Plan anticorrupción admon

Administración Municipal Cocorná - Antioquia, Plaza Principal. Tel. 834 34 04
www.cocorna-antioquia.gov.co
INTRODUCCIÓN
Cuando en 1997 Colombia fue catalogada como uno de los cinco países
máscorruptos del mundo, los temas relacionados con la corrupción
despertarongran interés en el país. A partir de ese momento, los esfuerzos por
combatirlay el interés académico en estudiarla se intensificaron. Aunque ello no
quieredecir que se tratara de un problema nuevo en Colombia. En 1819,
Bolívarpropuso a los delegados del Congreso de Angostura la creación de la
Cámarade la Moral y la Cámara de la Educación para evitar actos corruptos en
laadministración pública de la Gran Colombia. En el mismo año, el
GeneralSantander fue más allá y propuso la pena de muerte para los
funcionariospúblicos culpables de malversación de fondos. Inclusive desde la
etapa de lacolonia el problema era ampliamente conocido. Los robos y las
malasadministraciones de los fondos de la Real Hacienda ya han sido
señalados pordiversos historiadores.
El principal problema de esta herencia, como lo señala Andvig, 1 es quelas
economías que inician con altos grados de corrupción o se desvían haciaellos,
en el largo plazo llegarán a equilibrios caracterizados por esos altosniveles. Si
a los argumentos de este autor se le añaden los de Luis EduardoFajardo, 2
acerca de la herencia de instituciones corruptas desde la colonia, seentendería
el por qué de la persistencia del problema en el Estado colombianoy por qué ha
despertado tanto interés en los últimos años. Según este autor,la herencia
franco-española condicionó las instituciones coloniales hacia lacorrupción. El
personalismo, la falta de división de poderes y la falta declaridad en la
definición de los derechos de propiedad fueron causa de unaadministración de
justicia y de la hacienda pública con tendencias hacia lacorrupción.
Por lo tanto la corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los
Estados modernos porque afecta de manera negativa los niveles de
crecimiento económico y disminuye su capacidad para atender las obligaciones
frente a los ciudadanos. Toda acción corrupta consiste en la trasgresión de una
norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal, grupal,
institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de
una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir
activamente su comportamiento.
Con el fin de fortalecer el trabajo institucional y de dar un marco de referencia
para el buen gobierno de nuestro Municipio, la administración municipal de
Cocorná, cumpliendo con los requerimientos de la Ley 1474 de 20111 y el
decreto 2641 de 2012, se permite establecer la Estrategia tendientes a que los
recursos lleguen a los ciudadanos. Un Estado para la Gente, que conlleve la
responsabilidad política de la participación ciudadana en la definición de las
tareas públicas, su ejecución y vigilancia.

La Alcaldía del Municipio de Cocorná está comprometida con la construcción
de un Estado libre de corrupción; donde se implementen estrategias para
prevenir la corrupción.
Desde la nueva administración municipal se pretende generar confianza en la
comunidad Cocornense, para que pueda participar e intervenir en la
administración pública, para que hagan valer sus derechos de manera efectiva.
Para esto la alcaldía de Cocorná ha definido acciones que buscan desarrollar
una gestión transparente e íntegra al servicio del ciudadano y la participación
de la sociedad civil en la formulación de sus planes, programas y proyectos.
En el presente documento se hace énfasis en la “Prevención” de los eventos de
corrupción que se puedan presentar, y la potestad que tiene el ciudadano para
con el ejercicio de sus deberes y derechos consagrados en la constitución y en
la Ley.
Se presentará en el contenido del presente texto las acciones y estrategias a
implementar, teniendo en cuenta que para ello se requiere del talento humano
idóneo y con la experiencia necesaria para rendir a la comunidad con los
resultados de una gestión orientada al logro y cumplimiento de nuestro plan de
desarrollo “Cocorná para todos primero la Educación”

BASES LEGALES
Las razones por las cuales se hace necesaria la implementación de un Plan de
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano para la vigencia del 2012 obedecen
a necesidades de tipo Legal y Administrativo así:
El Artículo 73 de La Ley 1474 de 2011 establece lo siguiente: Artículo 73. Plan
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Cada entidad del orden nacional,
departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha
contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará,
entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad,
las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias anti trámites y
los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.
Constitución Política de Colombia.
Ley 42 de 1993 (Control Fiscal de la CGR).
Ley 80 de 1993, artículo 53 (Responsabilidad de los Interventores).
Ley 87 de 1993 (Sistema Nacional de Control Interno).
Ley 190 de 1995 (normas para preservar la moralidad en la administración pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa).
Ley 489 de 1998, artículo 32 (Democratización de la Administración Pública).
Ley 599 de 2000 (Código Penal).
Ley 610 de 2000 (establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías).
Ley 678 de 2001, numeral 2, artículo8o (Acción de Repetición).
Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario).
Ley 850 de 2003 (Veedurías Ciudadanas).
Ley 1150 de 2007 (Dicta medidas de eficiencia y transparencia en la contratación con
Recursos Públicos).
Ley 1437 de 2011, artículos 67, 68 y 69 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo).
Ley 1474 de 2011 (dictan normas para fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública).
Decreto 4567 de 2011 (Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y
decreto ley 770 de 2005).
Decreto 4632 de 2011 (Reglamenta Comisión Nacional para la Moralización y la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción).
Documento Conpes 3714 de diciembre 01 de 2011: Del Riesgo Previsible en el Marco de la
Política de Contratación Pública.
Decreto 0019 de 2012 (Normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública).
GENERALIDADES DE LA CORRUPCIÓN
Tipificación de Acciones de Corrupción Toda acción corrupta consiste en la
trasgresión de una norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal,

grupal, institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de
una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir activamente su
comportamiento.
Dentro de las modalidades de corrupción se encuentran:
1). Abuso de poder, que se expresa mediante el uso de oportunidades desde
posiciones públicas o privadas, para obtener beneficios grupales o personales.
2). Carencia y/o debilidades de los procedimientos y mecanismos institucionales, que
garanticen la transparencia en el ejercicio de las funciones.
3). Debilidad en los marcos legales que tipifican y sancionan la corrupción
administrativa pública.
4). Reforzamiento de las actitudes individualistas y el consumismo, sustituyendo los
valores éticos, como la solidaridad, honestidad y responsabilidad.
5). La impunidad en que se encuentran los actos de corrupción, sus expresiones más
visibles el tráfico de influencia y la obtención de prebendas personales.
6) Corrupción política: Es la obtención de beneficios personales o grupales de manera
ilícita, por el poder o vínculos con éste mediante el ejercicio de la actividad política o
de representación.
7) Corrupción administrativa pública: Es el uso de la función pública para la obtención
de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del patrimonio público.
8) Corrupción corporativa: Es el uso del soborno de parte de un sector económico o
empresa para obtener beneficios corporativos. 9) Corrupción privada: Es aquella que
violenta las normas y valores para obtener ventajas frente a otros.
Manifestaciones De La Corrupción A Nivel Local
La falta y/o violación de controles internos, que contribuyen con la creación de
beneficios personales o grupales
• Debilidad de los organismos de control financiero, siendo los principales problemas
la dependencia del Poder Ejecutivo, la falta de personal técnico capacitado y
experimentado y de mecanismos e instrumentos que le permitan prevenir los fraudes o
detectarlos.
• La debilidad de los marcos legales que previenen y sancionan la corrupción
administrativa en diferentes niveles.
• La ausencia de información y la falta de rendición de cuentas de los/as
funcionarios/as, así como la poca participación de la ciudadanía en el seguimiento a
las acciones gubernamentales.
• La degradación moral y la ausencia de ética en el ejercicio de las funciones públicas,
el interés fundamental para acceder a posiciones públicas se debe principalmente al
interés por engrosar el patrimonio personal. • La impunidad prevaleciente ante los
actos de corrupción denunciados, lo que envía el mensaje de que la trasgresión de las
normas no conlleva penalidad.

• La complicidad de diferentes sectores con la corrupción.
En el ámbito electoral, se señala la continuidad en el uso de los fondos públicos para
las campañas electorales, así como la falta de mecanismos para fiscalizar la
asignación de fondos a los partidos políticos de parte del Estado y de particulares.
En el ámbito legislativo, son constantes las asignaciones de recursos a entidades no
gubernamentales con vínculos directos o indirectos con los propios legisladores. En la
administración central las áreas indicadas como sensibles a los actos de corrupción
son:
• Procesos de Contratación
• Construcción de obras públicas
• Compras y suministros
• Gastos diversos no contemplados y/o documentados adecuadamente
• Apropiaciones fraudulentas del patrimonio físico del Estado
• Vinculación de Personal de libre nombramiento y remoción y de contratación
Modalidades De Corrupción
La primera de las modalidades delictivas es el peculado, que el Código lo define como
el "abuso de fondos o bienes" que estén a disposición del funcionario en "virtud o
razón de su cargo". El peculado a su vez puede consistir en el desfalco, o apropiación
directa de tales bienes, en la disposición arbitraria de los mismos o en "otra forma
semejante". En principio parecería que este delito es el que presuntamente se habría
cometido con los gastos reservados.
La segunda modalidad es el cohecho, delito bilateral, pues exige la participación de
un particular que toma la iniciativa, si cabe la expresión, de corromper al funcionario,
mediante ofertas, promesas, dones o presentes, para la ejecución de un acto propio
de sus funciones. Si el funcionario se deja corromper, obviamente también comete el
delito. La ley, considerando esta doble intervención, los sanciona a los dos con la
misma pena.
Un delito menos conocido, es el de concusión. En este caso es el funcionario el que
exige, descarada o solapadamente, un pago o contribución indebidos al particular que
tiene algún asunto pendiente de su resolución. Puede ser la continuación de un
trámite, la adjudicación o firma de un contrato, la cancelación de una factura, la
entrega de un certificado, o cualquier otra actividad burocrática.
VALORES CORPORATIVOS
Honestidad: Es el valor que me mueve a actuar con rectitud, honradez y
veracidad en todos y cada uno de los actos de mi vida.
Responsabilidad: La responsabilidad es la capacidad de responder por
nuestros actos. Es una respuesta interna, de querer asumir las consecuencias
de nuestros aciertos y desaciertos en cada decisión.
Compromiso: Es ir más allá del simple deber, trascender la norma y lograr el
deber ser.

Lealtad: Es la actitud de fidelidad y respeto hacia las personas, las instituciones
y la Patria.
Respeto: Es actuar con preocupación y consideración hacia los demás
reconociendo sus derechos.
Transparencia: Es la claridad y limpieza constante en mis actuaciones, el no
tener nada que esconder y el poder mostrar lo que hago siempre y en cualquier
lugar, con la cabeza en alto.
Eficiencia: Es la capacidad de lograr, con mi trabajo, lo que me propongo
sacándole el máximo provecho a mis virtudes y capacidades.
Pertenencia: Es identificarme con la ALCALDIA MUNICIPAL DE CABRERA, a la
que pertenezco, sintiéndome parte de ella y caminando en la misma dirección.
Tolerancia: Es la capacidad de entender y aceptar las posiciones y actuaciones
de los demás, aunque sean diferentes a las mías.
MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN
Riesgo de Corrupción: El riesgo de corrupción es la posibilidad de ocurrencia
de una conducta o comportamiento que puede derivar en una actuación
corrupta. El enfoque de riesgo es preventivo, no reparativo, mediante su
identificación es posible evitar la exposición al mismo y la presencia de los
efectos indeseables que genera la corrupción. Una entidad es vulnerable a
riesgos de corrupción cuando los factores que los configuran están presentes,
su posibilidad de ocurrencia es alta y el daño que se puede causar con su
presencia es elevado.
Mapa de Riesgos: El mapa de riesgos es un instrumento metodológico
mediante la cual se identifica un conjunto ordenado y flexible de factores que
pueden dar origen a hechos de corrupción, se califica la presencia del riesgo y
se prevén sus posibles daños. Igualmente, el mapa de riesgos es una
herramienta gerencial que puede adaptarse a las necesidades y objetivos de
quienes deseen utilizarlo. Observando los distintos factores que lo integran y
valorando la situación existente en cada entidad es posible diseñar estrategias
y acciones orientadas a evitar, controlar o minimizar la presencia de tales
riesgos.
MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ADMINISTRACION MUNICIPAL DE
COCORNA
LA GERENCIA FRENTE A LA CORRUPCIÓN
De la presencia de la corrupción en las organizaciones del Estado no está libre de
riesgo ninguna de las áreas funcionales y ninguno de los miembros de las mismas sin

importar su ubicación dentro de la estructura, la mayor o menor importancia de su
actividad, o su formación profesional.
Sin embargo, es necesario estudiar los niveles gerenciales por su importancia dentro
de cualquier organización, por la capacidad y la posibilidad de que sus acciones u
omisiones permitan o frenen los fenómenos de corrupción identificados, los que
surgen con el paso del tiempo y los que podrían aparecer si no se les anticipa de
manera decidida.
Se hace imperativo romper con las condiciones de inevitabilidad de la corrupción, a las
que se enfrentan los funcionarios públicos desde el momento de asumir la conducción
de una entidad, partiendo de la base de que siempre deben mantener las previsiones,
la planeación, los controles y los comportamientos éticos que se derivan de su cargo.
En este campo, las consecuencias de los actos del funcionario deberán estar abiertas
para el escrutinio público, y la trascendencia de los mismos deberá llegar hasta las
últimas consecuencias, cuando sean menoscabados o vulnerados el patrimonio
institucional y el interés social, buscando que la impunidad no aparezca para oponerse
a la celosa vigilancia de los intereses sociales.
MAPA DE RIESGOS
A raíz de los controles impuestos, cada vez mayores y algunos más sofisticadosque
otros, muchos de los hechos de corrupción son generados de manera también
refinada y puestos en práctica por los funcionarios o personas particulares, quienes los
introducen en sus comportamientos, de forma tal que se hace difícil su detección.
Como nada de esto debe excusar a los responsables de las entidades de permitir la
corrupción, con sus acciones permisivas, por sus omisiones que igualmente le abren
paso a ese fenómeno, por la ausencia de un castigo oportuno y falta de sentido de la
previsión, siendo su obligación buscar en todos los casos reducir dramáticamente las
incidencias negativas que ella tiene sobre los intereses de las entidades, y a la larga
sobre la sociedad, se construye esta propuesta, mapa de riesgos, como una
herramienta para los administradores y estudiosos del tema.
El mapa de riesgos se construye analizando, desde una perspectiva teórica, los
riesgos de corrupción que se presentan en los niveles gerenciales.
Se contrasta lo planteado con un vistazo a lo que sucede en algunas entidades
estatales. Esto permite confrontar la validez de las apreciaciones iníciales, brinda
elementos para generar un mapa de riesgos para cualquier organización y permite
hacer algunas propuestas para prevenir y controlar esos riesgos.
El mapa de riesgos consiste en identificar las conductas de los funcionarios,directivos
en este caso, que le abrirían espacio a la corrupción. Tiene que ver también con la
presencia o ausencia de políticas, con la identificación de procesos o procedimientos
vigentes o no. Igualmente observa si hay cultura de rendición de cuentas y otras
acciones que pueden incidir positiva o negativamente en la corrupción. En fin, se trata
de señalar alertas, con base en la teoría propuesta por los analistas y estudiosos del
tema, teniendo en cuenta también las vivencias de quienes han desarrollado su
actividad en el sector público o han tenido relación con el mismo.
ESTILOS GERENCIALES Y RIESGOS DE CORRUPCIÓN
Muchos de los casos de corrupción están asociados a los estilos gerenciales
impuestos en cada organización. No significa esto que la gerencia sea sinónimo de

corrupción, pero sí que la puede permitir por acción u omisión; es decir, cada estilo
puede tener asociado uno o más riesgos de corrupción.
Estilo autoritario y riesgos de corrupción
Un directivo autoritario es la persona que, haciendo uso del poder que le confiere su
cargo, sobrepasa los límites del mismo para imponer de manera autocrática sus
propios deseos e intereses a quienes colaboran con él en la entidad o a quienes desde
fuera de ella se relacionan como clientes, proveedores o a los ciudadanos corrientes
que se acercan a la entidad.
Un directivo autoritario puede adoptar comportamientos intimidatorios y generar actos
de corrupción que usufructuarán él o las personas naturales y jurídicas directa o
indirectamente relacionadas con él, y que tienen intereses en la entidad. El gerente
puede, por ejemplo, obligar a que sus amigos sean favorecidos en las adjudicaciones
o contratos, aun cuando no cumplan con los requisitos. Nadie actúa en su contra por
temor a las represalias.
El directivo actúa de manera arrogante para la toma de decisiones, imponiendo su
voluntad, atropellando a los miembros de la organización, lo cual puede generar en los
subordinados comportamientos de oposición a ese modo de ejercer la dirección. Por
esta forma de actuar, la motivación en los individuos para cumplir con las decisiones
superiores será muy baja, pues difícilmente alguien .avasallado está dispuesto a
colaborar con quien lo somete. En una expresión de motivación adversa, las
posibilidades de control y la responsabilidad del mismo quedan en el más alto nivel y
la corrupción puede aparecer como un reto velado al autoritarismo.
MAPA DE RIESGOS - AREA GERENCIAL
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS
PONDERACI
ÓN
Alta
centralización
Exceso de poder o autoridad
concentrado
en una área, cargo o funcionario
 Discrecionalidad y
posibleextralimitación de funciones.
 Dificultad paraimplantarcontroles.
 Ineficienciaadministrativa.
RIESGO
ALTO
Descentralizac
ión
sin control
Otorgamiento de
responsabilidades,
Autoridad y capacidad para
decidir, sin criterios bien
definidos
y no hay rendición de cuentas
 Ausencia de controles.
 Desorden administrativo por
ausencia de políticas claras y
homogéneas.
 Derroche o desaprovechamientode
recursos por falta de criteriospara
establecer economías de escala.
RIESGO
ALTO
Adaptación
subjetiva
de las normas
Los directivos y otras
instanciashacen uso de las
normas segúnsus intereses
particulares.
 Interpretación y uso de las
normasparafavorecerinteresesperso
nales,políticos o de otro tipo.
RIESGO
ALTO
Ausencia
de normas
No existen reglamentación o
normas que permitanla
actuacióntransparente de
funcionarios uotras personas o
entidades.
 Cualquier funcionario actúa en
formaindebida amparado en
lainexistencia de las normas
quedebería observar.
RIESGO
MEDIO
Exceso de
normas
Proliferación de regulaciones
que
Dificultan el quehacer
administrativo
 Funcionarios o particulares pueden
aprovechar para ofrecer,conmanejos
corruptos, la violación de
las normas o su inobservancia
RIESGO
ALTO

Excesiva
reserva
Las instancias gerenciales no
permitenla divulgación de la
información.
Uso indebido o privilegiado de La información.
Viola el derecho a la información RIESGO
ALTO
Falta de
transparencia
Existe la percepción de que la
información divulgada es
manipuladaoacomodadaporlage
rencia
No hay credibilidad en la honestidad gerencial
frente a la información divulgada. RIESGO
MEDIO
Falta de una
estrategia de
comunicación
La gerencia no muestra interés
en que la información fluya a
lolargo y ancho de la entidad.
• La falta de una estrategia gerencial frente a la
comunicación
Hace que cada instancia maneje
La información a su acomodo.
RIESGO
MEDIO
Inadecuada
selección de
personal
Los procesos de selección,
incluyendolas instancias
gerencialesno cumplen con el
rigor técnico yadministrativo.
• Influencia indebida de criterios
politiqueros y de intereses particulares en las
elección de funcionarios
RIESGO
ALTO
Desmotivación
Los funcionarios no están
satisfechos con la organización.
• Bajo compromiso de los funcionarioscon la
transparencia en el manejo de la organización.
RIESGO
MEDIO
Falta de
profesionalism
o
y baja
capacitación
Personas sin las condiciones
requeridaspara desarrollar su
trabajo con calidad y a entidad
no sepreocupa por prepararlas.
• Desgreño administrativo y manejo
Indebido de las funciones en las diferentes
instancias.
Mayor gravedadcuando se presenta en el nivel
directivo.
RIESGO
ALTO
Mala
remuneración
El pago a los funcionarios no se
Ajusta a sus niveles de
formación,
Profesionalismo y capacidad.
• Los funcionarios hacen uso indebidode los
recursos de la organizaciónpara mejorar sus
ingresos.
RIESGO
ALTO
Inestabilidad
directiva
Hay alta rotación del personal
en
E l nivel gerencial.
• Falta de manejo adecuado de las
Funciones y aprovechamiento indebido por
parte de funcionarios de otros niveles.
RIESGO
MEDIO
Discrecionalid
ad
La alta dirección tiene control
excesivo en el manejo del
recurso humano.
• Intromisión de la gerencia en las funciones de
otras instancias para manipular las decisiones
según sus propios intereses.
RIESGO
ALTO
Complacencia
Falta de autoridad o capacidad
Gerencial para tomar
decisionesen contra de quienes
contravienen las normas.
• No hay respeto de los funcionariospor los
principios éticos, con la certeza de que pueden
ser cubiertos por la impunidad.
RIESGO
ALTO
Amiguismo
Los criterios para defender las
éticas Son remplazados por
favoritismospersonales o
políticos de los directivos.
• Los funcionarios y particulares prefieren
atender los intereses de los
Amigos causando detrimento a la entidad
RIESGO
ALTO
Falta de
programas
que
promuevan
la ética pública
La dirección no muestra interés
ni responsabilidad para
mantener
programasafavordelaética.
• Cualquier comportamiento indebido
Puede ser tolerado, imitado o compartido
RIESGO
ALTO
Falta de
probidad
Los directivos no son el mejor
ejemplo de respeto por las
normas éticasy, por el contrario,
ofrecen mal ejemplo.
• Los funcionarios se sienten en libertad de
cometer actos corruptos por que saben que a
sus directivos no
Les conviene castigarlos, por la falta
De autoridad moral.
RIESGO
ALTO
Ausencia de
participación
ciudadana
No se estimula o se restringe la
Presencia de la ciudadanía o de
la comunidad en la vigilancia o
acompañamiento de las
actividades de la entidad
• Los funcionarios o los particulares
Hacen uso indebido de los intereses
O recursos de laentidad,
aprovechandolafaltadecontrolciudadano.
RIESGO
ALTO
Inestabilidad
normativa
Cambios permanentes e
innecesarios de las normas.
• Favorecimiento de intereses contrarios a los
organizacionales.
RIESGO
ALTO
RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁREA FINANCIERA

CONSIDERACIONES GENERALES
Gran parte de las situaciones problemáticas que se detectan en el análisisde los
organismos públicos evidencia su enorme fragmentación, una superposición de
actividades, y lo que en general podríamos llamar la ausenciade una racionalidad
intrínseca que las coordine y armonice.
Estas fallas estructurales son las que, en alguna medida, crean oportunidadespara las
prácticas corruptas, el desvío y el despilfarro de recursos,y más grave aún, impiden
que el beneficiario del funcionamientode los organismos estatales, la sociedad, reciba
los bienes y servicios cuyaproducción justifica su propia existencia.
La definición de una metodología que en el sector público tenga comopropósito la
identificación de focos de corrupción y la formulación demedidas encaminadas a lograr
la moralización de la administración pública colombiana, obliga a enfocar y a analizar
detenidamente el área financieray todos sus componentes. Dicha área, vinculada
directamentecon el manejo de los recursos financieros, presenta puntos críticos
caracterizadospor su vulnerabilidad, propensión a la corrupción y manejosindebidos en
donde las normas que regulan la administración del recursofinanciero fácilmente se
evaden y no restringen la capacidad delictiva delos funcionarios corruptos.
En este sentido, una metodología que a manera general pretenda identificarpuntos
críticos de corrupción debe efectuar un seguimiento a lasdecisiones que se toman en
materia financiera, y que guardan relacióncon la consecución, aplicación,
transferencia, flujo de fondos y sistemasde control de los recursos.
Es evidente que los mecanismos de control, establecidos en el área financiera,están
diseñados para evitar manejos fraudulentos y garantizar elbuen uso de los recursos
financieros. No obstante, en diversas entidades públicas se observa que dichos
mecanismos, aun estando definidos y obligada la entidad a aplicarlos, no se
encuentran implementados, o estandoestablecidos no se observan, lo cual propicia
circunstancias favorablespara el manejo indebido de los recursos.
La única manera segura de prevenir la corrupción es ser consciente de queexiste y
tomar las medidas necesarias para aminorar el riesgo; siempre estarápresente
mientras haya dinero o bienes de por medio y gente en posición ycon intención de
aprovecharlos para su beneficio personal. Las flaquezashumanas hacen que una
pequeña proporción de personas cedan fácilmenteante propuestas o tentaciones para
cometer actos corruptos que parecenser la salvación de sus dificultades financieras.
Este tipo de actuaciones creanhábito con gran facilidad; con el correr del tiempo se
vuelven regulares y seperfeccionan.
La inexistencia en algunos casos y en otros la debilidad de los sistemascontables, es
un denominador común en muchas entidades del sector público y en general las
entidadesoficiales, presentan serias deficiencias en sus sistemas de control
financiero,concretamente en sus sistemas contables, que son desorganizados
yfácilmente permeables por conductas corruptas.
CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA
El área financiera es el eje central de toda organización, por cuanto de elladependen,
entre otros, el manejo presupuestal, la elaboración de estadosfinancieros, los pagos, el

manejo de excedentes de tesorería y el adecuadocontrol sobre los bienes de cada
entidad. De la eficiencia en el manejo de losrecursos, así como de su interacción con
las demás áreas para controlar losgastos, dependerá el éxito o fracaso de toda
empresa.
Los factores o situaciones de riesgo se presentan en el área financiera conmayor
frecuencia y rigor dadas las especiales circunstancias de manejo dedinero que
frecuentemente configuran conductas asociadas a fenómenosde corrupción, hechos
agravados por la inoperancia de mecanismos de control,tanto internos como externos.
PRINCIPALES RIESGOS EN EL ÁREA FINANCIERA
Los aspectos de mayor sensibilidad que conllevan riesgos de corrupciónen el área,
tienen que ver con:
a) La gestión presupuestal, desde su misma planeación y programaciónhasta la
presentación y rendición de cuentas; son de común ocurrencia en este ítem
situaciones irregulares como inclusión de gastos noautorizados, incumplimiento de
términos, expedición de certificadossin facultad legal, prolongación de la vigencia fiscal
y modificación dereservas presupuestales mediante traslados y adiciones.
b) La colocación de recursos en el sistema financiero, reflejándose en
estacionalidadde fondos en cuentas corrientes, jineteo de fondos e inversionesen
entidades de dudosa solidez financiera, con graves perjuicioseconómicos para las
entidades oficiales a cambio de beneficiosindebidos para autoridades y servidores
públicos encargados de suadministración.
c) El atraso tecnológico, la falta de personal calificado y la ausencia deuna cultura
contable hacen que la información financiera y contablese presente en forma
incompleta e inoportuna, no hay registros auxiliaresque permitan identificar y controlar
los rubros de inversiones, cuentaspor cobrar, inventarios, activos fijos y cuentas por
pagar; tampocoexiste un adecuado archivo de los soportes contables.
MAPA DE RIESGOS - AREA FINANCIERA
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN
Falta de
planeación
presupuestal
Desconocimiento de principios
básicos en la elaboración y
ejecución
del presupuesto y la gestión
financiera
• Incumplimiento de términos.
• Ordenar gastos sin facultad legal.
•Retardar el pago de obligaciones
legales.
• Traslado irregular de fondos.
• Prolongar la vigencia fiscal.
• Compra de bienes innecesarios
RIESGO ALTO
Estacionalidad
de fondos
Altas sumas de dinero son
mantenidas
en cuentas corrientes o en
caja sin generar ningún
rendimiento
• Favorecimiento a entidades
bancarias con el propósito de
obtener beneficios personales
(préstamos, comisiones, etc.).
RIESGO MEDIO
Jineteo
de fondos
Los dineros recaudados no se
registran ni se consignan
oportunamente
• Apropiación de dineros públicos.
• Negligencia en el recaudo de
rentas.
• Cambiar la destinación de los
recursos.
• Acuerdos con ciertas entidades
RIEGO MEDIO
Inversiones sin La alta discrecionalidad de ciertos • Acuerdos con ciertas entidades a RIESGO ALTO

respaldo Funcionarios permite hacer
grandes inversiones en entidades
que
No ofrecen sólido respaldo.
Cambio de beneficios indebidos para
funcionarios.
• Pérdida de recursos del Estado
Falta de control
sobre los bienes
del Estado
La falta de control y las pocas
Medidas de seguridad para su
protección hacen frecuente la
pérdida
De bienes.
• Pérdida de inventarios.
• Utilización de bienes del Estado
para
Actividades particulares
• Inventarios obsoletos.
RIESGO ALTO
Recursos
tecnológicos
inapropiados
Los equipos de sistemas, así
como El software utilizado, no
corresponden a las necesidades
requeridas Por laentidad.
• Sobrecostos por alquiler o compra
de equipos no acordes con los
requerimientos.
• Generación de informes imprecisos
Y poco confiables que no revelan la
Verdadera situación financiera de la
entidad.
• Manipulación de base de datos e
inflar el pago de prestaciones y
obligaciones así como la anulación
de rentas por cobrar.
RIESGO ALTO
Atraso en la
información
contable y
financiera
La falta de coordinación, la mala
Calidad de la información y la
ausencia en algunos casos,
hacen que el proceso contable
sea dispendioso, Poco confiable y
los estados financieros se
presenten tardíamente y no sean
tenidos en cuenta para la toma de
decisiones
• Información inoportuna e
incompleta.
• Carencia de registros auxiliares que
permitan el análisis y depuración de
saldos, especialmente las cuentas
por cobrar o por pagar.
• Inexactitud en la información
transmitida.
• Falta de control y conocimiento real
de los bienes o activos fijos de la
entidad.
• Falta de conciliaciones bancarias y,
por ende, desconocimiento de los
recursos disponibles.
RIESGO ALTO
Trámites
dispendiosos
El exceso de procedimientos y
papeleos diluyen la
responsabilidad
de los funcionarios y fomentan
elcobro de impuestos para el
pago de cuentas.
• Pagos dobles.
• Demora en el pago de obligaciones
Legalmente contraídas por favorecer
aquellas previamente acordadas.
• Pérdida de credibilidad en las
entidades
RIESGO ALTO
RIESGOSDECORRUPCIÓN
ENMATERIADECONTRATACIÓN
RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL
En la Administración pueden surgir una serie de conductas o comportamientos
irregulares y reiterativos por parte de los servidores públicos y los contratistas en el
desarrollo de los procesos contractuales, dejando de lado los fines y cometidos
generales del Estado para atender intereses personales y privados.
A continuación se presenta una síntesis de ellos:
Direccionamiento desde el pliego de condiciones y términos de preferencia
Los pliegos de condiciones son considerados como el mecanismo o instrumento a
través del cual la administración pública establece los requisitos y condiciones de
orden jurídico, económico y de conveniencia, necesarios para la adquisición de unos
bienes o servicios, o para la ejecución de una obra, tendientes a satisfacer las
necesidades y prioridades de la comunidad como objetivo primordial del Estado

Su elaboración o confección se halla expresa y claramente regulada por el estatuto de
contratación y el decreto 734 de 2012. Se advierte que en éstos, se detallan
especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los
derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores
objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que
se consideren necesarias a fin de garantizar reglas claras y completas en el trámite del
proceso licitatorio y preservar los principios de transparencia, economía y
responsabilidad que los rige.
En otras palabras, el confeccionamiento de esos pliegos o términos de referencia
obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la administración, lo cual no evita
que al ser preparados se establezcan allí reglas, fórmulas matemáticas, condiciones o
requisitos que puedan favorecer a determinados oferentes o proponentes.
Si bien nuestro estatuto contractual establece una serie de requisitos, principios y
procedimientos para agotar los procesos contractuales, así como términos preclusivos
y perentorios en las diferentes etapas de selección para llegar a la adjudicación, en la
práctica esto no ha sido suficiente para erradicar la corrupción en el campo
contractual. Como lo anotamos, la confección de reglas en muchas oportunidades
subjetivas conlleva con posterioridad a interpretaciones por parte de los servidores
públicos según sus propias conveniencias e intereses, contraviniendo abiertamente el
principio de la transparencia.
Este criterio se califica teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del Programa
de Trabajo e Inversiones y el Cronograma de Actividades, y que los mismos se
desarrollen en forma armónica y sean concordantes con el plazo propuesto y con el
programa de utilización de equipo.
El Proponente deberá anexar a la propuesta una copia, en medio magnético, del
Cronograma de Actividades (Microsoft Project versión 7.0) y del Anexo al
Cronograma de Actividades (Microsoft Excel versión 7.0).
No se asignará puntaje alguno en este criterio al Proponente que no anexe la copia en
medio magnético del Cronograma de Actividades y del anexo al Cronograma de
Actividades, ni al Proponente que no ajuste su Programa de Trabajo e Inversiones,
incluyendo los ajustes a las disponibilidades presupuestalesde que trata el Pliego de
Condiciones.
Antes de proceder a la calificación del Programa de Trabajo e Inversiones de cada uno
de los Proponentes, se estudiará y verificará que el mismo se desarrolle en
formaarmónica y sea concordante con el Cronograma de Actividades, el plazo
propuesto y el Programa de Utilización de Equipo; cuando el Programa de Trabajo e
Inversiones no cumpla las condiciones anteriores, éste será calificado con cero (0)
puntos y no será tenido en cuenta en el proceso de calificación de este criterio...
Como se observa, se puede determinar una calificación sobre un criterio defactibilidad
y conveniencia y de un desarrollo armónico sin precisar la formacomo se obtendrá la
correspondiente evaluación por este ítem, comotampoco se podrán explicar los
alcances de las expresiones soportes de la calificación, la cual queda al criterio del
evaluador de turno.
Aclaraciones, adiciones (adendos)
Con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de referencia, la
entidad estatal de oficio o a petición de parte, puede durante el término de la licitación
expedir aclaraciones, modificaciones o adiciones, con la obligación de informar a todas
las personas que retiraron los pliegos.
Si bien se trata de un procedimiento establecido por la ley, a través de estos
mecanismos eventualmente se pueden subsanar deficiencias o debilidades de
oferentes mediante pronunciamientos y decisiones de la administración favorables a

sus intereses, o pueden constituirse en una oportunidad para que el ente público
perfile en un momento dado a su futuro contratante.
Es pues, un procedimiento de alto riesgo en la contratación pública, que al permitir
modificaciones técnicas, económicas o de requisitos y condiciones puede inducir al
favorecimiento de un determinado proponente, por ejemplo, cuando se conceden
autorizaciones en cuanto al cambio de maquinaria, o la homologación de requisitos
profesionales por experiencia, o se emiten conceptos jurídicos de orden subjetivo,
pues el hecho de conocerse por los interesados en la propuesta las condiciones de
ésta, frente a su real situación financiera, económica, profesional o técnica pueden
buscar a través de los denominados adendos reorientaciones administrativas
tendientes a favorecer sus propios intereses; o en sentido contrario, puede constituirse
en una oportunidad para la propia administración que ha conocido la situación de los
oferentes, propiciando ventajas que garanticen un determinado pronunciamiento.
Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia
Se puede generalizar la práctica de gastos de recursos públicos, so pretexto dehacer
inversiones de orden social, sin que previamente exista un inventariode necesidades y
prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y convenienciaque determinen la
necesidad del servicio o adquisición de los bienes,tal y como lo ordena la normatividad
contractual.
La experiencia ha demostrado, en no pocas oportunidades, la ejecución deobras
innecesarias o repetidas, o la adquisición de bienes o suministros norequeridos, o en
cantidades excesivas, debido precisamente a la ausencia deestudios serios de
factibilidad y conveniencia, pues es sabido que tratándosede contratos de obras
públicas, los funcionarios encargados de verificar lasnecesidades y prioridades no se
desplazan al lugar, a efecto de establecer lanaturaleza y necesidad de las obras a
ejecutar, procediéndose sobre estosirresponsables estudios a la apertura y
adjudicación de contratos, lo cuallleva como consecuencia el requerimiento de obras
adicionales que en ocasionesresultan aún más costosas que la inicialmente
programada, o la ejecución de obras no prioritarias para la comunidad.
La anterior situación se presenta con el fin de favorecer o adjudicar contratosa
personas .conocidas. de la administración, creando la necesidada través de estudios
ineficientes, irresponsables e innecesarios.
Violación al principio de transparencia
Fraccionamiento técnico de los contratos
Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determinado que la escogencia de
los contratistas se efectúe a través de licitación pública o concurso de méritos, con el
objeto de permitir la participación de un mayor número de personas que, en igualdad
de condiciones, esté en capacidad de prestar el servicio o ejecutar la obra, lo cual
viene a ser precisamente el desarrollo del .principio de transparencia.
Sin embargo, en muchas oportunidades y valiéndose de las excepciones que la misma
ley ha consagrado, se recurre a la contratación directa, cuyo mecanismo permite cierta
discrecionalidad a las autoridades públicas en la escogencia del contratista, lo cual
determina que en una obra o servicio que por su magnitud o valor amerita el
adelantamiento de un proceso licitatorio, su objeto sea fraccionado o dividido
artificialmente a efecto de eludir el referido proceso y facilitar en esta forma la
escogencia .a dedo. de quien ha de ejecutarla. En la legislación anterior se hallaba
expresamente prohibida esta modalidad, la cual no fue recogida por la nueva

normatividad, permitiendo el uso y abuso de esta práctica, tal y como se ha verificado
en las visitas efectuadas a las diferentes entidades públicas.
En efecto, se han detectado casos en que para la ejecución de una obra cuyo objeto
perfectamente puede desarrollar un solo contratista, se ha dividido artificialmente el
objeto del mismo para darle participación hasta a 25 contratistas, con el consecuente
perjuicio económico para el erario público ante la presencia de sobrecostos, traumas
administrativos por la pluralidad de contratistas, responsabilidades diluidas, ausencia
de uniformidad en la ejecución de la obra o prestación de servicios, materiales de mala
calidad y presencia de un mayor número de interventorías, dificultando aún más los
controles administrativos, fiscales y disciplinarios.
Las anteriores situaciones necesariamente son factores decisivos para aumentar y
facilitar la corrupción administrativa imperante que, además de lesionar gravemente al
erario público, hace ineficiente al Estado y afecta la prestación de los servicios
públicos, ameritando una revisión normativa en este aspecto.
Adiciones a los contratos estatales
La Ley 80 de 1993 (artículo 40 inciso final) prevé la posibilidad de adicionar los
contratos administrativos hasta en el 50% de su valor inicial, expresado éste en
salarios mínimos, lo cual ha permitido que en procesoslicitatorios se presenten ofertas
muy por debajo de su precio real a fin de obtenerla adjudicación y más adelante acudir
a la adición del contrato, burlandoen esta forma los procedimientos y principios de la
contratación y abriendo lapuerta para que contratistas con deficiencias técnicas,
económicas, financierasy antecedentes de orden administrativo y hasta penal se vean
beneficiadoscon adjudicaciones que en la mayoría de los casos no van a poder
cumplir porfalta de recursos ante la imposibilidad de adicionar una vez agotado el
topedel 50% establecido en la ley.
La utilización de este instrumento se ha generalizado en la administraciónpública, con
las graves consecuencias económicas para el erario público,toda vez que de
permitirse con cierta flexibilidad legal la adición de los contratos,las obras y servicios
resultan aún más costosos y se pueda afirmar quemuy encima de sus precios reales, a
tal punto que desde la presentación de laoferta, el proponente va sobre seguro de su
incremento durante la ejecucióndel contrato, e incluso llega a ser considerado como un
derecho de los contratistassin que los hechos y circunstancias ameriten su respectiva
adición.
Es preocupante que a través de este mecanismo se obtengan beneficioseconómicos
tanto para los contratistas como para los servidores públicosque sin ningún escrúpulo
autorizan las adiciones amparados en una normalegal, ante unos organismos de
control pasivos y una administraciónindiferente a este riesgo de corrupción.
Monopolio de contratistas
De tiempo atrás, se han venido conformando grupos de contratistas considerados
como los únicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, por su capacidad
económica, experiencia o trayectoria que facilita su acceso al servicio público, puesto
que intervienen en la mayoría de las licitaciones públicas con altas probabilidades de
ejecutar los contratos en sus diferentes modalidades. Se establece así una posición
dominante en el mercado contractual del Estado, que bien podría considerarse como
un monopolio, y que a su vez resulta ser una figura reprobable que vulnera los
principios de la libertad económica, de la libre competencia y de la igualdad de acceso
de los particulares al servicio público.

Así mismo, la anterior situación puede afectar gravemente el interés general que
perjudica al Estado al cerrar las posibilidades de contratar con mayor número de
particulares y propiciar la inmoralidad y la pérdida económica del Estado, que no sabe
en un momento dado si en verdad está seleccionando la mejor oferta o propuesta.
Ausencia de reglamentación para fijar precios
Es muy frecuente encontrar en el mercado disparidad en los precios que para unos
mismos bienes y servicios rigen para las personas particulares, naturales o jurídicas, y
para los entes estatales.
En efecto, se ha venido constituyendo como una práctica reiterativa el hecho de fijarle
al Estado unos precios muy superiores a los que rigen el mercado común, desde la
compra de un simple elemento de oficina hasta la ejecución de una gran obra de
ingeniería en la cotización o presentación de la oferta. Los productos son facturados
con porcentajes por encima de lo usual o del precio real del mercado, con la excusa de
que la administración es morosa en el pago de sus cuentas y porque además va
implícita la .comisión. del servidor público encargado de decidir la adquisición.
Sobre este punto, preocupa la actitud pasiva e indiferente de las autoridades
administrativas y órganos de control y vigilancia, que no obstante conocer esta
irregularidad, poco o nada hacen por buscar fórmulas de solución, pues si bien existe
un organismo encargado de llevar un registro de proponentes y proveedores, en el
cual se determinan los antecedentes contractuales y personales de los futuros
contratistas del Estado, no se ha ocupado de fijar una reglamentación que contenga
una lista de precios de todos los bienes y servicios objeto de contratación
administrativa, a la cual obligatoriamente deberían sujetarse tanto los oferentes como
la administración, so pena de hacerse acreedores a las sanciones administrativas y
penales, a fin de disminuir sustancialmente los vicios que por este aspecto afectan la
contratación pública, proteger el erario público y permitir la ejecución de mayores
obras paraservicio de la comunidad.
Urgencia manifiesta
La figura de la urgencia manifiesta se halla consagrada en el estatuto contractual,
como un mecanismo a través del cual, y sin necesidad de acudir a los procedimientos
de selección o concurso público, se adquieren de manera directa los bienes o
servicios, en razón a la exigencia de la continuidad del servicio o ejecución de la obra,
o cuando se presentan situaciones relacionadas con los estados de excepción o
cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales, relacionadas con hechos de
calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre; la ley impone como requisito
previo a la contratación la declaratoria mediante acto administrativo motivado y un
control posterior por parte del correspondiente organismo de control fiscal. Se trata de
una figura tan amplia y de excepción que incluso permite efectuar traslados
presupuestales internos con el objeto de financiar las obras o servicios a contratar.
Esta modalidad de contratación pública ha llegado a ser considerada en el ámbito de
la contratación estatal como .el riesgo de la corrupción por excelencia., porque se
prescinde de los mecanismos de selección objetiva de contratación y las causas para
su determinación las pondera a su arbitrio el jefe o el encargado de los procesos
licitatorios de la respectiva entidad, mediante un acto administrativo motivado que no
se halla sujeto a recursos o revisiones jurídicas previas y que sólo cuenta con un
mecanismo de revisión posterior (de 2 meses), cuando ya los contratos muy
seguramente se han ejecutado y no existe la más remota posibilidad de revertir la
actuación. En esta forma se favorecen los contratos a los amigoso el pago de los

llamados favores políticos, pues dada la flexibilidad del mecanismo, la ausencia de
requisitos y formalidades previas y aun de controles administrativos y fiscales, se
obtienen recursos inmediatos a través de modificaciones presupuestales, omitiendo
igualmente los procedimientos regulares establecidos para ello. Sin embargo, se debe
precisar que, sobre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable
Corte Constitucional en Sentencia No. 772 del 10 de diciembre de 1998 la limitó en el
entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las necesidades
y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el
anexo del decreto de liquidación del presupuesto.
En síntesis, esta figura permite la escogencia a dedo del contratista, sin límite de
cuantía y sin controles o autorizaciones previas. Es tan grave su utilización, que
incluso se recurre a ella para situaciones no consideradas como de excepción, sino
para hechos y objetos que perfectamente dan espera en un proceso licitatorio serio,
transparente y objetivo. En otras oportunidades, sin expedirse el acto administrativo ni
perfeccionarse el contrato, el contratista ya ha iniciado la ejecución de las obras o
servicios, sometiendo por tanto a la administración a sus requerimientos y condiciones,
que en muchas oportunidades resultan altamente lesivos para los intereses
patrimoniales y económicos del Estado.
Su abuso se deriva además de su flexibilidad, de la ausencia de verdaderos controles
administrativos y penales que impongan serias y drásticas sanciones a quienes hacen
uso de este mecanismo de manera irresponsable.
Irregular contratación con cooperativas
Con la errónea interpretación jurídica del parágrafo del artículo 2, e inciso 1 del artículo
13 de la Ley 80 de 1993, se llegó a la conclusión de que las cooperativas y
asociaciones conformadas por entidades territoriales y consideradas como entidades
estatales, no se hallaban sujetas en sus procesos contractuales al régimen previsto en
la referida ley.
Tan lamentable criterio jurídico conllevó a la conformación de un gran número de
cooperativas que, sin reunir en muchos de los casos requisitos mínimos en cuanto a
capacidad técnica y financiera, recibieron recursos del Estado con el fin de celebrar
contratos directamente, con graves repercusiones para el patrimonio estatal, irregular
ejecución de obras y mala calidad de servicios.
Esta desviada interpretación se vino a constituir en un grave riesgo de corrupción
administrativa, toda vez que se transfieren recursos del Estado a las llamadas
cooperativas sin ninguna garantía o previsión para su seguridad; se permitió la
celebración de contratos sin el adelantamiento de los procesos licitatorios,
seleccionando .a dedo los contratistas, sin estudios de factibilidad o conveniencia, sin
ninguna garantía para el cabal cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin ningún
tipo de control administrativo y penal, dejando por demás altas comisiones a las ya
referidas cooperativas por los manejos de los dineros públicos.
Afortunadamente la pronta intervención de la Procuraduría General de la Nación, que
a través de un concepto cuestionó tan lesiva práctica, puso freno a su desmedida
aplicación, lo cual sin embargo no obsta para que los referidos artículos sean
derogados o declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin
de que desaparezcan del mundo jurídico de manera definitiva, ya que a pesar del
concepto del señor procurador, el riesgo de aplicabilidad aún persiste, pues no
olvidemos que los conceptos no son de obligatorio acatamiento y cumplimiento (art
ículo 33 C.C.A.).
Uso irregular del contrato de prestación de servicios

Nuestro estatuto contractual lo define en su artículo 32 numeral 3 en la siguiente
forma:
Contrato de prestación de servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la
entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas
actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos
especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se
celebran por el término estrictamente indispensable.
Como se observa claramente de la definición anterior, para la celebración de esta
clase de contratos es requisito sine qua non que las actividades a desarrollar no
puedan realizarse con personal de planta o que requieran conocimiento especializado;
condición que sin embargo generalmente es desconocida abiertamente por las
autoridades administrativas, que contratan un sin número de personas para cumplir
funciones similares o idénticas a las asignadas al personal de planta, sin ninguna
justificación y con el único propósito de cumplir compromisos personales o políticos.
La anterior inobservancia ha generado a la conformación de las .plantas paralelas.
De común ocurrencia en la gran mayoría de entidades públicas, que ante la
imposibilidad de efectuar nombramientos ordinarios, bien por ausencia de vacantes o
porque la provisión de cargos debe efectuarse a través de concurso, recurren a la
figura de los contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones
desempeñadas por personal de planta, o que administrativa y funcionalmente no son
necesarias y que sí implican grandes erogaciones para el patrimonio estatal, con el
agravante de que en la mayoría de los casos la remuneración fijada supera
ampliamente las asignaciones de los empleados de planta, originando una odiosa e
injustificada discriminación.
Por otra parte, generalmente los contratistas no reúnen los requisitos exigidos para el
ejercicio de los cargos para los cuales fueron contratados, a más de no cumplir a
cabalidad con las funciones asignadas y con el agravante de que se hallan excluidos
del poder disciplinario, no obstante desempeñar una función pública, cuyo
incumplimiento podría ser objeto de sanciones administrativas.
Es alarmante la inclusión de altas partidas presupuestales para atender estos
compromisos, sin resultados que correspondan a la inversión efectuada, lo que ha
determinado en muchas ocasiones que el número de funcionarios de planta sea muy
inferior a los que se contratan mediante la modalidad en estudio.
La situación planteada se origina en la falta de controles administrativos para esta
clase de contratos, aunada a la facilidad que este medio ofrece para el acceso al
servicio público, toda vez que no es necesario acreditar requisitos de orden legal,
como sí sucede para el ingreso de los servidores de planta; tampoco se hallan
sometidos a ninguna clase de concurso o exámenes de conocimientos para ingreso,
en tanto que la remuneración se establece al arbitrio de los contratistas.
Con el propósito de contener los efectos desmedidos en el gasto público causados por
esta modalidad, y ante el cuestionamiento de la opinión pública, el Gobierno Nacional
ha determinado (Decreto 26/98) las siguientes medidas de obligatorio acatamiento en
las entidades que financian sus gastos con recursos del Tesoro nacional:

. Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas sólo se
pueden celebrar cuando no exista personal de planta especializado para la labor
requerida.
No podrá pactarse remuneración para el pago de servicios calificados a personas
naturales o jurídicas que presenten servicios en forma continua para asuntos propios
del órgano público por un valor mensual superior a la remuneración total mensual
establecida para el jefe del organismo respectivo.
Las entidades territoriales deben adoptar .señala la misma norma., medidas similares
Contratación con compañías ficticias
Nuestro estatuto contractual dispone que todas las personas naturales o jurídicas que
aspiren contratar con las entidades estatales deberán estar inscritas, calificadas y
clasificadas en la Cámara de Comercio de su jurisdicción, con el fin de llevar un
registro sobre sus antecedentes financieros, económicos, de experiencia, de
infraestructura, etc., para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
No obstante la anterior disposición, se han consagrado excepciones, como para los
casos de urgencia manifiesta, contratación de menor cuantía, contratación de
actividades científicas o tecnológicas, contratos de prestación de servicios y de
concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio
se encuentre regulado por el Gobierno Nacional (Art. 22, inciso 6, Ley 80) preceptiva
que se ha convertido en una vena rota al permitir toda clase de desmanes en su
utilización.
En efecto, es de frecuente ocurrencia encontrar contrataciones celebradas con
empresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una gran variedad de servicios
que pueden ir desde el suministro de un lápiz hasta la más sofisticada consultoría,
constituidas de la noche a la mañana, con capitales e infraestructura ficticias y socios
que en tal calidad aparecen en varias compañías oferentes y de la misma índole, y
cuya única garantía o respaldo que se le brinda al Estado es un número telefónico
correspondiente al lugar de residencia del oferente. En tal condición, no es raro
encontrar que un mismo contratista le ha suministrado a la administración útiles de
oficina, computadores, elementos de aseo, al tiempo que en otra entidad habrá
realizado contratos de consultoría o de prestación de servicios y hasta de concesión.
Aunque la intención del legislador al establecer excepciones en cuanto al registro de
proponentes y permitir la contratación directa para cierta clase de contratos fue sana
en cuanto se dirigía a consentir la adquisición de bienes de manera rápida y expedita,
obviando procedimientos y ritualidades, paradójicamente, lejos de ser considerada
como una prerrogativa, se ha constituido en un grave riesgo de corrupción
administrativa. Así, por ejemplo, de las indagaciones efectuadas encontramos que
continuamente se fraccionan las adquisiciones de bienes y servicios para abrirle el
camino a esta clase de compañías a través de la contratación directa, recurriendo a
otras ofertas de apariencia con el propósito de cumplir con el requisito final de las dos
ofertas; de ello se desprende la entrega de elementos de mala calidad que aunque son
ofrecidos por debajo de los precios normales del mercado, sus características y
condiciones no son las más óptimas para el servicio.
Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tipo de contratistas, que no
ofrecen ninguna garantía en cuanto a sus productos por su misma existencia efímera,
y dejan a la administración a la deriva sin encontrar un responsable que
económicamente repare el daño. Esto finalmente ocasiona la re adquisición de los

mismos elementos que corresponden a las verdaderas necesidades del servicio, con
el consiguiente perjuicio económico.
En este punto sería realmente importante la injerencia de la Cámara de
Comercio pasando de un papel puramente pasivo a uno activo que no se limite a
verificar que los proponentes plasmen la información solicitada en unos formularios
previamente elaborados por esa entidad, sin detenerse a constatar su veracidad,
amparados única y exclusivamente en el principio de la buena fe. Por la seriedad e
importancia de esta entidad se le debería dotar de los instrumentos jurídicos y
coercitivos para que la inscripción en el registro de proponentes corresponda a
personas jurídicas y naturales con una amplia idoneidad y trayectoria en el campo
contractual, sin antecedentes penales y administrativos y que no hagan parte del
círculo vicioso del que se ha venido hablando.
Aparte de estas últimas precisiones, sería pertinente la inscripción absoluta de todos
los contratistas del Estado, sin excepción alguna en cuanto a límites de cuantía o clase
de contratos, para lo cual sería conveniente la modificación del articulado de la Ley 80
de 1993 y sus decretos reglamentarios que consagran las excepciones comentadas.
Interventoría
Con el objeto de ejercer el examen, verificación y fiscalización en la ejecución de los
contratos, se ha previsto por la ley la figura de la interventoría, la cual es ejercida por
una persona independiente de la entidad contratante
y del contratista y que responde civil, penal y administrativamente tanto por el
incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como por los hechos u
omisiones que le fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades.
Como se observa, a través de esta importante figura se buscó la existencia de un
control interno, inmediato y simultáneo para garantizar la efectividad y cumplimiento de
las obligaciones contraídas por el contratista. Sin embargo, en la práctica no se lleva a
cabo debido al nexo o vínculo de amistad que viene a conformarse entre interventor y
contratista, el cual distorsiona el control de verificación que se le ha encomendado; así
el interventor pasa a ser un .socio más. del contratista, que avala y aprueba todas sus
decisiones, aun en contra de la propia administración.
Así mismo, causan detrimento al erario público los altos costos de las interventorías,
ya que en algunos casos los precios de éstas son de cuantía similar al de los contratos
objeto de verificación, lo que resulta a todas luces injustificado dada la naturaleza
misma del contrato. Causan igualmente detrimento las autorizaciones impartidas por
los interventores para ejecutar mayores cantidades de obra, por cambio de
especificaciones y modificaciones técnicas, que en últimas debe aceptar la
administración. En otros casos firman actas de recibo sin verificar el efectivo
cumplimiento de las obligaciones, además de autorizar suspensiones del contrato
prolongando los términos del mismo y, por ende, aumentando los costos.
Época electoral y transferencias regionales
Se puede dar que las vigencias fiscales que coinciden con épocas electorales, las
transferencias regionales alcancen un mayor porcentaje, cuando para el mismo
período y en condiciones normales sólo llegan al 20%.
Se infiere que la razón de ser de este fenómeno es la coincidencia con los procesos
electorales al utilizarlo como mecanismo para atraer o cautivar electorado, con sus
necesarias consecuencias negativas para la administración pública, por cuanto se
dejan de lado los fines y objetivos de la contratación, y se acude al prurito de contratar

por contratar con fines electoreros y personales, sin estudios o razones de
conveniencia o de necesidad, que a la postre lo que generan son desidia
administrativa y despilfarro de los recursos del Estado.
Delegación de la función de contratación
La Constitución Política en su artículo 211 establece como mecanismo de
descongestión administrativa la delegación de funciones, fijando sus lineamientos
esenciales, al tiempo que prescribe que el Presidente de la República y demás
autoridades administrativas podrán delegar en sus subalternos algunos de sus
funciones en las condiciones que determine la ley. En el campo contractual se halla
plasmada esta autorización en la Ley 80 de 1993, en el Decreto Ley 2150 de 1995 y el
decreto 734 de 2012 al autorizar expresamente a los jefes y representantes legales de
las entidades estatales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar
contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos, en los servidores
públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo.
En virtud de las anteriores autorizaciones legales, los directores de mediante acto
administrativo otorgan la competencia para celebrar contratos y adelantar procesos
licitatorios a los subdirectores, lo que dispersa el compromiso y la responsabilidad,
hace más dispendiosos los procesos, facilita la identidad de contratista para la
ejecución de diferentes objetos contractuales, aumenta la disparidad de criterios en
materia contractual dado el elevado número de servidores públicos encargados de
estos manejos, con el agravante de las bajas remuneraciones que en un momento
dado estimulan la corrupción y los hace presa de favoritismos personales.
Tales circunstancias y situaciones ameritan la adopción de medidas como centralizar o
fusionar estas facultades en una sola oficina, de tal suerte que se facilite delimitar
responsabilidades y unificar criterios. Así mismo se debe fortalecer la oficina jurídica
otorgándole la importancia que en este aspecto merece, pues en el trámite de los
procesos licitatorios tanto precontractuales como contractuales es totalmente ajena, y
en la mayoría de los casos sólo llega a tener conocimiento cuando el contrato ya se ha
adjudicado o se ha ejecutado y se debe proceder sólo a su liquidación. El
aprovechamiento de esta oficina podría ser mayor al ejercitar el papel de coordinadora
en todos los procesos, verificando el estricto cumplimiento de los principios de la
contratación y, en general, responsabilizándose de los procesos tanto precontractuales
como contractuales. La dispersión de facultades no sólo contribuye a la corrupción
sino que lleva además omisiones e irregularidades en los procedimientos que originan
demandas y reclamaciones, que en últimas se revierten contra el patrimonio de las
entidades.
Caos presupuestal
La excesiva desconcentración en materia contractual, analizada en el punto anterior,
no sólo genera caos administrativo sino que repercute de manera directa en el normal
y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron casos de solicitudes de
disponibilidades presupuestales sin que finalmente se llegara a celebrar el contrato y
sin comunicar la decisión para la anulación correspondiente; en otros eventos se utiliza
para un objeto diferente a aquel para el cual fue expedida o lo que es aún más grave,
se adquieren compromisos sin el debido respaldo presupuestal o en cantidades
superiores a la existencia real, abocando a la administración a pleitos y reclamaciones
muy onerosas.

Contratos interadministrativos
Bajo esta modalidad se denominan los contratos celebrados entre entidades de
derecho público, los cuales se hallan excluidos del trámite de la licitación o concurso,
con excepción del contrato de seguro y que, como los demás contratos
administrativos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados. Con fundamento en la anterior modalidad contractual, se detecta la
celebración de contratos con otras entidades públicas y en particular con las entidades
territoriales como departamentos y municipios, que se encargan, en desarrollo de los
referidos contratos, de la ejecución de obras públicas y de infraestructura en sus
respectivos territorios, y cuya ejecución amerita serios cuestionamientos, toda vez que
su efectivo y cabal cumplimiento se funda sólo sobre el .compromiso institucional., ya
que, dada la naturaleza del convenio, se hallan excluidos tanto del proceso licitatorio
como de la inclusión de cualquier cláusula exorbitante y de la constitución de garantía,
que en un momento dado le puedan otorgar instrumentos a la entidad contratante para
requerir el cumplimiento del objeto contractual.
Así, se presentan obras inconclusas, de mala calidad, sin supervisión alguna; se
desarrollan obras ya ejecutadas con anterioridad o innecesarias, con altos
sobrecostos, ausencia de efectivos controles administrativos y fiscales aunados a la
descoordinación entre las partes contratantes.
En otras oportunidades, la entidad contratista cede el contrato de manera
irresponsable a terceros, quienes dada la modalidad como han accedido a la
contratación, se consideran liberados de toda responsabilidad y cumplimiento.
Caos administrativo
La falta de cuidado y diligencia en el trámite de los asuntos administrativos conduce al
desorden y al caos, que a su vez se constituyen en grandes aliados de la corrupción,
al facilitarla y, por qué no, estimularla.
Este caos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado en el manejo de sus
asuntos; se verifica por ejemplo la ausencia de archivos o, si los hay, son llevados de
manera tan inoperante, que en un momento dado dificultan la consecución de
información o documentos y pueden fomentar el encubrimiento de hechos o acciones
irregulares.
Esta situación también fue detectada a raíz de la pluralidad de servidores públicos
encargados de una misma función, que desvirtúan todo principio de responsabilidad,
ya que ante cualquier eventualidad o irregularidad ésta se dispersa o diluye con
facilidad; además genera diversidad de criterios y políticas que sólo conllevan a
decisiones contradictorias o incoherentes sobre el mismo asunto.
Igualmente la ausencia de controles internos que verifiquen y supervisen las
competencias y atribuciones de los servidores públicos se constituye en gran riesgo de
corrupción, pues se observó la distribución de competencias en materia contractual sin
establecer ningún control o verificación, de tal suerte que su cumplimiento depende de
la voluntad y querer del servidor encargado para tal fin.
Las anteriores situaciones las corrobora la existencia de carpetas con documentos
relativos a contratos celebrados o en ejecución, a las que les faltan soportes
importantes como pólizas, disponibilidades presupuestales, recibos a satisfacción, etc.,

aparte de que no se encuentran debidamente foliadas. Así mismo se detecta un gran
número de contratos sin liquidar que no sólo generan desorden y caos administrativo
sino que además no permiten finiquitarlos y establecer el real cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
MAPA DE RIESGOS AREA DE CONTRATACION
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCION POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACION
Direccionamie
nto
desde el pliego
de condiciones
o términos de
referencia
En el confeccionamiento
de los Pliegos de
condiciones o términos
De referencias e
establecen reglas,
Fórmulas matemáticas,
condiciones
o requisitos para
favorecer a
determinados
proponentes.
•Facilitaelfavorecimientodelaadjudicacióndeun
contratoaunadeterminadapersona.
• Rompe el principio de igualdad entre
Los diferentes proponentes.
• Crea inseguridad jurídica en las
evaluaciones.
• Se adjudica a ofertas menos convenientes.
• Dificulta determinar una irregularidad
De carácter administrativo o penal.
• Sobrecostos.
• Obras mal ejecutadas.
• Mala calidad.
Riesgo alto
Aclaraciones,
adiciones,
adendos
El ente público mediante
pronunciamiento y
decisiones favorece
Intereses particulares y
puede perfilar
a un futuro contratista.
• Quebranta el principio de igualdad.
• Desconoce principios de transparencia y
objetividad.
• Incumplimiento en la ejecución del contrato.
• Sobrecostos.
• Obras mal ejecutadas.
Riesgo alto
Falta de
estudios
serios de
factibilidad y
conveniencia
Sehageneralizadolaprác
ticade
ordenar gastos, sin que
previamenteexistauninv
entariodenecesidades
y prioridades y, porende,
deestudiosdefactibilidad
yconveniencia.
•
Erogacionespatrimonialesinnecesariasqueconl
levandetrimentodelerariopúblico.
• Sobrecostos.
• Violaciónalprincipiodelaselecciónobjetiva.
•
Favorecimientoadeterminadoscontratistas“con
ocidos” a través decontratosinnecesarios.
Riesgo alto
Fraccionamien
to
técnico
Con el fin de evadir los
procesos
licitatorios, el objeto
contractual
es fraccionado o dividido
artificialmente
para facilitar en
estaformalaescogenciaa
dedode los contratistas.
• Sobrecostos.
• Desgasteadministrativoinjustificado.
• Dificultad en los controles y
organismosdecontrol.
• Ausenciadepluralidaddeofertas.
• Ausenciadeuniformidadenlacalidaddelaobra.
• Diluyeresponsabilidad.
• Implicamayornúmerodeinterventoría.
• Se viola el principio de igualdad
transparencia.
• Enocasionesfirmanactasderecibo sin verificar
el efectivo cumplimientodelasobligaciones.
• Sediluyelaresponsabilidad
Riesgo alto
Monopolio
de contratistas
Sehanconformadogrupo
sdecontratistas
considerados como los
únicoscapacesdeofrecer
determinadosproductosy
bienesalEstado,
estableciendounaposició
n
dominanteenelmercadoc
ontractualestatal.
• Manejaelmercadoencuantoa precios,
condiciones, calidad.
• No permite el ingreso de otros
Oferentesdesconociendoelprincipiodelalibreco
mpetencia.
• Seviolaelprincipiodeigualdad.
• Nopermitelaselecciónobjetiva.
• Impide la adquisición de bienes o
servicios en mejores condiciones
decalidadyprecios.
Riesgo alto
Época
electoral
y
transferencias
regionales
En épocas electorales
se
incrementanlastransfere
nciasregionalesdestinad
asalosprocesoscontract
ualesparaserutilizadasco
mo
Mecanismo para atraer
• Desvirtúa fines y objetivos de la
Contratación estatal.
• Genera desidia administrativa y despilfarro
de los recursos del Estado.
• Contrata por contratar para cautivar
electorado
Riesgo bajo

o cautivar
electorado, dejando de
lado los fines y objetivos
de la contratación
FACTOR DE
RIESGO
Ausencia de
reglamentació
n
para fijar
precios
Al no existir límites para
el Estado
Encuantoaladeterminaci
ónde
precios y calidades, el
contratista
y el posible “servidor
corrupto” fijan estas
condiciones a su libre
albedrío.
• Altocostodeproductosyservicios
QueadquiereelEstado.
• Detrimento patrimonial del erario público.
•
Prácticatoleradayaceptadaportodosquerepercu
teenlacredibilidad
Delciudadanoensusinstituciones.
• Adquisición de bienes y servicios
no indispensables y en mayores cantidades.
Riesgo alto
Urgencia
manifiesta
Seexagerasuusoparapre
scindir
de los mecanismos de
selección
objetivadecontratación;
aduciendo
causales, al arbitrio del
jefe u
ordenador del gasto, se
escoge
directamente el
contratista, sin límite
de cuantía, sin controles
oautorizacionesprevias.
• Abuso de la figura a tal punto que
Sepodríaconvertirenreglageneral
Y nodeexcepciónparalacontratación.
• Seadquierencompromisos económicos
injustificados.
• Permitepagarfavoresapolíticos y amigos.
• Desconoceprincipiosdeselección
Objetivaytransparente.
• No le permite a la administración
Accederamayoresproductososervicios.
• Afectacióndelniveldeinversiones.
• Conlleva un peligro por cuanto el
contratista no requiere estar
inscritoenlaCámaradeComercio.
Riesgo alto
Cooperativas
Bajoelpretextodesuregul
ación
por el Código de
Comercio, se
destinanrecursosdelEsta
dopara
conformarlascooperativa
sycontratar
directamente sin límite
de
cuantía,
obviandolasexigenciase
stablecidasenlaLey80de
1993.
• Peligragravementeelerariopúblico.
• Ausencia de requisitos técnicos y
financieros.
• Eluden procesos licitatorios.
• Permitenpagarfavoresapolíticos
Y amigosconciertafacilidad.
• Ausenciadeestudiosdefactibilidad
Y conveniencia.
• Altas comisiones y remuneraciones para las
cooperativas sin justificaciónalguna.
• Competenciadeslealfrentealsectorfinanciero.
• Inadecuadaprestacióndeservicios
PúblicosacargodelEstado.
Riesgomedio
Compañías
ficticias
Contratacionescelebrad
ascon
empresas fantasmas,
que
ofrecenensuobjetosocial
unagran
variedad de servicios,
constituidasconcapitales
einfraestructura
ficticias y socios que en
tal
calidadaparecenenvaria
scompañías oferentes y
de la misma índole.
• Se contrata con personas no idóneas.
• PérdidadegarantíasparaeEstado.
• Mala calidad en bienes/servicios
suministrados.
• Sobrecostos.
• Detrimentopatrimonial.
• Disminución del patrimonio por
Re adquisición debienes.
• HaceinoperantelaCámaradeComercio.
• Se burla la Ley.
Riesgomedio
Contratos
Interadministra
tivos
Al hallarse excluidos del
proceso
licitatorio y de garantías,
que en
unmomentodadosonimp
ortantes
instrumentos para
requerir el
cumplimientodelobjetoco
ntractual,
ybasadosúnicamenteen
el
compromiso
administrativo, se
pierden los controles,
•
Elaboracióndecontratossinestudiospreviosdefa
ctibilidadytécnicos.
•
Generanincumplimientoensuejecuciónporfalta
deinformación.
• Sobrecostosparalaadministración
Porincumplimientoyprórrogasindefinidasporlaf
altadecoordinación
y supervisión.
• Pérdidadecontrolesfinancierosy
Administrativosquefacilitanlacorrupciónyladesi
diaadministrativa
Riesgobajo

facilitando
lacorrupción.
FACTOR DE
RIESGO
Interventorías
El estrecho vínculo que
generalmente
une al contratista con el
interventor distorsiona el
control
deverificaciónqueleespr
opiode
sufunción,
avalandoyaprobando
lasdecisionesdelcontrati
sta, aun
enperjuiciodelaadministr
ación.
• Altoscostosdeestetipode contrato sin
resultados que reflejen su inversión.
• Avalanincumplimientos, ejecuciones
irregulares, mala calidad de materiales.
• Autorizanmodificacionestécnicas,
Cambiosdeespecificacionesdemateriales,
originando mayores costos a la
administración.
•Losacuerdosentrecontratistaeinterventorsonc
onocidosenocasionesconposterioridadalaejecu
ción delcontratoporpartedelaadministración.
• En ocasiones firman actas de recibo
sin verificar el efectivo cumplimientode las
obligaciones.
Riesgo alto
Delegación
para
la contratación
estatal
Se dispersa el
compromiso y la
responsabilidad, los
procesos se
tornan más
dispendiosos, aumenta
ladisparidaddecriteriosc
ontractualesyelriesgoau
mentaentantoqueestosfu
ncionariospueden
contratar altísimas
cuantías sin
control alguno.
• Se diluye la responsabilidad.
• Disparidad de criterios en materia
contractual.
• Identidad de contratistas para ejecutar
diversos objetos de las diferentes
dependencias.
• Reviste de un gran poder económico y da
competencia a funcionarios con bajo nivel
salarial.
• Genera caos administrativo.
• Debilitamiento de la oficina jurídica.
• Para las diferentes dependencias
les resulta más atractivo el ejercicio
contractual dejando de lado las
funciones propias del cargo
Riesgo medio
Irregular uso
del
contrato de
prestación de
servicios
Las autoridades
administrativas
Contratan un sin número
de personas
para cumplir funciones
similares
o idénticas a las
asignadas
al personal de planta,
sin ningunajustificación
y con el único propósito
de cumplir compromisos
personales o políticos.
• Genera“nóminasparalelas” excediendoel
númerodecargosestrictamentenecesarios.
• Duplicidaddefunciones.
• Detrimentopatrimonial.
• Dificulta el ejercicio de controles
disciplinarios y administrativos.
• Hace ineficaz el Estado.
• Lasgrandespartidasasignadas se podrían
utilizar en otros fines sociales.
Riesgo alto
Caos
Administrativo
La falta de cuidado y
diligencia en
el trámite de los asuntos
administrativos
se traduce en la
ineficacia administrativa
del Estado,
verificándose la
ausencia de archivos,
archivos incompletos,
ausencia
de soportes importantes
de los contratos,
contratos sin
foliar y contratos sin
liquidar.
• Ausencia de archivos.
• Encubrimiento de hechos o acciones
irregulares.
• Desvirtúa principio de responsabilidad.
• Ausencia de unificación de criterios.
• Ausencia de controles.
• Falta de soportes importantes de los
contratos.
Riesgo alto
Conciliaciones
A través de este
mecanismo se
Resuelvenconflictos,
cuandodos
o más personas
gestionan por sí
mismas la solución de
sus
diferenciasconlaayudad
el tercero conciliador.
Estaprácticahasido
• Afecta gravemente los intereses
económicos y patrimoniales del
Estado.
• Es ventajosa para los intereses particulares.
• Sehacenarreglossinconocimientopúblico en
beneficio de intereses particulares.
• CondenasalEstadoporausencia
Deelementosprobatoriosdelaconciliación.
• Lanegligenciadelosapoderados
DelEstadocomprometefácilmente
los recursos públicos.
Riesgo bajo

muycuestionadaporcuan
tose
havistoquemenoscaba
gravemente los
intereses del Estado.
RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS
Cuando hacemos mención a la administración pública, nos viene a la mente la idea de
adelantar un trámite, de desatar un procedimiento impredecible, de enfrentar algo
engorroso y entrabado que se interpone entre nuestra necesidad o deber de acudir en
busca de una respuesta de la autoridad y la efectiva satisfacción de esa necesidad o el
cumplimiento de ese deber materializado en un permiso, una autorización o licencia,
un certificado.
Esa idea de trámite, con su connotación marcadamente negativa, está muy arraigada
en la conciencia del ciudadano, quien asume el carácter de administrado o usuario, y
plantea, además, un problema de primer orden en las relaciones ciudadano-
administración que demanda atención y que exige se le aborde con miras a variar
radicalmente esa percepción negativa. Particularmente porque ese contacto entre el
ciudadano y el Estado es ocasión propicia para que surja el fenómeno de la corrupción
administrativa en dos niveles o momentos principales y diferenciados del actuar de la
administración: el relativo al trámite propiamente dicho o intercambio entre el
ciudadano y el funcionario, y el referente a los procedimientos que deben desarrollarse
al interior del ente estatal para atender la necesidad o facilitar el cumplimiento del
deber del ciudadano.
De ahí la importancia de establecer, con el mínimo margen de error, cuáles son los
riesgos de corrupción en el área de trámites y procedimientos, fijando para cada
agencia del Estado y en cada uno de los diversos trámitesy procedimientos mapas de
riesgo que identifiquen momentos sobresalientesy permiten tipificar las posibles
conductas corruptas, determinarlos costos de la corrupción, definir los daños que se
generan por la ocurrenciade las conductas reprochables y, finalmente, hacer unas
recomendacionespara minimizar riesgos de corrupción en trámites yprocedimientos.
Proceso
Desde una perspectiva macro, un proceso se compone de las actividades claves
necesarias para dirigir la organización y producir resultados acordes con los objetivos
de la entidad. La definición lleva incorporado un objetivo, pues no puede concebirse un
proceso sin un objetivo determinado y la ejecución de actividades que satisfagan las
necesidades y expectativas del cliente.
Procedimientos
Expresan secuencias lógicas de actividades por medio de las cuales es ejecutado el
trabajo, utilizan recursos de diferente índole y deben generar determinados resultados
o productos.

Los procedimientos tienen un aspecto importante, la secuencia, porque cada paso se
ubica en determinado lugar y la serie de actividades secuenciales contribuyen a que el
procedimiento pueda llevarse a cabo.
Todo procedimiento tiene implícita una dinámica; unos son lentos y dispendiosos, se
detienen por la acción voluntaria y caprichosa de los ejecutores que les imponen un
freno innecesario, otros en cambio tienen una secuencia fluida y cada paso se ejecuta
en su oportunidad y sin restricciones; éstos son los que generan satisfacciones.
El éxito de los procedimientos radica en el recurso humano, pues su participación es
indispensable para su desarrollo y culminación y define la calidad de su diseño,
ejecución, evaluación y control. Así mismo, la dinámica permanente de las entidades
conlleva la presencia de disfunciones que hacen parte de la vida normal de toda
organización. Su presencia no es grave; lo preocupante es la inercia e indiferencia
para su corrección.
A continuación se indican las falencias de mayor ocurrencia que suelen registrarse en
las entidades que tienen relación directa con los procedimientos que se desarrollan en
ellas: carecen de plan estratégico, no ejecución o desvío de él; mala imagen debido a
las fallas en la calidad de los productos y el servicio; resultados financieros no
satisfactorios; aumentos injustificados en los costos; pérdida de clientes, sin indagar
las causas de la misma; excesiva centralización y paternalismo; obsolescencia
tecnológica; estructura organizacional cargada de niveles burocráticos; acumulación
real o ficticia de trabajo y presencia de desorden en los puestos de trabajo; tensión,
mal humor, irritabilidad y malestar generalizado de los empleados; deficiencias
en el medio ambiente físico del trabajo; cambios imprevistos y sin justificación de los
turnos de atención y de servicio, viéndose obligado el cliente a realizar viajes y gastos
no previstos; descortesía, irrespeto y mal trato a usuarios y compañeros de trabajo;
discriminación en el trato a clientes; anteponer las normas y reglamentos al servicio
como una forma de eludir la atención; exigir el cumplimiento de requisitos y
documentos innecesarios; proliferación de firmas, huellas, iníciales, vistos buenos y
fotocopias; excesivo control o carencia del mismo en las diferentes actividades; alto
número de quejas de los clientes, con el agravante de que no se atienden o se dilata la
solución; colas injustificadas para cualquier diligencia ante la entidad; .telefonitis., que
impide atender diligentemente a los clientes y evacuar oportunamente el trabajo;
sistema de conmutación lento; problemas en el sistema de información; producción de
datos y estadísticas innecesarios; carencia de información para evaluar los resultados
o tomar decisiones; elevado número de formatosde papelería y altos costos de la
misma.
Trámite1
Se concibe como una herramienta estatal de regulación y control a la sociedad; sin
embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos inmensos por desviación de
recursos y pérdida de gobernabilidad. La Tramitología promueve la corrupción, pues el
ciudadano en su afán por superar la inoperancia gubernamental recurre a los
servidores públicos, directamente o a través de terceros, para agilizar su proceso a
cambio de ofrecerles dinero u otras dádivas.
CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Existen procedimientos que son connaturales a la razón de ser del ente estatal, otros
que representan el soporte y los mecanismos organizacionales para que la entidad
opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya tipificidad está expresada en un
mandato legal para que existan y operen independientemente del tipo o carácter de la
entidad. Es así como pueden clasificarse en:
Procesos fines o misionales
Constituidos por el conjunto de procedimientos que expresan la naturaleza, misión y
objetivos de la entidad y tienen su concreción en la generación, producción y entrega
de servicios o funciones públicas a los usuarios y beneficiarios.
Procesos medios
Es el conjunto de procedimientos que soporta administrativa y financieramente la
planeación, operación, ejecución y resultados de los procesos fines.
Procesos normativos
Están conformados por el conjunto de procedimientos destinados a velar por la
disciplina, comportamiento y moral de los servidores públicos, el desarrollo de
sistemas de control y todos aquellos fenómenos relativos a garantizar la eficiencia,
eficacia y transparencia de la función pública.
CRITERIOS BASE PARA LA SELECCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Los criterios base para la selección de los procedimientos deben tener en cuenta los
siguientes factores:
 Mayor contribución al gasto de la entidad.
 Mayor contacto con el público, usuarios y beneficiarios de los servicios y
funciones prestadas.
 Mayor afectación de derechos de los ciudadanos.
 Las políticas y objetivos de la alta dirección de la entidad.
 Las condicionantes de las políticas gubernamentales.
 Las decisiones de la política fiscal.
 Los valores de los grupos representativos de poder.
 La imagen institucional interna y externa.
 Los niveles de competencia existentes.
 La calidad del recurso humano, medida en términos de formación.
 Tipo de bienes, servicios o funciones generados.
PRINCIPALES ELEMENTOS DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ASOCIADOS
A LOS PROCEDIMIENTOS

Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluación de
gestión
La ausencia de planeación, las deficiencias de la misma, así como la carencia de
sistemas efectivos y generalizados de control de resultados porque no se cuenta con
los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño, no permiten
distinguir los errores causados por la mala administración de los que obedecen a
corrupción, establecer responsabilidades reales, aplicar correctivos y obtener
información oportuna y exacta. Todas estas circunstancias pueden ser aprovechadas
por los funcionarios para realizar comportamientos negligentes y por los contratistas
para obtener beneficios.
Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar y
sistematizar los procedimientos
Un trabajo tan importante como la elaboración de los manuales de procedimientos
requiere el apoyo decidido de la alta dirección; la participación activa de los mandos
medios y del personal en general; una metodología apropiada y actualizada de trabajo;
la definición de los responsables de la elaboración de los manuales y del desarrollo de
sistemas de evaluación y retroalimentación. La forma como están diseñados los
procedimientos indica si facilitan el cumplimiento de la misión de la entidad, porque su
utilización está encaminada a lograr los objetivos y su ausencia permite la invención,
por parte de los funcionarios, de mecanismos sustitutos para fines privados.
Con frecuencia el fracaso de los programas de mejoramiento de los procedimientos
radica en que no se aborda integralmente el análisis de los mismos y los planes se
limitan a la reducción del número de requisitos, pasos y documentos para determinado
proceso. Sin embargo, su transformación no está en este enfoque simple. Se debe
considerar una serie de elementos que hacen parte integral del estudio y mejoramiento
de todo proceso, para que tanto la razón de ser como el horizonte de las entidades se
tornen reales a través de los procedimientos debidamente elaborados, adoptados e
implementados.
Esquema organizacional
Se refiere a la estructura general de la entidad y específica de cada una de las áreas
que la conforman, la cual debe ser adecuada y ajustada a las disposiciones de su
creación y funcionalidad. Los esquemas organizativoscon un excesivo número de
jerarquías retardan la toma de decisiones y traumatizan el desarrollo de los procesos,
al igual que los comités que aveces se crean para estudiar o atender asuntos sin
importancia o para evadir responsabilidades.
La desorganización interna y la descoordinación entre las diferentes unidadesde la
entidad generan ineficiencia, desorden administrativo, reducen los controles e impiden
tomar una acción efectiva.
La estructura organizacional de una entidad debe responder primordialmente a sus
procesos básicos, fundamentales o fines, estableciendo claramente la línea ejecutiva
de la organización como el conjunto de las áreas que tienen a cargo dichos procesos,
separándola del Staffresponsable de las áreas de apoyo. Infortunadamente, este
esquema conceptual no siempre es tenido en cuenta en el momento de estructurar las
organizaciones del sector público. Con frecuencia se encuentran entidades en las
cuales las áreas responsables de los procesos fines no existen formalmente, o tienen
un bajo rango en la escala jerárquica; en cambio las áreas de apoyo, administración,
financiera, recursos humanos, jurídica, ocupan un lugar de privilegio. Esta situación es
altamente inconveniente toda vez que la responsabilidad por los procesos fines o

misionales no es clara al interior de la organización,entorpece la tarea directiva,
dificulta o imposibilita la delegación de autoridad y, lo más grave, hace prácticamente
imposible una asignación de responsabilidades por resultados.
Otra consecuencia natural de este aspecto es la reducción de la eficacia de la entidad;
la agregación de valor desaparece, llegando al extremo en el cual la organización
comienza a demandar más recursos de los que produce. En la medida en que la
estructura organizacional sea transparente y privilegie una fácil definición y
armonización de metas y responsabilidades acordes con la misión de la entidad,
estará contribuyendo al éxito de la misma.
Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados
La ausencia de métodos y procedimientos documentados y actualizados es uno de los
mayores problemas que tradicionalmente enfrenta la administración pública. Al no
existir documentación, la memoria institucional se concentra en cabeza de individuos
aislados y se abre la posibilidad de que el desarrollo de un proceso cualquiera sea
susceptible de interpretaciones diversas, algunas de ellas contrarias a la moral pública.
Adicionalmente, es difícil definir parámetros de rendimiento, establecer normas de
manejo o definir metas de resultados, porque cada actividad se aproxima de manera
casuística. Así mismo, los sistemas de control, internos y externos de la entidad no
pueden ser eficaces ni eficientes porque se carece de un marco de referencia
operativo y la administración debe aceptar hechos cumplidos, para los cuales siempre
hay alguna explicación.
A menudo la formalización y documentación de los procesos y procedimientos es
percibida por las áreas como una actividad poco rentable, pero en la medida en que
las áreas misionales y de apoyo entiendan que tienen una responsabilidad por
resultados, tanto en términos de eficacia como de eficiencia, y que la organización por
procesos tiene ventajas .toda vez que permite identificar fácilmente procedimientos
críticos, tales como los denominados procesos básicos, fines o misionales y otros de
apoyo fundamentales, priorizan automáticamente las tareas a realizar en este sentido
y su actitud hacia la formalización y documentación de procedimientos tendrá que
cambiar, pasando a ser aliados activos y no pasivos de esas actividades.
Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trámite
Cada procedimiento tiene una duración que se define dentro de las condiciones
normales de desempeño de los funcionarios y de la dotación oportuna de los recursos
para realizar el trabajo. Existen dos tiempos: uno de procesamiento interno, es decir el
tiempo que tarda la entidad en ejecutar el proceso, y otro, el tiempo del cliente, usuario
o beneficiario, el que éste invierte en sus trámites ante la entidad. Los dos tiempos
deben acercarse o, por qué no, hacerlos iguales por medio del uso de tecnología y
otros mecanismos. De otra parte, el número de pasos que conformanel procedimiento
y su ordenamiento genera altos riesgos de comportamientosinadecuados de los
funcionarios.
La lógica de la secuencia nos remite a la organización del trabajo y a la búsqueda de
la ejecución del mismo de manera natural y con sentido común. En consecuencia, es
importante estudiar el ciclo y la duración real de cada etapa del procedimiento, con el
fin de que desaparezcan los cuellos de botella, se descongestione y agilice el trámite
total y los usuarios no se vean obligados a pagar a los funcionarios para que presten
sus servicios con celeridad y eficiencia.
Contacto permanente de los funcionarios con el público

Cuanto mayor contacto tenga el ciudadano con los funcionarios paraadelantar un
trámite, mayores las posibilidades para que el funcionariopida dinero y obtenga
beneficios o para que el usuario ofrezca gratificaciones.
Ignorancia de los usuarios acerca de los procedimientos
La falta de información y conocimiento que los usuarios tengan de los procedimientos
de una entidad conduce a que el usuario tenga una impresión equivocada sobre los
productos y servicios de la misma, a que no detecte las fallas ni pueda articular su
acción y defender sus intereses; así mismo, permite que los funcionarios afinen sus
mecanismos de corrupción.
Autorizaciones y controles
Tantas autorizaciones y aprobaciones preliminares, parciales y finales, denotan el
grado de desconfianza interno en algunas entidades, así como ciertas manifestaciones
burocratizantes, con alto riesgo de corrupción.
Demasiados puntos de control o chequeo a lo largo de la cadena administrativa
contribuyen a diluir la responsabilidad pues las consecuencias deben ser atribuibles a
todos los que participan en ella; por tanto, no hay responsables reales, todas esas
operaciones no le agregan valor a los procesos; por el contrario, les crean cuellos de
botella.
El exceso de controles ha degenerado en tramito manía y ha hecho que los trámites
resulten complejos y lentos, lo cual afecta no sólo al usuario, sino que menoscaba la
imagen de la entidad. Así mismo, abre oportunidades para conductas incorrectas por
parte de los funcionarios inescrupulosos; se incrementan los costos para la entidad;
baja la productividad global y el Estado aparece como un ente incapaz de mantener
una comunicación directa con sus ciudadanos a los que no satisface en sus
requerimientos de rapidez, eficiencia y claridad administrativa. Adicionalmente, empuja
al usuario a recurrir a intermediarios y a pagar por agilizar sus trámites.
Baja capacidad tecnológica
Un buen nivel de desarrollo tecnológico de la entidad incide en la agilidad, la
seguridad, los costos e imagen de la misma. Las entidades requieren tecnología
apropiada acorde con sus necesidades y objetivos; éste es un factor fundamental
cuando se trata de competitividad no sólo para la ejecución rápida y segura de los
procesos sino por la exigencia de los usuarios y clientes de los servicios.
Adicionalmente, debe estar manejada por personal idóneo, profesional y éticamente,
porque la entidad logra autonomía, facilidad de comunicación, seguridad, agilidad y
estatus. Por ello una de las condiciones de éxito de la entidad es su actualización
tecnológica, la cual también debe estar presente en el campo gerencial en sus nuevos
enfoques como la calidad total, la planeación estratégica, justo a tiempo, la gerencia
total, la reingeniería y el benchmarking, que necesariamenteestán asociados con la
eficiencia.
Los procesos se alimentan de información, que es procesada y conduce finalmente a
un resultado. En la medida en que el proceso de trabajo se recargue de información
innecesaria o inapropiada, aumentan las posibilidades de retardar su ejecución por la
dificultad para obtenerla, elaborarla, registrarla, transformarla y conservarla, situación
que permite el uso inadecuadode la misma y posibilita los comportamientos
incorrectos de los funcionarios, en beneficio propio y de los usuarios del servicio.
Adicionalmente, la carencia de información no le permite a la entidad hacer
seguimiento a sus estrategias, medir y evaluar el desempeño de sus distintas

unidades o establecer la rentabilidad de sus productos y servicios. Los sistemas de
información deben ser adecuados y existir un fortalecimiento del control
computarizado, porque nada se obtiene distinto a generar riesgos de corrupción, si
existen sistemas pero no se auditan.
Costos del procedimiento
Todo procedimiento tiene costos. La entidad incurre en erogaciones cuando ejecuta un
trabajo. Cuando el usuario contacta con la entidad, también tiene gastos; por tanto,
ambos costos deben ser tenidos en cuenta cuando de conductas ilícitas se trata, por
su impacto en los estados financieros y en el bolsillo del usuario.
Condiciones exógenas del proceso
Existen algunas condiciones del entorno en el que se desenvuelve la entidad que
dificultan el desarrollo normal del proceso, tales como medidas macroeconómicas,
situación económica en general, inseguridad generalizada, situaciones de orden
público, disposiciones gubernamentales, acción de la competencia, entre otras.
Adicionalmente, en el proceso pueden surgir circunstancias políticas, obstáculos de
corte político como cambio de personal, reasignación de funciones y presupuestos que
afectan intereses políticos.
Relación con otros procedimientos
Los procedimientos ejercen interacción recíproca permanente. Existenefectos
negativos que pueden estar produciendo determinados procedimientos sobre otros al
frenar su ejecución normal, no sólo a nivel interno de la entidad, sino con otras,
generándose un momento propicio para la ocurrencia de conductas incorrectas de los
funcionarios responsables.
Procedimientos de selección de personal inadecuados
Los procedimientos de selección de personal inadecuados permiten la vinculación de
funcionarios que no satisfacen las condiciones de edad,capacitación, interés,
vocación, temperamento, entre otras, por lo cual se deben establecer mecanismos
para elevar la idoneidad profesional de funcionarios y hacerlos competitivos. Los
escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios, la falta de
adecuada motivación para entender con claridad el alcance de las tareas asignadas y,
por qué no, la baja remuneración, hacen que los procedimientos .que son diseñados
por personas y los ejecutan las personas para otras personas., registren problemas de
demoras, controles, lentitud, inexactitud, que afectan la prestación del servicio y por
consiguiente al usuario, llevando al funcionario falto de carácter a ser desleal y a
desarrollar comportamientos ilícitos. La ejecución oportuna y correcta de los procesos
guarda estrecha relación con la satisfacción del personal en la organización. La
satisfacción por la tarea consiste en la posibilidad de ejercer responsabilidadesy
control sobre los métodos de trabajo y sobre los tiempos; utilizar las propias aptitudes
y aprender cosas nuevas y en el interés, la variedad y la dificultad que presenta la
tarea.
Atribuciones y concesiones especiales

La concentración de poder para la toma de decisiones y el manejo de los recursos en
un solo funcionario, o la ejecución del proceso en una sola dependencia generan
riesgos de corrupción, porque el proceso fácilmente puede ser manipulado.
Igualmente, la institucionalización de concesiones especiales en cuanto al tipo de
personal que debe ocupar ciertos cargos fortalece a estos funcionarios para realizar
conductas inapropiadas.
Ausencia de manuales de funciones y procedimientos
La carencia de manuales de funciones y de procedimientos hace difícil comprobar en
qué grado los funcionarios cumplen con sus responsabilidades, delimitar con precisión
las responsabilidades y no permite la supervisión, circunstancias que empujan al
funcionario a ejecutar comportamientos inadecuados.
Régimen sancionatorio débil
La falta de sanciones severas para contratistas y servidores públicos que le hacen
trampa al Estado genera acciones corruptas de una parte y de la otra. Lo anterior se
suma a la dificultad para realizar investigaciones efectivas, al clima de impunidad en
general y a la sobrecarga de procesos en manos de las autoridades competentes.
MAPA DE RIESGOSTRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN
POSIBLES
CONSECUENCIAS
PONDERACIÓN
Ausencia de
procedimientos
debidamente
establecidos o
formalizados
Los procedimientos y los
métodos para ejecutarlos no son
conocidos,
no están definidos en
manuales; se improvisan las
condiciones
y criterios de decisión; la
entidad está sujeta a factores y
agentes externos de interacción;
la capacidad de negociación
sólo depende del perfil del
negociador.
Se registra cruce de
competencias
entre los niveles y áreas
decisionales
• Alta discrecionalidad y concentración
de poder en las decisiones que afectan
la gestión de los recursos.
• Sobrestimación de costos en la
determinación del presupuesto.
• Se politizan la visión y los controles
Que orientan la gestión.
• E l negociador no cuenta con apoyo
efectivo para la toma de decisiones.
• Se dificulta el seguimiento y evaluación
de los factores que inciden
Sobrelaeficaciayeficiencia
Riesgo alto
Baja capacidad
tecnológica
No se han incorporado
desarrollos tecnológicos para
responder
a los requerimientos, exigencias,
objetivos y compromisos
adquiridos por la entidad.
Se registra un mayor contacto
con El público porque éste no
puede obtener información por
medios tecnológicos.
• Incide en el procedimiento y calidad
de la información, en la agilidad,
costos y credibilidad en cuanto
a los procedimientos y seguridad de los
mismos.
• Se favorece el fraude, y el soborno
Impide la ejecución exitosa de otros
Procesos y afecta la competitividad
De la entidad.
Riesgo alto
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN
POSIBLES
CONSECUENCIAS
PONDERACIÓN
Evaluación y
seguimiento de
los trámites y
procedimientos
Los riesgos y/o puntos críticos
de
Losprocedimientosnoestánidenti
ficadosniestánacompañados
de estrategias o indicadores de
evaluación.
Sedesconocelarelaciónentrelos
procedimientos internos y
• No es posible identificar los errores
causados por la mala
administracióndelosqueobedecenaactos
contrariosalaéticadelservidorpúblico.
• Se favorece el tráfico de influencias y
el pacto entre intereses
particularesendesmedrodelos bienes y
recursos de la entidad.
Riesgo medio

externos
y no se ejerce control sobre
los mismos.
Losprocedimientosnosonadopta
dosniconocidosporloquenoSoni
mplementadosoestánsujetosaco
nstantesmodificaciones.
•
Presenciadedisfuncioneseindiferenciafre
nte a las finalidades
quepersiguenlosprocedimientosy/oindisp
osicióndelosfuncionarios para
ejecutarlos.
Formas o
modelos
empleados para
elaborar,
regular,
racionalizar y
sistematizar los
procedimientos
Nosecuentaconparámetrosque
Favorezcanunaadministraciónra
cionalde los trámites y
procedimientos.
Los requisitos, tiempos y
condiciones de atención de los
serviciosnoestándeterminados.
Losciudadanosdesconocenlas
condiciones, trámites y servicios
queofrecelaentidad.
• Propicianlaexigenciadedádivas o el
ofrecimientos de las mismas.
•
Seafectalacredibilidaddelciudadanoenlas
entidades prestadoras de servicios.
•
Segeneraunelevadoíndicedeautorizacion
esyaprobaciones.
•
Afectanlageneracióndeunaculturaorgani
zacionalparalaeficaciay
Laeficiencia
Riesgo alto
Injerencia de la
estructura de
poder
organizacional
Connivencia entre los altos
funcionariosdelaentidadparalaalt
eraciónocambiosfrecuentesocoy
unturalesenlosprocedimientos.
La finalidad y forma de los
trámitesyprocedimientospuedes
eralterada
sin dar lugar a sanciones
envirtuddelpoderqueconfiereunal
tocargo.
•
Permitelatomadedecisionesamarradasai
ntereseseconómicos,políticos, de
estatutos o de grupo
dentrodeunaentidad.
• Se afecta la agilidad, costos, imagen,
Confianzaycredibilidadenlasdecisiones y
actos administrativos y financieros.
Riesgo alto
ESTRATEGIAS ANTITRÁMITES
La Alcaldía Municipal de Cocorná se enfocará básicamente en cuatro estrategias para
evitar los trámites innecesarios:
IDENTIFICACION DE TRÁMITES:
La Alcaldía Municipal iniciará el análisis de los trámites y servicios teniendo como
punto de partida sus procedimientos. El análisis permitirá encontrar pasos o requisitos
que son eximidos por la ley, de tal forma que procederá a realizar una actualización de
cada uno de ellos a la luz de la ley 2641 de 2012.
RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES:
La Alcaldía Municipal de Cocorná realizará la optimización de los procesos y
procedimientos, para simplificar los trámites a la ciudadanía de conformidad con la
normatividad vigente.
AREA DE ATENCIÓN AL CIUDADANO (AAC):
En la alcaldía Municipal se ubicará un punto de contacto ubicado estratégicamente
para el servicio del ciudadano. Las peticiones se recibirán de manera presencial lo que
garantiza una mejora en la prestación del servicio.
MEJORAMIENTO CONTINUO DE LOS CANALES DE COMUNICACIÓN
Para el mejoramiento de los canales de comunicación con los usuarios la Entidad
cuenta con los siguientes conductos:
La página WEB Institucional: http://www.cocorna-antioquia.gov.co
El Correo Electrónico: alcaldia@cocorna-antioquia.gov.co
LOS MECANISMOS PARA MEJORAR LA ATENCIÓN AL CIUDADANO.

La administración Municipal de Cocorná, tiene como objetivo fundamental la
satisfacción de las necesidades de la comunidad y superar las expectativas, por tal
razón está en aras de implementar un Sistema de Gestión de la Calidad, que permita
dirigir y evaluar el desempeño institucional en términos de calidad y satisfacción social
en la prestación de los servicios. El eje principal es el generar confianza en la
ciudadanía, a través de sus diferentes servicios.
Para tal fin, definirá estrategias que busquen desarrollar una gestión transparente e
íntegra al servicio del ciudadano y la participación de la sociedad de acuerdo a sus
planes, programas y proyectos, para lo cual ha creado diferentes links en la página
web http://www.cocorna-antioquia.gov.co con el fin que la ciudadanía tenga fácil
acceso a la información, tales como los siguientes:
 Trámites y Servicios
 Planeación y ejecución Presupuesto y Finanzas
 Contratación Normatividad
 Quejas y Reclamos
 Servicios de Información al Ciudadano
EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
La eficacia estatal parece estar condicionada por la capacidad de atención que en
materia de funciones y servicios públicos tiene la organización pública, el nivel de
formación y compromiso de los servidores públicos, la tecnología incorporada al
desarrollo de los procesos, el nivel gerencial alcanzado, la utilización de mecanismos
de seguimiento, evaluación y control, la promoción y participación de los usuarios y
beneficiarios en todas las instancias del hacer público, y la competitividad a la que se
ven enfrentadas las entidades públicas en la atención de sus responsabilidades.
Las recientes inquietudes sobre la capacidad, composición, nivel y competenciasdel
Estado han tenido como causa principal los bajos índices de cumplimiento, la
ineficiencia en las acciones, la ineficacia en el impacto de la gestión, el incremento de
los costos, la baja relación entre la acción pública y el aumento de la calidad de vida
de los habitantes.
Los problemas enfrentados en la organización y gestión públicas, especialmente por
los niveles directivos de las entidades oficiales están relacionados con la corrupción
administrativa, el favoritismo en la contratación, la deficiente utilización de mecanismos
de ingreso y estabilidad laboral basados enlos méritos, los bajos niveles salariales y el
descontento generalizado por elindebido ejercicio del poder político. Es claro que
laexpansión de la ilegalidad en la vida pública que ha afectado, en años pasados, al
conjuntode los partidos, a la administración pública, al empresario, al sistema
bancario, y, almismo tiempo, a extensas capas de la población ligadas al mundo de la
política por tupidasrelaciones clientelares e implicadas de distintas maneras, por
conveniencia o incluso sólopor resignación, en la práctica de la corrupción. Así, tras la
fachada del estado de derecho,se ha desarrollado un infraestado clandestino, con sus
propios códigos y sus propios impuestos,organizado en centros de poder ocultos y a
menudo enconnivenciacon los poderesmafiosos, y, por consiguiente, en contradicción
con todos los principios de la democracia: desde la legalidad al de la publicidad y
transparencia, del de la representatividad a los de responsabilidad política y control
popular del funcionamiento del poder.

En la Colombia de hoy las falencias y limitaciones mencionadas, sin referirnos a los
problemas institucionales causados por el fenómeno del narcotráfico, reflejan también
las condiciones de gestión en los estados modernos; en tal sentido, vale la pena
reiterar las afirmaciones del autor italiano, las cuales caracterizan algunas de nuestras
limitaciones, ya que:apuntan al mismo tiempo un problema que es común a todas las
democracias avanzadas: la creciente anomia del Estado contemporáneo, generada,
de una parte, por la masiva expansión de sus funciones .y de los correlativos espacios
de discrecionalidad. En la vida social y económica, y, de otra, por la reducción de la
capacidad regulativa del derecho, la inadecuación y la falta de efectividad de sus
técnicas de garantía y por la tendencia del poder político a liberarse de los controles
jurídicos y a desplazarse a sedes invisibles y extra-institucionales
La corrupción administrativa constituye el principal obstáculo de la eficiencia y eficacia
del Estado, por cuanto a través de ella son sustraídos importantes recursos financieros
que desestimulan la inversión pública, incrementan el déficit fiscal y hacen
contradictoria la relación entre el Estado y la sociedad civil.
METODOLOGÍA
Para realizar un estudio en torno al sistema de control interno debe tener como
objetivo fundamental establecer los riesgos in situ y potenciales a los cuales están
enfrentados los funcionarios de las entidades oficiales, buscando conocer, valorar,
establecer y corregir las falencias en la gestión y, al mismo tiempo, consolidar todos
los procesos, procedimientos y mecanismos que contribuyan al ejercicio eficiente y
eficaz del trabajo organizacional.
El riesgo es la contingencia o el conjunto de contingencias que pueden afectar los
procesos, procedimientos, actividades o funciones de la gestión, cuya falta de
previsión y control genera pérdida de recursos, desviación
y/o malversación de fondos y deficientes resultados en el cumplimiento de los
objetivos y metas organizacionales.
La necesidad de una metodología flexible que permita, motive y contribuya a detectar
las potenciales contingencias de la gestión organizacional es factor fundamental para
mejorar el proceso de toma de decisiones, prevenir fenómenos de corrupción,
aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos y lograr la eficacia en la
obtención de los resultados.
Las limitaciones existentes en Colombia sobre la definición, alcances, objetivos,
metas, instrumentos, técnicas y utilización del sistema de control interno han creado
una gran confusión y distorsión respecto del papel que debe cumplir el sistema en el
desarrollo de las responsabilidades a cargo de los entes estatales, generando otro
mecanismo típicamente formal, cuyo impacto y alcance es limitado.
La metodología utilizada en el presente estudio estuvo basada en las siguientes
acciones:
Compilación documental
La primera etapa que se debe adelantar es el análisis, comprensión y limitación del
sistema de control interno y que esté relacionado con la indagación, compilación y
estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias de este sistema, así
como el inventario y lectura de los informes y documentos de gestión de las entidades.
Esta etapa tiene por objeto reconstruir el marco regulatorio, establecer la memoria
organizacional sobre la gestión y el sistema de control interno y, de manera general,

establecer el escenario, las condiciones, alcances y limitaciones de la misión, los
objetivos, metas y resultados de las entidades.
Visitas a las entidades
El consultor, en compañía del equipo de trabajo, participará en las reuniones con las
instancias directivas de las entidades objeto de estudio de caso, con el fin de exponer
los objetivos, metas, metodología y alcances del trabajo.
Esta etapa debe de estar encaminada a articular los objetivos e intereses del consultor
con las condiciones de organización y gestión de las entidades objeto de los estudios
de caso, armonizar y concertar el cronograma de actividades, integrar las demandas
de información a la capacidad de respuesta de las entidades y motivar la activa
colaboración entre los consultores y los intereses de la alta dirección.
Revisión documental
Las acciones estuvieron encaminadas a construir el marco de organización y gestión
de las entidades visitadas, valorar los diagnósticos, resultados, avances, limitaciones y
demandas organizacionales en materia de control interno y a establecer los
instrumentos para la recolección de información de campo.
Diseño del instrumento de información primaria
La información de campo relacionada con la comprensión, utilidad, aplicación,
limitaciones y propuestas de cambio al sistema de control interno se puede obtener a
través de una encuesta de preguntas abiertas, que se puede aplicar al universo de los
funcionarios directivos, quienes pueden responder los interrogantes y aportar su
experiencia y puntos de vista respecto de la eficiencia, eficacia y efectividad vigentes
del sistema de control interno.
Las técnicas a utilizar puede ser la encuesta, la entrevista directa para el caso de los
jefes de oficina, y el envío de los formularios a los demás jefes, con instrucciones para
su desarrollo. Igualmente, la encuesta se puede aplicar de manera directa a jefes de
control interno, con el fin de validar y contrastar los resultados sobre la implantación
del sistema de control interno.
El instrumento utilizado tendrá por objeto establecer el grado de comprensión,
homogeneidad, articulación e intereses del sistema de control interno, ya que las
lecturas de los informes y normas compiladas, así como las visitas previas, pueden dar
cuenta de una gran dispersión en el conocimiento, desarrollo y marco de orientación
del control interno.
Entrevistas a expertos
La consultoría puede realizar entrevistas informalmente a algunos expertos,
especialmente en los temas de lucha contra la corrupción, auditorías de gestión y
resultado, y control interno, con quienes buscará indagar sobre la filosofía,principios y
métodos de prevención y lucha contra la corrupción, a másde las acciones concretas
que en concepto de los expertos son posiblesde adelantar en el corto y mediano plazo
para mejorar y hacer más útil el sistema de control interno.
La mayor parte de las entrevistas pueden ser grabadas siempre y cuando los a
entrevistar estén de acuerdo, de tal manera que la consultoría recoja sus
apreciaciones y afirmaciones a lo largo del texto, sin citar la fuente respectiva.

Las entrevistas a expertos ayudan en la comprensión de los fenómenos indagados,
sus particularidades, los avances obtenidos en otras entidades y las posibles acciones
de mayor impacto que deben ser desarrolladas a fin de combatir pragmática y
específicamente, las actividades y fenómenosasociados con la corrupción.
Sistematización y análisis de información
Los formularios a diligenciar se pueden clasificar en ponderados, procesadosy
sistematizados con el fin de generar cuadros de salida que identifiquen losprincipales
indicadores del desarrollo, avance y propuestas de mejoramientodel sistema de control
interno. Tales cuadros de salida constituyen la materia prima del análisis y soportan el
diseño de los riesgos.
Mapa de riesgos
El análisis, evaluación y conocimiento de la operación y críticas al sistemade control
interno permiten formular, diseñar y elaborar el mapa de riesgos del sistema de control
interno, especialmente dedicado a las situaciones que impiden, limitan o hacen
deficiente la operación del mismo y el cumplimiento de los objetivos que le han sido
determinados.
El mapa de riesgos constituye el conjunto de contingencias que pueden afectar la
eficiencia de los procesos, procedimientos, actividades o acciones, y permitir la
desviación, pérdida o menoscabo de los recursos y resultados organizacionales. La
construcción del mismo constituye el instrumento más valioso de la metodología.
Informe final
El consultor, una vez finalizadas las actividades señaladas, procede a redactar y
presentar el informe al coordinador del equipo y al jefe de Control Interno, quienes
recomendaran acciones y ajustes específicos para la redacción final, entre los que se
encuentran la discusión de los documentos con todos los miembros del equipo, la
realización de seminarios taller con las entidades objeto de estudio, la discusión de los
conceptos básicos, la elaboración de la metodología del trabajo (estipulando la
pertinencia y valor agregado de cada acción) y el desarrollo de un texto de fácil
consulta que permita a otras entidades diseñar sus mapas de riesgo con mínimo
costo.
DIAGNÓSTICO
.
El análisis estara dirigido a establecer los riesgos potenciales existente en el proceso
de adopción y funcionamiento del sistema, sin que con ello el presente documento
constituya una evaluación del manejo y administración del sistema por parte de las
entidades visitadas o, menos aún, el señalamiento de posibles irregularidades.
Regulación
La preocupación central de un importante número de investigadores en torno a la
eficiencia y eficacia del Estado, está centrada en la claridad normativa y en la
determinación de reglas específicas que establezcan las condiciones bajo las cuales
opera la gestión de una organización.
La condición base para el desarrollo de un eficaz sistema de control interno es la
claridad en torno a la naturaleza, competencias y responsabilidades de la entidad, ya

que ello permitiría definir los productos, procesos, métodos y acciones que deben
ejecutarse para el cumplimiento de las funciones.
La proliferación normativa en materia de organización, gestión, responsabilidades y
atención de competencias es una de las primeras limitaciones de la eficiencia y
eficacia organizacional, tanto desde el punto de vista externo como interno.
La variedad y multiplicidad de normas no sólo impiden la claridad del marco
regulatorio, sino que propician escenarios de facultades amplias para que los
funcionarios de manera autocrática tomen decisiones que afectan a usuarios y
beneficiarios de los servicios, creando espacios para la corrupción o el indebido
manejo de los recursos públicos.
Sistemas de información
La información constituye uno de los elementos más importantes en el seguimiento,
control y evaluación de los resultados y, por su importancia estratégica, una de las
herramientas fundamentales para la toma de decisiones en el proceso de gestión.
Producción de informes
Las responsabilidades atinentes a la generación de informes del sistema de control
interno permiten indicar que existe un alto cumplimiento formal de las tareas
relacionadas con esta materia; sin embargo, su utilidad práctica es incierta en razón de
la baja consulta, seguimiento y evaluación de los documentos que producen las
diferentes áreas, las cuales se limitan a cumplir las exigencias de los órganos de
control, de los niveles directivos y, en pocos casos, de las oficinas de control interno.
Al estudiar los informes elaborados por las oficinas de control interno es notable el
bajo impacto que los mismos pueden producir sobre los procesos y áreas clave de los
negocios de las entidades, especialmente cuando los mismos plantean que la asesoría
está dirigida a mejorar procesos, diseñar y elaborar manuales, adoptar la filosofía del
trabajo con calidad total, cumplir los principios constitucionales, evitar sanciones,
generar beneficio social, trabajar en equipo, cambiar paradigmas, auto controlar,
fomentar la transparencia, sin que existan mecanismos específicos que traduzcan la
filosofía y la teoría en acciones con impacto en las áreas de mayor sensibilidad a las
responsabilidades organizacionales.
Análisis de indicadores
El análisis de los avances y necesidades del sistema de control interno se pueden
complementar con una encuesta dirigida a los funcionarios de los niveles directivo y
ejecutivo de las entidades visitadas, teniendo por objeto recabar el nivel de
comprensión, asunción y asimilación del sistema, al igual que valorar el impacto que el
sistema puede lograr en la gestión gerencial, la percepción de los funcionarios
respecto de su utilidad, así como obtener información sobre los riesgos que a juicio de
los servidores públicos pueden afectar la eficiencia, eficacia y efectividad en la
administración y gestión de los recursos oficiales. Los resultados arrojados por dicha
encuesta se presentan en el anexo.
CONCLUSIONES
El análisis de los factores relacionados con el avance, limitaciones, deficiencias y
necesidades del sistema de control interno contribuye a establecer los riesgos que

deben ser controlados, prevenidos o superados para garantizar el cumplimiento de los
objetivos de control interno e impedir la presencia de conductas, bien sean públicas o
privadas, que atenten contra el patrimonio público.
MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL INTERNO
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN
POSIBLES
CONSECUENCIAS
PONDERACIÓN
Influencia en
las
auditorías
Ofrecimiento de dádivas para impedir
visitas de seguimiento, evaluación y/ o
control.
Pagos a los funcionarios investigadores,
con el fin de evitar la
detecciónysancióndeindebidosmanejos.
Amenazasencaminadasaimpedir
cualquier tipo de visita de inspección
• Consolidación de prácticas
autocráticas
en la selección de áreas y
procesosacontrolar.
•
Impunidadquefavorecealoscorrupt
os.
• Pérdida de recursos y de
confiabilidad.
Riesgo alto
Inadecuado
manejo
de
expedientes
y
documentos
Inseguridadenelcuidadoycustodiadeexpedi
entesydocumentos.
Tráficodeinfluenciasenla consulta,
utilización,
manipulaciónyadministracióndeexpediente
s.
Demora injustificada en el estudio,
análisis, pruebasyevaluación
delosexpedientes.
• Deficiencia en la determinación
de responsabilidades.
• Pérdida de recursos fiscales.
Riesgo medio
Desviación
de
poder
Centralizacióny discrecionalidad en las
decisiones.
Carenciadereglamentosrelacionadosconco
mpetencias.
Falta de claridad en torno a productos
y resultados a cargo
dedependenciasyfuncionarios.
• Desordenycaosadministrativo.
•Ejecuciónpresupuestalineficiente.
• Altoniveldediscrecionalidadenla
Determinacióndelgastoyenlospag
os.
Riesgo alto
Uso
indebido de
información
Desorganizaciónycaosenlosflujosdeinforma
ción.
Carenciadevariablese indicadores de
gestión y resultados.
Tráficode influenciaen la obtención
Y manipulacióndelainformación.
Deficienciasenlaentregaoportunaeinformaci
ónconfiableysegura.
Demora y retardos injustificados
de datos e informes
• Fraudes en las actividades.
•
Cambiosindebidosdedatoseinform
es.
•
Desconocimientoderesultadoseinc
rementoinjustificadodelosgastos.
• Bajonivelderespuestaoperativa
Riesgo alto
Desvío de
visitas
Programaciónesporádicaydescoordinadad
eseguimientoyevaluación.
Concentracióndelseguimientoy
Evaluaciónendeterminadasáreas,
Procesosydependencias.
Revisión de las mismas operaciones,
Acciones o gastos.
Gruposdesupervisión integrados por los
mismos funcionarios.
• Bajacapacidaddeseguimiento.
•
Consolidacióndeprácticascorrupta
s.
• Desvío de recursos.
•
DesmotivaciónenfuncionariosdeEf
icienteyeficazproductividad
Riesgo alto
RIESGOSDECORRUPCIÓN
ASOCIADOSALCONTROLEXTERNO
MARCO REFERENCIAL
En Colombia, las recientes estrategias de lucha contra la corrupción y, en general la
función de la vigilancia del interés público, han hecho del control1uno de los
mecanismos privilegiados de autoevaluación del funcionamiento del sistema. De ahí
que el control responda por lo menos a un doble propósito:

1. Coadyuvar a la consolidación de una administración pública transparente2,mediante
la implantación de lineamientos que orienten los procesos de planeación, gestión,
ejecución, seguimiento y manejo de losrecursos presupuestales, para que garanticen
el cumplimiento del inter es público, la razón de ser de las instituciones del aparato
estatal, lo que se traduce en el fortalecimiento de estructuras modernas de función
pública.
2. Ofrecer al aparato estatal mecanismos de autoevaluación de su gestión,acudiendo a
los resultados de la lucha anticorrupción, al comportamiento de los factores
estructurales, como indicadores del avance, logros y funcionamiento de la estructura
del sistema público.
De ahí que, por lo menos en teoría, el control se entienda y requiera la conjugación de
diversos niveles de acción, implementación y estudio como la investigación, el
seguimiento, la prevención, la sanción, así como herramientas e instancias de
evaluación, niveles que, en su conjunto e interrelaciones, constituyen un sistema de
control para el caso colombiano.
No obstante, un interrogante que se ha planteado es: ¿Quién controla al controlador?
Pues aunque en Colombia se han definido entre otras causas de corrupción, la
ineficiencia e ineficacia en la gestión pública, éstas también parecen atacar a los
propios organismos de control. Pero más allá de esta referencia, la cuestión que se
plantea de fondo es la del tipo de intereses o cobertura del beneficio del control. Ante
todo, porque aun entre académicos, funcionarios y ex funcionarios públicos y hasta
privados, no existe un acuerdo real sobre el sentido, el qué y el cómo controlar, tal
como se percibe en las entrevistas realizadas para este trabajo.
En otras palabras, ¿qué da a entender todo el conjunto de testimonios, entrevistas,
datos y observaciones recogidas sobre el sistema de control externo, como parte de la
estrategia de lucha contra la corrupción en Colombia? Éste es el marco de análisis a
partir del cual se identificarán los factores que configuran el mapa de riesgos de
corrupción asociados al controlexterno.
Desde esta perspectiva de análisis, el control externo será asumido como un sistema,
lo que supone que haya sido definido teniendo en cuenta por lo menos:
 . Los objetivos del control,
 . Las entidades de control externo,
 . La metodología del control,
 . Los criterios del control y
 . La pertinencia del control.
Caracterización del área de control externo
El control externo se define como un proceso que le permite al Estado
retroalimentarse, mirarse a sí mismo, evaluar la gestión que hace del interés público y
de los recursos públicos. La movilización y gestión de los recursos públicos es quizás
una de las acciones y obligaciones primordiales de la administración pública, ya que
es una vía para ejecutar las políticas públicas. Luego, el control externo actúa sobre
los procesos mediante los cuales se decide la asignación, monto, financiamiento,
estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de los recursos que gestiona la
administración pública.
En este contexto, una aproximación a la noción de riesgo para el área del control
externo estaría determinada por el costo que pudiesen generar las inconsistencias que
se presentan en el proceso de movilización de los recursos públicos, ya sea en su

legalidad, eficiencia y/o transparencia. De ahí que, en primer lugar, sea necesario
identificar los componentes de este proceso.
Sistema de control externo en Colombia
En nuestro país, la estrategia de lucha contra la corrupción ha configurado un sistema
de control externo que si bien comprende, grosso modo, una concepción sistémica
.objetivos, marco legal, sistema sancionatorio y entidades de vigilancia, seguimiento,
investigación y sanción., en su implementación y gestión, las condiciones de su
funcionamiento presentan y permiten dar lugar a varios riesgos. Además, precisar
cada uno de estos factores estructurales, el lugar, función y/o papel que desempeñan
enfrenta una primera dificultad: identificar la lógica de su funcionamiento como
sistema, pues como ocurre con otros sistemas públicos colombianos, si bien
compromete a todos los que de una u otra forma hacen parte de él (corruptos,
corruptores, entidades y sociedad en general), éste se inscribe casi exclusivamente en
el servicio público. Para tratar de salvar esta dificultad, acudiremos a algunas de las
concepciones, instrumentos, procesos y leyes en las cuales se fundamenta, por lo
menos en sentido teórico, para luego contactar estos lineamientos con su
funcionamiento real a partir del estudio de los casos.
El papel de los organismos de control
Se enuncia a partir de los siguientes propósitos:
 Controlar, vigilar, investigar y sancionar hechos o comportamientos corruptos,
así como diseñar estrategias para detectar conductas que puedan derivar en
corrupción, y asesorar a las entidades en la identificación e implementación de
metodologías y estrategias que les permita desarrollar sistemas de autocontrol
que coadyuven a su eficiencia y a reducir sus focos y causas. Las actividades y
logros alcanzados por estos organismos permiten llevar a cabo un seguimiento
de la estrategia de lucha anticorrupción, sus debilidades, fortalezas,
identificación de nuevas modalidades, causas, comportamientos y/o focos de
corrupción.
 Permitir el seguimiento y evaluación de las entidades sobre el cumplimiento de
su función pública, para tomar decisiones de tipo administrativo, financiero,
fiscal, incluso penal y, en general, para orientar las políticas públicas.
 Desarrollar de manera integral y sistémica las estrategias de lucha
anticorrupción; implementar sistemas de información .pública. y proponer
correctivos.
 Adelantar investigaciones que permitan establecer avances, prioridades y
programas en materia de participación ciudadana en la lucha contra la
corrupción.
A esta serie de propósitos y/o tareas que competen a los organismos decontrol
externo, se ha respondido de forma tal que resulta un tanto confusoentender cómo
se da alcance a los mismos. Como se aprecia en lasiguiente relación, el logro de
tales propósitos pareciera inscribirse enuna serie de tareas aparentemente muy
concretas, pero que en la realidadse hacen difusas. Por ejemplo, el sistema de
control externo debe concebirsea sí mismo, planearse, ejecutarse, evaluarse y
autoevaluarse; noobstante, no se cuenta con criterios y métodos pragmáticos que
le permitancumplir de manera coherente, ordenada, concertada y coordinadacon
tal número de tareas. De hecho, su labor pareciera concentrarseen una ejecución
regular conforme a la norma.

Tipos de control y aspectos objeto de control*
Control fiscal
Ejecución presupuestal de ingresos, del PAC, de la reserva presupuestal y financiera
 . Ejecución presupuestal y financiera
 . Rendición de cuentas
 . Ejecución de recursos del presupuesto nacional
 . Reservas de caja
 . Programación de giros
 . Ejecución de ingresos y gastos
Control de gestión
 . Programación de planes, programas y proyectos
 . Manuales de trámites y procedimientos
 . Ejecución física y financiera
 . Programación de giros
 . Procesos de contratación
Control disciplinario
 Informes de control interno disciplinario sobre los procesos adelantados por
tipo y estado del mismo y/o sentencias dictadas
Control social
 Consolidado trimestral de quejas, reclamos y derechos de petición:
seguimiento de su avance y de las medidas adoptadas para disminuirlos
Control político
 Básicamente está consagrado al Congreso de la República mediantela
programación anual del presupuesto por planes, programas y proyectos
Organismos de control externo
La razón de ser de los organismos de control presenta tal complejidad (procesos sin
un punto de referencia común, duplicados y confusos), que en la práctica su ejecución
no parece responder al sentido y propósitos determinados formalmente: casi todos
ejecutan, proponen, investigan y sancionan pero sin mayores diferencias entre unos y
otros.
 Comisión Nacional para la Moralización, Red de Veedurías ciudadanas,
función pública: organismos de control y vigilancia para la lucha contra la
corrupción.
 Procuraduría General de la Nación: organismo de control sobre el
cumplimiento de la función pública de las entidades. Investiga y adelanta
procesos disciplinarios.
 Fiscalía General de la Nación: asume los procesos penales.
 Contraloría General de la República: ejerce control fiscal de las
entidadespúblicas.

Otros organismos de control externo son los encargados de fijar políticas, directrices
del sector, regular y coordinar acciones:
 Infraestructura vial: Ministerio de Obras Públicas y Transporte, Ministerio del
Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la
República y Congreso.
 Infraestructura de la seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales):
 Ministerio de Salud, Departamento Nacional de Planeación,
 Presidencia de la República, Congreso, Superintendencia de Salud,
 Superintendencia Bancaria.
Entidades que suministran recursos: Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y banca multilateral.
 . Entidades territoriales.
Algunas directrices del control externo
Tipos de control: los propósitos del control externo dan origen a los siguientes tipos de
control: fiscal, de gestión, disciplinario, social y político.
Tratar de definirlos enfrenta una dificultad: como son comunes a más de un organismo
de control, cada uno lo define y controla de acuerdo con la razón del organismo más
que del control mismo; es decir, hay exceso de propósitos y ausencia de criterios de
control.
Tipos de control por entidad controladora
Control fiscal
Contraloría General de la República
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Departamento Nacional de Planeación
Ministerio de Obras Públicas y Transporte
Contaduría General de la Nación
Ministerio de Salud
Departamento del Tesoro Nacional
Superintendencia de Salud y Superintendencia Bancaria
Control de gestión
Contraloría General de la Nación
Procuraduría General de la Nación
Departamento Administrativo de Planeación Nacional
Ministerio de Transporte
Ministerio de Salud
Ministerio del Medio Ambiente
Control disciplinario
Departamento Administrativo de la Función Pública
Procuraduría General de la Nación
Fiscalía General de la Nación
Control social
Comisión Nacional de Moralización
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Control político
Congreso de la República
MAPA DE RIESGOS - ÁREA DE CONTROL EXTERNO
El mapa de riesgos se ha diseñado a partir de tres propósitos fundamentales:
1. Identificar y describir los factores de riesgo, entendidos éstos como las condiciones
estructurales que hacen posible la corrupción.
2. Establecer las posibles consecuencias que se derivan de los factores de riesgo, y
3. Calificar o ponderar la presencia del factor de riesgo de corrupción. De acuerdo con
el estudio de casos, se identificaron los siguientes factores de riesgo:
* El sistema de control externo: como se mencionó, la existencia de un marco legal y
entidades de control permiten sugerir que existe un sistema de control externo; no
obstante, para que éste pueda asegurar un funcionamiento y estructura sistémica,
requiere otros mecanismos o componentes que cohesionen y propicien su desarrollo
armónico, así como su seguimiento y mejoramiento continuo.
* Los objetivos del control externo: si bien el marco legal determina los propósitos del
control para cada tipo y entidad controladora, es necesario que la funcionalidad del
marco se asegure, planee y oriente por una clara intencionalidad de los propósitos, de
forma que responda a aquellos claramente definidos y conocidos por todos, para que
al evitar y/o manejar su discrecionalidad, permita identificar resultados y falencias del
proceso.
* Los criterios con los cuales se realiza el control externo: generar e implantar una
cultura del autocontrol, que constituye formalmente uno de los propósitos del control
externo, requiere mecanismos que orienten, direccionen y aseguren el logro de los
objetivos propuestos, de manera que cada control en su forma y funcionalidad
responda a los criterios institucionales del mismo, y proyecte y consolide una imagen
favorable a su ejercicio.
* Las metodologías de control externo: propender por una labor investigativa, proactiva
y de asesoramiento, más allá de la mera vigilancia, depende, entre otros factores, del
desarrollo permanente de herramientas y diseños metodológicos que estimulen,
respondan y coadyuven a adelantar una labor técnica confiable, veraz y verificable.
* Ambientes en que se desarrolla la corrupción en Colombia: desde la sociología
política se ha mostrado que la favorabilidad, eficacia y eficiencia de los sistemas e
instituciones sociales, así como la ley, dependen en gran medida de que su estructura
responda al carácter de sus miembros, sus características, comportamientos e
intereses y/o sea capaz de socializarlas como un asunto de interés público, vale decir,
a su cultura política.
Aunque hasta el momento alguno o algunos de estos factores se habían considerado
como factores de riesgo, el avance de este estudio radica en que se ha realizado un
esfuerzo por diferenciarlos, configurarlos y vincularlos en un sistema que, como tal,
aún no existía en el país. E independientemente de que su alcance explicativo sea
restringido .por cuanto surge a partir de casos., sí permite adelantar estudios
posteriores que analicen, profundicen, mejoren y verifiquen la configuración misma del

control externo como una estructura susceptible de cualificar en todas sus
dimensiones desde el Estado mismo, y no sólo parcialmente.
MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL EXTERNO
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS
PONDERACIÓN
TIPIFICACI
ON DE
VARIABLES
No hay tipificación en las variables
y criterios empleados para la
valoración de la eficiencia de las
entidades.
Desconocimiento de la interrelación
y competencias entre el control
interno y externo.
Falta de conocimiento de la razón
de ser de las entidades controladas
y de equipos
interdisciplinariosespecializados de
control.
• Desconocimiento de las posibles
manifestaciones y/o causas de las formas
de deterioro del patrimonio público.
• Rivalidad entre funcionarios, dispersión,
Ineficacia e ineficiencia del
control.
• Controles dispersos, contradictorios
y descriptivos que no aportan elementos
de mejoramiento a las entidades
controladas
Riesgo medio
Metodología
del
control
externo
El control centrado en la
verificación normativa reduce sus
bondades.
No existen instrumentos propios
Quediscriminenobjetoy/oáreadecon
trol.
Ausencia de variables e
indicadoresqueorientenelanálisisyu
so
Adecuadodelainformación.
Coincidenciadesarticuladadeórgano
s
de control en una misma entidad.
• Socializa una noción policiva delcontrol y
descuida otras manifestaciones.
• Discriminación, valoración y
evaluaciónsubjetivadela información
recolectada.
• Obstruye una labor investigativa, técnica
y sectorizada de los
fenómenosdecorrupción.
• El control externo interfiere en la
Gestióninterna,
generafaltadecredibilidadeincrementodeco
stos.
Riesgo medio
Ambiente
en que
se
desarrolla la
corrupción
en
Colombia
Exigua sanción social de la
corrupciónenelámbitocotidiano.
Infiltracióndeinformación,
desviación
y/o preclusión en las
investigaciones.
Asignaciónadedodelosfuncionariosi
nvestigadores.
Sanciones precarias y exiguo
resarcimientode los perjuicios
causadosa los intereses públicos.
Elevadonúmerodenormaspararespa
ldar y/o legalizar los
actosadministrativos.
Ausencia de procedimientos
estandarizados
y socializados pararealizar el
control.
• Connivenciaentrelasociedadyel
Estadoparaelejerciciodelacorrupción.
• Intimidación, impunidad, desconfianza
y falta de credibilidad en laeficiencia en los
instrumentos
legalesparacombatirlacorrupción.
• Desestimulo a la socialización del
Controlsocialdelagestiónpúblicay
Manejoderecursos.
• Desconocimientodelosfenómenos
Estructuralesquehacenpermisible
Lacorrupción.
• Discrecionalidad, inocuidadeinterferencia
del control externo en la
gestióninternadelasentidades.
Riesgo alto
MEDIDAS CONCRETAS PARA MITIGAR LOS RIESGOS
 La Alcaldía Municipal de Cocorná, en aras de mitigar los posibles riesgos de
corrupción, ha venido adelantado las siguientes actividades:
 Campañas pedagógicas al interior de la Alcaldía Municipal en la cual se han
resaltado el cumplimiento de los principios y valores del Código de Ética en el
desarrollo de las funciones laborales.
 Sensibilización frente a los temas relacionados con el Modelo Estándar de
Control Interno MECI, con el fin de que los funcionarios conozcan sobre los
procedimientos para cada una de las actividades, sus responsables y tiempos.

 Atender las principales causas que generan corrupción, cerrando los espacios
que se abren los corruptos para usar la ley a su favor.
 Mejorar los niveles de transparencia en la gestión de la administración pública
en general.
 Crear estrategias de fortalecimiento institucional, brindando la información
requerida e involucrando a la ciudadanía en la toma de decisiones.
 La Alcaldía Municipal de Cocorná durante el proceso precontractual y
contractual verifica, que los procedimientos se lleven con sujeción a la
normatividad vigente, con observancia a los requisitos de transparencia,
publicidad y responsabilidad.
 En las actuaciones propias de los procesos contractuales, se hacen públicas
en los portales de contratación como lo es el “SECOP”
 La Alcaldía Municipal no adelanta ningún proceso de contratación sin contar
con los estudios previos, técnicos, jurídicos y financieramente soportados, con
la documentación establecida en el Manual de Contratación.
 Cuando se hace la designación de la supervisión e Interventoría, se busca
garantizando la imparcialidad y objetividad, teniendo en cuenta la idoneidad
profesional del designado.
 Sensibilización a los supervisores e interventores, sobre la responsabilidad de
esta función y sus consecuencias en caso de incumplimiento.
 Implementación de las jornadas de inducción y re inducción del personal,
incursionando en la cultura de la transparencia.
 Publicidad de todos los actos públicos en la página web del municipio.
 Establecimiento y adecuación del reglamento interno de trabajo y de las
medidas anticorrupción
 Disposición de un link en la página Web para que los ciudadanos manifieste
sus quejas, inquietudes y reclamos.

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