de dichos grupos vulnerables. Es ampliamente documentado en la literatura
que trata de relaciones de género que los impactos que pueden generar las actividades mineras en
sus vidas y las de sus familias y comunidades pueden ser vividos de una manera muy distinta a los
vividos por los hombres.
De manera simple el concepto de género se refiere a los roles y comportamientos que se asignan a
hombres y mujeres en una determinada sociedad. Por lo tanto implica un proceso de aprendizaje,
que es precisamente lo que lo diferencia de una simple distinción por sexo.
Lo masculino o lo femenino se expresa a través de las relaciones sociales, culturales y de poder que
se establecen entre las personas y son estas relaciones las que determinan las posibilidades,
oportunidades y limitaciones para el desarrollo de cada grupo.
La necesidad de utilizar un enfoque de género en la promoción de la participación ciudadana
responde a la necesidad de promover la igualdad de oportunidades para cualquier grupo vulnerable
o marginado incluyendo las mujeres. Así cuando hablamos de equidad de género, nos referimos a la
necesidad de lograr el equilibrio en las posibilidades y oportunidades entre hombres y mujeres.
En el caso de las mujeres y en particular de las mujeres rurales, de manera casi generalizada, las
mujeres como grupo han tenido una situación de desventaja frente a los hombres, en lo que
concierne a satisfacer necesidades básicas como son educación, salud e incluso alimentación.

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Además de ello, por razones culturales las mujeres han sido frecuentemente excluidas de las
instancias de poder formal, considerándolas muchas veces ciudadanas de segunda categoría a pesar
de que en la vida cotidiana las mujeres han ido asumiendo cada vez mayores responsabilidades en el
desarrollo social y económico de sus unidades familiares.
Las mujeres no solo tienen la responsabilidad del cuidado del hogar, sino que en la práctica asumen
las decisiones referidas a salud y educación, además de desarrollar actividades productivas para
incrementar el ingreso familiar.
La aplicación del enfoque de género en la participación ciudadana requiere de un esfuerzo
sistemático para reconocer que: la población en general puede presentar intereses completamente
heterogéneos e individualistas y que las mujeres y los hombres poseen visiones y posiciones
diferenciadas frente a una determinada situación; por lo tanto las aproximaciones que hacen de la
realidad están determinadas por su género.
Por estas razones, la opinión de la mujer acerca de factores que puedan afectar su vida y la de su
familia y comunidad es sumamente importante. La necesidad de tener en cuenta el concepto de
vulnerabilidad, incluyendo la relacionada con el género, será un reto adicional para la
implementación de la participación ciudadana por parte de las autoridades y funcionarios del sector.
El garantizar una participación ciudadana inclusiva exigirá del funcionario un sensibilidad para
identificar situaciones que puedan limitar la participación de cualquier grupo y el compromiso de
desarrollar acciones específicas para lograr la mayor participación tanto de las mujeres como de
otros grupos marginados y/o vulnerables.

Para asumir este reto es necesario desarrollar esfuerzos para:
• Promover acciones que faciliten la expresión de los intereses y opiniones de hombres y
mujeres.
• Facilitar y promover la representación de grupos que por razones de cultura y costumbres o
ubicación geográfica puedan estar marginados.
• Promover el diálogo y el respeto a las necesidades de los demás.
• Promover el conocimiento de la población acerca de las instituciones del Estado a las que
pueden acudir según su necesidad.
• Identificar las inequidades entre hombres y mujeres que limiten su expresión o
representatividad.
• Identificar las causas e idear estrategias que permitan su eliminación.
• Promover el desarrollo de capacidades de las mujeres y de la población vulnerable para
expresar sus necesidades y organizarse.

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La participación en equidad debe permitir:

Equidad

Inclusión
social

Una forma de incorporar paulatinamente el enfoque inclusivo es a través de la formulación de
preguntas que permiten, al funcionario, identificar situaciones que puedan limitar la participación
de los grupos vulnerables. Por ejemplo, en referencia a temas como:

Representatividad y Poder
Cuando se recoge información, ¿solo puede responder el jefe del hogar? ¿Se espera que sea
varón? Es posible que en una pareja existan opiniones y percepciones diferentes.
¿La oportunidad de dar una opinión, está limitada a la propiedad de un bien? Por lo general es el
varón el que figura como propietario de la tierra.
Para postularse a un cargo en la comunidad, ¿se requiere de algún nivel de educación o al menos
saber leer y escribir?

Cultura y Educación
¿Culturalmente existen en la comunidad costumbres acerca de quiénes deben asumir cargos? En
algunas comunidades, ¿solo los hombres participan de los consejos?
¿Se prioriza el acceso a educación diferenciada por sexo?
¿Qué porcentaje de la población es analfabeta? ¿Qué porcentaje son mujeres?

Organización:
¿Existen agrupaciones de mujeres?
¿Estas agrupaciones tienen representatividad en la comunidad?
¿Se incluye a estas organizaciones en los eventos para difundir información o tomar decisones?
¿Son organizaciones que agrupan a mujeres en torno al desarrollo de labores consideradas
femeninas?

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Actividades económicas
¿La modificación de activdades afecta de manera diferente a los hombres y a las mujeres?
¿Cómo varían los roles de los hombres y mujeres con el desarrollo de las actividades mineras?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por mujeres?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por hombres y por mujeres?
¿La condición de mujer limita el acceso a oportunidades de empleo?
El hecho de plantear estas preguntas y encontrar las respuestas permiten al funcionario así como al
titular minero, cada uno dentro de su ámbito de competencia, de realizar acciones para con la
participación ciudadana, como por ejemplo:
•
•
•
•
•
•
•
•

•

Promover eventos masivos, alentando la presencia de las mujeres, en los cuales se les provea
de información sobre aspectos ambientales y sociales.
No limitar la oportunidad de participar en las decisiones de prioridades de inversión social o
aspectos ambientales a la propiedad de algún bien (tierra, ganado).
No limitar la participación ciudadana a quien tiene la representatividad formal de la familia
(jefe de familia, miembro de la junta de regantes).
Desarrollar estrategias de comunicación que permitan el acceso a información por parte de
analfabetos o personas que no hablen castellano.
Desarrollar reuniones separadas para hombres y mujeres cuando la cultura local inhibe a las
mujeres expresar sus opiniones en presencia de los hombres.
Hablar con las mujeres a través de facilitadoras si así lo requieren las costumbres de la zona.
Promover la participación de organizaciones femeninas.
Proponer alternativas de mecanismos de participación que garanticen el acceso a la
información a hombres y mujeres por igual.
Proponer alternativas de mecanismos de participación ciudadana que garanticen el acceso a
la información a poblaciones vulnerables.

Finalmente, lograr la equidad de género y la inclusión depende en primer lugar de que las propias
mujeres y demás grupos vulnerables se reconozcan con derecho a participar. Asimismo, requiere el
desarrollo de prácticas para la promoción de espacios de diálogo en los cuales las mujeres y la
población marginada y vulnerable puedan analizar, discutir y proponer formas para manejar los
cambios, positivos y negativos, que trae el desarrollo de la actividad minera en su vida cotidiana.

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1.4

PLANIFICACIÓN DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Es necesario ser consciente de que no existe una “forma única” de implementar la participación
ciudadana, ya que el uso o elección de un determinado mecanismo depende del contexto, lugar y
características de los grupos de interés involucrados.
Por ello es tan importante el desarrollo de capacidades, especialmente en los funcionarios del sector,
para promover la participación ciudadana, orientar y evaluar eficientemente los procesos
desarrollados por los titulares mineros.
Una de las funciones más importantes debe ser no solo el cumplimiento en el uso de los mecanismos
obligatorios, sino de la mayor cantidad de mecanismos propuestos, como por ejemplo las entrevistas
con los líderes de la comunidad u otros medios como por ejemplo el perifoneo, para así facilitar su
mayor participación en los procesos de participación ciudadana.
Dado que los procesos de participación ciudadana pueden ser implementados en diferentes etapas
de desarrollo de la actividad minera, así como por diferentes estratos (gran, mediana, pequeña y
artesanal), dichos procesos requieren de un esfuerzo de planificación coordinado, ordenado y
responsable entre la autoridad competente y el titular minero como los responsables de su
implementación.
El objetivo de los procesos de participación ciudadana desde el inicio es lograr que la población
pueda entender y estar informada de todas y cada una de las acciones en el desarrollo de la actividad
minera, de cómo esta actividad influirá en su vida cotidiana y en la de la comunidad.
Así mismo debe permitirle saber a la población en qué momentos y de qué formas puede participar.
Una planificación eficiente empieza con el conocimiento previo de la zona o de la recolección de
información pertinente, que permita formar una opinión sobre:
• La participación o necesidad de inclusión de los grupos de interés y/o actores sociales más
importantes en la zona y cuya opinión puede influenciar el desarrollo de la actividad minera.
• La selección de mecanismos utilizados o a usar en la difusión de información.
• La identificación del lugar en donde se desarrollaran los eventos públicos, entre otros.
De manera general, para realizar una planificación eficiente que conduzca a un eficaz proceso de
participación ciudadana es necesario desarrollar las siguientes acciones:
•
•

Identificar el área de influencia de la actividad minera a desarrollar y los grupos de interés que
se encuentran en ella.
Establecer una estrategia metodológica para la implementación del proceso de participación
ciudadana.

1.4.1

IDENTIFICACIÓN DEL ÁREA DE I NFLUENCIA Y DE LOS GRUPOS DE INTERÉS

El área de influencia dependerá principalmente de la identificación de los impactos directos e
indirectos que genere la actividad minera sobre el medio ambiente así como en las relaciones
sociales, culturales y económicas de las poblaciones en el entorno de la actividad minera.

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Para identificar el área de influencia de un proyecto
minero es necesario partir de la identificación de los tipos
de impacto que produzca o haya producido la actividad
minera teniendo en cuenta algunos factores como:
Ambientales: Es decir, identificando cómo podrían estar
afectados el ecosistema y los recursos naturales en la zona
donde se desarrollará la actividad minera y a su vez el
impacto que podría tener sobre las personas o grupos que
utilizan y/o viven de dichos recursos.

Grupos de interés o actores:
Autoridades locales, funcionarios del
sector, dirigentes comunales, lideres
individuales, población en general,
instituciones locales con algún interés
especifico (ambientalistas, DD.HH,
universidades),representantes de
empresas con algún interés
económico/productivo, entre otros.

Socio-Culturales: Es decir, identificando: i) cómo serían o
están siendo afectadas las relaciones sociales, sean estas al
interior de la familia o de la comunidad; ii) si el área en
donde se desarrollará la actividad minera abarca áreas en
las cuales se realizan celebraciones tradicionales; iii) si será
necesaria la reubicación de una parte o de toda la
población, si esa reubicación afecta sus actividades
económicas o su estilo de vida, entre otros.

Ejemplo 1: Puede darse el caso de que el
jefe de la familia tenga que trabajar lejos
del hogar y la pareja al encontrarse sola
tiene que asumir mayores
responsabilidades productivas y
familiares de las que usualmente tiene.
Por cierto, esta situación no se da sólo en
la minería.

Económicos: Es decir, identificando la forma en que
influenciaría el desarrollo de la actividad minera. Entre
otros aspectos: las actividades económicas y productivas
tradicionales de la zona; las relaciones de intercambio de
bienes y servicios entre la población; el mercado laboral
local y el desarrollo de futuras actividades económicas y
productivas en la zona así como su sostenibilidad y quiénes
se verían afectados.

Ejemplo 2: Si la población a reubicar es
agricultora o ganadera, puede ocurrir un
proceso de desarraigamiento individual,
familiar y/o comunal si no se
implementen medidas adecuadas para
mitigar este impacto.

Algunas de las preguntas que podemos plantearnos para
identificar el área de influencia son:
¿Cuáles son los lugares que se verán afectados por la actividad minera? ¿Qué tipo de impactos,
positivos o negativos, los afectarán a raíz del desarrollo de la actividad minera en la zona? ¿Quiénes
serán afectados por la actividad? ¿La población en general que vive en zonas urbanas o rurales,
comunidades, asentamientos humanos, comunidades nativas y/o campesinas, familias, individuos?
¿Cuál ha sido la reacción inicial de la población ante la presencia de la actividad minera? ¿Quiénes no
tienen una posición determinada? ¿Quiénes se oponen a la actividad minera? ¿Quiénes mantienen
una posición abierta frente a la actividad?
Además de lo mencionado, la identificación de los diferentes actores involucrados o grupos de
interés, en relación con el proyecto minero debería definirse teniendo en cuenta su protagonismo en
términos de:
•
•

Nivel de ascendencia en la población, positiva o negativa, sea una autoridad formal o un líder de
opinión, representantes de organizaciones civiles, religiosas, etc.
Tipo de intereses involucrados, sean por pertenecer a grupos de poder económico importantes en
la zona, ser instituciones defensoras del medio ambiente o de derechos humanos, frentes de
defensas, políticos que buscan generar réditos para sus agrupaciones, organizaciones vinculadas
con el narcotráfico, entre otros.

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Realizar de manera eficiente las actividades de identificación de grupos de interés beneficiará en el
corto, mediano y largo plazo la gestión social y ambiental del proyecto minero, así como el
involucramiento de la población en ello. Así se facilitará la eficiente inversión social, con el
consiguiente beneficio en desarrollo sostenible de la localidad en la cual se asienta la actividad
minera.
Una forma de facilitar la identificación de grupos de interés es el uso de la técnica de mapeo de
actores que recomienda como una de sus herramientas la elaboración de listas de chequeo para
verificar la inclusión del grupo pertinente. A continuación se presenta una tabla de ejemplos de
actores potenciales:
Comunidad:
Población cerca del área de desarrollo de operaciones.
Minorias y/o grupos vulnerables: mujeres, niños, ancianos, personas con necesidades especiales.
Poblaciones aledañas o vecinas.
Estado:
Funcionarios a nivel central, regional y local del sector.
Funcionarios con competencias en el desarrollo de la actividad.
Sociedad civil:
ONG´s
Iglesia u organizaciones religiosas.
Instituciones profesionales, educativa o con intereses especiales como derechos humanos,
defensa del ambiente.
Gremios empresariales
Partidos políticos, entre otros
Para mayor detalle sobre la técnica de mapeo de actores revisar la bibliografía que se incluye al final
del presente manual.
En el logro del resultado final, es decir el desarrollo de la localidad, juegan un rol importante las
autoridades competentes del sector, ya que está en sus manos promover procesos de participación
ciudadana eficaces, verificar que se hayan desarrollado de manera eficiente las actividades necesarias
para garantizar el ejercicio del derecho a participar y a opinar de la población.

1.4.2

ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Es necesario establecer con claridad los pasos de implementación de la participación ciudadana,
desde la elección del mecanismo, pasando por la convocatoria hasta el logro de los objetivos
planteados. Implica haber considerado tres factores importantes: el para qué, el quién y el cómo.
Así, es imprescindible, para garantizar la eficacia de la participación ciudadana, tener claro cuál es la
agenda. Para garantizar la eficiencia de la implementación, se tiene que identificar quiénes son los
responsables de la implementación, quién la debe dirigir, quiénes deben participar necesariamente.
De igual manera, para el cómo se llevará a cabo es necesario determinar la distribución del tiempo, si
se usará o no material de apoyo, si se entregará información escrita, entre otros.

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Finalmente, es importante que el responsable de la actividad realice un proceso de evaluación y
retroalimentación al final de cada proceso, a fin de sistematizar las experiencias desarrolladas.
Es importante recordar que la población es un grupo heterogéneo, y que sus miembros pueden tener
intereses distintos. Consecuentemente, el responsable de la actividad, sea el titular minero o la
autoridad competente, debería estar preparado para ofrecer la información que se solicite, de
acuerdo a las diferentes necesidades existentes, así como utilizar los mecanismos más eficaces según
las características de cada grupo de interés.

Definir objetivos en el proceso de participación ciudadana.
El objetivo general del proceso es lograr el cabal entendimiento de parte de la población sobre los
alcances de la actividad minera que se desarollará en su entorno; cómo puede participar para dar a
conocer sus preocupaciones e intereses en torno a la actividad y los cambios que esta traerá en sus
vidas. Complementariamente, el proceso de participación ciudadana debería coadyuvar a establecer
acuerdos mutuamente beneficiosos entre población, empresas y Estado.
Definir con claridad desde el inicio del proceso de participación ciudadana los objetivos generales del
proceso. Ello facilita la selección del mecanismo más eficaz y permite orientar un proceso de manera
eficiente y efectiva.

Elección del mecanismo de promoción de la participación ciudadana.
La elección eficiente del mecanismo de participación ciudadana y su adecuada implementación
facilita el proceso de consulta, el intercambio de información y opiniones y el logro de consensos, lo
que se refleja en la calidad de los acuerdos y el cumplimiento de los compromisos de parte del titular
minero y de la población.
La elección del mecanismo se hará teniendo en cuenta las características de la población involucrada,
así como las del lugar en donde se desarrollará, con el fin de desarrollar las herramientas más
eficientes para asegurar una mejor transmisión y recepción de información, así como la recepción de
aportes, y de ser pertinente su posterior incorporación. Así, por ejemplo, si la mayoría de la
población es analfabeta, implementar un buzón de sugerencias no es la mejor opción. Es necesario
aquí volver a recordar que no solo se trata de cumplir con los procesos y mecanismos considerados
en la norma, sino cumplir con los objetivos de la aplicación de la norma.
Asimismo, los mecanismos de participación ciudadana que los titulares proponen y/o la autoridad
competente aprueba deben elegirse en base a objetivos específicos dentro del proceso de
participación ciudadana. Por ejemplo, algunos mecanismos pueden tener como objetivo principal
informar a la población, como en el caso de Audiencias Públicas y Talleres y/o material informativo;
otros pueden estar más orientados hacia la obtención de información, como se hace por ejemplo
cuando se implementan encuestas, entrevistas, grupos focales, buzón de sugerencias, mesas de
diálogo, entre otros.

Calidad y acceso a la información.
La información debe ser oportuna, entendiéndose con ello que la población debe acceder a la misma
con el tiempo suficiente para poder discutirla, analizarla y así participar en el proceso con
propuestas. La información debe ser además la precisa, necesaria y suficiente para permitir que la
población entienda cuáles serán los cambios que traerá la actividad minera en sus vidas cotidianas.
Dado que el titular minero en su mayoría es el responsable de la implementación de los mecanismos
de participación ciudadana, los funcionarios del sector deben preocuparse por promover el adecuado
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manejo de la información, tanto en términos del lenguaje usado como de su pertinencia y
oportunidad. Durante el proceso de evaluación del EIA los funcionarios tienen la tarea de verificar y
observar el cumplimiento de los principios contenidos en la norma.

Eficiente gestión de la información y aportes de la población.
El titular minero deberá definir e identificar las mejores formas y vías para dar seguridad a los
participantes de que sus inquietudes, opiniones y sugerencias serán recogidas en virtud de un
adecuado relacionamiento, favoreciendo la percepción de transparencia.
Es importante que durante sus actividades de promoción de la participación ciudadana, los
funcionarios del sector informen a la población acerca de cuáles son las instancias pertinentes para
presentar sus observaciones o quejas, dependiendo del tipo de evento que suceda. Así por ejemplo,
si existe una preocupación frente al abastecimiento del agua, será a la autoridad de agua del lugar a
quien habrá que plantear las dudas y observaciones.

Evaluación y Retroalimentación del proceso de implementación de mecanismos de
participación ciudadana.
Es primordial que tanto el titular minero como los funcionarios del sector realicen al final de cada
proceso una evaluación que permita identificar las experiencias positivas y negativas.
En el caso del titular minero es importante pues le permite generar un proceso de aprendizaje en la
selección de las formas más eficaces para lograr un diálogo productivo con la población y las
autoridades.
La evaluación es importante para los funcionarios pues ayuda a identificar experiencias positivas y
negativas que a su vez permiten identificar cuáles fueron las que condujeron a obtener los mejores
resultados en términos de lograr los objetivos de la participación ciudadana. Estas experiencias,
adecuadamente sistematizadas, permiten elaborar primero las lecciones aprendidas y
posteriormente identificar las mejores prácticas para ser incorporadas como parte intrínseca del
quehacer institucional.

1.5

HERRAMIENTAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El titular minero posee en virtud de la normativa vigente tres herramientas o documentos,
interrelacionados entre sí, que le conllevan a desarrollar y gestionar el proceso de participación
ciudadana. Estos son: El Protocolo de Relacionamiento - PR (artículo Nº 8, del D.S. N° 028-2008-EM),
el Plan de Participación Ciudadana –PPC (artículo Nº 15 R.M. N° 304-2008-MEM/DM) y los Planes de
Relacionamiento con las Comunidades – PRC (R.M. Nº 167-2008-MEM/DM)- Términos de referencia
comunes para la declaración de impacto ambiental – categoría I y categoría II. Asimismo, se ha
elaborado una “Guía de Relaciones Comunitarias” (DGAAM, 2001) que orienta a los titulares mineros
al momento de elaborar los Estudios de Impacto Ambiental de su actividad en la etapa de operación
(explotación, beneficio).
La elaboración de estos documentos y su presentación ante la autoridad competente constituyen
una obligación del titular minero y reflejan cómo se implementará la participación ciudadana de
acuerdo a la etapa de actividad minera en la que se encuentre un proyecto dado.
Estas herramientas le brindan al titular minero la oportunidad de desarrollar una estrategia
coherente de relacionamiento con la comunidad en la cual se llevará a cabo su proyecto minero.

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Como se puede apreciar en el gráfico tomado de la Guía de Participación Ciudadana, en el protocolo
de relacionamiento se tiene la oportunidad de conocer las características de la población, así como
de identificar tempranamente sus intereses y preocupaciones y también a sus líderes.

Fuente: Grafíco adaptado por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
Esta información usada adecuadamente sirve para elegir las mejores formas de comunicarse y
establecer un diálogo entre la empresa y la población.
El Protocolo de Relacionamiento(PR) se aplica a todo lo largo de la actividad minera y alimenta al
plan de participación ciudadana, pues le provee información acerca de los actores sociales asentados
en el área de influencia del proyecto, además de los principios y políticas que regirán la forma en la
que el titular minero, sus trabajadores y subcontratistas, se relacionen con la comunidad.
El Plan de Participación Ciudadana(PPC). Para su elaboración se toman en cuenta los principios y
aportes considerados en el PR, así como los aportes y observaciones recogidos antes y durante la
elaboración de los EIA (de gran y mediana minería) o EIASd (pequeña minería y minería artesanal
para la etapa de explotación).
Planes de Relacionamiento con las Comunidades.(PRC) La normativa en el subsector considera tres
tipos de plan de relacionamiento con las comunidades, dependiendo del estudio ambiental, DIA,
EIASd o EIA en el caso de la gran y mediana minería. En la DIA se denomina Plan de Comunicación,
en el EIASd se denomina Plan de Relacionamiento con Comunidades y/o Centros Poblados mientras
en el EIA se denomina Plan de Relaciones Comunitarias. En el caso de la pequeña minería y minería
artesanal cuenta con dos tipos de plan de relacionamiento, denominados Medidas de Manejo Social
para la DIA y Estrategías de Manejo Ambiental para el EIASd. Con estos planes se busca regular las
relaciones que se establecen entre titular y población para apoyar la gestión social de un proyecto
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dado. Es importante resaltar que la norma indica que los planes y programas que se propongan
deben guardar relación con los impactos socio-económicos identificados.
Para mayor detalle sobre el contenido de los planes de relacionamiento consultar la “Guía de
Participación Ciudadana” (MEM, 2010).
Cualquiera de los planes propuestos deberán elaborarse teniendo en cuenta los lineamientos
contenidos en la Guía de Relaciones Comunitarias del MEM y los compromisos a los que hace
referencia el D.S. 052-2010-EM, los que podemos apreciar a continuación:
Enfoque de Desarrollo Sostenible: Contribuir al desarrollo sostenible y al desarrollo y
fortalecimiento de la institucionalidad local
Excelencia Ambiental y Social: Gestión social y ambiental de excelencia y uso y manejo
responsable de los recursos naturales.
Cumplimiento de Acuerdos: Cumplir con los compromisos sociales asumidos en convenios, actas,
contratos y estudios ambientales.
Relacionamiento Responsable: Respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura y
costumbres locales y desarrollo de procesos participativos que fortalezcan la confianza entre los
actores involucrados con la actividad minera favoreciendo la prevención de conflictos y el uso de
mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Empleo Local: Fomentar preferentemente la contratación de personal local según los
requerimientos del titular en las diversas etapas de la actividad minera de forma consensuada con
la población del área de influencia, pudiendo brindar para el efecto las oportunidades de
capacitación requeridas.
Desarrollo Económico: Contribuir al desarrollo económico local y/o regional a través de la
adquisición preferente de bienes y servicios locales y/o regionales en condiciones razonables de
calidad, oportunidad y precio para ambas partes y la promoción de iniciativas empresariales; que
busquen la diversificación de las actividades económicas de la zona.
Diálogo Continuo: Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y
locales, la población del área de influencia de la actividad minera y sus organismos representativos,
bajo un enfoque intercultural de modo que se facilite la participación de todos los actores
involucrados.

En los gráficos siguientes se puede observar más claramente las interrelaciones entre las diferentes
herramientas según los estratos y fases de la actividad minera.

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Fuente: Grafícos adaptados por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
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La eficaz y responsable elaboración del Protocolo de Relacionamiento (PR), el Plan de
Participación Ciudadana (PPC) y los Planes de Relacionamiento Comunitarios (PRC), deberán
dar como resultado:
• Un mejor conocimiento de la población de sus características e intereses;
• La identificación de las mejores formas de establecer relaciones con la población, en
atención a sus características y preferencias;
• Permitir y promover el ejercicio democrático de sus derechos a través de la
implementación de la participación ciudadana;
• Favorecer el desarrollo de capacidades y empoderamiento de la población y de sus
autoridades a través de su responsable participación en la toma de decisiones sobre
aspectos que pueden aportar sustantivamente en la mejora de sus niveles de calidad de
vida.
Finalmente, todo esto deberá contribuir a la disminución de conflictos y al desarrollo de
relaciones beneficiosas para todos

1.6

REFLEXIONES FINALES

El esfuerzo por promover la participación ciudadana debe ser asumido como tarea de todos los
involucrados en la actividad minera, pues su implementación eficaz ofrece beneficios para todos.
El objetivo de la participación ciudadana es promover la difusión e intercambio de información, la
generación de confianza, el establecimiento de acuerdos sobre el manejo de aspectos ambientales y
sociales concertados entre el titular y las poblaciones locales. Idealmente, dicha concertación
debería reflejarse en proyectos y programas de desarrollo sostenible (aspectos ambientales y/o
sociales) compartidos entre los sectores público y privado, cada uno actuando dentro de su
compentencia.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que no basta implementar mecanismos de participación
ciudadana para garantizar un diálogo fructífero y lograr la viabilidad social. Para lograrlo es necesario
que el diálogo se vuelva una práctica permanente con transparencia y buena fe.
Muchos de los conflictos ocurren por la confusión de la población respecto a las obligaciones de la
empresa en términos de inversión social; por el incumplimiento de los compromisos ambientales y
sociales adquiridos por el titular y finalmente por el poco compromiso de parte de todos los
involucrados en orientar adecuadamente la inversión realizada o por realizar.
Es por ello de primordial que durante el ejercicio de sus funciones los funcionarios del sector
desarrollen eventos de difusión y/o capacitación sobre la importancia de la norma y cómo
implementarla eficazmente y, que cumplan su rol evaluador de manera que se verifique el
acatamiento de los procedimientos necesarios para facilitar la participación ciudadana.
La segunda reflexión se dirige hacia la necesidad de incluir en estos procesos a los titulares mineros,
enfatizando la importancia que tiene la adecuada implementación de los mecanismos de
participación ciudadana como medio para lograr el establecimiento de relaciones de beneficio
mutuo, y favorecer la prevención de conflictos y la facilitación de la inversión social.
La tercera reflexión se centra en la importancia de la generación de confianza, en el desarrollo del
sentido de ciudadanía y en el enfoque del bien común.
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La generación de confianza solo será posible cuando todos los involucrados actúen con
transparencia; cuando el diálogo sea fluido y permanente, no solo a través de mecanismos
obligatorios, sino con el uso de todos aquellos medios que permitan una comunicación adecuada
entre los interesados.
El desarrollo de una relación armoniosa permitirá el enfoque en el bien común y la generación
paulatina de la confianza entre los principales actores en el desarrollo de la actividad minera.

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2.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA
ACTIVIDAD MINERA

El esfuerzo por promover la actividad minera en nuestro país ha tenido que enfrentar algunos casos
de rechazo de la población, producto del desconocimiento o de la falta de información. Esta reacción
está influenciada por las experiencias negativas propias o ajenas con los pasivos ambientales o la
distorsión interesada de los posibles efectos de la actividad minera, además de la poca oportunidad
de establecer un diálogo productivo.
Algunos de los factores que influencian esta imposibilidad son: la debíl o inexistente participación de
las autoridades locales en reconocer y canalizar el descontento de sus poblaciones antes de que se
produzca un conflicto; y la falta de conocimiento de la población acerca de los medios e instancias
adecuados para manifestar sus opiniones, preocupaciones y/o descontento respecto al proyecto
minero a desarrollar.
La relación con la actividad minera se establece, en el sentir de la población, mucho antes del inicio
de las operaciones de la actividad (explotación, beneficio, y almacenamiento de concentrados de
minerales). Dado la creciente sensibilidad de la población ante la presencia de la actividad minera en
su entorno, esta relación se inicia a veces tan tempranamente como durante la etapa de cateo y
prospección; producto tanto de la preocupación ante los potenciales impactos negativos como de las
expectativas de beneficios que pudiera obtener.
El MEM ha ido paulatinamente tratando de resolver esta situación. Es así que en el año 1996 a través
de la R.M 335-96-EM, se aprueba el primer Reglamento de participación ciudadana a través de
audiencias públicas en la aprobación de los estudios de impacto ambiental. EL MEM disponía en esta
norma que podian participar de las audiencias públicas los representantes de las instituciones
públicas y comunales que lo solicitaran con la debida anticipación al MEM.
Año

Norma

Descripción participación ciudadana

Característica

1993

DS Nº 016-93-EM

Se aprueba el Reglamento para la
Protección Ambiental en la Actividad
Minero Metalúrgica, el cual regula los EIA y
los PAMA.

No se hace referencia a la
participación ciudadana en
este tema.

1996

RM Nº 335-96-EM/SG

Se estableció la formalidad del mecanismo
(convocatoria, fechas, documentos). En la
audiencia podían participar los
representantes de instituciones públicas,
privadas y comunales que lo solicitaban
ante el MEM.

Participación ciudadana en
los procesos de EIA con
limitada participación de la
población.

“Reglamento de participación
ciudadana mediante el
procedimiento de audiencias públicas
en la aprobación de estudios de
Impacto Ambiental”.

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1999

RM N° 728-99-EM/VMM
“Normar la intervención de los
ciudadanos en el procedimiento de la
documentación técnica en materia
ambiental que resulte necesaria para
la autorización de actividades que
regula y supervisa este sector”.

2002

RM N° 596-2002-EM/DM
“Reglamento de Consulta y
Participación Ciudadana en el
Procedimiento de Aprobación de los
Estudios Ambientales en el Sector
Energía y Minas”

2002

DS N° 013-2002-EM, Reglamento de
la Ley de Formalización y Promoción
de la Pequeña Minería y la Minería
Artesanal.

La participación ciudadana es libre,
entendida como que no sólo los
representantes de instituciones u
organizaciones comunales podían
participar en las audiencias públicas (AP).
Asimismo, las AP debían realizarse de “ser
posible” en la localidad más cercana al
asentamiento minero.

Participación ciudadana en
los procesos de EIA con
libre participación de la
población y todos los
interesados.

El Reglamento norma la participación de
las personas naturales, organizaciones
sociales, titulares de proyectos mineros o
energéticos y autoridades en el
procedimiento de aprobación, por el cual
el MEM desarrolla actividades de
información y diálogo con la población
involucrada en proyectos mineros o
energéticos. La participación ciudadana en
el procedimiento de evaluación incluye los
estudios ambientales siguientes: EIA,
EIAsd, PAMA para pequeños mineros y
mineros artesanales, y EA para las
actividades de exploración minera.

Participación ciudadana
incluye la modalidad de
consulta previa y audiencia
pública para los EIA y EIAsd.

Se aprueba el Reglamento de la Ley de
Formalización y Promoción de la Pequeña
Minería y la Minería Artesanal.

La participación ciudadana
forma parte del
procedimiento de
evaluación en el trámite de
aprobación del EIASd: se
publican avisos poniendo a
disposición del público el
contenido del EIAsd.

Para los PAMA y EIAs se
pone a disposición del
público interesado el
contenido de los estudios
ambientales elaborados.

La Dirección General de
Asuntos Ambientales o la
DREM, podrán disponer la
presentación en audiencia
pública del EIAsd
correspondiente.
2008

DS N° 028-2008-EM
“Reglamento de Participación
Ciudadana en el Subsector Minero”.

2008

RM N° 304-2008-MEM/DM
“Normas que regulan el proceso de
participación ciudadana en el sub
sector minero”

Incorpora nuevos mecanismos de
participación ciudadana para garantizar el
ejercicio del derecho a la participación y
contribuir a la prevención de conflictos
socioambientales.

Se reconoce el derecho a la
participación de los
ciudadanos como parte de
un proceso y no sólo como
un procedimiento.

Se aprobaron las normas que regulan el
proceso de participación ciudadana en el
subsector minero para las distintas etapas
post concesión, exploración, explotación
y/o beneficio y cierre de minas).

Se regula la forma en la que
los grupos involucrados
desarrollarán su
relacionamiento.

Fuente: MEM
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En el año 2008, a través del DS Nº 028-2008-EM y la R.M.304-2008-MEM/DM, se proponen 13
mecanismos para facilitar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en las diferentes
etapas de la actividad minera. Esta nueva norma es parte de la politica de prevención de conflictos y
promoción del desarrollo sostenible que desea llevar adelante el MEM. Con ello se promueve a la
participación ciudadana no solo como un requisito administrativo sino como un proceso continuo,
cuya adecuada implementación permite promover el diálogo y la concertación como parte de una
estrategia de relacionamiento entre población, titular minero y el Estado.
Esta normativa fortalece la presencia del Estado como ente responsable de garantizar el eficaz
cumplimiento de la norma. Al inicio de la actividad minera el Estado está presente a través del
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Posteriormente el MEM tiene presencia a
través de la DGAAM la cual es la responsable de la evaluación, aprobación o desaprobación de los
estudios ambientales referidos a la Mediana y Gran Minería.
El ente responsable de fiscalizar las actividades mineras de la mediana y gran minería en los temas
ambientales es el Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental (OEFA), órgano descentralizado
del Ministerio del Ambiente (MINAM). En los aspectos de seguridad e higiene minera es el
OSINERGMIN.
Para el caso de la pequeña minería y minería artesanal son las Direcciones Regionales de Energía y
Minas (DREM) las que tienen a su cargo la evaluación, aprobación o desaprobación y fiscalización de
los proyectos mineros de este estrato; excepto en Lima Metropolitana donde la responsable de la
evaluación es la DGAAM y de la fiscalización es la DGM.
La nueva normativa identifica para la implementación de la participación ciudadana por lo menos 10
momentos específicos que corresponden a las diferentes etapas de la actividad minera en la gran y
mediana mineria. En el caso de la pequeña minería y minería artesanal se identificaron 9 momentos
específicos.
A continuación se presentan los principales criterios, según la Ley General de Minería, que
determinan a cual estrato pertenece una operación minera:
•

•

•
•

Gran minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva mayor a 5 000
TM.
Mediana minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva entre 350 y
5 000 TM.
En el caso de la gran y mediana minería el área en la cual se realizan las operaciones es
mayor a 2 000 hectáreas.
Pequeña minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva de entre 25 y
350 TM y/o en un terreno menor a 2 000 hectáreas.
Minería artesanal.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva menor a 25
TM y/o se realiza en un terreno menor a 1 000 hectáreas.

2.1.

P ARTICIPACIÓN CIUDADANA ANTES DEL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN.

2.1.1

CATEO Y P ROSPECCIÓN

El cateo y prospección son actividades previas al desarrollo de la actividad minera. Son consideradas
actividades “libres”, en tanto que no requieren de ningún tipo de concesión minera o permiso

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