El futuro del riego en Perú

Desafíos y Recomendaciones
ElFuturodel
RiegoenelPerú
Banco
Mundial
Oportunidades para todos
REGIÓN DE AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
MedioAmbientey
RecursosHídricos
SERIEDEPUBLICACIONESOCASIONALES
Volumen I: Informe de Síntesis

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La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la dirección
de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe
(LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de
Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).
Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y
Recursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.

MedioAmbienteyRecursosHídricos
SeriedePublicacionesOcasionales
La región de América Latina y el Caribe reúne una
combinación única de cualidades y retos en el
manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente;
esta región posee una dotación excepcional de
recursos naturales y cultivos importantes para
garantizar la seguridad alimentaria y preservar
la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región
también acusa las mayores tasas de urbanización
del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos
de contaminación y sobreutilización de recursos
naturales. Estas particularidades generan efectos
perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente,
son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la
lucha contra la pobreza.
Durantelosúltimosveinteaños,laregión deAmérica
Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a
la hora de abordar estos retos. Es la región líder,
del mundo en desarrollo, en conservación de la
biodiversidad y gestión de recursos naturales, y está
a la vanguardia en la reducción de la contaminación
urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio
escogido por los países de la región para plantear
políticas pioneras e innovadoras de protección del
medio ambiente y gestión de recursos naturales;
para reforzar a las instituciones responsables de la
gestión del medio ambiente; y para apostar por la
sostenibilidadeintroducirnuevosplanteamientosen
la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas
incluyen, entre otras, la instauración y mejoramiento
de los estándares de calidad de los combustibles y el
aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono
en México; el pago por servicios ambientales en
Costa Rica; la gestión participativa e integrada de
los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques
de la gestión del riego en México.
La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio
Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de
la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos
del Departamento de Desarrollo Sostenible para
la región de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al
intercambio global de conocimientos sobre las
innovaciones en la gestión del medio ambiente
y los recursos hídricos, y a la consecución de
un crecimiento sostenible e incluyente. Estas
publicaciones pretenden trasladar a un público
amplio (tomadores de decisión, profesionales del
desarrollo, académicos y otros actores sociales) las
lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia
técnica y las demás actividades relacionadas con
el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y
emprendidas en conjunto con nuestros socios. La
serie aborda temas importantes para la agenda
de sostenibilidad de la región que abarcan desde
la gestión de los recursos hídricos hasta la salud
del medio ambiente; incluyendo la gestión de
recursos naturales y el riego, la conservación de la
biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión
de la contaminación, las instituciones ambientales
y su gobernanza, los servicios ambientales, y el
cambio climático y sus conexiones con el desarrollo
y el crecimiento.
En esta publicación se presenta un análisis
detallado de la situación actual de los diferentes
factores relacionados con el Riego en el Perú, y se
sugieren una serie de recomendaciones tendientes
a afrontar los desafíos encontrados tales como:
mejorar el desempeño de las organizaciones de
usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en
cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego
y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si
bien algunas de las propuestas presentadas en
Prefacio

El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis
este informe ya han sido acogidas por el Gobierno,
se busca que este trabajo sea el inicio de acciones
subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento
del sector del riego el Perú.
Esperamos que esta publicación, al igual que la
serie completa, contribuya a la diseminación del
conocimiento, tanto en la región de América Latina
y el Caribe como en el mundo entero.
Dr Karin Kemper
GerenteSectorial,MedioAmbienteyRecursosHídricos
Departamento de Desarrollo Sostenible
Región de América Latina y el Caribe

iii
Siglas y Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. El Contexto del Riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1 Riego, economía y pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Riego y recursos hídricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.4 Variabilidad y cambio climático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 Eficiencia en el uso del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.2 Los Proyectos Especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.3 Las empresas privadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
4. El Rol del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5. Inversión y Gasto Público en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.1 Inversión pública en riego y drenaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.2 Inversión privada en riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1 Definir y adoptar enfoques más racionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
TabladeContenido

LISTA DE CUADROS
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias. . . . . . . 4
Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario. . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
LISTA DE FIGURAS
Figura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . . 45
vi

AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ANA: Autoridad Nacional del Agua
APP: Asociación Público-Privada
ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)
DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica
FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura
FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
JU: Junta de Usuarios
LRH: Ley de Recursos Hídricos
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MMC: Millones de metros cúbicos
ONG: Organismo No Gubernamental
OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada
OUA: Organización de Usuarios de Agua
O&M: Operación y Mantenimiento
PE: Proyecto Especial
PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada
PIB: Producto Interior Bruto
PIM: Presupuesto Institucional Modificado
PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PSI: Programa Subsectorial de Irrigación
SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)
v
SiglasyAbreviaturas

Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco Mundial
Sylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor Independiente
Héctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial
Camilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial
Susanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial.
Los autores agradecen la amplia colaboración de
las autoridades peruanas, en particular a Milton
von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan
Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura;
Juan Haro Muñoz, Director de la Oficina de Apoyo
y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura
(MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko,
Director de la Dirección General del Infraestructura
Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro,
Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios
de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista
de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección
de Inversión Pública del Ministerio de Economía
y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo
del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI);
Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra;
Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto
de Modernización de la Gestión de los Recursos
Hídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor
del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los
autores de los informes utilizados como base para
realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks,
especialista institucional y de riego; Laureano del
Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios
Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas
Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en
Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego;
Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara
Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma
los autores agradecen los valiosos comentarios
recibidos sobre versiones preliminares de este
informe de Susan Goldmark, Directora País para
Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin
Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe;
Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos
Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en
Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista
Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como
de Klaus Urban, Especialista Institucional de
la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente
el equipo agradece a la FAO por la preparación
y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas
de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú,
FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente
estudio.
Agradecimientos
Desafíos y Recomendaciones
ElFuturodelRiegoenPerú
Volumen I : Informe de Síntesis
vii

El riego en el Perú es un elemento fundamental
para el desarrollo de la economía, la reducción de
la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la
adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno
cuenta con una política de riego desde el año 2003,
esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la
serie de eventos que han variado las circunstan-
cias del país y en especial del sector agrícola en
la última década. Para apoyar al Gobierno en esta
tarea, el estudio propone, a partir de un análisis
detallado del sector, tener como visión una agri-
cultura productiva y competitiva, que contribuya
de manera significativa a la economía nacional y
a la reducción de la pobreza en forma sostenible,
equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente
como de la variedad cultural; factores que con-
stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.
Las recomendaciones derivadas del estudio, para
alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes
líneas de acción:
1) Definir y adoptar enfoques más racionales, in-
tegrales y sostenibles a través del desarrollo
de un sistema de información, un mejoramiento
de la planificación de la inversión y de las políti-
cas; una mejora en la coordinación entre el Go-
bierno Nacional con los gobiernos descentrali-
zados; y una mejor integración entre la gestión
de los recursos hídricos y el riego.
2) Implementar políticas e inversiones más
equilibradas, prestando más atención a la ca-
pacitación a las organizaciones de usuarios y a
los gobiernos descentralizados; a la moderni-
zación de los sistemas de riego colectivos; al
riego parcelario tecnificado por gravedad; a la
recuperación de las tierras salinizadas; y al me-
joramiento de la seguridad hídrica del riego.
3) Implementar políticas e inversiones más in-
cluyentes a través de un apoyo más equilibrado
entre grandes y pequeños agricultores; entre
los diferentes tipos de organizaciones de usu-
arios y la formalización de los derechos de uso
de agua y de propiedad sobre la tierra.
4) Fomentar la inversión privada en el riego por
parte de los regantes y las organizaciones de
usuarios a través su capacitación e incentivos,
así como una mejor estructuración de las con-
cesiones a empresas privadas.
5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de
las funciones del Ministerio de Agricultura
para que pueda asumir su rol de ente rector en
riego.
6) Mejorar el desempeño de las organizaciones
de usuarios mediante un asesoramiento recur-
rente y diversificado y una revisión del marco
normativo.
7) Mejorar la integración entre el manejo de los
recursos hídricos, la adaptación al cambio
climático y el riego.
8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-
cordancia con la gran diversidad de los sistemas
de riego en el país en las diferentes regiones
agroclimáticas.
Resumen
iix

En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la
“Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una
validez de 10 años. Los cambios experimentados
desdeesafecha–comoladescentralizacióndeciertas
funciones y recursos desde el Gobierno Nacional
hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y
otros países, el boom de las agro exportaciones, los
intentosdeejecutarproyectosdegrandesirrigaciones
con la modalidad de Asociación Público-Privada
(APP), el aumento de la conflictividad en relación
con el recurso hídrico, la preocupación creciente por
la seguridad alimentaria y por la reducción de las
desigualdades, y la cada vez más evidente necesidad
de adaptación al cambio climático- justifican una
actualización de dicha política/estrategia.
El objetivo principal de este estudio es apoyar al
Gobierno del Perú en la actualización de su “Política
y Estrategia Nacional de Riego” a través de la
preparación de un análisis detallado del sector del
riego, la formulación de una visión para el sector y
la identificación de una serie de recomendaciones
para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se espera
que este informe sea de utilidad para la comunidad
local e internacional que participa en los esfuerzos de
desarrollodelPerú.Porúltimo,dadoquelainformación
disponiblesobreelriegoenPerúeslimitadaydispersa,
se espera que el presente informe sirva de base para
trabajos analíticos e investigaciones más detalladas
que se realicen en el futuro.
Este informe es el resultado de la colaboración
entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de
Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas;
la Organización de las Naciones Unidas para la
AlimentaciónylaAgricultura(FAO)yelBancoMundial.
La preparación del estudio comenzó en el año
2011 con la elaboración de una serie de informes
de base realizados por un equipo multidisciplinario
de expertos locales e internacionales. El equipo
multidisciplinario encargado de los informes de
base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en
los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé
Plusquellec en los aspectos de infraestructura
de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos
relacionados con las organizaciones de usuarios;
Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel
Prialé en los aspectos relacionados con el gasto
público; Laureano del Castillo en los aspectos
legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con
las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro
en los aspectos de género. El equipo del Banco,
encargado de la coordinación general del estudio
y la preparación del informe consolidado, estuvo
liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por
Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana
Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales
colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan
Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos
Azurín del Ministerio de Agricultura.
Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y
discutidas por parte del Gobierno y varios expertos
en temas relacionados con el riego, a través de
talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril
2013. La versión final del Estudio toma en cuenta
estos aportes.
El presente informe constituye el Volumen I: Informe
de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en
Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez
es un resumen del estudio completo desarrollado; se
recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal
para contar con un diagnóstico completo del sector
del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y
las recomendaciones propuestas para cada uno de
los desafíos identificados. El presente Documento
consta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se
presentan el diagnóstico de la situación actual y los
desafíos identificados, mientras que en el capítulo 6
se brindan una serie de recomendaciones agrupadas
según diferentes ejes temáticos.
Introducción
1

1.1 Riego,economíaypobreza
Para el Perú el riego es un elemento fundamental
para la producción agrícola, las exportaciones,
la seguridad alimentaria y el empleo. El sector
agropecuario en su conjunto da empleo a más de
un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos
en las zonas rurales)1
(INEI, 2011) y contribuye con
cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y
el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011).
Dentro de este sector, el rol productivo del riego es
prominente, contribuyendo con aproximadamente
dos tercios del valor de la producción agrícola
y en un porcentaje aún más elevado para las
exportaciones correspondientes.
El riego constituye también un importante motor
para la reducción de la pobreza y, de manera
general para el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales
concentran más de la mitad de la población que se
encuentra en situación de pobreza a nivel nacional
y el 80% de la población que vive en condiciones
de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de
la mitad de la población rural es pobre y cerca de
un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011).
Esta población, depende en su gran mayoría de la
actividad agropecuaria; directamente, a través de
la producción para autoconsumo y para la venta
del exceso en los mercados, y como fuente de
empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El
riego permite incrementar el valor de la producción
agrícola y estabilizar la producción y los precios
agrícolas2
; generando empleos, mejorando los
ingresos de los agricultores y sus trabajadores
y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el
país.
Adicionalmente, desde una perspectiva de género,
el sector del riego es importante debido al rol clave
que tienen las mujeres en la producción agrícola
y en el manejo de los sistemas de riego; sin
embargo, éstas no cuentan con una representación
adecuada en la toma de decisión en la gestión de
los sistemas de riego (Chinarro, 2012).
1. ElContextodelRiegoenelPerú
1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de la
Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de
empleo ronda el 73,2% de la PEAO.
2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y finalmente
a través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.
2

1.2 Extensiónydiversidaddelaagricultura
bajoriego
El Perú es uno de los países latinoamericanos con
mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas;
aproximadamente un tercio del área cultivada total
cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).
El rol y la importancia del riego varían según la zona
del país. La mayor parte del área bajo riego está
localizada en la Costa, donde la agricultura no es
viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta
zona se concentra la mayor parte de la población
del país así como las actividades económicas; aún
cuando la vertiente del Pacífico sólo recibe el 1,8%
del total del agua del país3
(Ver cuadro 1.3).
La región de la Costa goza de diversas condiciones
que son muy favorables para la agricultura. En
los valles aluviales se encuentran los mejores
suelos agrícolas, los más productivos del país. La
temperatura y el soleamiento son extremadamente
favorables, y existe un buen nivel de acceso al
mercado nacional e internacional.
En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de
Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es
utilizado, constituye un complemento a la lluvia.
Permite mejorar la producción y la productividad
agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que
son generalmente más sensibles al estrés hídrico.
El riego, y la agricultura en general, juegan un rol
importanteenestazonaenrelaciónconlaseguridad
alimentaria y el nivel de empleo de la población,
que es en su mayoría pobre. En comparación con
la Costa, las opciones productivas de la Sierra
son más limitadas. Esto se debe en particular
a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la
alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso
al mercado, limitaciones en la disponibilidad de
recursos hídricos y la debilidad de las instituciones,
entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene
algunas ventajas, como el hecho de contar con
mejores condiciones sanitarias que las que se
encuentran en otras regiones, así como con un
régimen de temperatura adecuado para cultivos
que necesitan periodos de frio, y la posibilidad
de implementar sistemas de riego por gravedad
(reduciendo los costos de inversión y de operación).
La agricultura en la Selva se desarrolla
principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas
áreas tienen déficit de agua durante determinadas
épocas del año, al menos en relación con cultivos
de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar,
etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente
sensibles al estrés hídrico en el momento de
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú4
Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas
(Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)
Superficie equipada con infraestructura de riego
CENAGRO 1994 ANA (2012)
ha (%) ha (%)
Costa 1.190.000 68% 981.127 65%
Sierra 453.000 26% 412.236 27%
Selva 109.000 6% 118.291 8%
TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%
3 Alrededor de 2000 m3
/año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).
4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan
necesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en los
dos últimos decenios.
3

la floración (por ejemplo el cultivo de café). Es
una región con fuerte crecimiento poblacional y
económico, y potencial para incrementar el área
regada.
Otra característica de la agricultura en el Perú,
incluyendo la agricultura regada es la prevalencia
del minifundio. En 1994, casi el 85% de las
unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha.
Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA
de menos de 20 ha.
Por otra parte, se está emprendiendo desde los
años 90 un proceso de concentración de las tierras
agrícolas5
en manos de grandes inversionistas
privados. Según datos de MINAG, un conjunto de
TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)
< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha
Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174
% 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%
Superficie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666
% 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%
Superficie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694
% 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%
de la cual:
bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4%
en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias
1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen
sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y
bosques.
2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.
3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).
Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994
Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional
Fuente: ANA (2012 A)
Región
Hidrográ-
fica
Superficie Población
Disponibilidad de Agua Consumode
Agua
Indice
Sup. Subt. Total D/P C/D
(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%)
(m3/
hab/año)
(%)
Pacifico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%
Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%
Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%
Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07
5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la
costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.
4

18 grupos empresariales dispone de una superficie
total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un
cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.
1.3 Riegoyrecursoshídricos
Considerando que la agricultura bajo riego es,
ampliamente, el mayor usuario de agua del país
(ocupando cerca de 80% de las extracciones de
agua dulce), es un desafío importante contar con
la disponibilidad de recursos hídricos de calidad
para el desempeño de los sistemas existentes
y para potenciar la expansión del área regada.
Adicionalmente, el sector del riego es fundamental
para la buena gestión de los recursos hídricos.
La desigual distribución de los recursos hídricos
entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico
así como entre sus cuencas, además de la
escasa precipitación en la Costa y la marcada
estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la
realización de considerables inversiones en la
construcción de grandes sistemas de irrigación e
importantes obras de regulación con embalses y
trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia
de uso del agua (técnica y económica) en el riego
es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el
agua de riego, cuando existe, es en general por área
y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio
de la misma. Adicionalmente, las limitaciones
en la concepción de la infraestructura hidráulica
(Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así
como los métodos no mejorados de riego parcelario
(Capítulo 2) contribuyen a la baja eficiencia.
La aplicación de una cantidad excesiva de agua6
en las parcelas ha contribuido a serios problemas
de anegamiento y/o salinización en diversos
valles de la Costa, generando la pérdida de
suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares
la sobreexplotación de los recursos hídricos
subterráneos por inversionistas privados es
insostenible y crea un problema de disponibilidad
no sólo para otros usuarios agrícolas sino también
para otros sectores prioritarios, incluido el uso
poblacional.
La baja calidad del agua también tiene un impacto
negativo sobre la agricultura regada, limitando
en algunos casos la agroexportación y causando
enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por
lo menos el 50% de las unidades hidrográficas del
paísnocumplenconlasnormasparaelusoagrícola,
lo que se debe principalmente a la contaminación
microbiológica por el vertimiento de aguas servidas
poblacionales, metales tóxicos provenientes de la
actividad minera y contaminación agrícola como
resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y
fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante
la temporada de lluvias los ríos transportan una
alta carga de sedimentos, lo que representa un
obstáculo para la adopción del riego por goteo
(Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada
de los reservorios.
El crecimiento poblacional y económico genera una
presión y una competencia crecientes en relación
con los recursos hídricos, originando conflictos por
el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de
2009introduceunenfoqueholísticoymultisectorial
de la gestión de los recursos hídricos, a través la
creación de Consejos de Cuenca encargados de
formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos
de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave
para orientar las inversiones en riego de manera
coherente y compatible con las necesidades de los
demás sectores y el respeto del medio ambiente.
Se ha iniciado la implementación de los mismos
en algunas cuencas piloto y se estima que tomará
un decenio o más extenderlos a todo el país.
Algunos desafíos que se presentan son que estos
planes consideren adecuadamente los efectos
6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3
/ha/año en algunos sistemas de riego.
5

acumulados de la inversión en riego, que sean
actualizados regularmente y, sobre todo, que sean
realmente vinculantes para todas las entidades
involucradas en la gestión de recursos hídricos.
Otro instrumento clave para la gestión racional de
los recursos hídricos y la protección del acceso al
agua, en particular cuando se trata de poblaciones
vulnerables, son los derechos de uso de agua.
A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se
estima que el 75% de los usuarios agrarios, la
mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la
Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del
Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en
bloque a organizaciones de usuarios registradas,
lo que representa un gran desafío en la Sierra y
la Selva donde la mayoría de las organizaciones
de regantes no están formalizadas, y donde no
hay programas específicos para fomentar dicha
formalización.
1.4 Variabilidadycambioclimático
Variabilidad actual del clima
La producción agrícola está relacionada con las
condiciones climáticas. El parámetro climatológico
que tiene una mayor influencia en el rendimiento
agrícolaeslavariabilidadeneldéficitdeprecipitación.
Estavariabilidadafectadirectamentelasierraylaceja
de selva, e incluso tiene un impacto considerable en
la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta
con riego, que depende de la disponibilidad del
recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en
la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa
los rendimientos se ven afectados por el aumento
de las temperaturas durante eventos climatológicos
asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG,
2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por
desborde de los ríos afectan aproximadamente 40%
del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que
puede generar pérdidas en la producción agrícola, así
como en la infraestructura de riego.
El cambio climático y sus efectos
Las tendencias climáticas observadas entre
1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las
temperaturas se están incrementando, mientras
que las precipitaciones no presentan una tendencia
homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones
climáticas para grandes regiones del país todavía
tienen un alto nivel de incertidumbre, y los
conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre
la agricultura en general, y regada en particular,
todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones
existentes para 2030, prevén un aumento general
de la temperatura, mientras que los impactos sobre
las precipitaciones son variables y no siempre es
evidente la dirección en la que se llevará a cabo
el cambio. Según las proyecciones del MINAG
(MINAG, 2012), para los cultivos importantes para
la seguridad alimentaria del país a 2030, no se
prevén grandes impactos en los rendimientos de
los cultivos en la costa norte, ya que el aumento
de temperatura seria compensado por un aumento
de las lluvias en las partes medias y alta de las
cuencas; tampoco se prevén cambios importantes
en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al
contrario en la costa central y sur, la producción
sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo
que significa que se debe dar especial atención al
manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de
riego en estas zonas.
Respecto a los eventos extremos, las tendencias
observadas indican que los fenómenos del Niño y la
Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a
aquellos presentados en décadas anteriores; de igual
formaseesperaunamayorafectación,segúnlaregión,
en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e
impactos asociados con la producción agrícola y la
infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar
que las proyecciones de los eventos extremos son aun
debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).
Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura
regada es la reducción de la superficie de los
6

glaciares y de los páramos lo que representa una
reducción de la capacidad de almacenamiento
natural del agua, generando como resultado una
disminución de los caudales de los ríos en las épocas
de estiaje (acentuando las sequías) y el incremento
de los caudales punta en época de lluvias (generando
mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la
capacidad de almacenamiento artificial del Perú es
de unos 160 m3
per cápita, equivalente al 7% de la
media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta
como la capacidad de almacenamiento natural
están disminuyendo, debido al mencionado deshielo
de los glaciares, la degradación de los páramos, la
progresiva sedimentación de los reservorios, la poca
inversión en infraestructura de almacenamiento
nueva y la falta de protección de las cuencas altas y
de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).
Adicionalmente, el cambio climático aumenta la
incertidumbre climática e hidrológica, haciendo
más difícil la planificación y el diseño de la
infraestructura hidráulica, así como la operación
de los embalses.
7

2.AspectosTécnicosdelosSistemasyMétodosdeRiego
El desempeño de la agricultura regada depende
en gran parte de la calidad del servicio de riego
y drenaje. En términos generales, un buen
servicio de riego y un sistema de riego moderno
se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad,
uniformidad/equidad y eficiencia del suministro
de agua a las parcelas y plantas. De igual forma,
un buen servicio de riego debe permitir evacuar
el exceso de agua y disolver los contenidos de sal
presentes en la superficie y en el subsuelo, con el
fin de no afectar negativamente el crecimiento de
las plantas.
En este contexto, se ponen en evidencia tres
cuestiones que no reciben la suficiente atención
por parte del gobierno, la comunidad científica y
los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la
seguridad hídrica por almacenamiento y control
de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) la
regulación/control del suministro de agua en los
sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje
y la eficiencia técnica de uso en los sistemas
afectados por problemas de anegamiento y
salinizacióndelossuelos.Delprimerodependenlas
posibilidades de mejora de los sistemas colectivos;
del segundo las posibilidades de pasar a sistemas
de riego tecnificado parcelario y del tercero la
recuperación de tierras que han sido afectadas
por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son
claves para la productividad y competitividad de la
agricultura peruana.
2.1 Lagrandiversidadenlossistemasde
riego
La agricultura regada en el Perú se caracteriza
por una gran diversidad de sistemas de riego,
originada por una larga historia de intervenciones
agrohidráulicas y de un contexto físico, económico
y sociocultural muy diverso en el país. Como parte
de este estudio, se han identificado 9 grandes
tipos de sistemas de riego agrupados según
las tres zonas agroclimáticas del país (Costa,
Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien
las recomendaciones para la mejora del riego
8

7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por
lo quehan sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de
los varios tipos de riego.
Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7
Región
natural
Tipo
Tipo de sistema /
valle, en función de
característica(s)
predominante(s)
Nómina de principales ejemplos
Área bajo
riego
(estimado)
Ha
Nro. de usuarios
(estimado)
Costa
A
Nuevas irrigaciones,
con proyección
altamente empresarial
Zonas intervalle de Chavimochic; Concesión
H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“Majes
II”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura:
áreas de ampliación; Áreas de reciente
ampliación privada en el valle Chira
30.000
(áreas
proyectadas: +
160.000 ha)
200-300
(número de lotes).
El número de
usuarios es menor
B
Grandes irrigaciones
de mejoramiento
y ampliación de
áreas agrícolas,
con orientación a
pequeños y medianos
productores
Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira-
Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque
regulado; Chinecas; Irrigación Pampa de
Majes (“Majes- I”); Moquegua: proyecto
Pasto Grande
304.000 99.250
C
Valles con sistemas
de riego más
antiguos que tienen
problemas de drenaje
y/o salinización de
medianos a grandes
Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca;
Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor
(Arequipa); Camaná; Locumba; Sama
180.700 33.400
D
Valles con dependencia
de aguas subterráneas
mediana, grande o casi
total, y que cuentan
con acuíferos de
importancia
Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche;
Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí;
Valle de la Caplina (Tacna)
205.800 62.000
E
Valles con régimen
hidrológico muy
aleatorio y de pocas
reservas subterráneas,
resultando en muy baja
seguridad hídrica
Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey;
Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca;
Chaparra
79.900 31.730
F
Valles en condiciones
hídrico productivas
relativamente buenas
para la agricultura
Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha;
Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña
114.900 43.000
Sierra
G
Valles interandinos
con amplias áreas
de sistemas de riego
conexos
Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas;
Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas;
Cusco; Valle del Colca; Candarave
145.100
(datos
preliminares)
206.900
(datos
preliminares)
H
Zonas andinas con
mayoría de pequeños
sistemas de riego
dispersos
En general, laderas y zonas (alto) andinas y
altiplánicas
250.000
(datos
preliminares)
250.000
(datos
preliminares)
Selva I
Sistemas de irrigación
en zonas de Ceja de
Selva
Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo;
Huallaga Central
117.128 42.080
Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.
9

pueden incluir algunas orientaciones y medidas
“generales” válidas para todo el país, es necesario
contar con otras sumamente flexibles y adaptables
a las características propias de cada uno de los
tipos de sistema considerados.
2.2 Seguridadhídrica,infraestructura
hidráulicaymétodosderiegoparcelario
Seguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de
agua
La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de
mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad
hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que
dependen de aguas subterráneas (como fuente
principal o complementaria) o que se benefician de
ríosregulados,prestanengeneralunserviciodeagua
relativamente bueno, y es en estos sistemas donde
la tierra cuenta con una productividad superior en
comparación con otras regiones del país. De hecho,
algunos de estos sistemas (algunos que dependen
de aguas subterráneas; el Proyecto Especial
Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi
continuo a las parcelas, lo que explica que es allí
donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego
parcelario tecnificado del país y donde se produce
una gran parte de los cultivos de agroexportación
(Tipos A, D y en menor medida B).
Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad
de estos sistemas que cuentan con una relativa
seguridad hídrica opera en niveles que están
muy por debajo de lo previsto en su concepción
(Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas
hay posibilidades de mejorar substancialmente la
calidad del servicio, así como la eficiencia técnica
y económica en el uso del agua.
Estos sistemas están ubicados principalmente en la
Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas
y la mayoría de las presas y de los transvases
intercuencas benefician exclusivamente a la Costa
peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío
importante para el desarrollo de la agricultura regada
en la Sierra es mejorar el problema que surge de la
poca disponibilidad de recursos hídricos regulados.
En las zonas en las que la fuente de agua es muy
variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego
que se abastecen directamente de cuerpos de
escorrentía superficial con poca o nula capacidad
de almacenamiento de agua en el período de lluvias
para luego utilizarla en el período seco–, la calidad
del servicio de riego es baja y las posibilidades
de realizar mejoras mediante el uso de nuevas
tecnologías de regulación de los canales y del riego
tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos
sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la
seguridad hídrica a través de presas, transvases
o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre
y cuando esto se justifique desde el punto de
vista económico, ambiental y social. También es
conveniente mejorar las bocatomas y revestir los
canales en tramos críticos, y promover el riego
tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un
nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede
considerar realizar mejoras en el servicio de riego
a través de un mejor control de los canales y de la
aplicación del riego parcelario presurizado.
En este contexto, es preocupante la elevada y
creciente variabilidad estacional e interanual
de la escorrentía, y la relativamente limitada
y decreciente regulación de los ríos. También
es motivo de preocupación la sobreexplotación
de los acuíferos como consecuencia del
desarrollo incontrolado del bombeo para riego en
algunas áreas de la Costa, como es el caso de
Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y
especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el
futuro de una agricultura altamente productiva y
moderna se encuentra en peligro.
10

Sistemas de captación, conducción y distribución
La mayor parte de los sistemas de riego son
alimentados por canales de conducción; muy
pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas
directas en el río. La infraestructura de muchos
de los sistemas antiguos es bastante básica. En
cambio, los sistemas de riego construidos por los
Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas
fueron diseñados y construidos teniendo en
cuenta la normativa actualizada de la ingeniería
civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con
la infraestructura de control necesaria para una
operación moderna de los sistemas.
Se estima que el 90 por ciento de las obras de
derivación (bocatomas) son de construcción
rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas
estructuras no cuentan con la presencia de
compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen
la posibilidad de controlar adecuadamente el
caudal captado. Además, permiten el paso de
sedimentos y otros materiales, lo que implica la
necesidad de realizar un mantenimiento adicional
de los canales. Generalmente, estas estructuras
requieren reparación después de crecidas del río
de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras
modernas de derivación, cuando existen, están
en general bien diseñadas, contando inclusive
con desarenadores, y a veces con dispositivos
de remoción de sedimentos (caso Majes I) y
compuertas mecanizadas.
Los sistemas de conducción y distribución están
constituidos por canales. Se utilizan muy poco
las tuberías, incluso al final de los sistemas de
distribución. Los sistemas de distribución por
tuberías, de ser factibles, son muy eficientes en
el uso del agua, por ser más fáciles de operar y
necesitar menos mantenimiento que los canales,
además de permitir suministrar agua por presión a
las parcelas lo que facilita la instalación del riego
parcelario localizado. Sin embargo, requieren un
alto nivel de inversión.
Enlasáreasconpocaseguridadhídrica,lossistemas
de conducción y distribución están generalmente
basados en divisores proporcionales de caudal, y
cuentan con pocas estructuras de control. Estos
sistemas son de operación simple y económica,
y aseguran una distribución proporcional fija,
lo cual limita los conflictos en las áreas donde
existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua
de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y
poco confiable, por lo que la producción de cultivos
de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada.
Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema
de riego son escasas y dependen de la mejora
previa de la seguridad hídrica en la fuente.
La mayor parte de los sistemas de canales de
distribución de la Costa, y un alto porcentaje de
los que se encuentran en la Selva y la Sierra,
son sistemas operados por compuertas. Los
mismos requieren una mayor atención para su
operación, pero también proveen un mayor rango
de servicios. En general están equipados con
compuertas deslizantes, de descarga de fondo,
regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y,
salvo excepciones, son de operación manual.8
La
operación de estos sistemas de riego es compleja
y requiere la realización de tareas simultáneas y
coordinadas a lo largo de los canales y las redes
de distribución. Es comúnmente aceptado que
estos sistemas de riego (con regulación manual)
difícilmente pueden operarse de manera eficiente
y son pocos los casos en los que permiten un
servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha
mencionado anteriormente, en general tienen un
desempeño inferior al previsto en el momento de
su diseño. En estos sistemas las posibilidades
8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores fijos, no
regulables (ver arriba).
11

de realizar mejoras mediante la modernización
de la infraestructura de riego es importante,
particularmente mediante la implementación de
sistemas de control de los canales y bocatomas.
Revestimiento y pérdidas por infiltración
Además de las pérdidas operacionales
relacionadas con la operación de los canales,
ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas
de conducción y distribución debido a la falta
de revestimiento (menos del 10% de la longitud
de los canales cuenta con revestimiento), o al
deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento
fue realizado con materiales rígidos (en general
hormigón) que es más vulnerable, especialmente
en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con
condiciones climáticas extremas (hielo en la
Sierra) y en suelos con características particulares
como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa
en estos casos es la utilización de geomembranas,
que son muy utilizadas en la minería peruana.
Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar
la capacidad del canal y reducir costos de mano
de obra para su mantenimiento. La inversión inicial
puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del
costo total del canal), pero es posible realizar el
revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen
alta permeabilidad.
Métodos de riego parcelario
En el Perú, la utilización del riego por gravedad no
mejorado es ampliamente mayoritaria (más del
90% del área regada); del 8% del área que cuenta
con riego tecnificado, menos de la mitad fue
objeto de conversión a partir de riego parcelario
no tecnificado. La implementación de un proceso
de transición al riego localizado encuentra las
siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión;
(ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el
cambio de la orientación productiva; y (iv) la
dificultad de constituir grupos en torno a un sistema
compartido de riego localizado. Adicionalmente,
los sistemas de riego localizado necesitan un
suministro casi continuo de agua a la parcela, lo
que exigiría una modernización del sistema de riego
colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica),
o la construcción de reservorios, los cuales tienen
un alto costo y ocupan una parte de la parcela.
Esto hace que el riego por gravedad probablemente
continúe siendo mayoritario por mucho tiempo.
En este contexto, cobra relevancia la alternativa
de implementar de forma masiva el método de
gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de
técnicas básicas de distribución de agua mediante
tuberías a baja presión, acequias parcelarias
revestidas, alimentación de los surcos o melgas
9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la
Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos
disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.
Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas)9
Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.
Zona
Gravedad
(no mejorada)
Aspersión Goteo
Gravedad mejorada Total
(ha)
Mangas Multicompuertas
Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026
Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543
Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424
Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994
Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100
12

mediante mangas o tuberías multicompuertas10
y
la nivelación de las tierras.
2.3 Losdiferentestiposdeeficienciaenel
usodelagua
Eficiencia técnica y eficiencia económica al nivel
de los sistemas de riego
Las eficiencias técnicas y económicas en el uso
del agua en los sistemas de riego en Perú son
en general bajas, mucho menor a lo previsto
en el diseño de los sistemas. Excepciones
notables a esa condición general son las nuevas
irrigaciones y algunos sistemas suministrado por
aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima que
la eficiencia técnica global del riego en el Perú es
del orden del 35%11
. La baja eficiencia técnica en
los sistemas de riego se da como consecuencia
de las pérdidas combinadas que se producen en
la conducción y distribución del agua, así como
en la aplicación parcelaria (sección 2.2). La baja
eficiencia económica es el resultado de una baja
eficiencia técnica combinada a la producción de
cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos.
Unas de las razones por las cuales no se producen
más cultivos de alto valor y que los rendimientos
podrían ser mejorados es la poca fiabilidad,
flexibilidad y continuidad del suministro de agua
al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los
problemas de anegamiento y salinidad de la tierra
(sección 2.4.)
Eficiencia técnica al nivel de los sistemas de riego
y al nivel de cuenca
La mejora en los niveles de eficiencia técnica en el
sistema de riego significa un ahorro de agua para
el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos
positivos: i) ahorro en los costos de producción
agrícola12
, ii) posibilidad de aumentar la superficie
regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios,
y iii) ventajas agronómicas que favorecen el
rendimiento productivo.
Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento
en la eficiencia técnica en los sistemas de riego
debe realizarse con cuidado ya que la realización
de acciones de mejora en la eficiencia de riego
tiene impactos sobre el resto del balance hídrico
de la cuenca, debido a que una parte, considerada
importante aunque no conocida, de las “pérdidas”
de agua en los sistemas de riego retornan a los
acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se
reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida
paraelsistemahidrológico).Esimportantesubrayar,
la importancia de abordar el mejoramiento de la
eficiencia técnica del agua en el contexto de la
cuenca, considerando los impactos que estas
acciones puedan tener en la disponibilidad de
recursos hídricos para otros usuarios más abajo
en la cuenca o en el mismo acuífero.
Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de
uso del agua en los sistemas de riego puede, en
algunas ocasiones, acentuar la escasez en las
cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que
ya sufren de un déficit hídrico ya que en general,
estas mejoras, al aumentar la disponibilidad
relativa del recurso hídrico, provocan un aumento
del consumo real de agua (agua evaporada)13
y
10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se refiere a los
casos en los que las tuberías utilizadas son de PE flexible.
11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.
12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser poco
significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sin
consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza.
13 Esto es consecuencia de la intensificación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superficies
regadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para
justificar económicamente la inversión).
13

por lo tanto generan una disminución de los flujos
de retorno de los cuales dependen otros usuarios
aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.
Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos
con escasez, existen oportunidades para reducir
pérdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas
y flujos de retorno no recuperables (como es el
caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o
a cuerpos de agua con alta salinidad).
Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego
afectados por problemas de, anegamiento y
salinización, el mejoramiento de la eficiencia
técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver
sección 2.4).
En conclusión, es importante buscar un aumento
de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la
eficiencia económica en el uso del agua de riego;
sin embargo no es bueno, en general, buscar un
aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de
riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas
por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el
mismo acuífero.
2.4 Drenaje,anegamientoysalinizaciónde
lossuelos
De las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas
por infraestructura hidráulica en la Costa, se
estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
(IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es
muy variable; desde una ligera disminución en los
rendimientosdeloscultivoshastagrandespérdidas
en la cantidad de producto cosechado (en aprox.
52.000 ha) y, finalmente, tiene como consecuencia
el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).
La principal causa de los problemas de drenaje
y salinidad en el Perú es el mal estado de las
redes y estructuras de drenaje, agravado por
la baja eficiencia técnica en los sistemas de
riego, principalmente al nivel parcelario. El
deficiente estado del drenaje es una problemática
generalizada en un gran porcentaje de las
irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los
valles.
Seestimaqueactualmente,enlamayorpartedelos
valles, el mantenimiento anual realizado no supera
el 10% de lo que se requiere en la red primaria
de drenaje, y se ha abandonado por completo el
mantenimiento de los drenes parcelarios ante la
inutilidad de esta práctica cuando no funciona
adecuadamente la red primaria de drenaje
(INRENA, 2008). Una limitación fundamental de
las organizaciones de usuarios que están a cargo
de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada
para el mantenimiento de los drenes.
Las tierras afectadas por problemas de drenaje
y salinidad tienen un gran potencial productivo
que podría ser aprovechado rápidamente con una
inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones.
Los administradores de sistemas de riego
son entidades a cargo de la operación, el
mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de
riego, así como de la distribución del agua y de la
recaudación de la tarifa y su administración.
14

Los sistemas de carácter colectivo, integrados por
múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios
representan más de 95% del área regada14
. Estos
sistemas son administrados por organizaciones
de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos
casos (alrededor de 5% del área regada15
) cuando
se cuentan con Proyectos Especiales o empresas
privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones,
en los cuales la administración del sistema se hace
de manera directa por grandes empresas agrícolas
sin pasar por una OUA.
En la mayoría de los sistemas de riego regulados,
los Proyectos Especiales son encargados
del desarrollo y de la administración de la
infraestructura hidráulica mayor, generalmente
de carácter multisectorial. Empresas privadas
pueden también desarrollar y operar nuevos
sistemas de infraestructura hidráulica mayor y
riego bajo contrato de concesión.
3.1 Lasorganizacionesdeusuariosdeagua
Las OUA existen desde que se construyeron los
primeros sistemas de riego. La figura institucional
de las Juntas de Usuarios fue instaurada
legalmente en el año 1969. En junio de 1989
el Gobierno transfirió la responsabilidad de la
operación y el mantenimiento (O&M) de los
sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo,
esta medida fue relativamente traumática para
las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país,
donde la presencia del Estado era menor y donde
en general las OUA siempre han sido encargadas
de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los
efectos de los posibles problemas generados por
esta transferencia.
En la actualidad, los principales retos relacionados
con las OUA son:
(a) el gran número y diversidad de las mismas
3.LosAdministradoresdelosSistemasdeRiego
14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada.
Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.
15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.
15

(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales
cerca de 5.000 son pequeños comités en la
Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento,
apoyo y regulación de estas organizaciones
por razones logísticas y por la necesidad de
contar con una variedad de estrategias de
intervención;
(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más)
y la alta rotación de los cuadros directivos
que implican una necesidad recurrente
de consolidar sus capacidades de gestión
organizacional;
(c) la poca profesionalización de las OUA con
cuadros técnicos y administrativos a cargo del
manejo operativo de los sistemas de riego muy
reducidos;
(d) un marco legal concebido principalmente
para la gestión de los recursos hídricos y de
la infraestructura hidráulica multisectorial, lo
cual hace que no siempre sea adaptable a la
realidad del terreno; a veces dicho marco legal
resulta confuso y contradictorio y, más que
nada, de difícil comprensión para los regantes.
En particular, según este marco:
Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego
Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional
Sistemas de riego individuales
Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%
Sistemas de riego colectivos
OUA Más de 90%
Proyectos Especiales Cerca de 5%
Empresas privadas
0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten
operacionales.
Fuente: Estimación propia
Ámbito
Nº de
Juntas de
Usuarios
Nº de
Comisiones
de Regantes
Nº de
Comités de
Regantes
Nº de
Usuarios
Superficie
agrícola con
infraestructura de
riego (ha)
Costa 66 661 832 312.545 917.170
Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695
Selva 11 112 391 42.092 117.861
TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726
Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16
Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)
16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa,
la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.
16

i. Las OUA tienen por finalidad la participación
organizada de los usuarios en la gestión
multisectorial de los recursos hídricos, sin
hacer mención de la función real de éstas que
consiste en la gestión de los sistemas de riego.
i. Las Juntas de usuarios son responsables
de la O&M de la infraestructura hidráulica
común, por lo cual están constituidas
como Comisiones responsables de los
sectores hidráulicos del sistema común y de
Comités responsables de los subsectores.
Esta estructura jerárquica tiene un buen
nivel de compatibilidad con los sistemas
hidráulicos grandes y medianos de la Costa,
pero generalmente no con los de la Sierra
y la Ceja de Selva donde los pequeños
sistemas de riego están casi siempre a
cargo de un comité de regantes y donde las
organizaciones de segundo y tercer orden no
operan infraestructura sino que asumen un
rol administrativo y de representación. Más
generalmente, a pesar de su importancia
para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités
de regantes que siguen usos y costumbres
ancestrales en la distribución del agua, son
escasamente considerados en la actual
normativa legal, con lo cual pueden verse
vulneradas –o al menos no protegidas– sus
respectivas formas de gestión y hasta la
seguridad de su existencia.
ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya
constitución y división no requiere
autorización del sector, lo cual tiene como
consecuencia que el registro nacional de
OUA esté desactualizado e incompleto y
que se esté dando un proceso de división
de las Juntas, en plena contradicción con la
necesidad de contar con el manejo de un
sistema hidráulico común por parte de una
única organización.
iii. La mayor parte de las OUA no están
legalmente constituidas, lo que significa
que no puede ser formalizado su derecho
de agua, lo que a su vez podría debilitar la
seguridad de aprovechamiento de agua de
las mismas;
iv. Los instrumentos de gestión técnico-
administrativa requeridos parecen haber
sido diseñados tomando como referencia
los sistemas de riego de la Costa. Por lo
tanto, algunos de ellos tienen una limitada
aplicabilidad en otras zonas.
v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes
algunas contradicciones entre la Ley de
Recursos Hídricos, su reglamento y los
lineamientos en cuanto a los rubros que
debe cubrir la tarifa. Además, algunos
conceptos son de difícil aplicación, como
es el caso de la necesidad de recuperar los
costos de inversión; o el requerimiento del
cobro de una tarifa basada en el consumo
volumétrico real de agua cuando en la gran
mayoría de las OUA no existe un sistema de
medición.
(e) Las tarifas de agua oficiales y los montos
formalmente recaudados son en general
absolutamente insuficientes para cumplir con
los requerimientos de O&M, y alcanzan menos
aún para los requerimientos de inversión
en los sistemas de riego. Esta situación es
particularmente preocupante en los sistemas
de riego grandes y medianos de los valles de la
Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad
requieren montos substanciales para cubrir
los gastos de O&M, además de la necesidad
de contar con profesionales contratados. En
una gran parte de los sistemas de la Sierra, los
sistemas de riego son más simples y la O&M
se lleva a cabo principalmente a través de
17

aportes no monetarios de los usuarios, según
tradiciones ancestrales. En estos sistemas no
siempre se justifica la existencia de una tarifa,
excepto en los casos en los que los regantes
quieren pasar a un sistema más moderno o
cuando se tiene que contratar personal porque
la disponibilidad de recursos humanos es
insuficiente.
En comparación con los recursos económicos
asignados por el Estado al mejoramiento y
ampliación de la infraestructura hidráulica, los
esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las
capacidades técnicas y de gestión de los usuarios
y de sus organizaciones han sido muy modestos y
puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran
en una situación de relativo desamparo en cuanto
al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización
institucional que reciben en torno al manejo
operativo y administrativo de sus sistemas de riego,
así como respecto de la gestión organizacional.
3.2 LosProyectosEspeciales
Los “Proyectos Especiales” (PE) son responsables
del desarrollo y de la O&M de gran parte de la
infraestructuramayor,generalmentemultisectorial.
Once de ellos regulan el suministro de agua a
cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional.
Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y
ninguno de ellos ha sido concluido aún.
Existe muy poca información disponible sobre el
desempeño de estos Proyectos. La razón principal
es su carácter considerablemente autónomo, con
un nivel de supervisión muy reducido por parte de
las instituciones a las cuales están adscritos.
El presupuesto destinado a su O&M, financiado
principalmente por la tarifa de agua, representa
alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,
lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012).
Es preocupante el bajo nivel de recursos que se
destinan a la O&M considerando que los PE son
responsables de las grandes presas y transvases
en un país sujeto a eventos sísmicos, y que
una falla en su gestión podría generar daños
importantes. En el mismo sentido, también es
motivo de preocupación la poca supervisión a la
que estos Proyectos están sujetos.
Finalmente, estos grandes proyectos han sido
fuente de importantes conflictos sociales
protagonizados por los usuarios y los gobiernos
regionales ubicados en las zonas donde se obtiene
el agua. La solución de estos conflictos representa
un reto mayor ahora que algunos de ellos han
sido transferidos a los gobiernos regionales
beneficiarios de los transvases y presas.
3.3 LasEmpresasprivadas
Las empresas privadas pueden operar la
infraestructura hidráulica bajo contrato de
concesión siempre y cuando se trate de nuevos
proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado
ha intentado concluir algunos de los PE con este
esquema para que el sector privado financie y se
encargue de la ejecución y de la posterior O&M de
la infraestructura, y así promover la recuperación
de los costos a través de la venta de lotes de tierra
y la tarifa de agua. A través de este esquema,
también se espera favorecer el uso de tecnologías
modernas de riego. Estos proyectos tienen como
objetivo principal la expansión de la frontera
agrícola a través de grandes irrigaciones para la
agroexportación. Las dos primeras concesiones
son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117
,
y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase
de operación de la infraestructura, por lo que es
prematuro juzgar los alcances de esta experiencia,
en cuanto a la fase de operación de los sistemas.
17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el
susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.
18

Son instituciones con perfil normativo-promotor
y supervisor encargadas de la definición de las
reglas de juego, de la supervisión y fiscalización y
de la capacitación de los operadores encargados
de la gestión de los sistemas de riego. También
incluyen a las unidades ejecutoras públicas
encargadas de la implementación de proyectos de
inversión pública.
4.1 Las principales instituciones públicas
conresponsabilidadesenelriego
Todos los niveles de gobierno (central, regional
y local) tienen algún grado de competencia en el
tema del riego. Con el proceso de descentralización,
a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y
locales han visto incrementadas sus competencias
y funciones en esta materia.
A nivel central, las competencias en cuanto al riego
del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran
en la Dirección General de Infraestructura
Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos
(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no
transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA),
adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la
gestión de los recursos hídricos del país, y en la
práctica asume funciones importantes en el tema
de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social, es responsable de un alto nivel
de inversión pública en pequeños proyectos de
riego.
La Dirección General de Infraestructura
Hidráulica (DGIH)
La DGIH es la encargada de “proponer las políticas
públicas, la estrategia y los planes orientados
al fomento del desarrollo de la infraestructura
hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de
recursos hídricos”. También es responsable de:
(i) brindar asistencia técnica a las organizaciones
agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas
y lineamientos para la supervisión y evaluación
del cumplimiento de las normas y políticas para
la operación y mantenimiento de los sistemas de
4.ElRoldelEstado
19

riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos
para lograr cumplir con estas funciones; cuenta
con poco personal técnico y presupuesto, y no
tiene representación a nivel descentralizado en el
país.
La Autoridad Nacional del Agua
La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar
las normas y establecer los procedimientos para
la gestión integrada y sostenible de los recursos
hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones
técnico-normativas, y de supervisión y fiscalización,
que en la práctica están fuertemente relacionadas
con el sector del riego.
PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos
Especiales
El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades
ejecutoras creadas para ejecutar proyectos
de inversión desde el nivel central. Estas
organizaciones son responsables de casi la
totalidad de la inversión pública en riego por
parte del Gobierno nacional. El PSI es también
el ente rector en materia de riego tecnificado
(D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones
técnico-normativas y de supervisión.
Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras
del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos
Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que
actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al
desarrollo y posterior operación y mantenimiento
de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan
proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de
riego.
Gobiernos Regionales y Locales
Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en
menor medida– los Locales (GL), tienen amplias
facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto
a competencias generales como por indicación
Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego
Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.
Fuente: Elaboración propia
Nivel Entidad Pública Funciones
Técnico-
normativa /
Promotor
Supervisión /
Fiscalización
Asistencia
Técnica /
Capacitación
Inversión
Publica
Gobierno
Central
DGIH (MINAG)
ANA
PSI
Parte de
la inversión
pública
AGRORURAL
FONCODES (MDIS)
Proyectos Especiales
(MINAG)
Dirección Regional
Agraria
Facultativo
Gobiernos
Regionales
Proyectos Especiales
Gobiernos Locales Facultativo
20

explícita. En particular, los Gobiernos Regionales
tienen como competencias especificas los planes
y políticas de la región en materia agraria, la
promoción y ejecución proyectos de irrigación
(incluyendo el Programa de Riego Tecnificado),
el controlar del uso del agua con fines agrarios
(y supervisar la distribución de agua de riego), y
finalmente, la operación de la infraestructura
mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que
les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002).
Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan
(directamente o a través de terceros) obras
de infraestructura, y planifican y promueven la
ejecución del Programa de Riego Tecnificado (Ley
N° 27972 de 2003).
El nivel de involucramiento de los Gobiernos
Regionales y Locales en el riego ha sido muy
disímil, dependiendo de la importancia relativa que
tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa
de presupuesto público con que cuenta cada nivel
de gobierno, particularmente aquellos que reciben
recursos por canon (minero).
4.2 Principalesdesafíosrelacionadosconel
marcoinstitucional
A continuación se presentan los principales
desafíos vinculados al cumplimiento de las
funciones públicas en el riego:
Funciones técnico-normativas
La DGIH es la institución pública principal en
cuanto a la definición de políticas y normas en
materia de riego. Sin embargo, comparte esa
responsabilidad con la ANA (para la definición de
estándares técnicos/normas para la operación y
mantenimiento de la infraestructura hidráulica),
el PSI (definición de estándares técnicos para
el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales
(los cuales pueden formular políticas de riego,
aunque siempre en concordancia con las políticas
nacionales del MINAG). El aparente traslape de
funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA
y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias
o desalineadas, así como generar confusión en
los sectores encargados de aplicarlas o los que
deben controlar su aplicación, especialmente si
no hay coordinación estrecha entre las distintas
instituciones.
Además, la ANA, como institución encargada de
la gestión de los recursos hídricos en general,
no debería intervenir en la definición de políticas
sectoriales como las relacionadas con el riego.
Finalmente, uno de los principales problemas
existentes es que el MINAG encuentra dificultades
para asumir plenamente su rol de ente rector
en materia de riego. Las actividades de la DGIH
en cuanto a la definición de políticas públicas,
estrategias y planificación relacionadas con la
infraestructura hidráulica y el riego han sido muy
limitadas, y existen dificultades para lograr que
los Gobiernos Regionales y Locales se adapten
a las políticas nacionales en materia de riego,
especialmente en lo que se refiere a la inversión .
Supervisión y fiscalización
Los Gobiernos Regionales –a través de las
Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son
los responsables de supervisar la distribución del
riego, ya sea en forma directa o a través del control
sobre los operadores de infraestructura hidráulica.
Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la
supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva
a cabo es escasa.
Asimismo, es poco e insuficiente el control y la
vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales
por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos
Regionales, lo cual podría estar relacionado con
ciertos factores como el alto nivel de autonomía de
los Proyectos Especiales, los signos de debilidad
que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad
21

en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el
reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta
situación genera gran preocupación considerando
los riesgos que podría ocasionar una falla de la
infraestructura hidráulica mayor a su cargo.
Fortalecimiento institucional y asistencia técnica
Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito
de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia
técnica a las organizaciones de usuarios; en
conjunto, estas administraciones cubrían casi todo
el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley
de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función
de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida
a la DGIH, la cual por el momento no ha podido
hacerse cargo de dicha función.
El PSI, y en menor medida, otros programas/
proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES,
y algunos Gobiernos Regionales, brindan
apoyo a determinadas OUA, generalmente con
financiamiento de entidades internacionales. Este
apoyo tiene generalmente carácter temporal y
cubre solamente una pequeña parte del país.
La falta de fortalecimiento de las OUA repercute
en la capacidad de operación, mantenimiento
y reinversión con respecto a la infraestructura
hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos
implementada con fondos públicos. Sin duda, esto
afecta la calidad de gestión de los operadores.
Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo
y fortalecer a los gobiernos regionales y locales
en el tema de riego; por su parte, el PSI también
tiene esta función en el tema específico del riego
tecnificado. Si bien es una función muy importante,
considerando el gran número de competencias
transferidas a estos niveles de gobierno y las
ingentes inversiones públicas en riego que éstos
realizan, en la práctica es muy poco e insuficiente
lo que puede hacerse en términos de apoyo desde
el nivel central.
22

Las inversiones en riego y drenaje requieren
recursos financieros importantes, tanto privados
como públicos para su expansión, rehabilitación,
modernización y adaptación al cambio climático,
de acuerdo con los planes de desarrollo de la
infraestructura hidráulica (sección 6.1.2).
En los últimos años, la inversión pública en riego
ha sido relativamente importante al nivel de los
gobiernos descentralizados, beneficiado de la
coyuntura económica favorable que atraviesa el
país. Al contrario, el monto total de la inversión
privada no se conoce, pero se estima que
actualmente es poca, a pesar de que los sistemas
de riego existentes están a cargo de entidades
privadas, principalmente las OUA, y que, para los
sistemas nuevos, el gobierno está fomentando
la participación del sector privado a través de
esquemas de concesión.
5.1 Inversiónpúblicaenriegoydrenaje
Importancia y evolución de la inversión pública
en riego
Los recursos disponibles para la inversión pública
en riego son relativamente importantes. La
inversión pública en el área del riego ha alcanzado
un promedio anual que fluctúa entre los USD 600 y
los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo
que representa alrededor del 5,9% de la inversión
pública total y el 64% de la inversión en la función
agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública
en esta área se triplicó entre 2005 y 201218
(Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al
de la inversión pública en el sector agropecuario,
aunque menor al de la inversión pública total, que
casi se quintuplicó en el mismo periodo.
18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos más
confiables al respecto.
5.InversiónyGastoPúblicoenRiego
23

Resultado del proceso de descentralización,
los gobiernos regionales y locales son en la
actualidad los mayores inversionistas públicos
en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la
inversión respectivamente (y sólo el 7% por parte
del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La
situación era la inversa hace 10 años, en cuanto
a la distribución entre el Gobierno Nacional y los
gobiernos descentralizados.
Geográficamente, la inversión pública a nivel
regional se concentra en aquellos responsables de
Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos
presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que
más de 60% de la inversión pública por parte de
los gobiernos locales se concentra en aquellos
municipios con ingresos por canon minero (Prialé,
2012). Resultado de la descentralización y de
la disponibilidad de recursos del canon minero,
las inversiones públicas en riego se están
reequilibrando hacia la Sierra19
.
En termino de tamaño de proyectos, el peso
relativo de los grandes proyectos de infraestructura
hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión
pública en riego está disminuyendo (pasó del 30-
35% de la inversión en riego hace 10 años a un
promedio de alrededor del 20% en los últimos 5
años) en beneficio de un gran número de pequeños
y micro proyectos. La cartera de proyectos está
atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por
el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de
inversión inferior a los USD 500.000).
Nivel de ejecución presupuestal
La inversión pública en riego se caracteriza
por su bajo nivel de ejecución presupuestal,
particularmente a nivel local (alrededor del 60%
entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i)
el proceso de descentralización hacia GR y GL que
todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii)
al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión
que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad
de absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la
pequeña envergadura de una gran parte de los
proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta
los costos y tiempos de transacciones, sumado al
hecho de que los procedimientos y parámetros de
los sistemas nacionales de inversión pública y de
adquisición no están adecuadamente adaptados a
los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la
ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin
bajar la calidad de la inversión pública.
Calidad de la inversión publica
En cuanto a la calidad de la inversión pública,
existe muy poca información sobre el desempeño
de los grandes Proyectos Especiales, y menos
aún sobre el gran número de proyectos de menor
dimensión que se encuentran en funcionamiento.
Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de
seguimiento y evaluación que mida el impacto
de las inversiones y el gasto público en riego,
especialmente a nivel local y regional, donde en los
últimos años se ha realizado más del 90% de las
inversiones públicas en riego.
Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales
Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a
implementarse hace más de 50 años. De ellos
depende más de 20% del área actualmente bajo
riego; principalmente en la costa y hoy en día,
representan alrededor de 20% de la inversión
pública anual en riego. De sus culminaciones,
depende, en gran medida, el incremento futuro
de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente,
los PE enfocados al riego, tenían como objetivo
19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego” del MINAG, esa tendencia se consolida
aún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central
24

Fuente:
Elaboración
propia
a
partir
de
documentos
del
INADE
Cuadro
5.1.
Metas
y
resultados
de
los
Proyectos
Especiales
en
la
costa
Proyecto
Inversión
USD
millions
N
o.
de
beneficiarios
Hectáres
Por
invertir
USD
milliones
Directos
Indirectos
Mejoradas
Incorporadas
Por
mejorar
Por
incorpo-
rar
Puyango-Tumbes
66,65
25.000
200.000
12.380
2.520
6.000
26.400
322,00
Chira-Piura
1,198,50
223.320
396.350
57.780
27.900
82.304
36.940
51,80
Tinajones
298,84
155.000
1.050.000
68.000
20.000
25.000
166,00
Olmos
Incluidos
en
Tinajones
112.000
831,53
Jequetepeque-Zaña
294,69
65.600
14.700
36.000
6.000
15.000
11.000
59,19
CHAVIMOCHIC
912,38
50.000
500.000
28.236
36.509
50.047
29.566
410,74
CHINECAS
161,97
171.850
600.000
20.154
9.827
9.616
4.623
26,94
Tambo-Caracocha
31,69
15.000
120.000
27.060
34.510
551,49
Majes-Siguas
748,29
42.000
152.000
6.128
16.069
6.931
874,15
Pasto
Grande
153,00
13.130
130.000
3.000
888
6.147
183,57
Tacna
172,57
6.740
306.000
17.240
2.740
1.529
8.065
187,58
Total
4038,57
767.630
3.409.050
276.005
122.453
199.006
266.672
3664,99
25

principal, el incremento del área regada para una
agricultura familiar de mercado con tamaño de
parcelas media, así como el mejoramiento del
suministro de agua en sistemas existentes20
. A
partir de los años 90, de acuerdo a las políticas
estatales, las nuevas irrigaciones21
(Chavimochic,
Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la
gran agricultura empresarial de agro-exportación;
las parcelas de riego son grandes, vendidas por
subasta.
Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca
de USD 3.700 millones a precios nominales
(USD 5.000 millones en términos reales)22
.
Muchos de estos proyectos fueron diseñados de
manera deficiente y han sufrido retrasos y tenido
que pagar sobrecostos importantes, y no están
aún concluidos o suficientemente avanzados como
para alcanzar los beneficios directos e indirectos
esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen
un costo por hectárea que supera los USD 40.000,
lo que no resiste un análisis costo-beneficio, aun
con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es
que históricamente, muchas de estas inversiones
se ejecutaron sobre la base de decisiones
institucionales y políticas que no siempre fueron
respaldadas por evaluaciones económicas,
sociales o ambientales rigurosas.
Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia
social, por el hecho de privilegiar la gran inversión.
Agricultores y empresas de menor capacidad
económica enfrentan dificultades para poder
participar en la subastas, y por ende, acceder a la
tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente,
algunos PE, por los transvases inter-cuencas que
se necesitan han sido fuente de importantes
conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas
arriba, generalmente más pobres, y los aguas
arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos
sistemas de riego generan beneficios importantes
desde el punto de vista de la creación de puestos
de trabajo, contribuyen substancialmente a las
agro-exportaciones y permiten la introducción
de tecnologías agrícolas y de riego relativamente
sofisticadas.
Ninguno de los PE está concluido y los montos
necesarios para culminarlos son muy elevados.
Recientemente, algunos de ellos, por sus
características emblemáticas y los empleos
que generan, han vuelto a tener prioridad en la
agenda política regional y nacional. Para reducir
la contribución financiera directa del Estado,
la intención es culminarlos bajo la modalidad
de asociación público-privada (APP) (ver más
adelante). En cualquier caso, es recomendable
analizar de manera muy rigurosa la factibilidad
económica, social y ambiental de la inversión
adicional en cada proyecto antes de ir adelante
con su implementación (ver 6.1.4).
Pequeños y medianos proyectos
A parte de los PE, los proyectos de inversión en
riego son de pequeños a muy pequeños (ver
arriba). Ellos representan actualmente 80% de la
inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto
a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados
por municipios provinciales y distritales, y algunos
a nivel regional, parecen carecer del suficiente
nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las
razones principales son: (i) deficiencias al momento
de la concepción técnica de los proyectos (p.e.
disponibilidad de agua; calidad de los diseños);
(ii) la falta de acompañamiento (supervisión;
20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).
21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas
(complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector
agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.
22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el período
hiperinflacionario de fines de los ochenta.
26

asistencia técnica y capacitación) en el proceso
de implementación y posterior funcionamiento
del sistema de riego; (iii) falta de participación y
contribución obligatoria de los beneficiarios a las
inversiones apoyadas por recursos públicos.
Adicionalmente, y eso en todos los niveles de
gobierno, se nota una falta de programas/proyectos
integrales de apoyo a la agricultura regada,23
que se basen en un análisis de los “sistemas” de
riego en sus diferentes facetas (infraestructura,
organización, producción). Por lo tanto, la mayor
parte de los programas/proyectos tienen un fuerte
sesgo hacia la infraestructura y no prestan
suficiente atención al apoyo técnico y capacitación
a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así
como a la producción y comercialización agrícola.
Tampoco, se hace un esfuerzo suficiente de
coordinación de los varios programas del Estado
para un apoyo integral a la agricultura regada.
En lo que se refiere a la naturaleza de los proyectos
de infraestructura, la mayoría de ellos están
enfocados al incremento del área regada, a la
rehabilitación o al mejoramiento de los sistemas
existentes a través del revestimiento de canales
o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace
poco para mejorar el riego parcelario y casi nada
para recuperar las tierras salinizadas y modernizar
el control de los canales (ver capítulos 2)
Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos
acumulados del gran número de pequeños
proyectos sobre la disponibilidad de los recursos
hídricos, lo que es preocupante considerando que
los mismos representan el mayor porcentaje de la
inversión en riego.
Esta situación está relacionada con deficiencias
en la planificación de las inversiones del sector
del riego y de recursos hídricos y con la falta de
coordinación entre las inversiones realizadas
por los diferentes niveles de gobierno y los varios
programas de apoyo al desarrollo rural.
5.2Inversiónprivadaenriego
Actualmente, el monto de la inversión privada
en el riego no es conocido; pero se estima que
es muy poco, a pesar de que los sistemas de
riego están a cargo de entidades privadas:
agricultores o empresas al nivel de las parcelas y
para los sistemas de riego abastecidos por aguas
subterráneas; OUA al nivel de los sistemas de
riego colectivos; y una empresa bajo contrato de
concesión para la infraestructura mayor y de riego
colectiva (Olmos24
).
Inversión privada en sistemas existentes
En los últimos 20 años, la inversión privada al
nivel de las parcelas, corresponde principalmente
a la conversión al riego tecnificado. Se estima (de
manera muy gruesa) que la inversión total en riego
tecnificado ha sido del orden de US$350 millones
para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25
).
La mayoría de esta área está ubicada en las
nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y
en las áreas abastecidas por aguas subterráneas.
Una parte no conocida de esta inversión ha sido
subvencionada por el Estado.
Lo más preocupante es la poca inversión que se
realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar
o expandir los sistemas de riego colectivos que
están bajo su responsabilidad y que cubren 90%
de las tierras regadas26
. Sin subsidio del Estado,
23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.
24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.
25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area
regada por riego tecnificado.
26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de
dolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion
privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.
27

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