Este documento presenta una guía sobre el proceso de inconstitucionalidad en 3 oraciones: 1) El proceso de inconstitucionalidad permite impugnar normas de rango legal ante el Tribunal Constitucional cuando contradigan la Constitución, ya sea en la forma o en el fondo, de manera directa o indirecta, con el fin de proteger la supremacía de la Constitución. 2) La finalidad del proceso es defender la Constitución como norma jurídica suprema y garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, teniendo una dim

1. INCONSTITUCIONALIDAD
PROCESO DE
GUÍA RÁPIDA 5
constitucional
G A C E T A

2. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. Nº 822
PRIMERA EDICIÓN
DICIEMBRE 2008
2,550 Ejemplares
© Gaceta Jurídica S.A.
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA
BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2008-11507
LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED
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Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L.
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Lima 34 - Perú
GUÍA PRÁCTICA SOBRE
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

3. 5
PRESENTACIÓN
En la presente guía se analiza el proceso de inconstitucio-
nalidad, mediante el cual, como se señaló en la STC Exp. Nº
0020-2005-PI/TC y acumulados, la Constitución Política del
Estado ha confiado al Tribunal Constitucional el control de cons-
titucionalidad de las leyes y de las normas con rango de ley. En
esa línea, en la STC Exp. Nº 00007-2002-AI/TC se sostiene que
a través de la acción de inconstitucionalidad el Tribunal evalúa
si una ley o una norma con rango de ley transgrede, por la forma
o por el fondo, la Norma Suprema, lo que constituye un juicio
abstracto respecto a dos normas de diversa jerarquía: por un lado
la Constitución, que actúa como parámetro, en la medida en que
es la lex legum; y, por otro, la ley o las normas que con rango de
ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control.
El proceso de inconstitucionalidad es, sin lugar a dudas, el
más importante mecanismo de control político con el que cuenta
el Tribunal Constitucional, por el cual se refrenan los excesos en
el empleo del poder legislativo en los que ocasionalmente pudie-
ra incurrir el Congreso y todo otro órgano que emite normativa
con rango de ley. Como se dijo en la STC Exp. Nº 0020-2005-
PI/TC, si bien el proceso de inconstitucionalidad tiene un fin
objetivo concreto que es “la defensa de la Constitución” como
norma jurídica suprema, también tiene una dimensión subjetiva,
en la medida en que son fines esenciales de los procesos consti-
tucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales.

4. 6
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
La Guía rápida del proceso de inconstitucionalidad, que
presentamos en esta oportunidad, es una publicación de corte
teórico-operativo que analiza cabalmente la regulación, doc-
trina y jurisprudencia sobre el proceso de inconstitucionalidad.
Además de estudiarse las figuras o temas contenidos en la regu-
lación del Código Procesal Constitucional, se presentan esque-
mas y modelos de demandas que proveen al lector de un bagaje
de herramientas aplicativas. Es una obra única en su tipo, que
no se restringe a transcribir la regulación del Código Procesal
Constitucional sobre el proceso de inconstitucionalidad, sino
que analiza la problemática observada en la práctica, a partir de
los diversos criterios jurisprudenciales emitidos por el Tribunal
Constitucional, y permite así un conocimiento integral de los al-
cances de este proceso constitucional fundamental.
Por lo señalado, nos complace presentar a nuestros suscri-
tos y lectores la presente Guía rápida del proceso de inconsti-
tucionalidad, publicación especializada de Gaceta Jurídica que
estamos seguros será de mucha utilidad operativa para quienes
acudan a ella y que complementa la relevante información brin-
dada mes a mes por Gaceta Constitucional, la única revista en
nuestro medio especializada en el análisis multidisciplinario de
las sentencias del Tribunal Constitucional y demás información
constitucional relevante.
FEDERICO G. MESINAS MONTERO
Coordinador General de Gaceta Constitucional

5. 7
GENERALIDADES
CAPÍTULOS

6. 8
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

7. 9
GENERALIDADES
1 GENERALIDADES
CAPÍTULO
1. Definición
El proceso de inconstitucionalidad es el proceso constitucional que
permite impugnar ante el Tribunal Constitucional aquellas normas de
rango legal que contravienen a la Constitución en la forma o en el fondo,
de manera directa o indirecta, total o parcial, buscando así impedir que
“la indemnidad de la Constitución se vea afecta(1)
”.
A lo largo de este trabajo se continuarán formulando precisiones res-
pecto de los alcances de este proceso constitucional y las normas que en
su marco pueden ser objeto de control, especialmente haciendo referencia
a lo estipulado en la normativa básica que resulte aplicable y en la juris-
prudencia del Tribunal Constitucional.
2. Finalidad y dimensiones
La finalidad de este proceso constitucional es, en principio, tutelar
la supremacía normativa de la Constitución. En ese sentido, el Tribunal
Constitucional ha establecido de manera general respecto a esta materia
lo siguiente:
“La finalidad del proceso de inconstitucionalidad es la defensa de la
Constitución en su condición de Ley Superior. Ella ostenta el máximo
(1) Así lo expresa la STC Exp. N° 002-2005-PI/TC, Fundamento 14.

8. 10
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
nivel normativo, por cuanto es obra del Poder Constituyente; reco-
noce los derechos fundamentales del ser humano; contiene las reglas
básicas de convivencia social y política; además de crear y regular
el proceso de producción de las demás normas del sistema jurídico
nacional.
En efecto, la Constitución no solo es la norma jurídica suprema for-
mal y estática, sino también material y dinámica, por eso es la norma
básica en la que se fundamentan las distintas ramas del Derecho, y la
norma de unidad a la cual se integran.
Es así que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier
otra fuente del Derecho. Y una de las maneras como se traduce tal
diferencia es ubicándose en el vértice del ordenamiento jurídico.
Desde allí, la Constitución exige no solo que no se cree legislación
contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal legislación
se realice en armonía con ella misma (interpretación conforme con la
Constitución)(2)
”.
Ahora bien, existen disposiciones normativas específicas para regu-
lar la finalidad del proceso de inconstitucionalidad (y la del proceso de
acción popular). Así, el artículo 75 del Código Procesal Constitucional
indica lo siguiente:
“Artículo 75.- Finalidad
Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por
finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su
jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de
carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo […]”.
Ante lo dicho en este artículo, se puede constatar que esta descrip-
ción de los fines del proceso de inconstitucionalidad permite apreciar
que se encuentra encaminado a la defensa de la Constitución respecto de
las infracciones de diversos tipos que puedan presentarse contra ella (tal
como se profundizará en un próximo capítulo), buscando así preservar su
(2) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 19.

9. 11
GENERALIDADES
jerarquía como norma jurídica suprema dentro del ordenamiento jurídico
de un Estado determinado.
No obstante la tutela de la supremacía constitucional que se realiza
mediante este proceso, que conllevaría a enfatizar su dimensión objeti-
va, el Tribunal Constitucional también ha efectuado algunas precisiones
respecto a este tema, tomando en cuenta que todo proceso constitucio-
nal tiene como fines esenciales el garantizar que la Constitución conser-
ve su primacía y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales,
conforme lo señalado por el artículo II del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional:
“Artículo II.- Fines de los procesos constitucionales
Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la
primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales”.
Recogiendo estas previsiones normativas, el Tribunal Constitucional
ha afirmado que:
“Mediante el proceso de inconstitucionalidad, la Constitución
Política del Estado ha confiado al Tribunal Constitucional el control
de constitucionalidad de las leyes y las normas con rango de ley. En
él, quien cuenta con legitimación para interponer la demanda, prima
facie, no persigue la tutela de intereses subjetivos, sino ‘la defensa
de la Constitución’ como norma jurídica suprema. No obstante, aún
cuando se trata de un proceso fundamentalmente objetivo, es decir,
un proceso en el que se realiza un juicio de compatibilidad abstracta
entre 2 fuentes de distinta jerarquía (‘Por un lado, la Constitución,
que actúa como parámetro (...); y, por otro, la ley o las normas con
rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control’(3)
),
[…], también tiene una dimensión subjetiva, en la medida que
son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la
(3) En este punto el Tribunal Constitucional cita su pronunciamiento emitido en la STC Exp. N° 0032-2004-
AI/TC, Fundamento 2.

10. 12
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales, según establece el artículo II del Título Preliminar
del CPConst.(4)
” [el resaltado es nuestro].
Ya previamente había identificado a lo que apuntaban estas dos di-
mensiones, estableciendo que:
“El proceso de inconstitucionalidad si bien es de naturaleza abstracta
tiene una doble dimensión: objetiva y subjetiva. En reconocimien-
to de la dimensión objetiva se debe ejercer un control de constitu-
cionalidad acorde con los valores y principios consagrados por la
Constitución Política; es decir, que no se reduce, únicamente, a un
mero examen de la ley, sino que se orienta a hacer respetar la unidad
o núcleo constitucional. Esto es promoviendo la superación de las si-
tuaciones reales conflictivas de los diversos intereses que coexisten
en el marco del Estado Constitucional de Derecho, a fin de otorgar
una razonable aplicación de las normas constitucionales.
En mérito a la dimensión subjetiva, el Tribunal Constitucional puede
valorar la constitucionalidad de los actos concretos realizados al am-
paro de la norma legal impugnada, lo cual definitivamente no supo-
ne la resolución del problema en un caso concreto; sino otorgarle un
canon valorativo constitucional-función de valoración, para la resolu-
ción del presente proceso de inconstitucionalidad(5)
”.
Parte del presupuesto de que se trata de una implicación recíproca
entre estas dos “vocaciones del proceso constitucional” (subjetiva y obje-
tiva), y por tanto considera que:
“[...] es deber del juez constitucional tener presente que el proceso
orientado por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución
(proceso de inconstitucionalidad), siempre tendrá también, en última
(4) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 16.
(5) STC Exp. Nº 0002-2005-PI/TC, Fundamento 2.

11. 13
GENERALIDADES
instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamenta-
les de las personas(6)
”.
Entonces, conforme a lo señalado por el Código Procesal Cons-
titucional y a las precisiones efectuadas por el Tribunal Consitucional,
es posible determinar que la finalidad del proceso de inconstitucionali-
dad es, en principio, preservar la supremacía y jerarquía normativa de
la Constitución frente a eventuales infracciones, mas en último término
apunta también a la tutela de los derechos fundamentales.
3. Funciones
Complementariamente a lo ya expuesto, el supremo intérprete de la
Constitución también ha identificado como funciones principales del con-
trol abstracto de constitucionalidad (que se lleva a cabo a través del pro-
ceso de inconstitucionalidad) a las funciones de valoración, pacificadora,
y la denominada ordenadora(7)
.
Es preciso entonces destacar a lo que apuntarían cada una de estas
funciones a las que, a criterio del Tribunal Constitucional y de autoriza-
da doctrina, apunta el proceso de inconstitucionalidad(8)
. La función de
valoración se presenta en la medida en que la determinación de la cons-
titucionalidad (o inconstitucionalidad de un dispositivo legal) se produce
sobre la base de los valores que han sido reconocidos por la Constitución.
Por su parte, la función pacificadora implica que, de declararse la incons-
titucionalidad de un texto legal, se le elimina del ordenamiento jurídico
para evitar eventuales incongruencias. Finalmente, la función ordenadora
referiría a que los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad vincu-
larían a todos aquellos que deban aplicar las normas jurídicas.
(6) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 18.
(7) STC Exp. Nº 0002-2005-PI/TC, Fundamentos 4 y 5.
(8) Sobre los alcances de estas funciones nos remitimos a JIMÉNEZ CAMPO, Javier. “Qué hacer con la ley
inconstitucional”. En: Actas de las II Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucio-
nal. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 24 y siguientes, texto al cual también remite
la STC Exp. Nº 0002-2005-PI/TC.

12. 14
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En lo referente a sus funciones esenciales en el marco del proceso de
inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha indicado además que:
“[…] tiene, en el proceso de inconstitucionalidad, funciones esencia-
les tales como: a) la valoración de la disposición sometida a enjui-
ciamiento, a partir del canon constitucional, para declarar su acomo-
damiento, o no, a ese canon; b) la labor de pacificación, pues debe
solucionar controversias mediante decisiones cuyos efectos deben ser
modulados de acuerdo a cada caso; y, c) la labor de ordenación, toda
vez que sus decisiones, ya sean estimatorias o desestimatorias, tienen
una eficacia de ordenación general con efecto vinculante sobre los
aplicadores del Derecho –en especial sobre los órganos jurisdicciona-
les–, y sobre los ciudadanos en general(9)
”.
4. Antecedentes
Los antecedentes de este proceso constitucional se remontan, en su
versión más primigenia, a la existencia del propio control de constitucio-
nalidad de normas, tema que desarrollaremos en sus planteamientos más
destacados en este apartado.
Este control, que presupone la consideración de la Constitución como
norma jurídica suprema (y por tanto, vinculante para todos los poderes
públicos y los particulares), surgió, como es bien conocido, en 1803 con
la sentencia de la Corte Suprema norteamericana en el marco del célebre
caso “Marbury vs. Madison”. Ello aun cuando existían algunos pronun-
ciamientos previos que parecían apuntar en el mismo sentido, tanto en el
Derecho inglés (con el “Bonham Case” de 1610(10)
) como a nivel de los
estados federales norteamericanos.
(9) STC Exp. N° 005-2005-AI/TC, Fundamento 4.
(10) En este caso el juez Lord Edward Coke estableció la doctrina de la supremacía del common law frente
a la autoridad del Parlamento, inaplicándola cuando este organismo contraviniera –incluso siguiendo la
voluntad del Rey– el commom law. Los hechos que originan dicho caso se pueden resumir como sigue:
Thomas Bonham era un médico ejerciente en Londres. En 1606 fue requerido por el “Royal College of
Physicians” para ser examinado, y luego de dicha evaluación fue declarado incompetente para ejercer
la medicina, además de imponérsele una multa y prohibírsele ejercerla en el futuro. Al hacer caso omiso
de dicha prohibición, es condenado a prisión por aplicación de una carta del Rey Enrique VIII que había
sido convertida en ley, la cual –según lo establecido por el juez Coke– es dejada de lado haciendo así
prevalecer el common law.

13. 15
GENERALIDADES
Este pronunciamiento se emitió en el contexto de la elección de
Thomas Jefferson como nuevo Presidente de Estados Unidos para el si-
guiente periodo de gobierno, la cual se produjo en el año 1800.
En febrero de 1801, el Congreso (cuyo periodo de funciones expiraba
el 4 de marzo de 2001) aprobó dos leyes por las que se creaban determi-
nados cargos judiciales de índole menor (entre ellas, la Circuit Court Act
para la creación de 42 judicaturas de paz en Washington).
En aplicación de dicho dispositivo legal, el presidente John Adams,
cuyo mandato se encontraba a punto de finalizar, decidió nombrar en
dichos cargos a personas de su partido político o que compartían sus
planteamientos.
El nombramiento concreto que llevó a la promoción de este caso
fue el de William Marbury para el cargo de juez de paz en el distrito de
Columbia, el cual fue ratificado de inmediato por el Senado y su creden-
cial expedida, pero no se procedió a su entrega.
Cuando Thomas Jefferson asume el cargo de presidente ordenó a su
secretario de Estado, James Madison, que retenga las credenciales expe-
didas como reacción contra la actitud de los federalistas por situar hasta
el último momento en el poder a mayor número de partidarios.
Ante dicha decisión, Marbury recurrió directamente a la Corte
Suprema de Estados Unidos, a fin de que se expidiera un mandato de
cumplimiento (o writ of mandamus), y así obligar a Madison a extenderle
la credencial que diera efectividad a su nombramiento como juez.
En la sentencia emitida por la Corte Suprema presidida por el juez
Marshall, en lo referente al tema del control de constitucionalidad, se
afirmó que de nada serviría que la Constitución regulara lo referente a
diferentes ramas del poder si el Congreso podía aprobar leyes contrarias
a ella. Es así que se planteó la interrogante de si los tribunales debían
aplicar aquellas normas que contravinieran la Constitución. A dicha pre-
gunta se respondió negativamente, pues se estableció que la misión de
los órganos jurisdiccionales era determinar el derecho aplicable en el
caso sometido a su conocimiento. En ese sentido, se estimó que al no ser

14. 16
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
una norma legal contraria a la Constitución, los tribunales no se encontra-
ban obligados a cumplirla, sino que tenían la obligación de reafirmar a la
Constitución como norma suprema del Estado frente a cualquier intento en
contrario del Congreso, al ser ello además la esencia de la función judicial.
Es importante destacar que si bien en esta sentencia se introdujeron
interesantes planteamientos respecto al control de constitucionalidad,
dicha posibilidad de que un órgano jurisdiccional pueda dejar de apli-
car aquellas normas que contravinieran la Constitución no se empleó en
Estados Unidos de manera continua desde dicho pronunciamiento, sino
hasta el caso “Dred Scott” en 1857(11)
.
Ahora bien, es preciso tomar en cuenta que el modelo norteameri-
cano habilita a que el control constitucional se ejerza por cualquier juez,
en el marco del proceso que se encuentre conociendo, y únicamente con
aplicación para el caso concreto, lo que se conoce como el “control difu-
so” de constitucionalidad.
El proceso de inconstitucionalidad presupone más bien que este con-
trol se confíe a un único organismo especializado, cuyos pronunciamien-
tos respecto a la inconstitucionalidad de un determinado precepto norma-
tivo lo elimine del ordenamiento jurídico, así como regule los efectos que
dicho dispositivo haya podido surtir durante su vigencia.
Es entonces este modelo concentrado el que sirve de marco para la
existencia del proceso de inconstitucionalidad como proceso constitucio-
nal de control normativo encaminado a garantizar la jerarquía normati-
va de la Constitución frente a las contravenciones (por la forma o fondo,
directas o indirectas, parciales o totales) en que incurran los dispositivos
de rango legal.
Ahora bien, el que determinado ordenamiento jurídico opte por reco-
ger el modelo difuso o el concentrado se condice con las características del
(11) A modo de breve síntesis del caso, se puede señalar que mediante él se declaró inconstitucional el
“Compromiso de Missouri”, que había sido emitido por el Congreso federal y que establecía que las
personas de raza negra pudieran emanciparse si pasaban a un Estado libre –en el caso, Illinois.

15. 17
GENERALIDADES
contexto en el que se busque aplicar dichos mecanismos de control. En ese
sentido, en su momento ello respondió, en líneas generales, a motivos que
reflejaban la realidad de los Estados que debían realizar dicha elección.
En el caso del control difuso, principalmente debido a la considera-
ción desde un primer momento de la Constitución como norma jurídica
que se consagraba frente al monarca y al Parlamento inglés (y sus even-
tuales abusos) y a la existencia de pautas para uniformizar los criterios
aplicados por los distintos órganos que realizan este control (como es el
principio de stare decisis y la consagración del precedente).
Por su parte, el modelo del control concentrado surge en contraposi-
ción al anterior, por la consideración de la supremacía de la ley emanada
del Parlamento y por la desconfianza de los jueces (elegidos por el mo-
narca) entendidos como aquellas “bocas que pronuncian las palabras de
la ley” (en denominación de Montesquieu).
CONTROL DIFUSO CONTROL CONCENTRADO
Cualquier órgano jurisdiccional ejerce
control de constitucionalidad.
Un organismo especializado es el que
ejerce control de constitucionalidad (Tri-
bunal Constitucional u órgano supremo
dentro de judicatura ordinaria).
Se evalúa la constitucionalidad en el
marco de un proceso entre partes, en
un caso concreto.
Se cuestiona la constitucionalidad di-
rectamente y de manera abstracta ante
el organismo especializado.
Su eficacia es únicamente para las
partes en el proceso.
La decisión del organismo especializado
deja sin efecto el dispositivo declarado
inconstitucional, de manera general.
En el caso peruano también existen antecedentes a la incorporación
del proceso de inconstitucionalidad como proceso autónomo para valorar
en abstracto si determinado dispositivo legal contraviene la Constitución.
En primer término, ello fue contemplado por la Constitución de 1856,
la cual estableció la supremacía constitucional en sentido negativo, seña-
lando lo siguiente:
“Artículo 10.- Es nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se oponga
a la Constitución. Son nulos igualmente los actos de los que usurpen

16. 18
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
18
funciones públicas, y los empleos conferidos sin los requisitos pres-
critos por la Constitución y las leyes”.
Dicho dispositivo fue eliminado de la Constitución de 1860, alegando
que el Gobierno buscó respaldarse en ella para eludir el cumplimiento de
ciertas leyes dictadas por el Congreso.
Sin embargo, en el Perú, un escenario importante de control de cons-
titucionalidad se llevó a cabo a través de otros procesos constitucionales.
Así, uno de esos escenarios fue el del hábeas corpus, el cual fue regula-
do por primera vez en 1897, para tutelar la libertad personal (e inaplicar
aquellas normas que contravinieran la Constitución). Posteriormente, en
1916, se aprobó la Ley Nº 2223, por la cual se brindaba protección a tra-
vés de este proceso constitucional a derechos distintos a la libertad per-
sonal, la cual, aunque no tuvo mayor desarrollo en la práctica, afirmaba
que:
“Artículo 7.- Todas las garantías contenidas en el artículo IV de la
Constitución del Estado [se refiere a las que denominaba “garantías
individuales”], darán lugar á (sic) recursos destinados á (sic) amparar
á (sic) los habitantes de la República que fueren amenazados en el
goce de sus libertades á (sic) hacer cesar las restricciones indebidas
impuestas por cualquier autoridad.
Son aplicables á (sic) estos recursos las disposiciones de la Ley de
Hábeas Corpus en cuanto á (sic) las autoridades que deben conocer
de ellos, á (sic) las personas que puedan presentarlos y á (sic) las re-
glas de su tramitación”.
Sin embargo, este proceso constitucional obtuvo consagración a nivel
constitucional en la Constitución de 1920 en los términos siguientes:
“Artículo 24.- Nadie podrá ser arrestado sin mandamiento escrito
de Juez competente o de las autoridades encargadas de conservar el
orden público, excepto infraganti delito, debiendo en todo caso ser
puesto, el arrestado, dentro de 24 horas, a disposición del Juzgado
que corresponda.

17. 19
GENERALIDADES
Los ejecutores de dicho mandamiento están obligados a dar copia de
él siempre que se les pidiere.
La persona aprehendida o cualquiera otra podrá interpone conforme a
la ley el recurso de Habeas Corpus por prisión indebida”.
Por su parte, la Constitución de 1933 continuó con la regulación del
hábeas corpus, ampliando su protección más allá de la libertad personal
(su clásica esfera de tutela) y habilitando su procedencia frente a todos
los derechos individuales y sociales:
“Artículo 69.- Todos los derechos individuales y sociales reconocidos
por la Constitución, dan lugar a la acción de hábeas corpus”.
Adicionalmente, la Carta Constitucional de 1933 instituyó otro de
los procesos que permitió en esa época el control de constitucionalidad:
el proceso de “acción popular”, encaminado a que los dispositivos de
rango infralegal sean conformes con la normativa de rango legal y con la
Constitución:
“Artículo 133.- Hay acción popular ante el Poder Judicial contra los
reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernativos de ca-
rácter general que infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio
de la responsabilidad política de los Ministros. La ley establecerá el
procedimiento judicial correspondiente”.
Ahora bien, la noción de supremacía constitucional también fue
plasmada en el Código Civil de 1936. Así, en el artículo XXII del Título
Preliminar se establecía el deber del juez de preferir la Constitución fren-
te a su incompatibilidad con cualquier otro dispositivo legal dentro del
ordenamiento jurídico nacional.
Sin embargo, en el año 1963 fueron establecidas algunas precisiones
para que los jueces pudieran inaplicar un dispositivo considerado incons-
titucional mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual postulaba:

18. 20
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 8.- Cuando los Jueces o Tribunales, al conocer de cualquie-
ra clase de juicios, encuentren que hay incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirán la primera.
Si no fueran apeladas las sentencias de Primera Instancia en que se
aplique este precepto se elevarán en consulta a la Primera Sala de la
Corte Suprema.
Las sentencias de segunda instancia, se elevarán en consulta a la
Primera Sala de la Corte Suprema, si no se interpusiera recurso de
nulidad.
Los Jueces y Tribunales no aplicarán los decretos y reglamentos
del Poder Ejecutivo o de cualquier otra autoridad contrarios a la
Constitución o a las leyes”.
Aunque, es preciso señalar, que se trataba aún de una norma bastante
general, que requería reglamentación y que para algunas autoridades pú-
blicas era únicamente aplicable en el ámbito del Derecho Privado (por el
cuerpo normativo en el cual se encontraba).
Regulando el procedimiento del hábeas corpus (que, como ya se
había señalado, tenía para la Constitución de 1933 un mayor espectro de
protección que la de los derechos a la libertad personal, la inviolabilidad
de domicilio, y la libertad de tránsito, tutelados bajo la figura del “hábeas
corpus penal” en el Código de Procedimientos Penales entonces vigente),
se estableció en 1968, vía el Decreto Ley N° 17083, el denominado “há-
beas corpus civil”, distinguiendo estos subtipos de hábeas corpus bajo la
cláusula general siguiente:
“Artículo 1.- La acción de hábeas corpus referente a las garantías de
libertad personal, inviolabilidad de domicilio y libertad de tránsito,
se tramitará de acuerdo con las disposiciones vigentes del Código de
Procedimientos Penales.
Los demás casos en los que la Constitución autorice la acción de
hábeas corpus, se tramitarán de conformidad con los dispositivos
siguientes”.

19. 21
GENERALIDADES
Es solo con la Constitución de 1979 que se consagró el denominado
“sistema dual o paralelo” existente hasta hoy en nuestro país (pues tam-
bién se plasmó en la Constitución de 1993, hoy vigente). Este sistema
consiste en la existencia tanto de un organismo especializado para con-
trolar en abstracto y con efectos generales la constitucionalidad de los
dispositivos legales (control concentrado), como en atribuir a los órganos
de la judicatura ordinaria el deber de inaplicar los dispositivos de rango
infraconstitucional de contravenir el texto de la Constitución, con efectos
para el caso concreto que venían conociendo (control difuso).
En ese sentido, se instauró el “Tribunal de Garantías Constitucionales”,
organismo que se encargó del control concentrado de constitucionalidad a
través de la denominada “acción de inconsitucionalidad”. Así se refleja en
las siguientes disposiciones de dicho texto constitucional:
“Artículo 296.- El Tribunal de Garantías Constitucionales es el órga-
no de control de la Constitución.
Se compone de nueve miembros.
Tres designados por el Congreso; tres por el Poder Ejecutivo; y tres
por la Corte Suprema de Justicia”.
“Artículo 298.- El Tribunal de Garantía tiene jurisdicción en todo el
territorio de la República. Es competente para:
1.- Declarar, a petición de parte, la inconstitucionalidad parcial o total
de las leyes, decretos legislativos, normas regionales de carácter ge-
neral y ordenanzas municipales que contravienen la Constitución por
la forma o por el fondo […]”.
Además, en la línea del sistema “dual o paralelo”, la Constitución de
1979 habilitó la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales pertene-
cientes al Poder Judicial puedan efectuar el control difuso de constitucio-
nalidad de los dispositivos legales:

20. 22
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 236.- En caso de incompatibilidad entre una norma consti-
tucional y una legal ordinaria, el Juez prefiere la primera.
Igualmente, prefiere la norma legal sobre toda otra norma subalterna”.
Ahora bien, luego de todo lo desarrollado en este punto, precisando
los alcances generales sobre el proceso de inconstitucionalidad (inclui-
dos los antecedentes de su regulación actual), el siguiente capítulo tratará
sobre la normativa básica de imprescindible revisión para entender los al-
cances de este proceso constitucional.

21. 23
NORMATIVA BÁSICA
En este punto se hará una breve referencia a la normativa aplicable
a este proceso constitucional, sin perjuicio de que en los diferentes apar-
tados de este trabajo se haga mención a artículos específicos de cada uno
de estos dispositivos normativos, según sean pertinentes para el tema que
se esté tratando.
1. Constitución Política del Perú
Desde el propio texto constitucional se hace referencia a este pro-
ceso constitucional. En ese sentido, el artículo 200, inciso 4), de la
Constitución hoy vigente establece que:
“Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las nor-
mas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos
de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales
de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la
Constitución en la forma o en el fondo”.
Puede constatarse entonces que este artículo de la Constitución
ya enuncia las normas –aquellas de rango legal– que habilitan a la in-
terposición de una demanda de inconstitucionalidad, de contravenir la
Constitución en la forma y el fondo, y luego de cumplir otros requisitos,
tales como la legitimación activa y las formas de acreditarla. Se profun-
dizará en dicha materia al tratar las normas objeto de control en el marco
de este proceso.
2 NORMATIVA BÁSICA
CAPÍTULO

22. 24
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
2. Código Procesal Constitucional
La Ley Nº 28237 o Código Procesal Constitucional también incorpo-
ra una serie de disposiciones aplicables al proceso de inconstitucionali-
dad. Ello tanto desde las disposiciones generales aplicables a los procesos
de acción popular e inconstitucionalidad (artículos 75, 77, 78, 79, 81, 82,
83), como de las disposiciones específicamente aplicables a este proceso
constitucional (artículos 98 al 108), e incluso algunas disposiciones gene-
rales aplicables a los procedimientos ante el Tribunal Constitucional (artí-
culos 117, 119, 121).
En ese sentido, en la medida en que a lo largo de este texto se de-
sarrollen los temas tratados por dichos artículos, se hará referencia a su
contenido y alcances.
3. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
El dispositivo que regula la organización del supremo intérprete de la
Constitución contiene algunos artículos en los cuales se hace referencia al
rol de este organismo en el marco del control de constitucionalidad.
En ese sentido, el artículo primero, al definir al Tribunal Constitucional,
ya consagra su rol al afirmar lo siguiente:
“Artículo 1.- Definición
El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y
control de la constitucionalidad. […]”.
Por su parte, al definir su ámbito de competencia, el artículo segundo
de este cuerpo normativo refiere que el Alto Tribunal es competente para
conocer de los procesos que contempla el artículo 202 de la Constitución.
Dicho artículo está referido a las atribuciones de este organismo, entre
las cuales se incluye, en el inciso primero, conocer en instancia única el
proceso de constitucionalidad.

23. 25
NORMATIVA BÁSICA
En ese sentido, desde las pautas organizativas básicas del Tribunal
Constitucional (plasmadas en su Ley Orgánica) se procura consolidar el
rol de control de constitucionalidad de este organismo, el cual se mani-
fiesta con efectos generales en el proceso de constitucionalidad, tal como
se desarrollará con mayor detalle en próximos apartados de este texto.
4. Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional
Luego de la dación del Código Procesal Constitucional y la aproba-
ción de una nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el supremo
intérprete de la Constitución vio la necesidad de aprobar algunas dispo-
siciones normativas internas, a fin de adecuarlas a la nueva legislación y
que le permitan reordenar y mejorar aspectos jurisdiccionales en procu-
ra de que los procesos constitucionales puedan ser resueltos en el menor
tiempo posible.
Es en ese sentido que el Pleno de Tribunal Constitucional, en su se-
sión del día 14 de septiembre de 2004, aprobó lo que hoy constituye el
Reglamento Normativo correspondiente a su funcionamiento y al régi-
men de trabajo de su personal y servidores.
Para el caso concreto del proceso constitucional que venimos analizando,
este texto normativo reitera el rol que tiene el Tribunal Constitucional para el
control e interpretación constitucional:
“Artículo 1.- Control e interpretación constitucional
El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y
control de la Constitución. […]”.
Adicionalmente, hace referencia a otros temas referidos al procedi-
miento de este proceso constitucional (como los temas de competencia,
acumulación, entre otras disposiciones), los cuales serán mencionados en
cada uno de los apartados de este trabajo según resulte pertinente.

24. 26
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Ahora bien, luego de esta breve introducción a la normativa básica
que se requeriría para entender los alcances de este proceso constitucio-
nal, en el próximo capítulo se analizarán las normas susceptibles de con-
trol mediante el proceso de constitucionalidad.

25. 27
NORMAS OBJETO DE CONTROL
3 NORMAS OBJETO DE CONTROL
CAPÍTULO
Como ya se ha mencionado, el artículo 200, inciso 4), de la
Constitución vigente señala cuáles son los dispositivos de rango legal
cuya constitucionalidad puede ser cuestionada a través de este proceso.
En dicho artículo se hace referencia expresa a las leyes, los decre-
tos legislativos, los decretos de urgencia, los tratados, el Reglamento del
Congreso, a las normas regionales de carácter general y a las ordenanzas
municipales, lo que plasma, en líneas generales, lo ya planteado en su
momento por la Constitución de 1979.
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Constitución de 1979 Constitución de 1993
Artículo 298 Artículo 200, inciso 4
Leyes
Decretos legislativos
Normas regionales de carácter general
Ordenanzas municipales
Leyes
Decretos legislativos
Normas regionales de carácter general
Ordenanzas municipales
Decretos de urgencia
Tratados
Reglamentos del Congreso
Sin embargo, y además de las precisiones que se puede hacer respec-
to de cada una de ellas, también existen otros dispositivos normativos
susceptibles de ser controlados a través de este proceso, tales como las
leyes de reforma constitucional, las leyes orgánicas, los decretos leyes,
entre otros.

26. 28
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Ello también ha sido plasmado en el Código Procesal Constitucional,
donde se indica, en el artículo 77, que:
“Artículo 77.- Procedencia de la demanda de inconstitucionalidad
La demanda de inconstitucionalidad procede contra las normas que
tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgen-
cia, tratados que hayan requerido o no la aprobación del Congreso
conforme a los artículos 56 y 57 de la Constitución, Reglamento
del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales”.
Un tema previo al análisis de los dispositivos normativos que cons-
tituyen el objeto de este proceso constitucional es el determinar si lo que
controla a través de este proceso son las disposiciones legales o las nor-
mas. Esta diferencia alude a si se trata de valorar los enunciados lingüís-
ticos de los textos de rango legal cuestionados (disposiciones) o si lo que
se persigue es evaluar la interpretación respecto de dichas disposiciones
que han efectuado los jueces constitucionales (normas)(12)
.
Desde nuestra percepción, de lo que se trata, en principio, es de con-
trolar las normas entendidas como la interpretación de los textos en los
cuerpos legales que efectúan los jueces constitucionales, pero ello en al-
gunos supuestos parecería habilitar la posibilidad de controlar las propias
disposiciones legales, tal como se verá en capítulos posteriores.
1. Leyes
La denominación “ley” se emplea para aquellos dispositivos de rango
legal emanados del Congreso de la República, que, desde una concep-
ción sustantiva, pueden incluir a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas,
las leyes de desarrollo constitucional e incluso aquellas que utilizan la
(12) Sobre la distinción entre disposición (como enunciado lingüístico) y norma (como producto de la inter-
pretación), uno de los pioneros fue CRISAFULLI, V. “Voz Disposizione (e norma)”. En: Enciclopedia
del Diritto. Tomo XIII. Giuffrè, Milán, 1964, p. 165 y siguientes. Citado por BERNAL PULIDO, Car-
los. El derecho de los derechos. Escritos sobre la aplicación de los derechos fundamentales. Universi-
dad Externado de Colombia, Bogotá, 2005, p. 210.

27. 29
NORMAS OBJETO DE CONTROL
denominación “ley”, pero agregan a ello otras nomenclaturas (como Ley
Marco).
Ello también ha sido indicado expresamente por el Tribunal Constitucional
al desarrollar los alcances de lo que sería una ley:
“Con relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido ma-
terial, deben tenerse presentes dos puntos. En primer lugar, su expe-
dición corresponde al Congreso de la República conforme al inciso
1 del artículo 102 de la Constitución, que establece que es atribución
del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de
soberanía política, consagrado en el artículo 45 de la Constitución,
que establece que el Poder emana del pueblo, y en el principio repre-
sentativo reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Y en segun-
do lugar, que para la Constitución la fuente normativa denominada
ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de
desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada
directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican en su
jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de
aprobación y en las materias que regulan(13)
”.
Siguiendo en la línea de lo expuesto agrega a ello que:
“[…] conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema
y a sus artículos 51, 200 inciso 4), 102 inciso 1) y 106, la categoría
normativa de leyes comprende a las leyes ordinarias y a las leyes or-
gánicas, las cuales tienen la misma jerarquía jurídica(14)
”.
Y, para incluir a dispositivos con otras nomenclaturas como las leyes
marco o leyes de bases afirma que:
“Este Colegiado estima también que el Congreso de la República,
al detentar la competencia exclusiva en la producción de la fuente
normativa de ley, goza de la autonomía inherente, en el marco de la
(13) STC Exp. Nº 008-2005-PI/TC, Fundamento 9.
(14) STC Exp. Nº 0022-2004-AI/TC, Fundamento 16.

28. 30
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Constitución, del Reglamento del Congreso y de las leyes, para preci-
sar la denominación de las leyes que expide; […]
La facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por
la Ley N° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización
legislativa, cuyo artículo 3 dispone que: ‘La Ley debe tener una de-
nominación oficial que exprese su alcance integral. La denominación
forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde al Congreso de
la República asignársela, salvo en los casos de Decretos Legislativos
y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien
asigna la denominación’. En ese sentido, el Congreso de la República
e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos,
son competentes para asignar determinadas denominaciones cuando
se trata de leyes que regulan aspectos generales sobre una materia a
fin de sintetizar su alcance integral, empleando para ello las denomi-
naciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley General, según corres-
ponda, pero que, en definitiva, constituyen la fuente normativa de ley
expedida por el Congreso de la República(15)
”.
Adicionalmente, por expresa prescripción de la Constitución, existen
otras materias que deben regularse a través de leyes especiales. Así, las
leyes que emite el Congreso de la República para autorizar al Gobierno a
que emita determinada normativa, regulando un tema específico y por un
plazo determinado –ley autoritativa– la cual es mencionada en el primer
párrafo del artículo 104 de la Constitución:
“Artículo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia
específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autorita-
tiva” [el resaltado es nuestro].
Ello también ocurre con la Ley General de Presupuesto de la República,
que tiene un modo peculiar de producción normativa y que se encuentra re-
gulada entre los artículos 78 y 80 de la Constitución hoy vigente.
(15) STC Exp. Nº 0008-2005-PI/TC, Fundamento 10.

29. 31
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Por tanto, una ley, entendida como una prescripción normativa gene-
ral y escrita emanada del Congreso de la República conforme a un proce-
dimiento prefijado por la Constitución(16)
y que puede adoptar alguna de
las diversas denominaciones que ya se han indicado, puede ser objeto de
control en el marco de un proceso de inconstitucionalidad.
Al emplearse la voz “leyes” en el artículo 200, inciso 4), algunos de-
dujeron de ello que se habilitaba únicamente a cuestionar aquella norma-
tiva que recibiera dicha denominación en estricto (las leyes ordinarias),
y sin nomenclaturas adicionales, tal como se hacía en el caso de la ley
orgánica, la ley de reforma constitucional o la ley de desarrollo constitu-
cional, con las previsiones que se señalarán.
Sin embargo, esta posible comprensión restrictiva ha sido descartada
por el Tribunal Constitucional. Ello, tal como ha efectuado al equipar los
distintos cuerpos normativos –al margen de sus denominaciones– al con-
cepto de ley, y como se analizará en específico para los casos de las leyes
orgánicas y las leyes de reforma constitucional, objeto de control en este
tipo de procesos.
1.1. Leyes orgánicas
Las leyes orgánicas son dispositivos legales cuyo modo de produc-
ción implica cumplir una serie de requisitos formales y materiales, con-
forme se ha estipulado en el artículo 106 de la Constitución:
“Artículo 106.- Mediante leyes orgánicas se regulan la estructu-
ra y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como también las otras materias cuya regulación
por ley orgánica está establecida en la Constitución.
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la
mitad del número legal de miembros del Congreso”.
(16) STC Exp. N° 0047-2004-AI/TC, Fundamento 16.

30. 32
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En lo referente a los requisitos formales, debe cumplirse lo siguiente:
• Seguir el mismo procedimiento legislativo que se estipula para toda
ley ordinaria.
• La diferencia de trámite vendría por la mayoría requerida para su
aprobación o modificación: más de la mitad del número legal de
congresistas, lo cual, en la configuración actual del Congreso, impli-
caría que se requiere la conformidad de más de 60 congresistas.
En cambio, los requisitos materiales que se imponen a las leyes orgá-
nicas vendrían porque su contenido solo podría contemplar:
• La estructura y funcionamiento de las entidades del Estado reguladas
por la Constitución.
• Las materias que la Constitución reserva para ser tratadas por este
cuerpo normativo.
Respecto a estos requisitos materiales, entendiendo que los temas que
pueden ser tratados por ley orgánica corresponden a un criterio taxativo o
numerus clausus (y por tanto, no permite ir más allá de lo plasmado en el
artículo 106 de la Constitución), el Tribunal Constitucional ha afirmado
que:
“Una segunda interpretación del artículo 106, siempre desde la
perspectiva numerus clausus, es aquella que, partiendo del re-
quisito material, propio del modelo de ley orgánica que diseña la
Constitución, preserva el principio de unidad en la interpretación de
la Constitución. En tal sentido, debe considerarse que el artículo 106
de la Constitución prevé dos rubros que deben regularse por ley or-
gánica: a) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado
previstas por la Constitución, las cuales comprenden aquellas con
mención expresa (las contempladas por los artículos 82, 84, 143, 150,
161 y 198 de la Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia
constitucional, también gozan de tal calidad; ello porque la primera
parte del artículo 106 de la Constitución debe interpretarse coheren-
temente; y b) las otras materias cuya regulación por ley orgánica está

31. 33
NORMAS OBJETO DE CONTROL
establecida en la Constitución (dentro de estas últimas se tiene a las
contempladas en los artículos 31, 66 y 200 de la Constitución)(17)
”.
Ahora bien, en lo referente a aquellas entidades cuyo funcionamien-
to debe regularse a través de ley orgánica, el supremo intérprete de la
Constitución ha determinado que dichos organismos serían(18)
:
• El Congreso de la República, asumiendo que el reglamento de dicha
institución goza de naturaleza equivalente a ley orgánica(19)
.
• Poder Judicial.
• Poder Ejecutivo, únicamente en lo referido a las disposiciones re-
lativas a los capítulos IV y V del Título IV de la Constitución
(Presidencia de la República y Consejo de Ministros), puesto que los
ministerios deben ser regulados por su ley de organización y funcio-
nes, conforme al artículo 121 de la Constitución, la cual sería una ley
ordinaria.
• Jurado Nacional de Elecciones.
• O
ficina Nacional de Procesos Electorales.
• Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
• Tribunal Constitucional.
• Defensoría del Pueblo.
• Ministerio Público.
• Consejo Nacional de la Magistratura.
(17) STC Exp. Nº 0022-2004-AI/TC, Fundamento 20.
(18) Idem, Fundamentos 23-32.
(19) Idem, Fundamento 23.

32. 34
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Los gobiernos regionales.
• Las municipalidades.
• Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
• Contraloría General de la República.
• Banco Central de Reserva.
Por su parte, las materias que ingresarían en el segundo supuesto que
habilitaría a emitir una ley orgánica –materias que la Constitución haya
definido que deben ser reguladas por ley orgánica– son aquellas que se
refieren a los artículos 31, 66 y 200 de la Constitución, es decir, el dere-
cho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes, las condi-
ciones de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos natu-
rales y el ejercicio de las garantías constitucionales, respectivamente(20)
.
Es cierto que la denominación “ley orgánica” no es incluida dentro
del artículo 200, inciso 4), de la Constitución, el cual regula el objeto del
proceso de inconstitucionalidad. Sin embargo, el hecho de que se haga
referencia a ley de manera general no parece justificar su exclusión de
ser cuestionadas vía dicho proceso constitucional. Ello además ha sido
admitido sin mayores cuestionamientos por el Tribunal Constitucional en
muchos de sus pronunciamientos emitidos en el marco de este proceso
constitucional(21)
.
Un supuesto específico relacionada a las leyes orgánicas es el intro-
ducido en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, que ha plas-
mado en su último párrafo:
“Artículo 75.- […] Por contravenir el artículo 106 de la Constitución,
se puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un
(20) Así lo estima el Tribunal Constitucional en la STC Exp. Nº 0047-2004-AI/TC, Fundamento 16.
(21) Es el caso, por ejemplo, de la STC Exp. Nº 0023-2003-AI/TC, en la que se cuestiona, entre otros dispo-
sitivos normativos, algunos artículos de la Ley Orgánica de Justicia Militar.

33. 35
NORMAS OBJETO DE CONTROL
decreto legislativo, decreto de urgencia o ley que no haya sido apro-
bada como orgánica, si dichas disposiciones hubieren regulado mate-
rias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación
de una ley aprobada como tal”.
Nótese que el cuestionamiento a estos dispositivos de rango legal
mediante el proceso de inconstitucionalidad puede producirse por con-
templar en ellos materias reservadas a ley orgánica, o que modifiquen o
deroguen una ley que haya sido aprobada como orgánica.
1.2. Leyes de reforma constitucional
Las leyes de reforma constitucional son dispositivos que materializan
la reforma de la Constitución y que se encuentran sujetas al procedimien-
to previsto en el artículo 206 de la Constitución(22)
.
Si bien las leyes de reforma constitucional no han sido contemplados
expresamente en el artículo 200, inciso 4), de la Constitución, el Tribunal
Constitucional sí ha habilitado la posibilidad de que puedan ser objeto de
un proceso de inconstitucionalidad:
“El Tribunal Constitucional es […] competente para evaluar la cons-
titucionalidad o no de ciertas disposiciones que, eventualmente,
mediante una reforma parcial, se puedan introducir, pues si bien el
inciso 4) del artículo 200 de la Constitución no prevé expresamente
las leyes de reforma constitucional como objeto de la acción de in-
constitucionalidad, también es verdad que esta se introduce al orde-
namiento constitucional mediante una ley y, además, porque el poder
de reforma de la Constitución, por muy especial y singular que sea
su condición, no deja de ser un auténtico poder constituido y, por lo
tanto, limitado(23)
”.
(22) STC Exp. Nº 0047-2004-AI/TC, Fundamento 16.
(23) STC Exp. Nº 014-2002-AI/TC, Fundamento 35.

34. 36
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En la misma línea, en un pronunciamiento posterior, el supremo in-
térprete de la Constitución estableció que este tipo de texto normativo
podía ser objeto de control de constitucionalidad. Así, ha afirmado:
“[…] a pesar de que […] las leyes de reforma constitucional tienen
la capacidad de incorporarse e innovar la Constitución (parámetro
y no objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad), este
Tribunal considera que es posible asignar a tales leyes la calidad
de fuentes normativas susceptibles de control de validez, debido
a que, si bien es cierto que la Constitución es creación de un Poder
Constituyente, también lo es que las leyes de reforma constitucional
son creación de un Poder Constituyente Constituido y, consecuente-
mente, restringido en su actuación por los límites jurídicos contem-
plados con antelación por la fuente que lo constituye.
Que este Colegiado ha tenido oportunidad de advertir que el poder de
reforma constitucional se encuentra sometido tanto a límites formales
como materiales. Mientras que los primeros aluden a los requisitos
competenciales y de procedimiento para que la reforma prospere, los
segundos se refieren a los valores materiales y principios fundamen-
tales que confieren identidad y constituyen la esencia del texto cons-
titucional, pudiendo ser tanto expresos como implícitos (STC Exp.
N° 0014-2002-AI/TC, Fundamentos 71 y ss.).
Que, por todo lo dicho, una ley de reforma constitucional sí es sus-
ceptible de ser impugnada en un proceso de inconstitucionalidad(24)
”.
1.3. Leyes de desarrollo constitucional
Las leyes de desarrollo constitucional –como su propia denominación
indica– son aquellas que se encargan de otorgar tratamiento a determina-
das materias reguladas por la Constitución.
(24) RTC Exp. N° 0051-2004-PI/TC, Exp. Nº 0004-2005-PI/TC y Exp. Nº 0007-2005-PI/TC (acumulados),
Fundamentos 7-9.

35. 37
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Los alcances de estas leyes de desarrollo constitucional han sido tam-
bién establecidos por la Constitución vigente al plasmar en su octava dis-
posición final y transitoria que:
“[...] Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son mate-
ria de leyes de desarrollo constitucional.
Tienen prioridad:
1. Las normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan
tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995.
2. Las relativas a los mecanismos y al proceso para eliminar progresi-
vamente los monopolios legales otorgados en las concesiones y licen-
cias de servicios públicos”.
Se constata entonces que se trata de dispositivos que brindan mayo-
res alcances a materias reguladas por disposiciones constitucionales que
así lo requieran.
Adicionalmente, es necesario tomar en cuenta que las materias enun-
ciadas en la disposición final y transitoria citada son únicamente priori-
tarias, pero no establecen una lista taxativa para el contenido de dichas
leyes de desarrollo constitucional que deba limitarse a normas de descen-
tralización o a mecanismos para eliminar progresivamente los monopo-
lios en servicios públicos otorgados mediante títulos habilitantes.
Ahora bien, preciso es señalar que las leyes de desarrollo constitucio-
nal no tienen una naturaleza distinta a modo de categoría especial frente a
las leyes ordinarias o a las leyes orgánicas. Así también lo ha entendido el
Tribunal Constitucional:
“Con la expresión ‘Ley de desarrollo constitucional’, la Octava
Disposición Final y Transitoria de la Constitución no ha creado una
categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el rango
de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuen-
tes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común

36. 38
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos pre-
ceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha
encargado al legislador. Forman parte de su contenido ‘natural’ las
denominadas leyes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula
la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas
en la Constitución, y de otras materias cuya regulación por ley orgá-
nica está establecida en la Constitución; así como las leyes ordinarias
como las que demandan los artículos 7 y 27 de la Constitución, por
poner dos ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea de pre-
cisar los alcances de determinados derechos o instituciones constitu-
cionalmente previstas.
Ello significa, desde luego, que la condición de ‘leyes de desarrollo
constitucional’ no se agotan en aquellas cuyas materias se ha previs-
to en la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución,
esto es, a lo que allí se alude como leyes en materia de descentrali-
zación y las relativas a los mecanismos y al proceso para eliminar
progresivamente los monopolios legales otorgados en las concesio-
nes y licencias de servicios públicos; dado que sobre estas últimas, la
Constitución solo ha exigido del legislador cierto grado de diligencia
(‘prioridad’) en su dictado(25)
”.
Por tanto, al no constituir estas normas una categoría especial respec-
to de las leyes ordinarias y las leyes orgánicas, el Tribunal Constitucional
se encontraría facultado para controlar su constitucionalidad a través del
proceso de inconstitucionalidad, tal como efectivamente lo hizo en su
momento(26)
.
2. Decretos legislativos
Los decretos legislativos son regulados por el artículo 104 de la
Constitución en los términos siguientes:
(25) STC Exp. N° 005-2003-AI/TC, Fundamento 38.
(26) Así lo hizo con la Ley N° 26285, ley de desarrollo constitucional, en la STC Exp. N° 005-2003-
AI/TC.

37. 39
NORMAS OBJETO DE CONTROL
“Artículo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo
la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la ma-
teria específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión
Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulga-
ción, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión
Permanente de cada decreto legislativo”.
Por tanto, el encargado de emitir este dispositivo legal es el Gobierno
o Poder Ejecutivo, pero dicha atribución se encuentra dentro de los lími-
tes fijados por el Congreso de la República en la ley autoritativa: materia
y plazo determinados.
Este artículo establece además que determinadas materias no son
susceptibles de ser delegadas al Gobierno para emitir un decreto legis-
lativo, las que tampoco pueden ser delegadas a la Comisión Permanente
del Congreso de la República, conforme se establece en el artículo 101,
inciso 4 de la Constitución. Dichas materias son: materias relativas a re-
forma constitucional, a aprobación de tratados, leyes orgánicas, Ley de
Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
Adicionalmente, se establece la obligación del presidente de la
República de “dar cuenta” al Congreso de la emisión de un decreto legis-
lativo. Dicha dación de cuenta no implica un control previo o posterior
por parte del Congreso de los contenidos de dicho dispositivo normativo,
sino únicamente comunicarle al Congreso de la República de su aproba-
ción y permitirle a este organismo pueda ejercer mecanismos de control
sobre él.

38. 40
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En esa línea, el procedimiento de control sobre esta fuente norma-
tiva es regulado en el artículo 90 del Reglamento del Congreso de la
República como sigue:
“Artículo 90.- Procedimiento de control sobre la legislación delegada
El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expi-
de el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a
que se refiere el Artículo 104 de la Constitución Política, de acuerdo
con las siguientes reglas:
a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la
Comisión Permanente de los Decretos Legislativos que dicta en
uso de las facultades legislativas, dentro de los tres días posterio-
res a su publicación.
b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de
la República da cuenta de la expedición del decreto legislativo y a
más tardar el primer día útil siguiente, el Presidente del Congreso
envía el expediente a la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso o a la que señale la ley autoritativa, para su estudio.
c) La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en
un plazo no mayor de 10 días. En el caso que el o los decretos
legislativos contravengan la Constitución Política o excedan el
marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, re-
comienda su derogación o su modificación para subsanar el exceso
o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de
los miembros del Consejo de Ministros”.
Ahora bien, de respetar lo planteado en el artículo 104 ya citado
–especialmente en lo referido a mantenerse dentro de los límites que
fija la ley autoritativa–, el decreto legislativo sería conforme con la
Constitución.
En el supuesto que ello no sea así, se faculta a los sujetos legi-
timados a cuestionar cualquier decreto legislativo vía el proceso de

39. 41
NORMAS OBJETO DE CONTROL
inconstitucionalidad, conforme a lo recogido expresamente en el artículo
200, inciso 4 de la Constitución.
3. Decretos de urgencia
Los decretos de urgencia son contemplados en el artículo 118, inciso
19), de la Constitución:
“Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República:
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia
con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo
requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso.
El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de
urgencia”.
Se trata entonces de dispositivos de rango legal que deben referirse
a medidas extraordinarias, cuya materia debe ser aquella que pueda cali-
ficarse como económica o financiera, y además sea requerida por el inte-
rés nacional, previéndose además –como se hacía en el caso del Decreto
Legislativo– que debe darse cuenta de su emisión al Congreso de la
República.
Respecto a los requisitos que deben cumplir estos textos normativos,
el Tribunal Constitucional ha indicado:
“En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son
tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito
ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros (inciso 3 del artículo 123 de la Constitución), mientras que
el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar
cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por
el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, en concordancia con
el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en

40. 42
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91 del
Reglamento del Congreso(27)
”.
En lo referente a cómo debe interpretarse que los decretos de urgen-
cia deban tener como contenido “materia económica y financiera”, el su-
premo intérprete de la Constitución ha señalado que:
“[...] Este requisito [el de versar sobre materia económica y financie-
ra], interpretado bajo el umbral del principio de separación de pode-
res, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la
disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que,
en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico,
quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio paráme-
tro de control constitucional, la materia tributaria [párrafo tercero del
artículo 74 de la Constitución]. Empero, escaparía a los criterios de
razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como
el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de me-
didas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de
metas de otra índole, fundamentalmente sociales(28)
” [el texto entre
corchetes es nuestro].
Además de los requisitos que deben cumplirse para emitir un Decreto
de Urgencia, el Alto Tribunal ha reconocido la existencia de determina-
dos criterios para evaluar, caso por caso, si las circunstancias fácticas que
sirvieron de justificación para la expedición del decreto de urgencia res-
pondían a las exigencias previstas por el artículo 118, inciso 19), de la
Constitución y por el artículo 91, inciso c), del Reglamento del Congreso.
En ese sentido, los criterios que postula son los siguientes:
“a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir si-
tuaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben
ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde
luego, no depende de la 'voluntad' de la norma misma, sino de datos
fácticos previos a su promulgación y objetivamente identificables.
(27) STC Exp. Nº 008-2003-AI/TC, Fundamento 58.
(28) Idem, Fundamento 59.

41. 43
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal
Constitucional español –criterio que este Colegiado sustancialmente
comparte– que ‘en principio y con el razonable margen de discrecio-
nalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo
la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesi-
dad, requiere el establecimiento de una norma’ (STC N° 29/1982, F.J.
N° 3).
b) Necesidad: Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza
tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parla-
mentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y
sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que
los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben
mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario
para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, con-
forme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de
Notarios de Lima (Exps. Acums. Nºs. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-
AI/TC, F.J. N° 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial
relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo
prescribe el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, debe ser el
‘interés nacional’ el que justifique la aplicación de la medida concre-
ta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la
medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados,
sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad(29)
”.
El control de estas fuentes normativas por parte del Congreso de la
República ha sido regulado por el reglamento que regula dicha institución
en los términos siguientes:
“Artículo 91.- Procedimiento de control sobre los decretos de
Urgencia.
(29) STC Exp. Nº 008-2003-AI/TC, Fundamento 60.

42. 44
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El Congreso ejerce control sobre los decretos de urgencia dictados
por el Presidente de la República en uso de la facultad que le concede
el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política, de acuerdo
con las siguientes reglas:
a) Dentro de las veinticuatro horas posteriores a la publicación del
Decreto de Urgencia, el Presidente de la República dará cuenta por
escrito al Congreso o a la Comisión Permanente, según el caso, ad-
juntando copia del referido decreto.
b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente
de la República da cuenta de la expedición del decreto de urgencia y
a más tardar el día útil siguiente el Presidente del Congreso enviará el
expediente a la Comisión de Constitución, para su estudio dentro del
plazo improrrogable de quince días útiles. La Comisión da cuenta al
Consejo Directivo del cumplimiento de esta atribución en el segundo
día útil siguiente a la aprobación del dictamen. El Presidente infor-
ma obligatoriamente al Pleno y ordena su publicación en el Portal
del Congreso o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El
Peruano.
c) La Comisión informante calificará si el decreto de urgencia versa
sobre las materias señaladas en el inciso 19) del Artículo 118 de la
Constitución Política y se fundamenta en la urgencia de normar situa-
ciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se
extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finan-
zas públicas. En todo caso, presenta dictamen y recomienda su deroga-
toria si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante
el decreto de urgencia no se justifican o exceden el ámbito material
señalado en el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política.
En caso contrario, emite dictamen haciendo constar el hecho para los
efectos a que se contrae la parte final del inciso b) de este artículo.
d) Si el Pleno del Congreso aprueba el dictamen de la Comisión in-
formante, el Presidente del Congreso debe promulgarlo por ley”.
Sin embargo, el control del Congreso de la República no enerva, al
igual que en el caso de los decretos legislativos, la posibilidad de que la

43. 45
NORMAS OBJETO DE CONTROL
eventual inconstitucionalidad de un decreto de urgencia sea susceptible
de ser cuestionada a través de un proceso de inconstitucionalidad, tal
como faculta el artículo 200, inciso 4), de la Constitución.
4. Decretos leyes
Cuando se hace referencia a los decretos leyes, se apunta a aquellas.
“[…] disposiciones de naturaleza jurídica sui géneris dictadas por un
poder de facto que ha reunido para sí –contra lo establecido en el or-
denamiento constitucional– las funciones parlamentarias y ejecutivas.
Se trata de disposiciones surgidas de la voluntad de operadores del
órgano ejecutivo que carecen de título que los habilite para ejercer la
potestad legislativa, las mismas que, con prescindencia de las forma-
lidades procesales establecidas en la Constitución, regulan aspectos
reservados a la ley. Son, pues, expresiones normativas de origen y
formalidad espurios, que, empero, se encuentran amparadas en la efi-
cacia de una acción de fuerza(30)
”.
Uno de los problemas que surge respecto de los decretos leyes es si
su validez y vigencia perdura luego del retorno a un Estado de Derecho.
Para ello, en el Derecho Comparado, en planteamiento que ha sido adop-
tado por el Tribunal Constitucional(31)
, plantea la posible aplicación de
una de las tres teorías siguientes: la teoría de la caducidad, la teoría de la
revisión o la teoría de la continuidad.
La teoría de la caducidad plantea que, una vez que se haya restaura-
do el régimen democrático, los decretos leyes expedidos durante su inte-
rregno pierden inmediatamente vigencia. Dicha opción solo fue empleada
una única vez en el caso peruano por la ley del 20 de diciembre de 1895,
la cual declaró inexistentes los actos gubernativos y las leyes aprobadas
durante el periodo 1894-1895.
(30) STC Exp. Nº 010-2002-AI/TC, Fundamento 9.
(31) Idem, Fundamentos 11-16.

44. 46
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Por su parte, la teoría de la continuidad implica que, una vez que se
haya retornado al Estado de Derecho, los decretos leyes emitidos durante
el gobierno de facto conservan plena vigencia, la cual solo se vería ener-
vada en la eventualidad de que el Congreso de la República los modifi-
que, derogue o sustituya.
Finalmente, la teoría de la revisión apunta a que, una vez restaurado
el Estado de Derecho, los decretos leyes deben someterse a un examen
de vigencia, debiendo entonces pronunciarse el Congreso de la República
por su mantenimiento o eliminación del sistema jurídico.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional también ha admitido repetida-
mente que esta fuente normativa sea objeto del proceso de inconstitucio-
nalidad, sosteniendo lo siguiente:
“[…] esa ha sido la línea jurisprudencial mantenida por este
Colegiado desde el inicio de sus actividades. En efecto, el Tribunal
no solo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la compatibili-
dad constitucional de los Decretos Leyes, pese a que no se encuentran
comprendidos entre las normas que señala el inciso 4) del artículo
200 de la Constitución, sino que, además, ha entendido, implícita-
mente, que las normas comprendidas en dicho dispositivo constitu-
cional solo tienen un carácter enunciativo y no taxativo de las normas
que son susceptibles de ser sometidas al control en una acción de
inconstitucionalidad. Por ejemplo, con relación a un Decreto Ley
(el Nº 25967), el Tribunal Constitucional dictó ya la sentencia de 23
de abril de 1997, publicada en el diario oficial El Peruano el 26 del
mismo mes (Exp. N° 007-96-I/TC)(32)
”.
Se constata entonces no solo que la conformidad de este dispositi-
vo legal con la Constitución es materia susceptible de ser conocida me-
diante el proceso de inconstitucionalidad, sino además que el Tribunal
Constitucional establece que la lista del artículo 200, inciso 4), no es taxa-
tiva o cerrada, dejando abierta la posibilidad de plantear cuestionamientos
(32) STC Exp. Nº 010-2002-AI/TC, Fundamento 21.

45. 47
NORMAS OBJETO DE CONTROL
a través de este proceso constitucional de otras normas de rango legal no
recogidas en su tenor literal.
5. Tratados
Los tratados son “(…) expresiones de voluntad que adopta el Estado
con sus homólogos o con organismos extranacionales, y que se rigen por
las normas, costumbres y fundamentos doctrinarios del Derecho interna-
cional. En puridad, expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de
Derecho internacional, es decir, entre Estados, organizaciones internacio-
nales, o entre estos y aquellos(33)
”.
Es entonces que a partir de la suscripción de un tratado y de que este
entre en vigor, los Estados asumen compromisos de índole internacio-
nal que deben honrar en su accionar, tanto al emitir dispositivos legales,
como al interpretarlos y aplicarlos.
La Constitución también hace referencia al tema de los tratados. En
primer término establece que luego de cumplir con el acto de celebración
(o, agregaríamos nosotros, eventualmente de adhesión) dichos tratados
forman parte del ordenamiento jurídico de nuestro país:
“Artículo 55.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor for-
man parte del Derecho nacional”.
Luego se hace una distinción de dos tipos de tratados: los que requie-
ren la aprobación del Congreso de la República antes de ser ratificados
por el Presidente de la República, y aquellos que no deben cumplir dicho
requisito.
Para el caso de los tratados que deben ser revisados por el Congreso
de la República:
(33) STC Exp. Nº 0047-2004-AI/TC, Fundamento 18.

46. 48
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 56.- Los tratados deben ser aprobados por el Congreso
antes de su ratificación por el Presidente de la República, siempre que
versen sobre las siguientes materias:
1. Derechos humanos.
2. Soberanía, dominio o integridad del Estado.
3. Defensa nacional.
4. Obligaciones financieras del Estado.
También deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean,
modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o dero-
gación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su
ejecución”.
Las previsiones constitucionales respecto a aquellos tratados que el
presidente puede celebrar, ratificar o adherir sin previamente acudir al
Congreso de la República son las siguientes:
“Artículo 57.- El Presidente de la República puede celebrar o ratificar
tratados o adherir a estos sin el requisito de la aprobación previa del
Congreso en materias no contempladas en el artículo precedente. En
todos esos casos, debe dar cuenta al Congreso.
Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser apro-
bado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Cons-
titución, antes de ser ratificado por el Presidente de la República.
La denuncia de los tratados es potestad del Presidente de la República,
con cargo de dar cuenta al Congreso. En el caso de los tratados sujetos
a aprobación del Congreso, la denuncia requiere aprobación previa de
este”.

47. 49
NORMAS OBJETO DE CONTROL
De lo regulado en la Constitución sobre esta materia, el Tribunal
Constitucional ha establecido una tipología de los tratados, la cual los
clasifica en(34)
:
• Tratados con habilitación legislativa: su contenido afecta disposicio-
nes constitucionales y, por tanto, deben ser aprobados por el proce-
dimiento que regula la reforma de la Constitución, previamente a su
ratificación por el Presidente de la República.
• Tratados ordinarios: son los que versan sobre materias expresamente
recogidas en la Constitución: derechos humanos; soberanía, dominio
o integridad del Estado; defensa nacional u obligaciones financieras
del Estado. La denominación de “tratado ordinaria” hace también re-
ferencia a aquellos que pueden también crear, modificar o suprimir
tributos; exigir la modificación o derogación de alguna ley y requerir
medidas legislativas para su ejecución. En este caso, la Constitución
establece expresamente que deben ser aprobados por el Congreso
antes de su ratificación por el presidente de la República.
• Convenios internacionales ejecutivos: son los tratados que el presiden-
te de la República puede celebrar, ratificar o adherir sin necesidad de
cumplir el requisito de ser aprobados previamente por el Congreso, en
la medida en que se trata de materias no contempladas para los tratados
ordinarios. Luego del acto de celebración, ratificación o adhesión pre-
sidencial, se debe dar cuenta al Congreso de ello.
Ahora bien, una discusión que se planteó fue la referida al rango que
asumían los tratados en el ordenamiento jurídico peruano, en la medida
en que –a diferencia de lo que ocurría en la Constitución de 1979– no se
introdujo una previsión constitucional respecto a esta materia.
Había quienes se decantaban por atribuirles rango legal, deduciendo
ello del artículo que regula el objeto del proceso de inconstitucionalidad.
En esa medida, al incluirse dentro de los dispositivos de rango legal,
(34) STC Exp. Nº 0047-2004-AI/TC, Fundamento 20.

48. 50
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
cuya constitucionalidad era pasible de ser valorada en el marco de este
proceso, se les consideraba también con rango legal.
Desde el otro frente, para deducir el rango constitucional de los trata-
dos sobre derechos humanos –admitiendo sin mayores cuestionamientos
el rango legal de los demás tratados– se citaba la propia Constitución. En
concreto, se hacía referencia a la cuarta disposición final y transitoria(35)
y
al artículo 3(36)
del texto constitucional para afirmar que al introducirse a
los tratados como parámetro interpretativo de los derechos y establecer-
se además una lista no taxativa de derechos, que incluso era susceptible
de ser ampliada por inspirarse en determinados valores o principios, ello
permitía atribuir rango constitucional a los tratados sobre derechos hu-
manos. Aun cuando debe distinguirse entre consagrar determinado rango
para una fuente legal, y que dicha fuente legal pueda servir para la inter-
pretación de determinada materia, fue sin duda la salida que se intentó
buscar frente a la posición que intentaba atribuir rango legal incluso a los
tratados sobre derechos humanos.
En primer término, el Tribunal Constitucional pareció decantarse por
aludir al rango legal de estos instrumentos internacionales, probablemente
en una lógica favor processum al haberse interpuesto un proceso de cum-
plimiento para exigir una prestación que se desprendía de un tratado (el
otorgamiento de las indemnizaciones por errores judiciales sobre la base
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Así señaló que:
“[…] es un hecho inobjetable para este Tribunal que cuando nues-
tra Constitución Política del Estado reconoce en su artículo 55 que
“Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del
derecho nacional” y el Artículo 200, inciso 4) consigna entre las di-
versas normas con jerarquía legal, a los tratados (sin distinción al-
guna), no cabe sino admitir que los mismos tienen valor normativo
(35) “Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpre-
tan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
(36) “Artículo 3.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en
los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de
gobierno”.

49. 51
NORMAS OBJETO DE CONTROL
indiscutible y en consecuencia son plenamente aplicables por los jue-
ces y tribunales peruanos […](37)
”.
Sin embargo, en un posterior pronunciamiento, el supremo intérprete
de la Constitución afirmó de manera categórica que un tratado de dere-
chos humanos ostenta rango constitucional:
“[…] debe descartarse la tesis según la cual los tratados internacio-
nales sobre derechos humanos detentan jerarquía de ley debido a que
la Constitución, al haber enumerado las normas objeto de control a
través de la ‘acción de inconstitucionalidad’ (artículo 200, inciso 4),
ha adjudicado jerarquía de ley a los tratados en general. Tal argumen-
to debe ser desestimado debido a que dicha enumeración tiene como
único efecto el enunciar las normas que constituyen objeto de control
a través de la ‘acción’ de inconstitucionalidad.
Si conforme a lo anterior, los derechos reconocidos en los tratados
internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional,
debe concluirse que dichos tratados detentan rango constitucional.
El rango constitucional que detentan trae consigo que dichos tratados
están dotados de fuerza activa y pasiva propia de toda fuente de rango
constitucional; es decir, fuerza activa, conforme a la cual estos trata-
dos han innovado nuestro ordenamiento jurídico incorporando a este,
en tanto derecho vigente, los derechos reconocidos por ellos, pero no
bajo cualquier condición, sino a título de derechos de rango constitu-
cional. Su fuerza pasiva trae consigo su aptitud de resistencia frente a
normas provenientes de fuentes infraconstitucionales, es decir, ellas no
pueden ser modificadas ni contradichas por normas infraconstitucio-
nales e, incluso, por una reforma de la Constitución que suprimiera un
derecho reconocido por un tratado o que afectara su contenido prote-
gido. Los tratados sobre derechos humanos representan en tal sentido
límites materiales de la propia potestad de reforma de la Constitución.
En lo que concierne al caso, importa resaltar su fuerza de resistencia
frente a las normas de rango legal. Estas no pueden ser contrarias a los
derechos enunciados en los tratados sobre derechos humanos. Si estos
(37) STC Exp. Nº 1277-99-AC/TC, Fundamento 7.

50. 52
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
derechos detentan rango constitucional, el legislador está vedado de
establecer estipulaciones contrarias a los mismos.
El que los tratados sobre derechos humanos detenten rango constitu-
cional no implica sustraerlos en cuanto objeto de control del proceso
de inconstitucionalidad. El rango constitucional de una norma no es
óbice para que, de ser el caso, tales sean objeto de control a través del
mencionado proceso […]. Del mismo modo, el rango constitucional
de un tratado internacional, como el caso de un tratado sobre dere-
chos humanos, no lo sustrae del control de constitucionalidad, tanto
en cuanto al fondo como respecto a la forma. Esto es válido también
para el caso de los tratados que han sido incorporados a través del
procedimiento de reforma constitucional (Art. 57, 2 párrafo)(38)
” [el
resaltado es nuestro]
No se descarta entonces que los tratados puedan ser objeto del pro-
ceso de inconstitucionalidad, aun de reconocerles rango constitucional.
Es en esa línea que el Código Procesal Constitucional en su artículo 77
los incluye dentro de aquellos cuya constitucionalidad puede valorarse en
este proceso. Así, el código remite expresamente a los artículos constitu-
cionales que tratan sobre estas materias, al permitir cuestionar los dispo-
sitivos de tratados que hayan requerido o no la aprobación del Congreso
conforme a los artículos 56 y 57 de la Constitución.
Ahora bien, es necesario no perder de vista que a la luz de la Convención
de Viena (tratado que establece previsiones generales sobre los tratados y los
procedimientos para su entrada en vigor) no es posible alegar derecho inter-
no para el incumplimiento de compromisos asumidos a nivel internacional,
siendo el único mecanismo para abstraerse de actuar conforme a ellas el de-
nunciar el tratado. En ese sentido, el artículo 27 de la Convención de Viena
plantea lo siguiente:
“27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no
podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
(38) STC Exp. Nº 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamentos 32-34.

51. 53
NORMAS OBJETO DE CONTROL
del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjui-
cio de lo dispuesto en el artículo 46”.
El referido artículo 46 de la Convención de Viena estipula que:
“46. Disposiciones de derecho interno concernientes a la competen-
cia para celebrar tratados.
1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por
un tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición de
su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tra-
tados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su con-
sentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una
norma de importancia fundamental de su derecho interno.
2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para
cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica
usual y de buena fe”.
Nótese entonces que la Convención de Viena no habilita a que un
Estado parte en un tratado pueda dejar de cumplir con las obligaciones
que se desprenden de él, alegando que contravienen su Constitución
(como norma de derecho interno). Por tanto, dicha inconstitucionalidad
–de ser manifiesta y afectar a una norma de importancia fundamental
del Derecho interno– podría ser a lo sumo causal para que determinado
Estado pueda alegar que se ha producido un “vicio del consentimiento” y,
por ello, no ha expresado voluntad para celebrar o adherirse a un tratado,
pero no para dejar sin efecto para el derecho interno la integridad del tra-
tado o algunas de sus cláusulas.
Es así que el único mecanismo que parece habilitarse en el supuesto
en que el organismo encargado del control de la constitucionalidad deter-
mine la inconstitucionalidad de la totalidad de las cláusulas de un tratado
o de algunas de ellas –lo que aún no ha ocurrido en el caso del Tribunal
Constitucional peruano– es el de la denuncia del instrumento internacio-
nal, y eventualmente su denuncia parcial, si este lo permitiera y solo parte
de sus disposiciones incurran en vicios de inconstitucionalidad.

52. 54
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
6. Reglamento del Congreso de la República
El Reglamento del Congreso de la República es el instrumento ju-
rídico encargado de la regulación de las funciones del Congreso de la
República, al cual la Constitución le otorga “fuerza de ley”, es decir, vin-
cula de manera equivalente a un dispositivo de rango legal.
En ese sentido, el artículo 94 del texto constitucional establece:
“Artículo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene
fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión Permanente
y en las demás comisiones; establece la organización y las atribucio-
nes de los grupos parlamentarios; gobierna su economía; sanciona su
presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les
otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley”.
Ello es reiterado por el artículo 1 del Texto Único Ordenado del
Reglamento del Congreso de la República en los términos siguientes:
“Artículo 1.- Fuerza normativa y materias de regulación del
Reglamento.
El presente Reglamento tiene fuerza de ley. Precisa las funciones del
Congreso y de la Comisión Permanente, define su organización y
funcionamiento, establece los derechos y deberes de los Congresistas
y regula los procedimientos parlamentarios”.
Recogiendo lo planteado en la Carta Constitucional, el Tribunal
Constitucional también ha incluido al Reglamento del Congreso de la
República entre los dispositivos cuya constitucionalidad es susceptible de
control a través del proceso de inconstitucionalidad:
“[...] tal como lo establece expresamente el inciso 4) del artículo 200
de la Constitución, este colegiado es competente para controlar la
constitucionalidad del Reglamento del Congreso. En efecto, toda di-
ferencia doctrinaria que pudiera existir respecto al lugar que ocupa
el Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del derecho,
no tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la pro-
pia Carta Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido

53. 55
NORMAS OBJETO DE CONTROL
que dicha norma tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente pri-
maria del derecho y, como tal, solo se somete a la Constitución(39)
”.
Por tanto, cualquier disposición de este Reglamento que incurra en
una infracción constitucional podría ser cuestionada por alguno de los
sujetos legitimados para ello ante el Tribunal Constitucional mediante el
proceso de inconstitucionalidad.
7. Normas regionales de carácter general
La fórmula que la Constitución emplea para aquellos dispositivos
emitidos por los Gobiernos Regionales que son susceptibles de ser cues-
tionados a través del proceso de inconstitucionalidad es el de “normas
regionales de carácter general”. Dicha denominación buscaba sin duda
resaltar –para seguir en la línea de los dispositivos incluidos en el artícu-
lo 200, inciso 4), de la Constitución– la generalidad que deben tener los
dispositivos emitidos por este nivel de gobierno, a fin de constituirse en
objeto de este proceso constitucional.
La competencia para emitir este tipo de normativa proviene de la
propia Constitución que en su artículo 192, inciso 6), otorga a los gobier-
nos regionales la atribución de dictar las normas inherentes a la gestión
regional, la cual resultará de aplicación en determinada circunscripción
territorial, puesto que:
“La creación de gobiernos regionales con competencias normativas
comporta la introducción de tantos subsistemas normativos como
gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento jurídico pe-
ruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un ámbito de vigencia
y aplicación delimitado territorialmente a la circunscripción de cada
gobierno regional, además de encontrarse sometido a la Constitución
y a las leyes de desarrollo constitucional, particularmente, a la LBD
(39) STC Exp. Nº 006-2003-AI/TC, Fundamento 1.

54. 56
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
[Ley de Bases de Descentralización] y a la LOGR [Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales](40)
” [el texto entre corchetes es nuestro].
Dicha habilitación para emitir textos normativos es desarrollada por
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que además otorga expresa-
mente la denominación de “ordenanzas regionales” a los textos normati-
vos de carácter general que se pueden emitir por dicho nivel de gobierno.
En ese sentido, al establecer los tipos de normativa que debe elaborar
cada uno de los órganos del gobierno regional, el artículo 37 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales plantea que:
“Artículo 37.- Normas y disposiciones regionales
Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dic-
tan las normas y disposiciones siguientes:
a) El Consejo Regional: ordenanzas regionales y acuerdos del
Consejo Regional.
b) La Presidencia Regional: decretos regionales y resoluciones
regionales.
Los órganos internos y desconcentrados emiten resoluciones confor-
me a sus funciones y nivel que señale el Reglamento respectivo” [el
resaltado es nuestro].
Para mayor precisión, en el artículo posterior se desarrollan ex-
presamente los alcances de las ordenanzas regionales en los términos
siguientes:
“Artículo 38.- Ordenanzas regionales
Las ordenanzas regionales norman asuntos de carácter general, la
organización y la administración del Gobierno Regional y reglamen-
tan materias de su competencia” [el resaltado es nuestro].
(40) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 58.

55. 57
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Puede notarse entonces que la denominación de “normas de carácter
general” que recoge el artículo 200, inciso 4), de la Constitución puede
equipararse, conforme a lo ya expuesto, a las ordenanzas regionales.
A mayor abundamiento, la propia Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales señala expresamente que estos dispositivos legales son los
que serían pasibles de control de constitucionalidad mediante el proce-
so de inconstitucionalidad. Así, el artículo 43 de dicho cuerpo normativo
indica:
“Artículo 43.- Garantías del ordenamiento regional
Las ordenanzas y decretos regionales pueden impugnarse mediante
los mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular,
respectivamente, en la vía correspondiente” [el resaltado es nuestro]
Es así que en la línea de lo plasmado en la Carta Constitucional
(con las precisiones ya expuestas) el Tribunal Constitucional ha admiti-
do demandas interpuestas contra ordenanzas regionales, sosteniendo lo
siguiente:
“Dado que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley
(artículo 200.4 de la Constitución), no se encuentran jerárquicamente
subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para expli-
car su relación con estas no hay que acudir al principio de jerarquía,
sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito normativo
competencial distinto. Lo cual no significa que este pueda ser des-
integrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho, […] en tanto
existen leyes a las que la Constitución ha delegado la determinación
de las competencias o límites de las competencias de los distintos ór-
ganos constitucionales, los gobiernos regionales no pueden expedir
ordenanzas que resulten contrarias a ellas, so pena de incurrir en un
vicio de inconstitucionalidad indirecta(41)
”.
(41) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 61.

56. 58
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
8. Ordenanzas municipales
Las ordenanzas municipales son dispositivos de carácter general y
rango legal emitidos por los gobiernos locales.
Si bien la Constitución no alude expresamente a una competencia
normativa de este nivel de Gobierno –el local– ello sin duda sería parte
de aquellas “atribuciones inherentes a su función conforme a ley”, cláu-
sula residual del artículo 195, inciso 10.
Para mayor desarrollo de estos temas, la Ley Orgánica de
Municipalidades ha establecido previsiones respecto a la naturaleza de las
ordenanzas, recogiendo en el artículo 40:
“Artículo 40.- Ordenanzas
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en
la materia de su competencia, son las normas de carácter general
de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por
medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación,
administración y supervisión de los servicios públicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los
arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lí-
mites establecidos por ley. […]” [el resaltado es nuestro].
Se trata entonces de dispositivos legales cuya constitucionalidad es
susceptible de ser controlada a través del proceso de inconstitucionalidad,
lo cual también prevé la Ley Orgánica de Municipalidades en su artículo
52, inciso 1:
“Artículo 52.- Acciones judiciales
Agotada la vía administrativa proceden las siguientes acciones:

57. 59
NORMAS OBJETO DE CONTROL
1. Acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional con-
tra las ordenanzas municipales que contravengan la Constitución”.
Siguiendo el tenor de la normativa ya descrita (especialmente del
texto constitucional) es que el Tribunal Constitucional también ha admiti-
do demandas de inconstitucionalidad contra las ordenanzas municipales y
además, precisado los alcances de estos dispositivos de rango legal emiti-
dos por los gobiernos locales (como correlativos a la autonomía munici-
pal). Así, ha afirmado que:
“La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango
de ley que la propia Constitución les otorga –artículo 200, inciso 4
de la Constitución–. Se trata, por tanto, de normas que, aun cuando
no provengan de una fuente formal como la parlamentaria, son equi-
valentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferencian por el
principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. De este
modo, la ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un instrumen-
to importante a través del cual las municipalidades pueden ejercer y
manifestar su autonomía(42)
”.
9. Normas vigentes o derogadas
En principio todo lo hasta aquí expuesto habilita al cuestionamiento
de normas que se encuentren vigentes al momento de la interposición de
la demanda de inconstitucionalidad.
Una discusión que se planteó en su momento fue el determinar si dis-
positivos legales que ya se encontraran derogadas eran susceptibles de
cuestionamiento mediante el proceso de inconstitucionalidad.
Aun cuando existen quienes niegan dicha posibilidad pues alegan que se
habría producido una sustracción de la materia, el Tribunal Constitucional ha
admitido expresamente que proceda una demanda en este supuesto en la me-
dida en que si bien la norma habría sido expulsada del ordenamiento jurídico,
(42) STC Exp. N° 0003-2004-AI/TC, Fundamento 7.

58. 60
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
sus efectos podrían subsistir o, en todo caso, la sentencia de inconstitucio-
nalidad podía alcanzar a dichos efectos que no continuaban desplegándose
al tratarse de materia penal o tributaria. Entonces, en la medida en que di-
chos efectos continuaban generando o generaron en su momento vicios de
inconstitucionalidad, resultaba necesario que el supremo intérprete de la
Constitución declarara que contravenían el texto constitucional.
En ese sentido, el Alto Tribunal ha postulado que:
“[...] no toda norma derogada se encuentra impedida de ser sometida
a un juicio de validez pues, aun en ese caso [se refiere a los supues-
tos de dispositivos ya derogados], existen dos supuestos en los que
procedería una demanda de inconstitucionalidad: a) cuando la norma
continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no con-
tinuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si
hubiese versado sobre materia penal o tributaria(43)
”.
Tomando en cuenta la postura ya tomada sobre este tema en el pro-
nunciamiento ya citado, ha precisado posteriormente:
“[…] En tal sentido, la derogación de la ley no es impedimento para
que este Tribunal pueda evaluar su constitucionalidad, pues la de-
rogación es una categoría del Derecho sustancialmente distinta a la
inconstitucionalidad. Mientras que la primera no necesariamente
elimina los efectos (capacidad reguladora) de la ley derogada (así,
por ejemplo, los casos de leyes que, a pesar de encontrarse deroga-
das, surten efectos ultractivos), la declaración de inconstitucionali-
dad ‘aniquila’ todo efecto que la norma pueda cumplir; incluso los
que pueda haber cumplido en el pasado, en caso de que haya versa-
do sobre materia penal o tributaria (artículo 83 del Código Procesal
Constitucional)(44)
”.
(43) STC Exp. N° 0004-2004-AI/TC, Exp. Nº 0011-2004-AI/TC y otros (acumulados), Fundamento 2.
(44) STC Exp. N° 0019-2005-PI/TC, Fundamento 5.

59. 61
NORMAS OBJETO DE CONTROL
Se puede constatar entonces que en la medida en que el Tribunal
Constitucional verifique: a) que subsisten los efectos de un determinado
dispositivo de rango legal, o b) que los textos normativos de que se trate
regulan materia penal o tributaria y, por tanto, la sentencia de inconstitu-
cionalidad podría alcanzar a sus efectos pasados (por la peculiaridad de
la regulación de dichos efectos, conforme se desarrollará en el apartado
respectivo), se habilitaría la posibilidad de cuestionar la constitucionali-
dad de un dispositivo legal ya derogado, siempre que incurra en alguna
de las infracciones posibles de la Constitución que permiten acudir a este
proceso (directa o indirecta, total o parcial, por la forma o por el fondo,
por acción u omisión), conforme se desarrollará en el próximo capítulo.

61. 63
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Luego de haber analizado los distintos dispositivos de rango legal
que habilitarían a la interposición de una demanda de inconstitucionali-
dad, es preciso referirse a las posibles contravenciones a la Constitución
en que pueden incurrir dichos dispositivos.
Ello se efectúa siguiendo el artículo 75 del Código Procesal
Constitucional, según el cual las infracciones constitucionales pueden
ser directas, indirectas, por la forma, por el fondo, parciales o totales, y,
además e ello, si una vulneración del texto constitucional puede produ-
cirse únicamente por una acción del legislador o también por su actuar
omisivo.
1. Según el parámetro de control de la constitucio-
nalidad: inconstitucionalidad directa o inconsti-
tucionalidad indirecta
El parámetro para valorar la constitucionalidad de una norma no se
reduce únicamente al texto constitucional, sino que existe otra normativa
que también puede estar comprendida dentro de este parámetro de con-
trol. Entonces, sobre la base de este criterio, se generan dos tipos posible
de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad directa y la inconstitucio-
nalidad indirecta.
4 SOBRE LAS POSIBLES
CONTRAVENCIONES A
LA CONSTITUCIÓN
CAPÍTULO

62. 64
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Inconstitucionalidad directa
Una infracción constitucional será directa cuando se desprenda única-
mente del texto constitucional. En otras palabras, se refiere al supuesto en
que el dispositivo constitucional prescribe que un derecho, una institución
o un procedimiento se regula en determinado sentido, y una norma de
rango legal establece previsiones sobre esta materia en sentido distinto.
Sobre los alcances de la infracción directa a la Constitución, el
Tribunal Constitucional ha afirmado:
“La infracción directa de la Carta Fundamental por una norma, tiene
lugar cuando dicha vulneración queda verificada sin necesidad de
apreciar, previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada
con alguna(s) norma(s) legal(es). Se trata de aquellos supuestos en
los que el parámetro de control de constitucionalidad, se reduce úni-
camente a la Norma Fundamental. […](45)
”.
Ahora bien, aun cuando el supuesto de la inconstitucionalidad directa
de un dispositivo de rango legal ha sido el tradicionalmente reconocido
como el que permite interponer una demanda de inconstitucionalidad, no
se trata del único escenario que lo posibilita, sino que existen otros casos,
los cuales se irán describiendo en los siguientes apartados.
1.2. Inconstitucionalidad indirecta: bloque de consti-
tucionalidad
La inconstitucionalidad indirecta o la infracción directa de la
Constitución establece que, para determinar la constitucionalidad (o in-
constitucionalidad) de las normas, el juez constitucional no debe limitarse
a valorar lo expresamente plasmado en el texto constitucional, sino que
también pueda considerarse como parámetro de control a aquellas nor-
mas de rango legal que desarrollen los contenidos del texto constitucio-
nal, y cuya contravención determine vulnerar –de manera indirecta– la
Constitución.
(45) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumuladas), Fundamento 26.

63. 65
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Los alcances de este tipo de infracción constitucional también han
sido planteados por el Tribunal Constitucional, el cual ha señalado que:
“[…] la infracción indirecta de la Constitución implica incorporar
en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas
además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de
vulneración ‘indirecta’ de la Constitución, porque la invalidez cons-
titucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un
mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino
solo luego de una previa verificación de su disconformidad con una
norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad […](46)
”.
Es así que lo que debe valorarse para determinar la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de un determinado dispositivo de rango legal no
es solo la Constitución, sino también normas concretas con rango de ley.
Ello es posible siempre y cuando dicha remisión –a decir del supremo in-
térprete de la Constitución en el caso peruano– sea efectuada directamen-
te por una disposición constitucional, lo que convierte a estas normas de
rango legal en “normas sobre la producción jurídica”, las cuales pueden
estipular prescripciones sobre la forma (regulando el procedimiento para
la elaboración de otros dispositivos del mismo rango) o sobre el fondo
(limitando el eventual contenido de otras disposiciones de rango legal).
Justamente ello es lo que ha considerado el Alto Tribunal al indicar que:
“[…] en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender
a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determi-
nadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea recla-
mada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley au-
toritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas
fuentes asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídi-
ca’, en un doble sentido; por un lado, como ‘normas sobre la forma
de la producción jurídica’, esto es, cuando se les encarga la capacidad
de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el conteni-
do de la normación’, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido(47)
”.
(46) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-PI/TC (acumulados), Fundamento 27.
(47) STC Exp. N° 0007-2002-AI/TC, Fundamento 5.

64. 66
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El organismo colegiado que se viene citando incluso planteó un es-
quema para graficar lo que sería la afectación indirecta de la Constitución,
el cual se reproduce inmediatamente(48)
:
Entonces, el parámetro para efectuar el control de constitucionali-
dad estaría conformado por la Constitución y la denominada “norma in-
terpuesta”, es decir, el dispositivo legal que desarrolla contenidos según
la habilitación y los alcances que le pautó la Constitución. Por su parte,
aquello que es controlado (objeto de control) es la norma cuya constitu-
cionalidad es impugnada en el marco de este proceso.
Además, el Tribunal Constitucional ha precisado los alcances de lo que
entiende como afectación o infracción indirecta de la Constitución, según
aquello que la Constitución le puede delegar a la norma impugnada:
“[…] se produce una afectación indirecta de la Constitución, ante la
presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y
otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:
(48) Este esquema se plasmó en el Fundamento 27 de la STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-
2005-PI/TC (acumulados).
Norma impugnada
(Viola indirectamente la Constitución,
puesto que no observó los límites
que ella encomendó establecer
a la norma interpuesta)
(Viola directamente la norma
que la limitó)
OBJETO
DE CONTROL
Constitución
Norma interpuesta
PARÁMETRO

65. 67
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de pro-
ducción normativa. […].
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional. […].
c) La determinación de las competencias o límites de las competen-
cias de los distintos órganos constitucionales. […](49)
”.
Se desprende entonces de ello que existe una inconstitucionalidad
indirecta cuando se presenta una incompatibilidad entre el dispositivo
legal sujeto a control de constitucionalidad y otra disposición a la cual la
Constitución puede haber delegado:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de pro-
ducción normativa: ello, por ejemplo, fue lo efectuado por el Tribunal
Constitucional al establecer que la ratificación de las ordenanzas dis-
tritales por la Municipalidad Provincial constituía un requisito para
su validez. Por ello, señaló que:
“En un Estado descentralizado como el peruano, los distintos
niveles de gobierno deben apuntar hacia similares objetivos, de
modo que el diseño de una política tributaria integral puede per-
fectamente suponer –sin que con ello se afecte el carácter des-
centralizado que puedan tener algunos niveles–, la adopción de
mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que
implica que un mecanismo formal como la ratificación de orde-
nanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los
objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde
con el principio de igualdad que consagra el artículo 74 de la
Constitución(50)
”.
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional: En
otras palabras, establecer previsiones en temas considerados por su
propia naturaleza constitucionales, tal como sucede, por ejemplo, al
(49) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 28.
(50) STC Exp. N° 0041-2004-AI, Fundamento 10.

66. 68
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
regular el ámbito de protección de los derechos fundamentales y al-
gunas pautas para su ejercicio.
c) La determinación de las competencias o límites de las competen-
cias de los distintos órganos constitucionales: ello se refiere a norma-
tiva como las leyes orgánicas de los organismos públicos, a los dis-
positivos que regulan las competencias e instancias de coordinación
de los distintos niveles de gobierno (central, regional o local), y, en
general, a lo referido a las competencias de los organismos u órganos
que la Constitución instituye.
Ahora bien, las normas que puedan encajar en las características
antes descritas (y además sean compatibles con la Constitución) configu-
rarán el denominado “bloque de constitucionalidad”.
En el Derecho Comparado, esta figura ha sido objeto de diversas
comprensiones, las cuales se explicarán brevemente.
En un primer momento, se empleó el concepto de “bloque de cons-
titucionalidad” en Francia. En dicho país se elaboró esta construcción en
la doctrina y en los pronunciamientos del Consejo Constitucional para
entender el poco desarrollado catálogo de derechos reconocidos por la
Constitución de 1958, conjuntamente con la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789 el y Preámbulo de la Constitución de
1946. Posteriormente, también se entendió como comprendidos dentro de
este concepto a los “principios fundamentales” reconocidos por las leyes
de la República (a los cuales se les atribuyó rango constitucional, a pesar
de no estar expresamente incluidos en el Preámbulo de la Constitución
de 1958). Es así que, desde la comprensión francesa, referirse al “bloque
de constitucionalidad” implicaba encontrarse ante dispositivos a los que
se consideraba formalmente con rango constitucional o que explícita o
implícitamente estaban recogidos en su texto constitucional.
Por su parte, en el caso italiano, se aludía al concepto de “norma in-
terpuesta”, que apuntaba a la existencia de dispositivos que formalmente
no ostentaban rango constitucional, pero que permitían otorgar contenido
a algunas instituciones reconocidas en su Constitución.

67. 69
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Otra manera de entenderlo ha sido el aludir a materias consideradas
materialmente constitucionales, o, en todo caso, referirse a esa figura
como mecanismo para regular el reparto de competencias entre el Estado
Central y otros niveles de gobierno (como se hizo con los gobiernos de
las Comunidades Autónomas en el caso español).
De lo brevemente expuesto se puede destacar que las diversas com-
prensiones que se han dado al concepto de “bloque de constitucionalidad”
han también sido recogidas por el Tribunal Constitucional para aludir a
las posibles infracciones normativas que pueden configurar una constitu-
cionalidad indirecta.
En ese sentido, el bloque de constitucionalidad servirá como pará-
metro para determinar la constitucionalidad (o inconstitucionalidad) de
los dispositivos de rango legal. Es así que el Tribunal Constitucional ha
afirmado que:
“Mientras las normas legales a las que se ha hecho referencia en el
fundamento precedente [se refiere a las normas que regulan la pro-
ducción normativa, las que regulan contenidos materialmente cons-
titucionales, y las que determinan las competencias y límites de
los órganos constitucionales] sean plenamente compatibles con la
Constitución, formarán parte del denominado “bloque de constitucio-
nalidad”, a pesar de que, desde luego, no gozan del mismo rango de
la lex legum.[…](51)
”
El “bloque de constitucionalidad”(52)
, o, en todo caso, la ampliación
de aquellas normas que pueden ser susceptibles de constituirse en pará-
metro de control de la constitucionalidad (yendo más allá del texto cons-
titucional) ha sido recogido normativamente en el artículo 79 del Código
Procesal Constitucional en los términos siguientes:
(51) STC Exp. N° 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 29.
(52) El Tribunal Constitucional ha considerado que el artículo 79 del Código Procesal Constitucional
recoge el concepto de “bloque de constitucionalidad”. Así en su STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y
Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 29, segundo párrafo.

68. 70
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal
Constitucional considerará, además de las normas constituciona-
les, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado
para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del
Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.
Ahora bien, es preciso tomar en cuenta que el concepto de bloque de
constitucionalidad también ha sido definido previamente por el Tribunal
Constitucional y se encontraría referido a:
“[…] aquellas [normas] que se caracterizan por desarrollar y comple-
mentar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura,
organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitu-
cionales, amén de precisar detalladamente las competencias y debe-
res funcionales de los titulares de estos (sic), así como los derechos,
deberes, cargas públicas y garantías básicas de ciudadanos(53)
”.
Sin embargo, al margen de los alcances de este concepto, lo más
importante es identificar cómo operan estas normas que conforman el
bloque de constitucionalidad. Ya se había indicado que conforman parte
del parámetro a evaluar para establecer si determinada norma es o no
constitucional.
En esa línea se entiende al bloque de constitucionalidad como “[…]
todo el conjunto de disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para
apreciar los vicios de constitucionalidad de una ley sujeta a su control(54)
”.
Por tanto, para determinar la constitucionalidad de una norma de
rango legal, debe valorarse lo dicho en la Constitución y las normas que
pueden comprenderse dentro de dicho bloque, las que, en términos del
Tribunal Constitucional, serían aquellas que regulan la producción nor-
mativa, las que establecen previsiones respecto a los contenidos material-
mente constitucionales, y aquellas que determinan las competencias y los
límites de las competencias de los órganos constitucionales.
(53) STC Exp. N° 013-2003-CC/TC, Fundamento 10.5.
(54) STC Exp. N° 3330-2004-AA/TC, Fundamento 4.

69. 71
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Por ello, el parámetro de control de constitucionalidad está constitui-
do por la Constitución y por aquellas normas de rango legal a las cuales
la Constitución les ha otorgado la capacidad de establecer límites al le-
gislador y, por tanto, en formar parte de este parámetro de control, aun
cuando ostentan el mismo rango que aquellas a las cuales se cuestiona a
través del proceso de inconstitucionalidad.
El supremo intérprete de la Constitución también ha planteado algu-
nas pautas adicionales para referirse a la manera cómo actúan las normas
que conforman el bloque de constitucionalidad como parámetro de con-
trol de constitucionalidad. Así ha previsto que:
“[…] las normas delegadas actúan como normas interpuestas, de ma-
nera tal que su disconformidad con otras normas de su mismo rango,
que sean impugnadas en un proceso de inconstitucionalidad, desen-
cadena la invalidez constitucional de estas […](55)
”.
Entonces el Tribunal Constitucional habría adoptado el concepto de
norma interpuesta para aludir a normas que conservando su rango legal,
pueden devenir también en parámetro para evaluar la constitucionalidad
(o inconstitucionalidad) de otro dispositivo del mismo rango.
Es necesario, además, tomar en cuenta la posibilidad de incorporar
otras normas como parámetro de constitucionalidad. Esto implica que no
se atienda únicamente a la vigencia del principio de jerarquía normativa,
sino que, en la medida en que regule la competencia de organismos u ór-
ganos públicos, se introduzca la posibilidad de tomar en cuenta el princi-
pio de competencia para valorar la constitucionalidad de los dispositivos
legales:
“El artículo [se refiere al artículo 75 del Código Procesal Constitucional]
realiza una clara alusión al principio de jerarquía normativa que […] es
el que, en última y definitiva instancia, determina la validez o invalidez
constitucional de una ley o norma con rango de ley.
(55) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 29.

70. 72
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En tal sentido, el parámetro de control de constitucionalidad de las
leyes o normas de su mismo rango, está integrado, siempre y en todos
los casos, por la Constitución. Aun cuando también puede encontrar-
se conformado por otras normas legales.
Cuando dichas normas delimitan el ámbito competencial de los dis-
tintos órganos constitucionales, además del principio de jerarquía
normativa, el principio de competencia es medular para determinar
la validez o invalidez constitucional de las normas con rango de ley;
máxime en aquellos Estados que, como el nuestro, son unitarios y
descentralizados (artículo 43 de la Constitución) […](56)
” [el texto
entre corchetes es nuestro].
Luego de lo expuesto hasta este punto, es posible constatar entonces
que la disconformidad que conlleve a declarar la inconstitucionalidad de
una norma legal puede darse de manera directa con la Constitución, o de
manera indirecta con aquella normativa a la que hace referencia el artícu-
lo 79 del Código Procesal Constitucional y que a nuestro entender com-
prendería el “bloque de constitucionalidad”, con lo cual el principio apli-
cable para efectuar dicho control sería el de jerarquía, y, eventualmente,
en el supuesto descrito, el de competencia.
2. Según el tipo de las disposiciones constitucio-
nales que se contravienen: inconstitucionalidad
por la forma o inconstitucionalidad por el fondo
Conforme a este criterio, se distingue según la norma de rango legal
contravenga disposiciones constitucionales que regulan temas formales o
de contenido.
2.1. Inconstitucionalidad por la forma
Una norma puede ser inconstitucional por la forma cuando contravie-
ne determinados preceptos que regulan temas referidos al procedimiento
(56) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 20.

71. 73
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
legislativo, las materias que deberían ser reguladas por determinado texto
normativo, o el organismo u órgano competente para emitir un precepto
en concreto.
Ello también ha sido pautado por el Tribunal Constitucional, el cual
ha establecido que:
“Una norma incurre en una infracción constitucional de forma, fun-
damentalmente, en 3 supuestos:
a) Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legis-
lativo previsto en la Constitución para su aprobación. Dicho evento
tendría lugar, por ejemplo, si fuera de las excepciones previstas en
el Reglamento del Congreso de la República, un proyecto de ley
es sancionado sin haber sido aprobado previamente por la respecti-
va Comisión dictaminadora, tal como lo exige el artículo 105 de la
Constitución.
b) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución direc-
tamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así,
por ejemplo, existen determinadas materias que la Constitución re-
serva a las leyes orgánicas (v.g. de conformidad con el artículo 106,
la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso de que
una ley ordinaria se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio
de inconstitucionalidad formal.
c) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, re-
sulta incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el
Poder Legislativo expidiera decretos de urgencia, pues la posibilidad
de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al Presidente
de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118.19 de la
Constitución(57)
”.
(57) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 22.

72. 74
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Entonces, si algún dispositivo normativo contraviene lo referido al
procedimiento legislativo establecido por la Constitución, una materia
que la Constitución directamente ha reservado a otro dispositivo legal, o
es emitida por un órgano incompetente según las atribuciones otorgadas
por la Constitución.
Es preciso además aclarar en este punto que el cuestionar una dispo-
sición por un tema de forma no elimina la posibilidad que, de no pros-
perar ello, pueda cuestionarse posteriormente su constitucionalidad por
el fondo (con los alcances que se verá en el próximo apartado). Así ha
sido plasmado expresamente en el artículo 82, último párrafo, del Código
Procesal Constitucional:
“Artículo 82.- […] La declaratoria de inconstitucionalidad o ilegali-
dad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que
esta sea demandada ulteriormente por razones de fondo, siempre que
se interponga dentro del plazo señalado en el presente Código”.
2.2. Inconstitucionalidad por el fondo
La inconstitucionalidad por el fondo se produce cuando una norma
de rango legal regula determinada materia de un modo distinto a lo dis-
puesto por las previsiones constitucionales, contraviniendo el contenido
que ellas recogen.
Reconociendo ello, el supremo intérprete de la Constitución ha referido
que:
“Las infracciones constitucionales de fondo tienen lugar cuando la
materia regulada por la norma con rango [de] ley, resulta contraria
a algunos de los derechos, principios y/o valores constitucionales, es
decir, cuando resulta atentatoria no de las normas procedimentales o
del iter legislativo, sino de las normas sustanciales reconocidas en la
Constitución(58)
”.
(58) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 23.

73. 75
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Se puede establecer entonces que una vulneración a la Carta Cons-
titucional puede generarse tanto por temas de forma como de fondo, sub-
sistiendo de optar por lo primero la posibilidad de presentar nuevos cues-
tionamientos por temas de contenido.
3. Según se cuestione o no la integridad de un dis-
positivo de rango legal: inconstitucionalidad total
o inconstitucionalidad parcial
Para determinar si se trata de un supuesto de inconstitucionalidad
total o parcial, debe establecerse si se trata del cuestionamiento de la inte-
gridad del dispositivo de rango legal, cuya inconstitucionalidad se alega o
solo parte de su texto. Así, el Tribunal Constitucional ha precisado que:
“La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales, no se
encuentra referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitución),
sino de la fuente lesiva (la ley o norma con rango de ley)(59)
”.
3.1. Inconstitucionalidad total
Siguiendo lo antes planteado, “[…] una ley puede ser totalmente in-
constitucional cuando la totalidad de su contenido dispositivo o norma-
tivo es contrario a la Constitución. En tales supuestos, la demanda de
inconstitucionalidad es declarada fundada, y la disposición impugnada
queda sin efecto(60)
”.
Se puede constatar entonces que de verificarse que la totalidad del
dispositivo normativo contraviene la Constitución, este es dejado sin
efecto, y eliminado del ordenamiento jurídico vigente.
(59) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 24.
(60) Ídem.

74. 76
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
3.2. Inconstitucionalidad parcial
Por su parte, “[…] la ley es parcialmente inconstitucional cuan-
do solo una fracción de su contenido dispositivo o normativo resulta
inconstitucional(61)
”.
Respecto a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad
parcial de un dispositivo legal, conviene retomar lo ya planteado sobre
que el objeto de control del proceso de inconstitucionalidad puede ser la
norma (como interpretación del dispositivo), objeto de cuestionamiento y
también la disposición (como enunciado lingüístico).
Reconociendo esta diferencia entre los conceptos de disposición y
norma, el Tribunal Constitucional establece que:
“En caso de que el vicio parcial recaiga sobre su contenido disposi-
tivo (texto lingüístico del precepto), serán dejadas sin efecto las pa-
labras o frases en que aquel resida. Si el vicio recae en parte de su
contenido normativo, es decir, en algunas de las interpretaciones que
pueden ser atribuidas al texto del precepto, todo poder público que-
dará impedido, por virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional,
de aplicarlo en dichos sentidos interpretativos(62)
”.
Se puede constatar entonces que la inconstitucionalidad de determi-
nados apartados o artículos de un dispositivo conlleva a dejar sin efecto
dichas partes del texto que el Tribunal Constitucional estime como in-
constitucionales (palabras o frases), mientras que de considerar inconsti-
tucional determinada interpretación de una norma, ya no será posible que
ningún organismo u órgano público pueda efectuar una interpretación o
aplicación que contravenga a la efectuada por el supremo intérprete de la
Constitución.
(61) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 25.
(62) Ídem.

75. 77
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
4. Se gún e l le gisla dor a c t úe u om it a ha c e rlo:
inconstitucionalidad por acción o inconstitucio-
nalidad por omisión
Todos los supuestos de infracción constitucional que se han descrito
hasta este punto implican que ha se ha producido un actuar del legislador,
el cual ha quedado plasmado en un determinado texto de índole legal.
En otras palabras, se trataría de supuestos que pueden reconducirse a una
inconstitucionalidad por acción.
En el Derecho Comparado se ha planteado la posibilidad de habilitar
que se pueda cuestionar la eventual inactividad del legislador por no dic-
tar el dispositivo legal que se requiere emita dentro del plazo establecido
para ello (si dicho plazo existe), lo cual también ha sido constatado por el
Tribunal Constitucional:
“[…] conforme ha sido reconocido de manera creciente por la doc-
trina constitucional, en la situación actual de desarrollo del Derecho
Procesal Constitucional, mediante el proceso de control de constitu-
cionalidad de la ley, no solo es posible el control de las actuaciones
positivas del legislador a través de la emisión de leyes, sino que tam-
bién, en muchos casos, se vuelve imperativo la vigilancia de su desi-
dia o inacción, cuando dicha inactividad viene ordenada por imperio
de la Constitución(63)
”.
Esa ha sido la opción en la Constitución de Portugal de 1976
(con las revisiones de 1982,1989, 1992, 1997 y 2001) indicando lo
siguiente:
“Artículo 283.- De la inconstitucionalidad por omisión
1. A requerimiento del Presidente de la República, del Defensor
del Pueblo o, por razón de violación de derechos de las regio-
nes autónomas, de los presidentes de las asambleas legislativas
regionales, el Tribunal Constitucional examina y comprueba el
(63) STC Exp. N° 006-2008-PI/TC, Fundamento 36.

76. 78
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
no cumplimiento de la Constitución por omisión de las me-
didas legislativas necesarias para hacer efectivas las normas
constitucionales.
2. Cuando el Tribunal Constitucional compruebe la existencia de in-
constitucionalidad por omisión, dará conocimiento de ello al órgano
legislativo competente”.
Por su parte, en lo referente a este tema, la Carta Constitucional de
Brasil de 1988 estipula:
“Art. 103. […] 2o. Declarada la inconstitucionalidad por omisión de
una medida destinada a dar efectividad a una norma constitucional,
se comunicará al Poder Competente para la adopción de las provi-
dencias necesarias y, tratándose de órgano administrativo, para que
se haga en treinta días. […]”.
Adicionalmente, se ha establecido que las omisiones susceptibles de
control pueden producirse(64)
:
a) Cuando ha transcurrido un periodo razonable y el órgano legisla-
tivo no ha emitido la norma exigida desde la Constitución.
b) Cuando existe un mandato claro sobre la obligación de legislar.
c) De existir la posibilidad de integración por parte del órgano ju-
risdiccional, de modo que la falta de acción (“ocio”) del legislador
pueda ser superada con la actuación del órgano jurisdiccional.
En el caso peruano el control de la inconstitucionalidad por omisión
no ha sido recogido expresamente en la Constitución de 1993. A despe-
cho de ello, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha habilitado a
(64) Ello ha sido planteado por la jurisprudencia del Tribunal Federal Alemán, citada por SAGÜÉS, Néstor
Pedro. Elementos de Derecho Constitucional. Segunda edición. Astrea, Buenos Aires, 1997, p. 95 y
recogida por el Fundamento 36 de la STC Exp. Nº 006-2008-PI/TC.

77. 79
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
que una omisión legislativa(65)
puede ser objeto de su control. Es así que
ha expresado que:
“Es verdad que la Constitución peruana de 1993 no contempla de
manera expresa la posibilidad del control de las omisiones legislati-
vas, como lo hace por ejemplo la Constitución portuguesa de 1976 o
la brasileña de 1988, no obstante, para el caso nuestro, el fundamento
del control de las omisiones legislativas debe ubicarse no sólo en el
efecto normativo y, por tanto, vinculante de las normas constitucio-
nales, sino en la misma práctica del control de constitucionalidad que
se ha venido desarrollando en los últimos años y en el que el rol del
Tribunal Constitucional ha sido de permanente colaboración con la
actividad legislativa en un esfuerzo por sentar las bases del Estado
Constitucional en nuestro país. Esta colaboración ha permitido no
solo declarar la incompatibilidad de leyes dictadas por el Parlamento,
sino también, con frecuencia, a través de las sentencias interpretativas
y exhortativas, este Colegiado, sin declarar la inconstitucionalidad de
una norma sometida a control, ha podido alertar al legislador a efec-
tos de promover su actuación en determinado sentido a efectos de no
incurrir en supuestos de evidente inconstitucionalidad(66)
”.
Por su parte, y frente a posibles cuestionamientos por contravenir
el principio de separación de poderes con lo antes previsto, el Tribunal
Constitucional ha precisado que:
“[…] la tesis de la división de poderes en el marco del actual desa-
rrollo del Estado Constitucional, se complementa con el principio de
colaboración de los poderes del Estado, permitiendo que también los
(65) La determinación de un supuesto de omisión legislativa en nuestro ordenamiento jurídico fue rea-
lizado por el Tribunal Constitucional en su STC Exp. N° 006-2008-PI/TC (Fundamento 35 y luego
en los Fundamentos 45 al 47), en la que determinó la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional
Nº 022-2007-GRP por la cual se reconoció a la planta de coca como patrimonio de la región, y además
se declaró de interés regional el cultivo de esa planta en dicha región. Se habría configurado dicha omi-
sión puesto que habían transcurrido más de dos años desde la emisión de la STC Exp. N° 0020-2005-PI/
TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), por la cual se expulsó del ordenamiento jurídico a dos
ordenanzas regionales de los Gobiernos Regionales de Cusco y Huánuco que regulaban esta materia en
sentido similar, que el Congreso de la República aún no había cumplido con reconocer a la hoja de coca
como patrimonio cultural de la Nación, y en la medida en que constató la directa relación de la falta de
acción del legislador con los conflictos sociales y jurídicos.
(66) STC Exp. N° 006-2008-PI/TC, Fundamento 37.

78. 80
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
jueces participen de la labor de creación de normas a través de sus
interpretaciones o, en otros supuestos, activando la acción legislativa
en determinado sentido a efectos de lograr desarrollos compatibles
con la real vigencia de los derechos fundamentales(67)
”.
Citando a Robert Alexy(68)
, este Alto Tribunal distingue lo que con-
figura lo “constitucionalmente necesario” (lo que está ordenado por la
Constitución), lo “constitucionalmente imposible” (lo prohibido por la
Constitución) y finalmente aquello que puede calificarse como “constitu-
cionalmente posible” (en la medida en que la Constitución lo confía a la
discrecionalidad del legislador)(69)
. Partiendo de ello y del control que se
efectúa de la acción y omisión del legislador, afirma que:
“En este esquema metodológico, puede establecerse que el control
de la acción positiva del legislador, está en directa relación con lo que es
‘constitucionalmente imposible’. Cuando la actividad del legislador a tra-
vés de la ley incursiona dentro de este ámbito, la actuación del Tribunal se
orienta a eliminar dicha intromisión prohibida por la Constitución. En cam-
bio el control de las omisiones al legislador se ubicaría en lo que es ‘cons-
titucionalmente necesario’ y no obstante no ha sido atendido por el legisla-
dor. Finalmente aquello que es ‘solo constitucionalmente posible’ se ubica
en terreno propio del legislador y por tanto puede ser atendido en la forma
en que lo crea conveniente e incluso en el tiempo que lo juzgue necesario.
De este modo, la acción del Tribunal Constitucional se legitima, tanto para
el control de lo que está constitucionalmente prohibido, así como para
exigir aquello que resulta ‘constitucionalmente necesario’ ” [el resaltado es
nuestro](70)
.
Incluso de manera general, ante la falta de previsión constitucional,
ha determinado que dicha facultad de los jueces constitucionales forma-
ría parte de la esencia misma del modelo de reparto de atribuciones y
(67) STC Exp. Nº 006-2008-PI/TC, Fundamento 38.
(68) ALEXY, Robert. “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”. Traducción de Carlos Bernal
Pulido. En: Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 66, Madrid, 2002, p. 22.
(69) STC Exp. N° 006-2008-PI/TC, Fundamento 38.
(70) Idem, Fundamento 39.

79. 81
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
competencias de los poderes públicos para hacer efectiva la tutela de los
derechos fundamentales. Es así que ha planteado que:
“Si no fuera posible desde la jurisdicción constitucional la exigen-
cia de determinadas acciones al legislador en sentido positivo, buena
parte del modelo de garantía de los derechos no serían posibles de
atender, puesto que el Estado Constitucional se sustenta no solo en un
haz de posibilidades de acción negativa por parte del Estado, sino que
la naturaleza misma del Estado Social y Democrático de Derecho,
importa una serie de acciones positivas sin las cuales el modelo sería
incompleto. De modo que la necesidad de que los órganos judicia-
les puedan activar la acción de los demás poderes, no hay que bus-
carla necesariamente en un mandato expreso del constituyente, en la
medida que se trata de un mandato más sustancial que formal y que
responde a la misma esencia del modelo de reparto de atribuciones y
competencias de los poderes públicos para hacer efectiva la tutela de
los derechos fundamentales(71)
”.
Dicha posibilidad del juez constitucional de controlar las omisiones
legislativas se fundamentaría en(72)
:
a) La necesidad de reivindicar el valor normativo de la Constitución.
b) La reivindicación de la naturaleza “social” del Estado constitucio-
nal, pues los derechos generalmente dejados de regular por el legisla-
dor son los derechos sociales.
c) La necesidad de relacionar el poder constituyente con el poder
constituido, para así permitir un “desarrollo responsable” de las ma-
terias reguladas por la Constitución.
d) La naturaleza y rol actual que han asumido los Tribunales
Constitucionales para defender aquello que la Constitución ordena.
(71) STC Exp. Nº 006-2008-PI/TC, Fundamento 40.
(72) Con respecto a las razones para sustentar la necesidad de la inclusión del control de las omisiones, se
sigue lo planteado en el Fundamento 40 de la STC Exp. N° 006-2008-PI/TC, en la que se cita a
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio. La inconstitucionalidad por omisión (no se precisan mayores
datos sobre la obra), p. 203.

80. 82
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
e) La necesidad de asumir las “obligaciones constitucionales”, que
para este supuesto serían aquellas referentes al legislador de cara para
garantizar el respeto y tutela de los derechos fundamentales.
Ahora bien, luego de haber planteado su razonamiento para estimar que
las omisiones legislativas deben ser controladas, el Tribunal Constitucional
también se ha pronunciado respecto a los tipos de omisiones que efectiva-
mente podrían ser objeto de control.
Se refirió entonces a las categorías de las omisiones absolutas (u omi-
siones del legislador) y las omisiones relativas (u omisiones de la ley).
Así, plantea que las omisiones absolutas:
“[…] están referidas a los silencios totales del legislador sobre de-
terminadas materias cuya regulación o tratamiento legislativo viene
exigido desde la Constitución y cuya exigencia por el órgano juris-
diccional puede tornarse en necesaria para la eficacia efectiva de la
norma fundamental(73)
”.
Por su parte, las omisiones de la ley u omisiones relativas:
“[…] están referidas al silencio de la ley en extremo que no haya sido
normado causando perjuicio en la tutela de los derechos. Se presen-
tan en el control de constitucionalidad de un precepto normativo en
el que, como ha señalado la jurisprudencia alemana, se constata, “la
exclusión arbitraria o discriminatoria de un beneficio”. De ahí que el
parámetro por excelencia del control de las omisiones relativas sea el
principio constitucional de igualdad(74)
”.
En ese sentido, tanto de presentarse una omisión absoluta como una
relativa, el juez constitucional podría ejercer algún tipo de control según
las pautas que esboza en esta sentencia el Tribunal Constitucional.
(73) STC Exp. N° 006-2008-PI/TC, Fundamento 42.
(74) Ídem.

81. 83
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
Por otro lado, respecto al momento a partir del cual puede confi-
gurarse una omisión absoluta, otra discusión que se plantea el supremo
intérprete de la Constitución en esta sentencia es si la posibilidad de con-
trolar la eventual omisión inconstitucional puede presentarse desde la
propia entrada en vigencia de la Constitución (que atribuye al legislador
la competencia para regular una materia) o solo transcurrido un plazo
para ello. Frente a ello, el Alto Tribunal peruano afirma que en el Derecho
Comparado se han planteado dos instrumentos para ello: bien aludir a un
plazo razonable o bien que se establezca explícitamente un plazo para
que la regulación se lleve a cabo(75)
.
Preciso es indicar además en este punto, que en la jurisprudencia pre-
via de este organismo colegiado, ha empleado estas herramientas en sus
sentencias, exhortando al legislador a regular determinado tema en un
“plazo razonable”, estableciendo una fecha específica para que cumpla
con dicha exigencia, o “en el más breve plazo posible”.
Así, en el fallo de la sentencia recaída en el Exp. Nº 0010-2003-
AI/TC, y luego de declarar la inconstitucionalidad de una serie de
preceptos de la legislación antiterrorista, exhortó al Congreso de la
República para que, dentro de un plazo razonable, reemplace la le-
gislación entonces vigente, para así concordar con los fundamentos
de su sentencia el régimen jurídico de la cadena perpetua, los lími-
tes máximos de las penas de los delitos de terrorismo (que se encon-
traban regulados por los artículos 2, 3, incisos b) y c), 4, 5 y 9 del
Decreto Ley N° 25475), y, finalmente, la forma y el modo como se
tramitarían las peticiones de nuevos procesos.
Además, el Tribunal Constitucional ha recogido en otros pronun-
ciamientos las pautas planteadas por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos para delimitar un “plazo razonable”(76)
. En ese sentido, debe
para ello tomarse en cuenta conjuntamente:
(75) STC Exp. Nº 006-2008-PI/TC, Fundamentos 44 y 45.
(76) En esa línea, por ejemplo, la STC Exp. N° 2915-2004-HC/TC, Fundamentos 18 a 31.

82. 84
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
a) La actuación de los órganos jurisdiccionales (o de las autoridades
públicas) con prioridad y diligencia debidas.
b) La complejidad del asunto.
c) La actividad procesal del interesado.
Es cierto que estas pautas han estado dirigidas especialmente a pla-
zos prolongados de detención (que por ello han devenido en arbitrarios),
pero consideramos que pueden adaptarse para evaluar si la falta de acción
de una autoridad pública –en este caso, del legislador– ha contravenido
el periodo que permite calificar al tiempo transcurrido como razonable.
Puede notarse entonces que no bastará el mero transcurso del tiempo para
determinar que se ha incurrido en una omisión inconstitucional, sino que
además deberá descartarse que por la complejidad del asunto o por el ac-
tuar de sectores que puedan verse beneficiados o perjudicados por el dis-
positivo legal a emitirse, ello no haya sido posible.
Por otro lado, el mecanismo de aludir a una fecha específica o plazo
específico para emitir determinada normativa (ante la omisión del legis-
lador) fue el empleado por el Tribunal Constitucional peruano al decla-
rar la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley Orgánica de
Justicia Militar, el Código de Justicia Militar y otros cuerpos normativos
que regulan materias relacionadas. Es así que en su fallo exhortó al Poder
Legislativo para que dicte la legislación que corresponda, según lo expre-
sado en dicha sentencia, en un plazo no mayor de 12 meses, plazo que
debía computarse desde la publicación de la sentencia en el diario oficial,
e indicando además que tras su vencimiento, automáticamente los efectos
de dicha sentencia tendrían plena vigencia (y por tanto, se eliminarían di-
chos dispositivos del ordenamiento jurídico).
Otro instrumento empleado por el Tribunal Constitucional de nues-
tro país para regular el tema del plazo en que se debe emitir determina-
da legislación ha sido el de exhortar a regular determinada materia en el
más breve plazo posible, como efectuó en su sentencia recaída en los
expedientes acumulados N°s 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC en lo
referente a que el Congreso de la República debía incluir a la planta de la

83. 85
SOBRE LAS POSIBLES CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
hoja de coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural
de la Nación, por la Ley Nº 28477.
Es necesario destacar además que el Tribunal Constitucional también
ha reafirmado que son exigibles y tienen eficacia erga omnes tanto las
omisiones explícitamente recogidas en la Constitución como aquellas que
se han derivado de la interpretación que lleven a cabo los órganos juris-
diccionales de los derechos fundamentales o por el desarrollo de las cláu-
sulas orgánicas de la Constatación. Así, ha afirmado que:
“En el Derecho comparado actualmente no ofrece mayores resisten-
cias la necesidad del control de las omisiones ordenadas de mane-
ra explícita por la Constitución. Este es el caso por ejemplo de un
precepto constitucional que reconoce un derecho fundamental o crea
un órgano constitucional delegando a la ley su configuración o regu-
lación. Los supuestos de mandatos explícitos a legislar, constituyen
normas constitucionales dirigidas al legislador y su control puede
hacerse en sede jurisdiccional siempre que pueda desprenderse un
mandato explícito y la inacción del legislador se haya constatado a lo
largo de un periodo razonable.
Distintos son los supuestos en que la constatación de la omisión solo
se pone en evidencia como consecuencia de la interpretación judi-
cial de los derechos fundamentales o del desarrollo de las cláusulas
orgánicas de la Constitución en los que se pueda constatar que los
contenidos constitucionales no son posibles sin la intermediación le-
gislativa. Aquí se trata de concebir a la acción de los órganos judicia-
les, y en especial del Tribunal Constitucional, como instituciones que
colaboran con el desarrollo y efectividad de las cláusulas constitucio-
nales, de modo que, en el desarrollo de sus contenidos pueden avi-
zorar, con conocimiento de causa la necesidad de que los contenidos
constitucionales no se desvanezcan o diluyan ante la pasividad de los
poderes constituidos. Se trata de la vigilia de la Constitución en su
dinámica cotidiana.
En este sentido, conviene precisar en este punto, que las omisio-
nes constatadas a través de la actuación de los órganos judicia-
les, en especial, por la actividad del Tribunal Constitucional, se

84. 86
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
configuran como mandatos normativos que se proyectan con
efecto erga omnes conforme al artículo 204 de la Constitución y los
artículos 81 y 82 del Código Procesal Constitucional y que en con-
secuencia se derivan de la actuación de los órganos judiciales en su
labor de defensa del orden jurídico constitucional, así como de su
misión de tutela de los derechos fundamentales”(77)
[el resaltado es
nuestro].
Este capítulo ha permitido analizar las posibles infracciones que
habilitarían al inicio de un proceso de inconstitucionalidad, las que se
configuran de manera directa o indirecta, por la forma o por el fondo,
cuestionando de manera parcial o total un determinado dispositivo legal,
y finalmente, por el actuar o la omisión del legislador. En el próximo
capítulo se regularán pautas referidas al procedimiento del proceso de
inconstitucionalidad.
(77) STC Exp. Nº 006-2008-PI/TC, Fundamentos 42, 43 y 44.

85. 87
DEL PROCEDIMIENTO
1. Legitimidad para obrar
Hacer referencia a la legitimidad para obrar implica hablar de “quie-
nes deben ser parte en un proceso concreto para que la actividad jurisdic-
cional se realice con eficacia(78)
”, en términos más técnicos, debe enten-
derse “como elemento básico para obtener un pronunciamiento sobre el
fondo, es la adecuación correcta de los sujetos que participan en la rela-
ción jurídico-procesal(79)
.
Dicha legitimidad debe presentarse tanto a nivel activo (quiénes pue-
den constituir la parte actora del proceso) como pasivo (contra quiénes
puede recaer la eventual demanda interpuesta).
En el caso del proceso de inconstitucionalidad, ello adquiere matices
propios. Ello puesto que si bien claramente existen sujetos a los que la
Constitución habilita para interponer una demanda de inconstitucionali-
dad, lo que se cuestiona es la normativa de rango legal y son los sujetos
que hayan emitido dichos dispositivos los que serán emplazados con la
demanda.
(78) MONTERO AROCA, Juan. “La legitimación en el Código Procesal Civil del Perú”. En: Ius et Praxis,
Nº 24, Revista de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Lima, Lima, 1994, p. 13.
(79) MONROY GÁLVEZ, Juan. “Conceptos elementales del proceso civil”. En: La formación del proceso
civil peruano. Escritos reunidos. Comunidad, Lima, 2003, p. 186.
5 DEL PROCEDIMIENTO
CAPÍTULO

86. 88
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Sujetos legitimados para interponer la demanda
En lo referente a este punto, el artículo 203 de la Constitución enun-
cia aquellos sujetos que se encuentran legitimados para interponer una
demanda de inconstitucionalidad. Es así que afirma:
“Artículo 203.- Están facultados para interponer acción de inconstitu-
cionalidad:
1. El presidente de la República.
2. El fiscal de la Nación.
3. El defensor del pueblo.
4. El veinticinco por ciento del número legal de congresistas.
5. Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal,
está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos
del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no ex-
ceda del número de firmas anteriormente señalado.
6. Los presidentes de región con acuerdo del Consejo de Coordinación
Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en ma-
terias de su competencia.
7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad”.
A dicho dispositivo del texto constitucional también remite el artícu-
lo 98 del Código Procesal Constitucional, el cual indica en lo referente a
esta materia que:
“Artículo 98.- Competencia y legitimación
La demanda de inconstitucionalidad […] solo puede ser presen-
tada por los órganos y sujetos indicados en el artículo 203 de la
Constitución”.

87. 89
DEL PROCEDIMIENTO
La lista de sujetos legitimados en la Constitución de 1993 difiere lige-
ramente de la plasmada en su momento en la Constitución de 1979, según
la cual podían acudir para este propósito ante el Tribunal de Garantías
Constitucionales:
“Artículo 299.- Están facultados para interponer acción de inconstitu-
cionalidad:
1.- El presidente de la República.
2.- La Corte Suprema de Justicia.
3.- El fiscal de la Nación.
4.- Sesenta diputados.
5.- Veinte senadores; y
6.- Cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones”.
Se puede verificar entonces que los sujetos legitimados para interponer
una demanda de inconstitucionalidad difieren en ambas Constituciones, lo
cual se refleja más claramente en el siguiente cuadro:
SUJETOS LEGITIMADOS PARA INTERPONER LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN LAS CONSTITUCIONES DE 1979 Y 1993
Constitución de 1979 Constitución de 1993
Artículo 299 Artículo 203
1.- El presidente de la República.
2.- La Corte Suprema de Justicia.
3.- El fiscal de la Nación.
4.- Sesenta diputados.
5.- Veinte senadores y
6.- Cincuenta mil ciudadanos con firmas
comprobadas por el Jurado Nacional
de Elecciones.
1.- El presidente de la República.
2.- El fiscal de la Nación.
3.- El defensor del pueblo.
4.- El veinticinco por ciento del número legal de congresistas;
5.- Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza muni-
cipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los
ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este
porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente
señalado.
6.- Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de
Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo
de su Concejo, en materias de su competencia.
7.- Los colegios profesionales, en materias de su especialidad.

88. 90
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Si bien algunas diferencias en este tema se justifican por el mode-
lo consagrado en la Constitución hoy vigente (por ejemplo, el cambio
de un Congreso unicameral a uno bicameral) o por el deseo de otorgar
una mayor apertura a la posibilidad de acudir a este proceso (reduciendo
el número de firmas de ciudadanos de 50,000 a 5,000, o habilitando la
posibilidad de que este proceso sea iniciado por el defensor del pueblo,
o por presidentes regionales o alcaldes provinciales), una distinción que
no parece justificarse del todo es el hecho de haber eliminado a la Corte
Suprema de las instituciones legitimadas para iniciar este proceso.
En la medida en que el segundo párrafo del artículo 138 de la
Constitución faculta a los órganos que integran el Poder Judicial a aplicar
el control difuso en los términos siguientes:
“Artículo 138.- […] En todo proceso, de existir incompatibilidad entre
una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la pri-
mera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de
rango inferior”.
Ello también ha sido establecido en dos diferentes cuerpos normativos,
en los cuales se incluye también la previsión de que la eventual inaplica-
ción para el caso concreto de la norma considerada constitucional se eleve
en consulta ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, órga-
no jurisdiccional del máximo nivel dentro del Poder Judicial.
El primero de dichos cuerpos normativos, y el más reciente, es el hoy
vigente artículo 3 del Código Procesal Constitucional (luego de la mo-
dificación introducida por la Ley Nº 28946), el cual establece sobre esta
materia:
“Artículo 3.- Procedencia frente a actos basados en normas
Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como
sustento la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con
la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispon-
drá, además, la inaplicabilidad de la citada norma.

89. 91
DEL PROCEDIMIENTO
Son normas autoaplicativas, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que
han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada.
Las decisiones jurisdiccionales que se adopten en aplicación del con-
trol difuso de la constitucionalidad de las normas, serán elevadas en
consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la República, si no fueran impugnadas. Lo son igualmente
las resoluciones judiciales en segunda instancia en las que se aplique
este mismo precepto, aun cuando contra estas no proceda medio im-
pugnatorio alguno.
En todos estos casos, los Jueces se limitan a declarar la inaplicación
de la norma por incompatibilidad inconstitucional, para el caso con-
creto, sin afectar su vigencia, realizando interpretación constitucio-
nal, conforme a la forma y modo que la Constitución establece […]”.
En esa misma línea, el artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial regula esta materia, incluyendo el deber de elevar en consulta
ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema la decisión de
inaplicar un dispositivo considerado inconstitucional. Así, plantea que:
“Artículo 14.- Supremacía de la norma constitucional y control difu-
so de la Constitución.
De conformidad con el artículo 236 de la Constitución [se refiere a
la Carta Constitucional de 1979; en la Constitución hoy vigente la
referencia corresponde al segundo párrafo del artículo 138], cuando
los magistrados al momento de fallar el fondo de la cuestión de su
competencia, en cualquier clase de proceso o especialidad, encuen-
tren que hay incompatibilidad en su interpretación, de una disposi-
ción constitucional y una con rango de ley, resuelven la causa con
arreglo a la primera.
Las sentencias así expedidas son elevadas en consulta a la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema, si no fueran impugna-
das. Lo son igualmente las sentencias en segunda instancia en las que
se aplique este mismo precepto, aun cuando contra estas no quepa
recurso de casación.

90. 92
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En todos estos casos los magistrados se limitan a declarar la inapli-
cación de la norma legal por incompatibilidad constitucional, para
el caso concreto, sin afectar su vigencia, la que es controlada en la
forma y modo que la Constitución establece. […]” (el texto entre cor-
chetes es nuestro).
Por tanto, al contar los órganos de la judicatura ordinaria con la atri-
bución de efectuar el control difuso y que dicha decisión además se eleve
en consulta ante un órgano jurisdiccional del máximo nivel del Poder
Judicial resulta razonable que su máxima autoridad (el presidente) con
acuerdo expreso de la Sala Plena de la Corte Suprema pueda interponer
una demanda de inconstitucionalidad.
Sin embargo, preciso es admitir que ello no ha sido reconocido en la
Constitución peruana hoy vigente, aun cuando sí se han presentado al-
gunas iniciativas para que ello se materialice en el ordenamiento jurídi-
co peruano. Así, se ha planteado el proyecto de reforma constitucional
número 230/2007-CR, el cual se encuentra hoy tanto en la Comisión de
Constitución y Reglamento como en la de Justicia y Derechos Humanos
del Congreso de la República, a fin de habilitar esta posibilidad para el
presidente del Poder Judicial, con acuerdo de la Sala Plena de la Corte
Suprema. De prosperar esta propuesta de reforma, se incorporaría al
artículo 203 de la Constitución un nuevo inciso y su texto final se enun-
ciaría en los términos siguientes:
“Artículo 203.- Están facultados para interponer acción de
inconstitucionalidad:
1. El presidente de la República.
2. El presidente del Poder Judicial, con acuerdo de la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia.
3. El fiscal de la Nación.
4. El defensor del pueblo.
5. El veinticinco por ciento del número legal de congresistas.

91. 93
DEL PROCEDIMIENTO
6. Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal,
está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos
del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no ex-
ceda del número de firmas anteriormente señalado;
7. Los presidentes de región con acuerdo del Consejo de Coordinación
Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en ma-
terias de su competencia.
8. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad”.
[El resaltado pertenece al texto original].
Luego de constatar que la legitimidad del Poder Judicial es uno
de los temas referentes al proceso de inconstitucionalidad al que las
Constituciones de 1979 y 1993 otorgan un tratamiento diferente, es
preciso destacar que un punto en el que sí coinciden ambos textos
constitucionales es en establecer una lista taxativa o numerus clausus
respecto de quiénes cuentan con legitimidad para iniciar este proceso
constitucional.
Así, la legitimación en el proceso de inconstitucionalidad no se ha
establecido como abierta para todo sujeto que advierta la eventual in-
compatibilidad entre el texto con rango legal y la Constitución (actio
popularis), sino que se ha otorgado únicamente a determinados entes
públicos, sobre la base de algunos criterios(80)
no reconocidos expre-
samente, pero que pueden deducirse de los intereses similares a los
que respondería el reconocimiento de ciertos sujetos activos en este
proceso constitucional.
(80) Sobre los alcances de los criterios de legitimación territorial, de las minorías políticas, de la tutela
de los derechos fundamentales y gremial, recogemos lo planteado por CARPIO MARCOS, Edgar.
“El proceso de inconstitucionalidad en el Código Procesal Constitucional”. En: AA.VV. Introducción
a los procesos constitucionales. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Jurista Editores,
Lima, 2005, pp. 230-233.

92. 94
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
a) Legitimación territorial: presidente de la República, presidentes
regionales y alcaldes provinciales
Un primer criterio que puede identificarse en esta materia es el referi-
do a la legitimación territorial, según la cual se faculta a acudir a este pro-
ceso a quienes dirigen los niveles de gobierno central, regional y local.
Ello es así a fin de permitir que se pueda velar por los intereses ge-
nerales del Estado (los que tutela el presidente de la República) y los in-
tereses del ámbito territorial que dirigen los presidentes regionales y los
alcaldes.
Adicionalmente, otorgar esta legitimación respondería al hecho de
que el proceso de inconstitucionalidad apunta al control del reparto de las
competencias en el marco de la distribución horizontal del poder.
Sin embargo, es necesario precisar que en el caso de los presiden-
tes regionales y de los alcaldes provinciales, dicha legitimidad se limita
a las “materias de su competencia”, las cuales deberán ser determinadas
en cada caso por el Tribunal Constitucional al decidir respecto de la ad-
misión de una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por alguno de
estos órganos dentro de los niveles de gobierno regional y local.
i) El presidente de la República
La legitimidad del presidente de la República para iniciar un pro-
ceso de inconstitucionalidad no tiene reconocimiento expreso en la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo. Sin embargo, ello no enerva que forme
parte de su ámbito de competencia.
En primer lugar, y esto como la razón principal, porque ello se des-
prende directamente de la Carta Constitucional, pero, además, porque la
norma antes referida establece cláusulas residuales, bien que se asuma
que esta atribución se podría reconducir a la condición de jefe de Estado
o de jefe de gobierno del presidente de la República. Así, el cuerpo legal
al cual nos venimos refiriendo establece sobre esta materia:
“Artículo 8.- Funciones del presidente de la República

93. 95
DEL PROCEDIMIENTO
Corresponde al presidente de la República, el ejercicio de las siguien-
tes funciones:
1. En su calidad de jefe de Estado:
[…]
t) Ejercer las demás funciones que la Constitución Política del Perú y
las leyes le encomiendan.
2. En su calidad de jefe del Poder Ejecutivo:
[…]
k) Ejercer las demás funciones de gobierno y administración que la
Constitución Política del Perú y las leyes le encomienden”.
ii) Presidente de gobiernos regionales
Se puede seguir el razonamiento anterior en el caso de los gobiernos
regionales, la legitimidad del presidente regional para interponer una de-
manda de inconstitucionalidad podría subsumirse en la causal residual que
contempla la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, al determinar que:
“Artículo 21.- Atribuciones
El presidente regional tiene las siguientes atribuciones:
[…]
w) Las demás que le señale la ley”.
Adicionalmente, es preciso no perder de vista que la legitimación que
se otorga a los presidentes regionales se circunscribe a aquellas “materias de
su competencia” que ellos estimen incurran en una infracción constitucional.
En líneas generales, ello se referiría a los dispositivos legales que puedan
reducir o afectar de algún modo el ámbito de competencia de los gobiernos
regionales, requisito que, en todo caso, deberá ser valorado por el Tribunal
Constitucional al resolver respecto de la admisibilidad de la demanda.

94. 96
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
iii) Alcaldes provinciales
En el caso de los alcaldes provinciales, se puede encontrar sustento
similar para su habilitación a acudir al proceso de inconstitucionalidad en
materias de su especialidad, pues:
“Artículo 20.- Atribuciones del alcalde
Son atribuciones del alcalde:
[…]
35. Las demás que le correspondan de acuerdo a ley”.
La legitimación de los alcaldes provinciales –al igual que en el caso de los
presidentes regionales– también se limita a las materias que puedan considerarse
de su competencia, con los alcances que ya se atribuyó a ese concepto.
b) Legitimación de minorías políticas: 25% del número legal de
congresistas
Otro de los criterios para otorgar esta legitimación es el que apunta
a habilitar a las minorías políticas a poder iniciar este proceso, de encon-
trarse en desacuerdo con el acuerdo de las mayorías plasmado en un texto
normativo. Ello parecería ser consustancial a un régimen democrático en
el cual no se da únicamente cobertura a las decisiones de las mayorías
políticas, sino que se respeta también a las minorías y se les permite ex-
presar su postura disidente.
Algunos cuestionamientos contra esta posibilidad se habrían planteado
al considerar que ello implicaría trasladar al Tribunal Constitucional asun-
tos que por su naturaleza deberían ser resueltos al interior del Congreso de
la República y que, en todo caso, contravendrían la naturaleza jurisdiccio-
nal de este Alto Tribunal.
Sin embargo, no parece del todo clara la naturaleza política de la
eventual discrepancia de las minorías políticas, e, incluso de admitirla, no
parece ser motivo suficiente para enervar la posibilidad de estas minorías
para promover un proceso de inconstitucionalidad.

95. 97
DEL PROCEDIMIENTO
c) Legitimación en tutela de derechos fundamentales: cinco mil ciu-
dadanos, fiscal de la Nación, defensor del pueblo
En lo referente a la legitimación en tutela de derechos fundamentales,
la posibilidad de interponer una demanda de inconstitucionalidad se otor-
ga tanto a quienes hubieran sido eventualmente afectados directamente
por la vulneración de los derechos fundamentales (como podría suceder
en el caso de los 5,000 ciudadanos que deben firmar para ello), o quienes,
por su función, deberían poder interponer la demanda por ellos.
En el supuesto de los ciudadanos, como ya se había indicado, la legi-
timación existente para este proceso constitucional no habilita a que cual-
quier ciudadano pueda demandar ante el Tribunal Constitucional, sino
que se establece un número específico y que refleja la perspectiva de un
grupo minoritario pero importante de la población sobre la inconstitucio-
nalidad de un dispositivo normativo.
Así, se ha establecido que debe tratarse de cinco mil ciudadanos y sus
firmas deben ser comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones.
Ahora bien, se establece un número distinto de ciudadanos que pue-
den incoar el inicio de este proceso en el supuesto en que el dispositivo
cuestionado sea una ordenanza municipal. En dicha medida se facultaría
para impugnarla al uno por ciento de los ciudadanos del ámbito territo-
rial en el cual resulte de aplicación la ordenanza que se busca cuestionar,
siempre y cuando dicho porcentaje no exceda de las cinco mil firmas de
ciudadanos que se establece como regla general.
De igual manera, en cumplimientos de sus funciones, se otorga legi-
timación para interponer una demanda de inconstitucionalidad al fiscal de
la Nación, debido a que, entre otras atribuciones, la Constitución faculta
al Ministerio Público, organismo constitucionalmente autónomo presidi-
do por la autoridad ya mencionada, a defender la legalidad y los intereses
públicos tutelados por el Derecho, y a representar a la sociedad en los
procesos.
Ello es lo que puede reflejarse en el artículo 159 de la Constitución
vigente, el cual señala:

96. 98
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 159.- Corresponde al Ministerio Público:
1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en
defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por
el derecho.
2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la
recta administración de justicia.
3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad.
4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propó-
sito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del
Ministerio Público en el ámbito de su función.
5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte.
6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos
que la ley contempla.
7. Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al
Congreso, o al presidente de la República, de los vacíos o defectos
de la legislación” [el resaltado es nuestro].
Ello ha sido además plasmado en la Ley Orgánica del Ministerio
Público (Decreto Legislativo Nº 052), la cual en su artículo 66, inciso 1),
establece dentro de las atribuciones del fiscal de la Nación:
“Artículo 66.- Son atribuciones el fiscal de la Nación:
1. Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de incons-
titucionalidad”.
En esta misma línea, el defensor del pueblo se encuentra legitima-
do para interponer demanda de inconstitucionalidad en la medida en
que la Constitución indica que corresponde a la institución que dirige
defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y

97. 99
DEL PROCEDIMIENTO
de la comunidad. Ello quedó plasmado en el artículo 162 de la norma
constitucional:
“Artículo 162.- Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los
derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la admi-
nistración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciuda-
danía” [el resaltado es nuestro].
Ello también ha sido recogido por el artículo 9, inciso 2), de la Ley
Orgánica de la Defensoría del Pueblo (Ley Nº 26520), la cual plantea que:
“El defensor del pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funcio-
nes, para:
[...]
2) Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucio-
nalidad contra las normas con rango de ley a que se refiere el inciso
4) del artículo 200 de la Constitución Política, […]”.
Entonces, esa atribución de defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y la comunidad otorgada a la Defensoría del
Pueblo puede materializarse mediante la interposición –por el defensor
del pueblo– de una demanda de inconstitucionalidad (para evitar afecta-
ciones a derechos que se amparan en una norma que contravenga la Carta
Constitucional), lo cual además ha sido plasmado en la ley que regula la
organización de este organismo constitucionalmente autónomo.
d) Legitimación gremial: colegios profesionales
Finalmente, un criterio adicional para habilitar la legitimación en los proce-
sos de inconstitucionalidad es el que alude al tema gremial y, por tanto, permite
que los colegios profesionales puedan cuestionar los dispositivos que estimen
inconstitucionales, siempre que ello se refiera a “materias de su especialidad”.
Los colegios profesionales se encuentran regulados –al menos en sus
pautas mínimas comunes– en la Constitución, en la cual se establece:

98. 100
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autóno-
mas con personalidad de Derecho Público. La ley señala los casos en
que la colegiación es obligatoria”.
De ello se quiso desprender que se requería, y al margen de otros re-
quisitos que se analizarán posteriormente, que se cite expresamente en el
escrito para interponer la demanda de inconstitucionalidad la ley que creó
el colegio profesional que cuestiona determinado dispositivo.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha decantado la discusión que
existía al respecto en una demanda de inconstitucionalidad concreta que
había sido interpuesta por el Colegio de Abogados del Cono Norte (cole-
gio profesional que no ha sido creado por ley). En ese sentido, y citando
pronunciamientos anteriores donde ya había hecho referencia a este tema,
el Alto Tribunal habría valorado la materia en los siguientes términos:
“El Congreso ha propuesto la excepción de falta de legitimidad para
obrar del demandante Colegio de Abogados del Cono Norte de Lima.
Sostiene que, al no haber sido creado por ley, se trata simplemente
de una asociación de abogados y no de un colegio profesional cuya
creación precisa de una ley.
Sobre este extremo, el Tribunal ya ha afirmado con respecto a otra
demanda de inconstitucionalidad interpuesta también por el Colegio
de Abogados del Cono Norte de Lima, en la sentencia dictada en el
Exp. Nº 0045-2004-PI/TC, confirmando, a su vez, el criterio ya esta-
blecido en su resolución de fecha 31 de marzo de 2005 (Fundamento
Nº 3) recaída en el mismo expediente, que la “exigencia de ‘precisar
la ley de creación del Colegio de Abogados demandante’, ‘no se con-
figura como un impedimento de admisibilidad nacido de la voluntad
expresa del Código’ Procesal Constitucional” (Fundamento Nº 1,
tercer párrafo)(81)
”.
Se puede constatar entonces que esta exigencia de “creación por
ley” considerada anteriormente a estos pronunciamientos como re-
quisito ineludible para interponer una demanda de inconstitucionalidad,
(81) STC Exp. Nº 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamentos 3 y 4.

99. 101
DEL PROCEDIMIENTO
al menos a criterio del supremo intérprete de la Constitución, no sería
un impedimento “nacido de la voluntad expresa del Código Procesal
Constitucional” y, por tanto, no resultaría exigible para cumplir la legiti-
mación y, por tanto, admitir la demanda en lo referente a este punto.
Ahora bien, la noción de aquellas materias que constituyan parte de
la especialidad de los distintos colegios profesionales deberá ser precisa-
da por el Tribunal Constitucional al evaluar la legitimación de estos órga-
nos para interponer una demanda en este tipo de procesos constituciona-
les. Sin embargo, este organismo constitucional ya ha establecido que es
la “particularidad, singularidad y especialidad de sus conocimientos” las
que justificarían que la Constitución les haya otorgado legitimidad para
interponer una demanda de inconstitucionalidad:
“La razón que justifica que la Constitución haya otorgado estas facul-
tades a los colegios profesionales radica en que, debido a la particu-
laridad, singularidad y especialidad de los conocimientos científicos
y técnicos que caracterizan a las diferentes profesiones (Medicina,
Abogacía, Ingeniería, Arquitectura, Contabilidad, Química-
farmacéutica, Periodismo, Psicología y Biología, entre otras), estas
instituciones se sitúan en una posición idónea para poder apreciar,
por una parte, si una determinada ley o disposición con rango de ley
–que regula una materia que se encuentra directamente relacionada
con los conocimientos de una determinada profesión– vulnera dispo-
siciones de la Norma Fundamental [...]. No es ajeno a este colegiado
el hecho de que una ley o norma con rango de ley pueda contener una
variedad de disposiciones que versen sobre diversas materias, siendo
plenamente factible su cuestionamiento por dos o más colegios pro-
fesionales en aquellos extremos relacionados con su especialidad(82)
”.
Preciso es señalar, sin embargo, que el supremo intérprete de la
Constitución ha identificado que se produce una circunstancia particu-
lar en el caso el colegio profesional del cual se trate, sea un Colegio de
Abogados:
(82) STC Exp. N° 005-2005-AI/TC, Fundamento 3.

100. 102
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“[…] El caso de los Colegios de Abogados constituye un supuesto
especial. En primer lugar, debe descartarse el sentido interpretativo
según el cual estos colegios podrían interponer acciones de incons-
titucionalidad contra toda ley o disposición con rango de ley. En
efecto, si bien los Colegios de Abogados agremian a profesionales en
Derecho, estos no tienen legitimidad para cuestionar todas las leyes
o disposiciones con rango de ley que se encuentren vigentes en nues-
tro ordenamiento jurídico, sino solo aquellas que regulen una materia
propia de esta profesión(83)
. […]”.
Entonces, luego de identificar lo que habilitaría a su legitimación, el
Tribunal Constitucional establece las reglas que, adicionalmente a las re-
cogidas en el Código Procesal Constitucional, deben ser cumplidas por
los colegios profesionales(84)
:
• La materia que regulan las leyes o disposiciones con rango de ley
que se pretenda cuestionar deberá encontrarse directa y claramente
relacionada con la materia o especialidad en la que, dada la profesión
que agrupa a los miembros del respectivo colegio, se tenga singulares
conocimientos que no poseen otras profesiones; y,
• En el ejercicio de la facultad de interponer demandas de inconstitu-
cionalidad no deberán imponerse los intereses particulares de cada
uno de los miembros del respectivo colegio profesional, sino la vo-
luntad institucional de este por la defensa del interés general y de los
derechos ciudadanos.
Por todo lo expuesto, aquellos sujetos legitimados para iniciar un
proceso de inconstitucionalidad, en relación con los criterios de dicha le-
gitimación, pueden resumirse en el siguiente cuadro:
(83) STC Exp. Nº 005-2005-AI/TC, Fundamento 3.
(84) Idem, Fundamento 4.

101. 103
DEL PROCEDIMIENTO
CRITERIOS PARA LA LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Legitimación territorial Presidente de la República
Presidentes regionales
Alcaldes provinciales
Legitimación de las minorías políticas 25% del número legal de congresistas
Legitimación en la tutela de los derechos
fundamentales.
Fiscal de la Nación
Defensor del pueblo
5,000 ciudadanos
Legitimación gremial Colegios profesionales
1.2. Representación procesal legal
Luego de establecer quiénes serían los sujetos legitimados para inter-
poner una demanda de inconstitucionalidad y sobre la base de qué crite-
rios, nos detendremos en quiénes deben asumir la representación procesal
legal, según el sujeto legitimado del que se trate.
Sobre este punto se pronuncia el artículo 99 del Código Procesal
Constitucional, el cual se reproducirá en un primer momento, para luego
irlo analizando:
“Artículo 99.- Representación procesal legal
Para interponer una demanda de inconstitucionalidad el presidente de
la República requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Concedida la aprobación, designa a uno de sus ministros para que
presente la demanda de inconstitucionalidad y lo represente en el
proceso. El ministro designado puede delegar su representación en un
procurador público.
El fiscal de la Nación y el defensor del pueblo interponen directa-
mente la demanda.
Pueden actuar en el proceso mediante apoderado.
Los congresistas actúan en el proceso mediante apoderado nombrado
al efecto.

102. 104
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Los ciudadanos referidos en el inciso 5) del artículo 203 de la
Constitución deben actuar con patrocinio de letrado y conferir su repre-
sentación a uno solo de ellos.
Los presidentes de región con acuerdo del Consejo de Coordinación
Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, ac-
túan en el proceso por sí o mediante apoderado y con patrocinio de
letrado.
Para interponer la demanda, previo acuerdo de su junta directiva, los
colegios profesionales deben actuar con el patrocinio de abogado y
conferir representación a su decano […]”.
Siguiendo lo planteado en el artículo transcrito, se procederá enton-
ces a describir brevemente las previsiones referidas a quiénes serían los
sujetos que deben asumir la representación procesal legal y los requisitos
que se deben cumplir para acreditar que se trata de un sujeto con legiti-
mación procesal activa, conforme al artículo 203 de la Constitución, ya
descritos en el apartado anterior.
a) El presidente de la República
El presidente de la República no puede interponer por su sola vo-
luntad una demanda de inconstitucionalidad, sino que requiere cum-
plir como requisito previo el haber sometido ello a una sesión del
Consejo de Ministros, y haber obtenido un voto aprobatorio. Al no
establecer la mayoría requerida, debe presumirse que debe conseguir-
se la aprobación de la mayoría simple de los miembros del gabinete
ministerial.
Ahora bien, luego de contar con la aprobación, el presidente de la
República designa a uno de sus ministros para presentar la demanda y re-
presentarlo en el proceso, designación que el ministro en cuestión puede
a su vez delegar en un procurador público.
Por tanto, según el artículo 99 del Código Procesal Constitucional,
la representación procesal legal la asume, en principio, el ministro

103. 105
DEL PROCEDIMIENTO
designado por el presidente, y, de procederse a la delegación, por un pro-
curador público.
b) El fiscal de la Nación
El fiscal de la Nación, conforme al artículo citado, interpone la
demanda directamente, pero puede delegar dicha atribución en un
apoderado.
En ese sentido, la representación procesal legal la asume el fiscal de
la Nación, y ante delegación expresa, un apoderado designado por dicha
autoridad para tal efecto.
c) El defensor del pueblo
El defensor del pueblo también, al igual que en el caso anterior,
interpone directamente la demanda (y por ello, asume la representa-
ción procesal legal), la cual puede –por delegación– ser asumida por
un apoderado.
d) Los congresistas
En caso de que quienes interpongan la demanda de inconstituciona-
lidad sean congresistas que constituyan por lo menos el 25% del número
legal, es decir, actualmente tendría que tratarse por los menos de 30 con-
gresistas, la representación procesal legal sería asumida por un apoderado
que haya sido nombrado expresamente para ello.
e) Los ciudadanos
Los cinco mil ciudadanos con firmas acreditadas por el Jurado
Nacional de Elecciones (como regla general) o el uno por ciento de los
ciudadanos de determinada circunscripción territorial (en caso se trate de
cuestionar una ordenanza municipal) deben actuar con patrocinio de un
abogado y deben otorgar la representación procesal legal expresamente a
uno de los miembros del grupo de ciudadanos que cuestiona la norma que
a su entender vulnera la Constitución.

104. 106
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
f) Los presidentes de región
En el caso de los presidentes de región –en forma similar a lo que
exige para el caso del presidente de la República– se requiere previamen-
te que se convoque al Consejo de Coordinación Regional y que al interior
de dicho órgano se tome un acuerdo que habilite a la interposición de la
demanda de inconstitucionalidad.
De darse dicho acuerdo, los presidentes de región deben apersonarse
al proceso y realizar su actuación procesal, bien directamente o designan-
do para ello a un apoderado, y además deben contar con patrocinio de
abogado.
g) Los alcaldes provinciales
Previsiones en el mismo sentido que en el caso anterior son las esta-
blecidas para los alcaldes provinciales.
La distinción sería que el órgano que debe acordar la interposición
de la demanda para iniciar un proceso de inconstitucionalidad debe ser el
Concejo Municipal.
También, al igual que en el caso anterior, pueden actuar directamente
o por apoderado (siendo quien actúe el que asumiría el rol de representa-
ción procesal legal), pero, en todo supuesto, requieren contar un abogado
para su patrocinio.
h) Los colegios profesionales
En el caso de los colegios profesionales, tal como ya se verificaba en
el apartado referido a la legitimación gremial, se presentaron en su mo-
mento cuestionamientos referidos a la necesidad de acreditar la creación
por ley por el colegio profesional para que se concluya en su legitimación
para iniciar el proceso constitucional objeto de este análisis, los cuales ya
fueron zanjados por el Tribunal Constitucional, tal como se explicó en su
momento.

105. 107
DEL PROCEDIMIENTO
No obstante ello, existen otras previsiones que deben cumplirse para
habilitar la posibilidad de interponer la demanda. Previamente debe darse
un acuerdo de la junta directiva del colegio profesional, del cual se trate,
para proceder a iniciar el proceso de inconstitucionalidad, debiendo ade-
más conferir representación procesal al decano de dicho colegio profesio-
nal, exigiéndose además contar con patrocinio de abogado.
1.3. Legitimación pasiva
En estricto, este proceso constitucional no se interpone contra deter-
minado organismo, órgano o sujeto en general, sino que lo que se cuestio-
na es la constitucionalidad de determinado precepto normativo con rango
legal.
No obstante ello, el Código Procesal Constitucional sí establece algu-
nas previsiones respecto a cuáles deberían ser los órganos u organismos
a los cuales se debe emplazar con la demanda, según el dispositivo legal
cuestionado. En ese sentido, el artículo 107 señala que debe notificarse la
demanda:
• De cuestionarse leyes o reglamento del Congreso, al Congreso de la
República o a la Comisión Permanente (si el Congreso no se encuen-
tra en funciones).
• Si se impugna un decreto legislativo o un decreto de urgencia, al
Poder Ejecutivo.
• De tratarse de tratados, al Congreso (o a la Comisión Permanente) y
al Poder Ejecutivo.
• En el supuesto de normas de carácter regional o municipal, al
Concejo Provincial o al Consejo de Coordinación Regional, o, en ge-
neral, a las autoridades encargadas de la emisión de los dispositivos
cuestionados.
En lo referido a quién debe asumir la defensa de estos órganos empla-
zados, el último párrafo del artículo 99 del Código Procesal Constitucional
regula que:

106. 108
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“[…] El órgano demandado se apersona en el proceso y formula
obligatoriamente su alegato en defensa de la norma impugnada, por
medio de apoderado nombrado especialmente para el efecto”.
Entonces, de impugnarse un dispositivo en cuyo procedimiento de
emisión dicho órgano (u órganos) se hayan visto involucrados, debe aper-
sonarse al proceso mediante apoderado, conforme a los dispositivos del
Código Procesal Constitucional ya citados.
Se han elaborado previsiones específicas en el supuesto en que se im-
pugnen tratados, decretos legislativos o decretos de urgencia, mediante el
Decreto Supremo Nº 011-2006-JUS. Es así que se ha establecido que el
apoderado para la defensa de los derechos e intereses del Poder Ejecutivo
en los procesos de inconstitucionalidad sea el procurador público del
Poder Ejecutivo, designado conforme al procedimiento reglamentado en
el Decreto Supremo Nº 032-2001-JUS.
2. Competencia del Tribunal Constitucional para
conocer este proceso
El organismo competente para conocer en instancia única el proceso
de inconstitucionalidad es el Tribunal Constitucional.
Así lo estipulan la Constitución, el Código Procesal Constitucional,
la Ley Orgánica y el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
En el caso de la Constitución de 1993, ello es lo plasmado en el
artículo 202, inciso 1:
“Artículo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad”.
Por su parte, el artículo 98 del Código Procesal Constitucional tam-
bién regula la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de
este proceso:

107. 109
DEL PROCEDIMIENTO
“Artículo 98.- Competencia y legitimación
La demanda de inconstitucionalidad se interpone ante el Tribunal
Constitucional […]”.
En la misma línea, la Ley Orgánica del supremo intérprete de la
Constitución le otorga, de manera general, competencia para conocer de
todos los procesos regulados en el artículo 202 de la Constitución:
“Artículo 2.- Competencia
El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los proce-
sos que contempla el artículo 202 de la Constitución […]”.
Finalmente, el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional
también ha regulado este tema:
“Artículo 5.- Competencia
Corresponde al Tribunal Constitucional:
1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad […]”.
Ahora bien, además de establecer la competencia del Tribunal
Constitucional en todos estos cuerpos normativos, también se ha ingre-
sado a delimitar algunas previsiones referidas al quórum que requiere
este organismo para sesionar, para pronunciarse sobre la admisibilidad
e inadmisibilidad de este proceso, y también sobre el tema de fondo (y
así emitir sentencia). Ello no ha sido contemplado en el Código Procesal
Constitucional, pero sí en la Ley Orgánica del Alto Tribunal:
“Artículo 5.- Quórum
El quórum del Tribunal Constitucional es de cinco de sus miembros.
El Tribunal, en Sala Plena, resuelve y adopta acuerdos por mayoría
simple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de la
demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare
la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los
que se exigen cinco votos conformes. […]”.

108. 110
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
También se ha estipulado en el Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional:
“Artículo 10.- Resoluciones y acuerdos del Pleno
El quórum del Pleno del Tribunal Constitucional es de cinco de sus
miembros.
El Pleno del Tribunal resuelve y adopta acuerdos por mayoría sim-
ple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de una
demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare
la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los
que se exigen cinco votos conformes.
De no alcanzarse la mayoría calificada de cinco votos en favor de la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Tribunal dictará sen-
tencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad.
En ningún caso el Tribunal Constitucional puede dejar de resolver”.
Entonces, el quórum requerido en el Pleno del Tribunal Constitucional
es de cinco de sus miembros. Adicionalmente, para resolver la inadmisibi-
lidad de una demanda de inconstitucionalidad o para dictar una sentencia
que declare que determinado dispositivo contraviene la Constitución, se
requieren cinco votos conformes, estableciéndose además que de conse-
guir dicha mayoría calificada, deberá declararse infundada la demanda.
Se establece además la obligación del Tribunal Constitucional de re-
solver los casos que se le presentan –para nuestros efectos, los procesos
de inconstitucionalidad– sin poder dejarlos sin pronunciamiento final por
algún motivo, como falta de quórum o disconformidad de sus integrantes
con el sentido del fallo.

109. 111
DEL PROCEDIMIENTO
3. Litisconsorcio, terceros, partícipes y amicus
curiae
3.1. Litisconsorcio(85)
La figura del litisconsorcio implica una acumulación subjetiva, es
decir, la presencia de más de una persona en calidad de parte demandante
o demandada(86)
.
El Código Procesal Civil, en su artículo 92, establece respecto de esta
figura que:
“Hay litisconsorcio cuando dos o más personas litigan en forma con-
junta como demandantes o demandados, porque tienen una misma
pretensión, sus pretensiones son conexas o porque la sentencia a ex-
pedirse respecto de una pudiera afectar a la otra”.
En el ámbito constitucional, el Tribunal Constitucional también ha
precisado los alcances del litisconsorcio, entendiéndolo como un instituto
procesal que permite “la presencia de varias personas como partes que,
por obligaciones directas o intereses comunes, están unidas en una deter-
minada posición y piden al órgano jurisdiccional el pronunciamiento de
una decisión lógica y jurídicamente unitaria(87)
”. Es así que en la misma
línea se estima que:
“[…] dicha figura se presenta cuando en una relación procesal, ya sea
en la parte demandante o en la parte demandada, o en ambas, apare-
cen varios sujetos que, independientes jurídicamente unos de otros,
son unificados procesalmente por tener un interés común(88)
”.
Desde la teoría general del proceso, un litisconsorcio puede ser: a)
necesario, en el supuesto en que más de una persona debe formar parte
(85) Sobre la figura del litisconsorcio se sigue lo planteado por MONROY GÁLVEZ, Juan. “Partes, acumu-
lación, litisconsorcio, intervención de terceros y sucesión procesal”. En: La formación ..., Ob. cit., pp.
308-313.
(86) Así también la STC Exp. N° 007-2007-PI/TC, Fundamento 6.
(87) RTC Exp. N° 0961-2004-AA/TC, Fundamento 3.
(88) Ídem.

110. 112
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
del proceso, en la medida en que la decisión que se expida va a afectarlas
directamente (al formar parte de la relación material que dio origen a la
controversia jurídica); b) facultativo, de tratarse de personas que no se
encuentran directamente ligadas a la relación sustantiva, pero que podrían
ser afectados por lo que se resuelva en un proceso en donde participa una
persona con quien sí tienen algún tipo de relación; y c) cuasi-necesario.
Por los sujetos que se encuentran legitimados a iniciar un proce-
so de inconstitucionalidad (conforme al ya analizado artículo 203 de la
Constitución), en principio cada uno de ellos plantearía su propia deman-
da. Por ello, al menos en el lado activo de la relación procesal (el de los
demandantes) no se generaría en principio un litisconsorcio originario
(al inicio del proceso, y desde el escrito de demanda). Lo que podría su-
ceder es que ello se produjera posteriormente (de manera sucesiva) si el
Tribunal Constitucional estima que dos casos deben ser acumulados por
su conexidad.
En el caso de los sujetos que son emplazados con la demanda, por
expresa previsión del artículo 107 del Código Procesal Constitucional se
produce un litisconsorcio en el caso de que se cuestione la constitucio-
nalidad de los tratados. Ello debido a que, como ya se había precisado,
dicho dispositivo ordena emplazar con la demanda tanto al Congreso de
la República (o a la Comisión Permanente, de no encontrarse dicho orga-
nismo en funciones) como al Poder Ejecutivo, supuesto en que, a nuestro
entender, se configuraría un litisconsorcio necesario.
El Tribunal Constitucional ha recogido también la posibilidad de
aplicar esta figura del litisconsorcio (del tipo facultativo) para el pro-
ceso de inconstitucionalidad(89)
. Ello debido a que entiende es titular
de una “autonomía procesal” que le permite complementar y desarro-
llar la regulación procesal constitucional a través de su jurispruden-
cia. Sin embargo, admite que dicha atribución se encuentra limitada:
a) por la regulación constitucional y legal en donde se han establecido
los principios fundamentales del proceso constitucional (al no estar
habilitado para ampliar sus competencias con base en dicho princi-
pio); b) con base en el uso del Derecho Constitucional material, pero
(89) RTC Exp. N° 0020-2005-PI/TC.

111. 113
DEL PROCEDIMIENTO
que lo faculta, por ejemplo, a integrar las lagunas existentes en las
prescripciones procesales legales que se detectan mediante su in-
terpretación y tomando para ello instituciones procesales, evitando
trasladarlas mecánicamente; y, c) por el lugar que ocupa el Derecho
Procesal Constitucional dentro del ámbito del Derecho Procesal ge-
neral, aunque sin perder de vista las singularidades de la jurisdicción
constitucional y de los principios que la inspiran.
Es así que concluye en lo referente a este tema que:
“Sobre la base de esta comprensión del proceso de inconstitucionali-
dad, este Tribunal Constitucional declara con efectos generales que, si
bien el Código Procesal Constitucional no ha regulado expresamente
la institución del litisconsorte facultativo en el proceso abstracto de
inconstitucionalidad de la leyes, en el marco de su autonomía proce-
sal, y sujetándose a los límites desarrollados […], es competente para
cubrir las lagunas de la legislación procesal en lo concerniente a la
admisibilidad de demandas subsidiarias(90)
”.
No obstante ello, la posibilidad de intervenir como litisconsorte fa-
cultativo no es otorgada de manera abierta a cualquier entidad pública,
sino que el Tribunal Constitucional ha restringido dicha opción a los
sujetos que se encuentran legitimados conforme al artículo 203 de la
Constitución. En ese sentido, ha enunciado:
“Que, dado el carácter numerus clausus con el que se ha efectuado
el tratamiento de la legitimación activa en el proceso de inconstitu-
cionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional considera que solo
pueden actuar en la calidad de litisconsortes facultativos los órga-
nos y sujetos a los que se refiere el artículo 203 de la Constitución
Política del Estado, y dentro de las características y limitaciones pro-
pias de un proceso objetivo como este”.
(90) RTC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC, Fundamento 4, segundo párrafo.

112. 114
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
3.2. Intervención de terceros(91)
La intervención de terceros se refiere a una “acumulación subjetiva
sucesiva”, es decir, a la incorporación de una o más personas a un proce-
so, posteriormente a la notificación de la demanda, la cual se da en dife-
rentes grados y, en ese sentido, puede calificarse como una intervención
litisconsorcial o coadyuvante.
La intervención litisconsorcial implica que quien pretende intervenir
en el proceso se va a ver afectado directamente por la decisión al final
del proceso, y, por tanto, ejercerá los derechos de parte del proceso, aun-
que no lo sea en estricto. No parece entonces tratarse de un supuesto que,
por la legitimación que se concede en el proceso de inconstitucionali-
dad, pueda efectivamente presentarse y además no ha sido admitida ni
normativa ni jurisprudencialmente como una figura que le resulte apli-
cable. Ello puesto que de no demandar alguna entidad habilitada para
ello, o hacerlo frente a alguna que no resulte la competente, el Tribunal
Constitucional se decantaría por declarar la inadmisibilidad de la deman-
da de inconstitucionalidad.
Respecto de la intervención coadyuvante, entendida como aquella
en que quien solicita intervenir no se va a ver afectado por la decisión
que recaiga en el proceso, tanto si se incorpora a él como si no lo hace,
el Tribunal Constitucional no ha admitido de manera expresa su directa
aplicación.
Es preciso aclarar en este punto que la posibilidad de que terceros
sean incorporados o soliciten su intervención en el proceso de inconstitu-
cionalidad no ha sido contemplada por el Código Procesal Constitucional,
a diferencia de lo que sucede en otros procesos constitucionales. Sin em-
bargo, debe evaluarse la posibilidad de que puedan tomarse dichas insti-
tuciones conforme a su regulación en el Código Procesal Civil.
(91) Respecto a la intervención de terceros se sigue lo desarrollado por MONROY GÁLVEZ, Juan. “Partes,
acumulación, litisconsorcio, intervención de terceros y sucesión procesal”. En: La formación..., Ob. cit.,
pp. 316-325.

113. 115
DEL PROCEDIMIENTO
Ahora bien, la aplicación analógica de los dispositivos del Código
Procesal Civil para la intervención de terceros no puede realizarse de
manera mecánica, sino que debe cumplir con la regla general para di-
chos casos que establece el artículo IX del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional:
“En caso de vacío o defecto de la presente ley, serán de aplicación su-
pletoria los Códigos Procesales afines a la materia discutida, siempre
que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los
ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias
citadas, el juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los principios ge-
nerales del Derecho Procesal y a la doctrina” [el resaltado es nuestro].
No se trata entonces de una aplicación acrítica, sino que deben con-
currir dos requisitos para que, ante un eventual vacío en la regulación de
determinada institución, pueda aplicarse el Código Procesal Civil:
a) Que aquello que se busque aplicar dentro del Código Procesal
Civil no contradiga los fines de los procesos constitucionales: la supre-
macía de la Constitución y la tutela de los derechos fundamentales.
b) Que la institución que se desee tomar de dicho código adjetivo
ayude al mejor desarrollo de los fines de los procesos constitucionales.
En el caso de la intervención de terceros, el Tribunal Constitucional
en un primer momento habría indicado:
“[…] tanto la institución del litisconsorcio como la del tercero (art.
92 y ss. Código Procesal Civil) han de ser excluidas debido a que
el presupuesto de su intervención es que el sujeto a ser incorporado
detente un derecho subjetivo o interés que pudiera verse afectado con
la sentencia. Es precisamente este elemento el que descarta la posibi-
lidad de aplicar estas instituciones […](92)
”.
(92) RTC Exp. N° 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 17, segundo
párrafo.

114. 116
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
No obstante ello, y tomando en cuenta la ya mencionada dimensión
subjetiva del proceso de inconstitucionalidad luego –dentro del mismo
pronunciamiento– sí habría habilitado en abstracto su posible aplicación
al proceso de inconstitucionalidad, señalando que:
“[…] lo anterior [se refiere al reconocimiento del partícipe, figura que
se desarrollará en el próximo apartado] no excluye que la figura del
tercero contemplada en el Código Procesal Civil pueda aplicarse ana-
lógicamente y, de tal forma, incorporarse en la condición de terceros
a personas cuyos derechos subjetivos pudieran resultar de relevancia
en la controversia constitucional. Para tal efecto, es de relevancia
considerar la dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad.
Según ello, en este proceso no es solo la primacía de la Constitución
lo que ha de garantizarse sino también los derechos constitucionales
de los concretos colectivos de personas que tienen relación estrecha
en la resolución de la controversia –la constitucionalidad o no de una
determinada disposición impugnada–(93)
”.
3.3. Intervención de partícipes
La figura del partícipe no ha sido contemplada en ningún texto nor-
mativo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha habilitado su em-
pleo. Habría sustentado dicha atribución en el ejercicio de su autonomía
procesal; en que con ello se permite la concretización u optimización
de la finalidad del proceso de inconstitucionalidad –la primacía de la
Constitución–; y que es una consecuencia de que el texto constitucional
deba ser interpretado desde una concepción pluralista y que ello deba
proyectar sus consecuencias en el Derecho Procesal Constitucional, ad-
mitiendo así una pluralidad de intérpretes para enriquecer la interpreta-
ción constitucional(94)
. En esa línea ha planteado que:
“[…] El enriquecimiento del procedimiento de interpretación cons-
titucional que ha de efectuar el Tribunal Constitucional, en cuanto
intérprete supremo de la Constitución, se realiza en especial cuando
(93) RTC Exp. Nº 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 24.
(94) Idem, Fundamento 23.

115. 117
DEL PROCEDIMIENTO
se incorporan al proceso de inconstitucionalidad sujetos que, debido
a las funciones que la Constitución les ha conferido, detentan una
especial cualificación en la materia objeto de interpretación constitu-
cional. No se trata, así, de terceros con interés, sino, por así decir-
lo, de sujetos partícipes en el proceso de inconstitucionalidad. La
justificación de su intervención en este proceso no es la defensa
de derecho o interés alguno, cuando más bien, aportar una tesis
interpretativa en la controversia constitucional que contribuya al
procedimiento interpretativo(95)
” [el resaltado es nuestro].
Se puede verificar entonces que no se trata de que las entidades que
eventualmente intervengan como partícipes tengan derecho o interés al-
guno en el resultado del proceso de inconstitucionalidad, sino que las
funciones que realizan les permiten aportar una “tesis interpretativa” res-
pecto a la forma como debería interpretarse el dispositivo constitucional
que servirá de parámetro de interpretación, e incluso del propio dispositi-
vo legal objeto de control.
Sobre el partícipe, también se ha pronunciado el Alto Tribunal poste-
riormente, afirmando que:
“[…] el partícipe en el presente proceso no tiene la calidad de deman-
dado –pues no es quien ha expedido la cuestionada ley– ni mucho
menos la de demandante, no le corresponde intervenir como litiscon-
sorte necesario sino […] en la condición de partícipe […](96)
”.
Se distingue así la condición de eventuales litisconsortes de las del partí-
cipe, con los alcances que se han estipulado respecto de dichas instituciones.
3.4. Amicus curiae
La figura del amicus curiae no ha sido recogida en el Código Procesal
Constitucional. Sin embargo, el Reglamento Normativo del Tribunal
(95) RTC Exp. Nº 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamentos 23.
(96) STC Exp. N° 007-2007-PI/TC, Fundamento 6.

116. 118
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Constitucional, en su artículo 13-A, sí ha habilitado a la aplicación de
esta figura:
“Artículo 13-A.- El Pleno o las Salas pueden solicitar los informes
que estimen necesarios a los órganos de gobierno y de la administra-
ción y requerir respuesta oportuna de ellos, de acuerdo al artículo 119
del Código Procesal Constitucional; así como solicitar información
del (los) amicus curiae (amici curiarum), si fuera el caso, que permi-
ta esclarecer aspectos especializados que puedan surgir del estudio de
los actuados”.
Entonces, se habilita a que, a solicitud del tribunal, otros sujetos en
calidad de amicus curiae (“amigo del Tribunal”) puedan aportar una opi-
nión especializada o alguna información que se considere relevante para
el proceso, y así coadyuvar a la resolución de la causa.
El Tribunal Constitucional también ha admitido expresamente la
posibilidad de que determinadas entidades puedan incorporarse al pro-
ceso como amicis curiarum. Así lo hizo, por ejemplo, en el caso de la
Defensoría del Pueblo, que solicitó incorporarse en un proceso de incons-
titucionalidad por el cual el presidente de la República cuestionaba orde-
nanzas emitidas por los gobiernos regionales de Cusco y Huánuco (y, por
tanto, no era parte en el proceso). En dicho caso señaló que:
“[…] el apersonamiento al proceso de personas o entidades en cali-
dad de amicus curiae, se encuentra sujeto a la previa solicitud reali-
zada por este Colegiado, lo que no ha sucedido en el presente caso.
No obstante, considerando las tareas que el constituyente ha reserva-
do a la Defensoría del Pueblo (artículo 162 de la Constitución), este
Colegiado entiende prudente atender las consideraciones planteadas
por el referido órgano constitucional(97)
”.
Se verifica entonces que, en principio, debe ser solicitado por el
propio Tribunal Constitucional. Sin embargo, en determinados supues-
tos, en función de las atribuciones que hayan sido asignadas a la entidad
(97) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 11.

117. 119
DEL PROCEDIMIENTO
que pretende su apersonamiento, ello también se ha admitido ante su
solicitud.
4. Improcedencia de medidas cautelares
Al ser prioritariamente un mecanismo de control abstracto de cons-
titucionalidad, las medidas cautelares no se admiten en el proceso de in-
constitucionalidad(98)
, lo que es expresamente recogido en el artículo 105
del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 105.- Improcedencia de medidas cautelares
En el proceso de inconstitucionalidad no se admiten medidas cautelares”.
5. Postulación de la demanda
5.1. Requisitos de la demanda: artículo 101 del Código
Procesal Constitucional
El escrito de demanda de inconstitucionalidad presentado ante el
Tribunal Constitucional por alguno de los sujetos legitimados por el
artículo 203 de la Constitución, debe cumplir una serie de requisitos, con-
forme se señala en el artículo 101 del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 101.- Demanda
La demanda escrita contendrá, cuando menos, los siguientes datos y
anexos:
1) La identidad de los órganos o personas que interponen la deman-
da y su domicilio legal y procesal.
2) La indicación de la norma que se impugna en forma precisa.
3) Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
(98) ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Código Procesal Constitucional. Estudio introductorio”.
En: AA.VV. Introducción a los procesos constitucionales. Comentarios al Código Procesal Constitu-
cional. Jurista Editores, Lima, 2005, pp. 46-47.

118. 120
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
4) La relación numerada de los documentos que se acompañan.
5) La designación del apoderado si lo hubiere.
6) Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el
día, mes y año de su publicación”.
Entonces, la demanda debe identificar claramente a quien sea el de-
mandante, el dispositivo cuestionado, los argumentos (o fundamentos)
para iniciar dicho proceso, enumerar los documentos que se adjunten a la
demanda, la eventual designación del apoderado, y una copia simple del
texto normativo objeto de la demanda.
Se puede observar entonces que este artículo recoge, en líneas gene-
rales, lo anteriormente plasmado en la Ley Nº 26435, Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional, hoy derogada, y que se encargaba de definir las
pautas de este proceso constitucional. Sin embargo, la novedad introdu-
cida por el Código Procesal Constitucional fue la exigencia de presen-
tar una copia simple del dispositivo impugnado en el marco del proceso.
Dicho requisito debe interpretarse de manera flexible –en una lógica a
favor del proceso o pro actione–, a fin de que ello no impida controlar
la constitucionalidad de dispositivos que eventualmente no hayan sido
publicados(99)
.
5.2. Anexos de la demanda: artículo 102 del Código
Procesal Constitucional
La demanda no solo debe cumplir con los requisitos del artículo 101
del Código Procesal Constitucional, sino que también debe adjuntar lo
que este cuerpo normativo denomina “anexos de la demanda”. En esa
línea es que el artículo 102 plantea:
“Artículo 102.- Anexos de la demanda
(99) Dicha preocupación, especialmente para normas preconstitucionales y citando ejemplos de dispositivos
que contravenían la Constitución y no fueron publicados, es planteada por CARPIO MARCOS, Edgar.
“El proceso de inconstitucionalidad en el Código Procesal Constitucional”. En: AA.VV. Introducción a
los procesos..., Ob. cit., p. 236.

119. 121
DEL PROCEDIMIENTO
A la demanda se acompañan, en su caso:
1) Certificación del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros,
cuando el demandante sea el presidente de la República.
2) Certificación de las firmas correspondientes por el oficial mayor
del Congreso si los actores son el 25% del número legal de
congresistas.
3) Certificación por el Jurado Nacional de Elecciones, en los forma-
tos que proporcione el Tribunal, y según el caso, si los actores son
cinco mil ciudadanos o el uno por ciento de los ciudadanos del
respectivo ámbito territorial, conforme al artículo 203 inciso 5) de
la Constitución.
4) Certificación del acuerdo adoptado en la junta directiva del res-
pectivo colegio profesional; o
5) Certificación del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinación
Regional o en el Concejo Provincial, cuando el actor sea presiden-
te de región o alcalde provincial, respectivamente”.
Se verifica entonces que los sujetos legitimados no solo deben alegar
el cumplimiento de los acuerdos previos que se les requiere para presen-
tar una demanda. Además, deben adjuntar un documento para así poder
acreditarlo, el cual varía según quién asuma la parte activa en el proceso
de inconstitucionalidad:
• En caso de que el demandante, sea el presidente de la República, debe
anexarse una certificación de la adopción del acuerdo en Consejo de
Ministros para interponer dicha demanda.
• En el supuesto de que la demanda vaya a ser presentada por el 25%
del número legal de congresistas, debe acreditarse la certificación por
el oficial mayor del Congreso.
• Si quienes interpondrán la demanda son ciudadanos (según los porcenta-
jes a los que se hizo referencia al aludir a la legitimación activa), la certi-
ficación debe ser llevada a cabo por el Jurado Nacional de Elecciones.

120. 122
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• De tratarse de un colegio profesional, debe presentarse una certi
fica-
ción del acuerdo adoptado en la junta directiva.
• Si el actor es un presidente regional o un alcalde provincial, debe
anexarse la certificación del acuerdo adoptado en el Consejo de
Coordinación Regional o en el Concejo Provincial, respectivamente.
6. Acumulación(100)
La acumulación puede referirse a que se formule más de una preten-
sión (acumulación objetiva), a que la pretensión sea interpuesta por va-
rios demandantes o ante varios demandados (acumulación subjetiva), o
a que exista más de una pretensión y más de dos personas en distintas
posiciones (acumulación objetiva-subjetiva).
Adicionalmente, la acumulación puede proponerse por el demandan-
te desde el inicio del proceso con la demanda o el escrito de ampliación
(acumulación originaria) o después de notificada la demanda (sucesiva).
La acumulación que recoge la normativa vigente es la que, según la
calificación planteada, podría ser entendida como objetiva sucesiva, pues
la posibilidad de plantear más de una pretensión desde la demanda se ad-
mite sin mayores cuestionamientos.
Así, el artículo 117 del Código Procesal Constitucional regula que:
“Artículo 117.- Acumulación de procesos
El Tribunal Constitucional puede, en cualquier momento, disponer la
acumulación de procesos cuando estos sean conexos”.
Nótese que la posibilidad de acumular procesos no se agota en ningu-
na etapa, sino que puede realizarse en cualquier momento.
(100) En lo referido a la acumulación, se sigue lo planteado por MONROY GÁLVEZ, Juan. “Partes, acumu-
lación, litisconsorcio, intervención de terceros y sucesión procesal”. En: La formación..., Ob. cit., pp.
300-308.

121. 123
DEL PROCEDIMIENTO
La conexidad puede presentarse bien si las pretensiones derivan del
mismo título o causa (conexidad propia), o cuando existan elementos afi-
nes entre distintas pretensiones (conexidad impropia), siendo esta última
la recogida por el Código Procesal Constitucional.
En ese mismo sentido, el artículo 14 del Reglamento Normativo del
Tribunal Constitucional, indica que:
“Artículo 14.- Acumulación de procesos
EI Tribunal Constitucional puede, en cualquier momento, disponer la
acumulación de procesos, cuando exista conexidad entre ellos”.
El Tribunal Constitucional generalmente se ha decantado por efec-
tuar dicha acumulación en el supuesto que dos legitimados interpongan
demandas en las que cuestionen el mismo dispositivo legal(101)
o disposi-
tivos legales que regulan la misma materia en términos similares(102)
.
7. Inadmisibilidad
La inadmisibilidad se produce cuando se incumple con requisitos ex-
trínsecos o formales del acto del cual se trate(103)
.
En el proceso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional
puede declarar la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad
por el eventual incumplimiento de la exigencia de adjuntar los requisitos
y anexos que debe tener la demanda, los cuales ya fueron enunciados en
un apartado anterior.
Así lo ha expresado el artículo 103 del Código Procesal Constitucional:
(101) RTC Exp. N° 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 12.
(102) STC Exp. N° 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 12.
(103) MONROY GÁLVEZ, Juan. “Conceptos elementales del proceso civil”. En: La formación...,Ob. cit., p.
191.

122. 124
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“El Tribunal resuelve la inadmisibilidad de la demanda, si concurre
alguno de los siguientes supuestos:
1) Que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos
previstos en el artículo 101; o
2) Que no se acompañen los anexos a que se refiere el artículo 102”.
8. Improcedencia liminar
La improcedencia puede declararse ante el incumplimiento de un re-
quisito esencial o intrínseco del acto(104)
.
En el Código Procesal Constitucional se establecen algunas previ-
siones para declarar liminarmente la improcedencia de la demanda de
inconstitucionalidad:
“Artículo 104.- Improcedencia liminar de la demanda
El Tribunal declarará improcedente la demanda cuando concurre al-
guno de los siguientes supuestos:
1) Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo previsto
en el artículo 100;
2) Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de incons-
titucionalidad sustancialmente igual en cuanto al fondo; o
3) Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la
norma impugnada.
En estos casos, el Tribunal en resolución debidamente motivada e
inimpugnable declara la improcedencia de la demanda”.
(104) MONROY GÁLVEZ, Juan. “Conceptos elementales del proceso civil”. En: La formación...,Ob. cit., p.
191.

123. 125
DEL PROCEDIMIENTO
Se puede observar entonces que de interponer la demanda fuera del
plazo, cuando se hubiera desestimado una demanda de inconstituciona-
lidad que planteara la infracción en términos similares por un tema de
fondo, o en el supuesto en que el Tribunal Constitucional no sea compe-
tente para conocer el texto impugnado, es posible declarar la improceden-
cia de la demanda.
a) Demanda presentada fuera de plazo
El primero de los supuestos parece bastante claro, en la medida en
que se trata solo de verificar el mero transcurso del tiempo.
Es así que la demanda debe presentarse dentro del plazo habilitado
para ello, pues de lo contrario, se producirá la prescripción y, por tanto,
no podrá emplearse el proceso de inconstitucionalidad como mecanismo
para cuestionar alguna eventual contravención del texto constitucional.
Así, el artículo 100 del Código Procesal Constitucional señala:
“Artículo 100.- Plazo prescriptorio
La demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse
dentro del plazo de seis años contado a partir de su publicación, salvo
el caso de los tratados en que el plazo es de seis meses. Vencido los
plazos indicados, prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispues-
to por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la
Constitución”.
Por tanto, la regla general es que el plazo existente para cuestionar un
dispositivo considerado inconstitucional es de seis años, mientras que se plan-
tea un plazo distinto para el caso de los tratados, el cual será de seis meses.
Sin embargo, como también señala este artículo, el vencimiento de
dicho plazo no enerva la atribución de los órganos jurisdiccionales de
ejercer el control difuso al inaplicar aquellos dispositivos que estimen in-
constitucionales en aplicación de los artículos 51 y 138, segundo párrafo
de la Constitución vigente.
En esa misma línea se encuentra lo recogido en el artículo 6 del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, según el cual:

124. 126
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Artículo 7.- Plazos de prescripción
La acción de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley
prescribe en el plazo de 6 (seis) años contados a partir de su publica-
ción, y la de los tratados en el plazo de 6 (seis) meses, sin perjuicio
de lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución.
La prescripción de las acciones de garantía se rige por el Código
Procesal Constitucional.
El Tribunal puede fundar sus fallos en la prescripción aunque no haya
sido invocada”.
Tómese en cuenta sobre este tema que dicho periodo puede suspen-
derse, tal como se hizo mientras el Tribunal Constitucional había cesado
en sus funciones (entre 1992 y 1996), y por tanto, no se podía declarar
inconstitucional ninguna norma del ordenamiento jurídico.
b) Un pronunciamiento previo sobre el fondo
El segundo supuesto, referido a la desestimación de una demanda de
inconstitucionalidad sustancialmente igual por el fondo, ofrece un mayor
margen para la interpretación. Debe atribuirse sentido entonces a esta
“igualdad sustancial” que no permitiría cuestionar nuevamente una deter-
minada materia mediante un proceso de inconstitucionalidad.
El Tribunal Constitucional, al admitir una demanda contra un dispositi-
vo legal que en un anterior pronunciamiento había estimado conforme con la
Constitución, ha precisado los alcances de este supuesto, determinando que:
“[…] el supuesto para la declaración liminar de improcedencia de
una demanda de inconstitucionalidad está conformado por la preexis-
tencia de una sentencia desestimatoria de inconstitucionalidad que
haya resuelto una controversia constitucional 'sustancialmente igual'
a la planteada en la nueva demanda. A contrario sensu, si la contro-
versia constitucional no es 'sustancialmente igual', no corresponderá
la declaración de improcedencia.

125. 127
DEL PROCEDIMIENTO
Ahora bien, el análisis de si la controversia constitucional planteada
en una demanda de inconstitucionalidad es 'sustancialmente igual' a
la resuelta en una preexistente sentencia desestimatoria, no es sino,
dogmáticamente, el análisis de si la nueva demanda plantea un asunto
que ya constituye, o no, cosa juzgada constitucional.
Que esta causal de declaración de improcedencia liminar –art. 104,
inc. 2), del C.P.Const.– ha sido establecida con el propósito de ga-
rantizar la cosa juzgada de las sentencias expedidas en el proceso de
inconstitucionalidad (art. 82 del citado código), por lo que ha de in-
terpretarse sistemáticamente con el significado de este atributo de las
sentencias del proceso de inconstitucionalidad, pero, en particular, de
las sentencias desestimatorias(105)
”.
En esa línea, estableció que no toda sentencia previa emitida en el
marco de un proceso de inconstitucionalidad impedía nuevos pronuncia-
mientos en el futuro. En ese sentido, identificó como aquello que debía
evaluarse para determinar si procedía o no emitir un nuevo pronuncia-
miento (límites objetivos de la cosa juzgada)(106)
:
• Si la norma constitucional que había sido empleada como parámetro
de juicio era la misma u otra distinta.
• Si la norma constitucional parámetro de juicio había variado en su
sentido.
• Si la norma legal impugnada, objeto de control, había variado en el
sentido por el cual se dictó la sentencia desestimatoria.
• Si la conclusión a que conducía la aplicación de un principio inter-
pretativo distinto era sustancialmente diferente a la que se aplicó en
la sentencia desestimatoria.
(105) RTC Exp. N° 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamentos 5 y 6.
(106) Idem, Fundamento 9.

126. 128
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
c) Incompetencia del Tribunal Constitucional para conocer sobre la
inconstitucionalidad de determinado dispositivo legal
En este supuesto se regulan aquellos dispositivos que no ostentan el
rango legal que habilita a cuestionarlos a través de este proceso o que, en
todo caso, no tienen un valor normativo.
Dicha improcedencia liminar, por ejemplo, debió ser declarada ante
el cuestionamiento vía el proceso de inconstitucionalidad, que se planteó
en su momento, de un contrato ley(107)
o del texto constitucional(108)
. Ello
puesto que se trataba de dispositivos que no formaban parte del objeto
de control de este proceso. Sin embargo, en dichos casos lo que se hizo
fue admitir la demanda, y luego en la sentencia eventualmente declarar
su improcedencia.
Al cuestionarse en el marco de un proceso de inconstitucionali-
dad al contrato ley de concesión celebrado entre el Estado peruano y la
Compañía Peruana de Teléfonos, se determinó que la figura del contrato
ley, como figura sui géneris del contrato:
“[…] no es una 'categoría normativa', una fuente formal del derecho
constitucional, como cualquiera de las enunciadas en el inciso 4) del
artículo 200 de la Constitución. Y tal afirmación nada tiene que ver
con que al contrato, como se expuso en la audiencia pública, se tenga
que reconocer fuerza vinculante. Ciertamente, las estipulaciones de
un contrato vinculan a las partes que los suscriben, y su inobservan-
cia, acarrea la posibilidad de que se sancionen dichos incumplimien-
tos. Pero una cosa es reconocer a los contratos, en general, fuerza
vinculante u obligatoriedad de sus términos, y otra, muy distinta,
atribuirles la calidad de ‘fuentes primarias’ o, como la Constitución
denomina a las fuentes susceptibles de impugnarse mediante este
proceso, de ‘normas con rango de ley’(109)
”.
(107) STC Exp. N° 005-2003-AI/TC.
(108) STC Exp. N° 014-2003-AI/TC.
(109) STC Exp. N° 005-2003-AI/TC, apartado 3.

127. 129
DEL PROCEDIMIENTO
Se concluyó entonces que se trataba de un dispositivo legal cuyo
control no correspondía al Tribunal Constitucional por no ser una ley o
un dispositivo de igual rango, y por tanto, el Alto Tribunal era incompe-
tente ratione materiae para asumir esta atribución. Ello claramente pudo
determinarse en el auto admisorio de la demanda, declarando la impro-
cedencia liminar, tal como faculta este inciso del artículo 104 del Código
Procesal Constitucional.
De igual manera, el Tribunal Constitucional también debió decantar-
se por la improcedencia liminar cuando se le requirió que declarara la in-
constitucionalidad del que se denominó “documento de 1993”, alegando
su supuesta falta de legitimidad de origen; el hecho a que fue violentada
repetidamente durante su periodo de vigencia (por lo que no adquirió le-
gitimidad de ejercicio); a su falta de vocación de Constitución, por no
ser democrática sino producto de un gobierno de facto; y a las previsio-
nes de la Constitución de 1979 (artículo 307) referidas a que dicha Carta
Constitucional no perdía vigencia ni dejaba de observarse por acto de
fuerza o cuando fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que
ella disponía.
Todas estas razones fueron descartadas por el Alto Tribunal a lo largo
de su sentencia, identificando incluso algunas paradojas como, por ejem-
plo, el hecho de controlar una norma de rango constitucional con otra de
igual rango (de admitir dicho rango), o que se cuestione la constituciona-
lidad de la norma que facultaba expresamente a dicho organismo consti-
tucional a conocer de este tipo de procesos.
Por tanto, el inciso 3) de este artículo busca evitar la prolongación de
procesos de inconstitucionalidad que finalmente concluyan en declaracio-
nes de improcedencia por tratarse de un proceso que legítimamente pueda
ser objeto de control en su marco.
En general, las causales de improcedencia liminar otorgan herramien-
tas al Tribunal Constitucional para facilitar la tramitación de este proceso
constitucional.

128. 130
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
9. Reglas de trámite
Luego de que la demanda sea interpuesta ante el Tribunal Consti-
tucional por alguno de los sujetos legitimados para ello, este organismo
cuenta con un plazo de 10 días hábiles para pronunciarse sobre la admi-
sibilidad o inadmisibilidad de la demanda. La eventual declaración de
inadmisibilidad debe además conceder un plazo no mayor de cinco días
para subsanar la omisión (si ello es posible). De no subsanar el defecto,
el Tribunal declara la improcedencia de la demanda. Así se ha establecido
en el artículo 103 del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 103.- Inadmisibilidad de la demanda
Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve su admisión dentro de
un plazo que no puede exceder de diez días.
[…] El Tribunal concederá un plazo no mayor de cinco días si el re-
quisito omitido es susceptible de ser subsanado. Si vencido el plazo
no se subsana el defecto de inadmisibilidad, el Tribunal, en resolu-
ción debidamente motivada e inimpugnable, declara la improceden-
cia de la demanda y la conclusión del proceso”.
Se establece además la obligación del Tribunal Constitucional de im-
pulsar de oficio la continuación de este proceso, indicando el cuerpo nor-
mativo que regula los procesos constitucionales:
“Artículo 106.- Efecto de la admisión e impulso de oficio
Admitida la demanda, y en atención al interés público de la preten-
sión discutida, el Tribunal Constitucional impulsará el proceso de ofi-
cio con prescindencia de la actividad o interés de las partes.
El proceso solo termina por sentencia”.
Adicionalmente, el Código Procesal Constitucional regula las pautas
generales para la tramitación de este proceso, afirmando que:
“Artículo 107.- Tramitación

129. 131
DEL PROCEDIMIENTO
El auto admisorio concede a la parte demandada el plazo de treinta
días para contestar la demanda. El Tribunal emplaza con la demanda:
1) Al Congreso o a la Comisión Permanente, en caso de que el
Congreso no se encuentre en funciones, si se trata de leyes y re-
glamento del Congreso.
2) Al Poder Ejecutivo, si la norma impugnada es un decreto legislativo o
decreto de urgencia.
3) Al Congreso, o a la Comisión Permanente y al Poder Ejecutivo, si
se trata de tratados internacionales.
4) A los órganos correspondientes si la norma impugnada es de ca-
rácter regional o municipal.
Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el
Tribunal tendrá por contestada la demanda o declarará la rebeldía
del emplazado, respectivamente. En la misma resolución el Tribunal
señala fecha para la vista de la causa dentro de los diez días útiles
siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados informen
oralmente”.
Se puede constatar entonces que luego de admitir la demanda, se
corre traslado a los sujetos que deben ser emplazados por ella, según el
dispositivo impugnado y conforme se señala en el artículo 107 del Código
Procesal Constitucional. Dichos sujetos tienen un plazo de 30 días hábiles
para contestar la demanda.
Cuando se presente el escrito de contestación, o incluso de no mediar
ella en el supuesto en que haya transcurrido el plazo de 30 días hábiles,
se tendrá por contestada la demanda o se declarará la rebeldía, según sea
el caso.
En el mismo auto que acredite la rebeldía o la contestación de la de-
manda, deberá fijarse la fecha de la vista de causa, la cual deberá reali-
zarse dentro de los diez días siguientes y en la cual los abogados tienen la
posibilidad de solicitar la realización de un informe oral. Dicha solicitud

130. 132
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
de informe oral la realizan conforme al artículo 31 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional:
“Artículo 31.- Solicitud de informe oral
El informe oral, para ser concedido, deberá ser solicitado, por escrito,
hasta dentro de los tres días hábiles siguientes a la publicación del día
de la audiencia en el portal electrónico del Tribunal Constitucional”.
En lo referido a la audiencia pública que se lleva a cabo, este
Reglamento Normativo precisa:
“Artículo 29.- Objeto
La audiencia pública es el acto procesal mediante el cual los magis-
trados escuchan a las partes y a los abogados que, oportunamente,
solicitaron informar sobre los fundamentos de hecho y de derecho
pertinentes. En los procesos de puro derecho puede el Tribunal reci-
bir, también, los informes de las partes”.
Posteriormente a la vista de causa, el supremo intérprete de la Cons-
titución tiene 30 días hábiles para dictar sentencia:
“Artículo 108.- Plazo para dictar sentencia
El Tribunal dicta sentencia dentro de los treinta días posteriores de
producida la vista de la causa”.
De esta manera, se han explicado las previsiones más importantes
sobre el trámite del proceso de inconstitucionalidad, el cual culminará
con un pronunciamiento sobre el fondo, tal como se verá en el próximo
capítulo.

131. 133
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
1. La sentencia
A diferencia de lo que sucede en otros procesos constitucionales,
el Código Procesal Constitucional no establece previsiones respecto a
aquello que debe formar el contenido de la sentencia en un proceso de
inconstitucionalidad.
Sin embargo, algunos parámetros de las sentencias emitidas en el
marco de estos procesos son que se identifiquen los principales argumen-
tos de la demanda, contestación y otros escritos relevantes, que se defi-
na claramente la normativa objeto de control y aquella que servirá como
parámetro de control, que luego se describan aquellos fundamentos (de
hecho y/o derecho), los cuales finalmente llevarán a que en el fallo se
declare, según sea el caso, que se trata de una norma que resulta constitu-
cional o que contraviene la regulación efectuada por la Constitución.
A fin de poder atribuirle la calidad de sentencia, esta debe ser firmada por
el número mínimo de magistrados que establecen los diversos dispositivos
citados al valorar el tema de la competencia para conocer este proceso. Así se
ha plasmado en el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional:
“Artículo 48.- Validez, publicación y vigencia
La sentencia expedida por el Pleno se convierte en tal al ser firmada
por el número mínimo de magistrados exigido por la ley. […]”.
6 LA SENTENCIA: CONTENIDO,
EJECUCIÓN Y EFECTOS
CAPÍTULO

132. 134
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
La sentencia además deberá pronunciarse respecto de aquellos dis-
positivos que, aunque no directamente cuestionadas en el marco del
proceso de inconstitucionalidad, al tener una “conexión” o ser conse-
cuencia de la estimación de la inconstitucionalidad, también deberán
ser declarados como contrarios a la Constitución. Se trata entonces de
la denominada “inconstitucionalidad por conexidad” o “inconstitucio-
nalidad de normas conexas”. Eso es lo plasmado en el artículo 78 del
Código Procesal Constitucional:
“Artículo 78.- Inconstitucionalidad de normas conexas
La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la
norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que
debe extenderse por conexión o consecuencia”.
Además, y según lo planteado en el artículo 5 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional, conjuntamente con la sentencia
deben emitirse los votos singulares y fundamentos de voto a la sentencia
emitida en mayoría. La diferencia entre un voto singular y un fundamento
de voto es que el primero implica decantarse por una postura contraria a
la de la mayoría (si la mayoría opta por declarar fundada la demanda, el
voto singular optaría por desestimarla). Por su parte, el fundamento de
voto implica que el magistrado que lo emita se encuentra conforme con el
sentido del fallo, pero considera que debió concluirse en ello sobre la base
de argumentos diferentes a los empleados por la mayoría de magistrados.
Ahora bien, luego de la emisión de la sentencia subsiste una obliga-
ción del Tribunal Constitucional: remitirla en un periodo máximo de 48
horas al diario oficial El Peruano para que se proceda a su publicación en
un plazo de tres días desde que fuera recibida. Ello ha sido lo recogido en
la cuarta disposición final del Código Procesal Constitucional:
“Cuarta.- Publicación de sentencias
Las sentencias finales y las resoluciones aclaratoria de las mismas, re-
caídas en los procesos constitucionales deben remitirse, dentro de las
cuarentiocho horas siguientes a la fecha de su expedición, al Diario

133. 135
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
Oficial El Peruano para su publicación gratuita, dentro de los diez
días siguientes a su remisión. La publicación debe contener la senten-
cia y las piezas del expediente que sean necesarias para comprender
el derecho invocado y las razones que tuvo el Juez para conceder o
denegar la pretensión.
Las sentencias recaídas en el proceso de inconstitucionalidad, el pro-
ceso competencial y la acción popular se publican en el diario oficial
dentro de los tres días siguientes al de la recepción de la transcripción
remitida por el órgano correspondiente. En su defecto, el presidente
del Tribunal ordena que se publique en uno de los diarios de mayor
circulación nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a que hu-
biere lugar.
Cuando las sentencias versan sobre normas regionales o municipa-
les, además de la publicación a que se refiere el párrafo anterior, el
Tribunal ordena la publicación en el diario donde se publican los avi-
sos judiciales de la respectiva circunscripción. En lugares donde no
exista diario que se publique los avisos judiciales, la sentencia se da
a conocer, además de su publicación en el diario oficial o de circula-
ción nacional, mediante carteles fijados en lugares públicos”.
En términos bastante similares, la primera disposición final y transi-
toria del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional indica:
“Primera.- Las resoluciones finales y las resoluciones aclaratorias de
las mismas, recaídas en los procesos constitucionales, serán envia-
das, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de su
expedición, al Diario Oficial El Peruano para su publicación gratui-
ta, dentro de los diez días siguientes a su remisión. La publicación
debe contener la sentencia o resolución y las piezas del expediente
que sean necesarias para comprender el derecho invocado y las razo-
nes que el Tribunal Constitucional tuvo para conceder o denegar la
pretensión.
Las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad y
competencial se publican en el diario oficial dentro de los tres días si-
guientes al de su recepción. En su defecto, el presidente del Tribunal

134. 136
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Constitucional ordenará que se publiquen en uno de los diarios de
mayor circulación nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a
que hubiere lugar.
Las sentencias que se refieren a normas regionales u ordenanzas
municipales se publican, además, en el diario en que se publican los
avisos judiciales de la respectiva jurisdicción y en carteles fijados en
lugares públicos.
La omisión o la demora en la publicación por el Diario Oficial El
Peruano será puesta en conocimiento del Ministerio Público, para los
fines de ley.
El Pleno del Tribunal dispondrá, asimismo, que las resoluciones que
expida, con excepción de los decretos, sean publicadas en su portal
electrónico, sin perjuicio de la notificación a las partes”.
Esta exigencia de publicación no se circunscribe únicamente al diario
oficial, pues el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional am-
plía dicha exigencia de difusión a dos diarios de circulación nacional:
“Artículo 48.- Validez, publicación y vigencia
[…] La parte resolutiva de las sentencias en los procesos que decla-
ran fundada, total o parcialmente, la demanda de inconstitucionalidad
de una ley, debe ser difundida, además, en dos diarios de circulación
nacional”.
2. Aclaración o subsanación
Como se sabe, las sentencias del Tribunal Constitucional no pueden
ser objeto de ningún tipo de recurso o medio impugnatorio.
Sin embargo, sí se faculta a dicho organismo constitucional a formu-
lar una aclaración o subsanación de su sentencia. Para ello cuenta con
un plazo de dos días desde la notificación o publicación y puede hacerlo
también a instancia de parte, sin mayor trámite al segundo día de haberse
solicitado.

135. 137
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
Dichas previsiones han quedado plasmadas en el artículo 121 del
Código Procesal Constitucional:
“Artículo 121.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal
Constitucional
Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugna-
ción alguna. En el plazo de dos días a contar desde su notificación o
publicación tratándose de las resoluciones recaídas en los procesos
de inconstitucionalidad, el Tribunal, de oficio o a instancia de parte,
puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u
omisión en que hubiese incurrido.
Estas resoluciones deben expedirse, sin más trámite, al segundo día
de formulada la petición.
[…] Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales u or-
ganismos internacionales constituidos según tratados de los que el
Perú es parte”.
Se verifica entonces que la aclaración implicaría establecer los alcances
de determinado concepto que no haya quedado del todo claro en la senten-
cia. En la misma línea está lo planteado por el Código Procesal Civil:
“Artículo 406.- Aclaración
El juez no puede alterar las resoluciones después de notificadas. Sin
embargo, antes que la resolución cause ejecutoria, de oficio o a pedi-
do de parte, puede aclarar algún concepto oscuro o dudoso expresado
en la parte decisoria de la resolución o que influya en ella. La aclara-
ción no puede alterar el contenido sustancial de la decisión.
El pedido de aclaración será resuelto sin dar trámite. La resolución
que lo rechaza es inimpugnable”.
Por su parte, la subsanación persigue corregir errores materiales
u omisiones. Sin embargo, debe tenerse presente que dichas omisiones

136. 138
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
deben ser de menor entidad y bajo ningún concepto modificar el sentido
de lo decidido en la sentencia o incorporar algo sustancialmente nuevo.
Aunque tienen diferentes denominaciones, la subsanación parece ser
equiparable a lo que el Código Procesal Civil llama “corrección”:
“Artículo 407.- Corrección
Antes que la resolución cause ejecutoria, el juez puede, de oficio o a
pedido de parte y sin trámite alguno, corregir cualquier error material
evidente que contenga. Los errores numéricos y ortográficos pueden
corregirse incluso durante la ejecución de la resolución.
Mediante la corrección las partes también piden al juez que complete
la resolución respecto de puntos controvertidos pero no resueltos.
La resolución que desestima la corrección solicitada es inimpugnable”.
Importante es destacar que, tal como se afirma en el último párrafo
del artículo 121 del Código Procesal Constitucional, este carácter inim-
pugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional no enerva la po-
sibilidad de que una vez agotada la jurisdicción interna se pueda acudir
a instancias internacionales, conforme lo estipula el artículo 205 de la
Constitución:
“Artículo 205.- Agotada la jurisdicción interna, quien se considere le-
sionado en los derechos que la Constitución reconoce puede recurrir
a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tra-
tados o convenios de los que el Perú es parte”.
El Código Procesal Constitucional también ha precisado aquellos or-
ganismos que serían competentes para conocer de estas materias en ins-
tancias internacionales:
“Artículo 114.- Organismos internacionales competentes
Para los efectos de lo establecido en el artículo 205 de la Constitución,
los organismos internacionales a los que puede recurrir cualquier

137. 139
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
persona que se considere lesionada en los derechos reconocidos por la
Constitución, o los tratados sobre derechos humanos ratificados por el
Estado peruano, son: el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la
Organización de Estados Americanos y aquellos otros que se consti-
tuyan en el futuro y que sean aprobados por tratados que obliguen al
Perú”.
3. Tipos de sentencias
Diversos autores(110)
han postulado que la sentencia emitida en el
marco de un proceso de inconstitucionalidad no puede únicamente decan-
tarse por estimar o desestimar la demanda y, en base a ello, planteado una
tipología de sentencias a emitirse en el marco del proceso de inconstitu-
cionalidad. Una clasificación bastante comprensible plantea distinguir las
sentencias en tres tipos:
“[…] las decisiones simples, que se limitan a declarar la constitu-
cionalidad o no de la ley, y en este caso, su consiguiente expulsión
del ordenamiento. En segundo lugar, las sentencias que resuelven la
inconstitucionalidad con la incorporación a la ley de algún elemento
normativo, realizada directamente por el Tribunal Constitucional. Y
en tercer lugar, las decisiones que no solucionan inmediatamente la
invalidez de la ley y llaman a la colaboración del legislador, y por
ello suponen la resolución de la inconstitucionalidad por el conjunto
de dos decisiones(111)
”.
El Tribunal Constitucional ha recogido estos planteamientos y, en esa
línea, ha desarrollado una detallada tipología de aquellas sentencias que
considera pueden ser emitidas en un proceso de inconstitucionalidad, la
cual se desarrollará a continuación.
(110) Así, por ejemplo, DÍAZ REVORIO, F. Javier. La interpretación constitucional de la ley. Las sentencias
interpretativas del Tribunal Constitucional. Palestra, Lima, pp. 87-104
(111) AJA, Eliseo y GONZÁLEZ BEILFUSS, Markus. “Conclusiones generales”. En: AJA, Eliseo (coor-
dinador). Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual. Ariel,
Barcelona, 1998, p. 275.

138. 140
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
3.1. Sentencias de especie o de principio(112)
El criterio para esta primera clasificación es si la sentencia se limita a
la aplicación de normativa preexistente o si además realiza una labor de
creación jurisprudencial.
Es así que en las sentencias de especie se lleva a cabo esta aplicación
de las normas constitucionales y demás preceptos del bloque de constitu-
cionalidad a un caso concreto, asumiendo entonces el juez constitucional
una labor “declarativa”, ya que se limita a aplicar la norma constitucional
o los otros preceptos directamente conectados con ella.
Por su parte, en las sentencias de principio se interpretan el alcance
y sentido de los dispositivos constitucionales, llenando así las lagunas y
fijando precedentes vinculantes (en aplicación del artículo VII del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional).
3.2. Sentencias estimativas o desestimativas
Esta segunda clasificación responde al criterio de si se declara funda-
da o infundada la demanda. Nótese que para el Tribunal Constitucional
una forma de estimar –al menos parcialmente la demanda– es el hecho de
eliminar determinada interpretación de un dispositivo legal por el hecho
de que esta contravendría la Constitución (sentencias interpretativas pro-
piamente dichas) y la eventual incorporación de elementos normativos
para salvar la constitucionalidad de un texto legal (sentencias interpretati-
vas manipulativas).
3.2.1. Sentencias estimativas(113)
Las sentencias estimativas son las que declaran fundada una demanda
de inconstitucionalidad que determina que la disposición o norma cues-
tionada colisiona con una norma, principio o valor constitucional y, por
tanto, es expulsada del ordenamiento jurídico.
(112) STC Exp. N° 004-2004-AI/TC, Fundamento 2.
(113) Idem, Fundamento 3.

139. 141
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
Estas sentencias estimativas son a su vez pasibles de una nueva clasi-
ficación que permite calificarlas como de simple anulación, interpretativa
propiamente dicha o interpretativas-manipulativas (normativas).
a) Sentencias de simple anulación(114)
Por estas sentencias el Tribunal Constitucional se limita a dejar sin
efecto una parte o la totalidad del contenido de un texto legal.
En el supuesto en que ello se refiera únicamente a determinados dis-
positivos o partes de ellos (palabras, frases, párrafos o artículos), se trata-
ría de una estimación parcial.
Mientras tanto, la estimación total se generaría cuando la infracción
se refiere a la plenitud de una ley o norma con rango de ley, la cual, por
tanto, será eliminada íntegramente del ordenamiento jurídico.
b) Sentencias interpretativas propiamente dichas(115)
Este tipo de sentencia a lo que apunta es a declarar la inconstitucio-
nalidad de una determinada interpretación de un dispositivo legal (norma)
efectuado por algún operador jurídico, en la medida en que el Tribunal
Constitucional estima que se le ha dado al texto objeto de control me-
diante este proceso una significación y contenido distinto al que ostenta
cabalmente.
Por tanto, como correlato de la emisión de una sentencia de este tipo,
se impone el deber a los operadores jurídicos de no interpretar ni aplicar
aquella interpretación que ha sido estimada como vulneratoria del texto
constitucional.
(114) STC Exp. Nº 004-2004-AI/TC, Fundamento 3.1.
(115) Idem, Fundamento 3.2.

140. 142
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
c) Sentencias interpretativas manipulativas (normativas)(116)
Las sentencias interpretativas manipulativas se generan porque el
Tribunal Constitucional identifica que existe un contenido que contravie-
ne la Constitución dentro de un dispositivo de rango legal.
Dicho contenido regulado de manera inconstitucional (que pueden
ser palabras, frases o incluso todo un artículo) se considera eliminado del
ordenamiento jurídico (a través de una operación que se denomina “abla-
tiva”). Posteriormente se procede a una operación reconstructiva o de re-
posición. En ese sentido, se agrega a dicho texto (ahora modificado por la
“eliminación” producida) un contenido y sentido de interpretación que no
se había recogido expresamente en la Carta Constitucional, pero que sí
resulte compatible con ella.
Ahora bien, no se trata de la posibilidad de incorporar cualquier
nuevo texto mediante la “operación reconstructiva o de sustitución”, sino
que estas normas se consideran implícitas dentro del ordenamiento cons-
titucional, y solo pueden determinarse (resultando “objetivables”) a tra-
vés de los procedimientos de inducción y deducción que se habilitan por
el Tribunal Constitucional.
La justificación que se esgrimiría para emitir este tipo de sentencias es
evitar eventuales efectos perjudiciales –a nivel jurídico, político, económi-
co o social– por la eliminación (a través de una sentencia anulatoria simple)
de una disposición del ordenamiento jurídico, al dejar determinadas situa-
ciones o condiciones sin una regulación susceptible de serles aplicable.
Ello se habría relacionado con la vigencia del principio de conser-
vación de ley (por el cual el juez solo debe declarar la inconstituciona-
lidad de un dispositivo legal como último recurso de no haberle sido ra-
zonablemente posible efectuar ninguna interpretación compatible con la
Constitución, para afirmar la seguridad jurídica y la gobernabilidad del
Estado) y del principio de interpretación desde la Constitución (debiendo
el dispositivo legal cuestionado tener al texto constitucional como pauta
(116) STC Exp. Nº 004-2004-AI/TC, Fundamento 3.3.

141. 143
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
básica para su interpretación, a fin de que guarde coherencia y armonía
con la Carta Constitucional).
Ahora bien, estas sentencias interpretativo-manipulativas no son de
un único tipo, sino que varían en función de la operación que se lleve a
cabo para suplir la inconstitucionalidad. Así, se pueden identificar senten-
cias reductoras, aditivas, sustitutivas, exhortativas y estipulativas.
Antes de analizar los alcances de cada una de ellas, es preciso des-
tacar que el Tribunal Constitucional ha establecido, a modo de prece-
dente vinculante (en aplicación del artículo VII del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional), los límites a esta facultad de dictar
sentencias interpretativas manipulativas(117)
. Así ha afirmado estos límites
serían, cuando menos, los siguientes:
• En ningún caso vulnerar el principio de separación de poderes, previs-
to en el artículo 43 de la Constitución. Por tanto, a diferencia de la atri-
bución otorgada al Congreso de la República de crear derecho de ma-
nera innovativa (ex novo), las sentencias interpretativas e integrativas
solo pueden concretizar una regla de derecho a partir de una derivación
directa de las disposiciones de la Constitución e incluso de las leyes
dictadas por el Parlamento “conforme a ellas”. Debe tratarse entonces
de sentencias que concreticen las normas constitucionales, empleando
para ello una interpretación o analogía secundum constitutionem.
• No cabe dictarlas cuando, advertida la inconstitucionalidad en la que
incurra la ley impugnada, y a partir de una adecuada interpretación
del texto constitucional y del análisis de la unidad del ordenamien-
to jurídico, exista más de una manera de cubrir el vacío normativo
que la declaración de inconstitucionalidad pueda generar. En dichos
casos, corresponde al Congreso de la República y no al Tribunal
Constitucional optar por alguna de las distintas fórmulas constitucio-
nales que permitan reparar la inconstitucionalidad, en la que la ley
cuestionada incurre. Al Tribunal solo compete apreciar si ella es de-
clarada de inmediato o se le concede al Parlamento un plazo pruden-
cial para actuar conforme a sus competencias y atribuciones.
(117) STC Exp. N° 0030-2005-PI/TC, Fundamento 61.

142. 144
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Solo cabe dictarlas con las responsabilidades exigidas por la Carta
Fundamental (artículo 45 de la Constitución). Es decir, solo pueden
emitirse cuando sean imprescindibles a efectos de evitar que la sim-
ple declaración de inconstitucionalidad residente en la ley impugna-
da genere una inconstitucionalidad de mayores alcances y perversas
consecuencias para el Estado Social y Democrático de Derecho.
• Su legitimidad depende de que el Tribunal Constitucional argumen-
te debidamente las razones y los fundamentos normativos consti-
tucionales que justifiquen su dictado, siendo, por tanto, su emisión
excepcional.
• La emisión de estas sentencias requiere de la mayoría cali
ficada de
votos de los miembros del Tribunal Constitucional.
Luego de detenernos en los límites, resulta conveniente analizar los tipos
de sentencias interpretativo-manipulativas ya enumeradas previamente.
i) Sentencias reductoras
Las sentencias reductoras serían aquellas en las que se tiene como
punto de partida que una parte del dispositivo legal cuestionado (pala-
bras, líneas, frases u otros) es contraria a la Constitución por su “redac-
ción excesiva y desmesurada”.
Por tanto, se ordena restringir el ámbito de aplicación de dicho texto,
inaplicando algunos supuestos o consecuencias jurídicas que genérica-
mente parecerían estar comprendidos en el dispositivo legal cuestionado,
pues su inclusión resultaría inconstitucional.
Así, situaciones, determinados hechos, acontecimientos o conductas
originalmente previstos en la ley, o algunos derechos, beneficios, sancio-
nes o deberes inicialmente previstos no podrían considerarse posterior-
mente comprendidos en el texto legal que sea objeto de una sentencia
reductora, eliminando así parte de aquello que literalmente se había con-
sagrado en dicho texto.

143. 145
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
ii) Sentencias aditivas
Las sentencias aditivas son aquellas en las cuales se determina la
existencia de una inconstitucionalidad porque el legislador reguló una
materia de manera incompleta, es decir, con un contenido menor a aquel
que le exige la Constitución.
Ante ello, no se declara la inconstitucionalidad de la disposición
cuestionada (como enunciado lingüístico del texto normativo) o la norma
producto de su interpretación, sino aquel extremo de los textos en el cual
no consignó o excluyó determinado contenido que según la Constitución
debió ser comprendido.
Frente a ello, el organismo encargado del control constitucional se
encarga de ampliar o extender su contenido normativo (mediante el “acto
de adición”), habilitando a que sea aplicado a supuestos inicialmente no
contemplados o ampliando sus consecuencias jurídicas, para evitar así
que el dispositivo legal objeto de cuestionamiento cree situaciones con-
trarias a los principios, valores o normas constitucionales.
Se trata de aplicar un texto normativo a supuestos sustancialmente
iguales o similares a los directamente regulados en él, para así otorgar el
mismo trato a iguales y desigual a desiguales, postulado básico del prin-
cipio-derecho de igualdad.
Ahora bien, aquello que se adiciona no surge de la sola voluntad del
juez constitucional, sino que su contenido es producto de la interpretación
extensiva, sistemática o de la analogía.
iii) Sentencias sustitutivas
Las sentencias sustitutivas son aquellas en las que se declara la in-
constitucionalidad parcial de una ley, y al mismo tiempo, se incorpora un
reemplazo del contenido normativo que ha sido expulsado del ordena-
miento jurídico, es decir, se efectúa una modificación o alteración de una
parte literal de la ley.
De igual manera que en anteriores casos, el Tribunal Constitucional
no podría sustituir el dispositivo eliminado por cualquier contenido, mas

144. 146
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
en este tipo de sentencia el texto incorporado por sustitución debe ser otra
norma ya vigente en el ordenamiento jurídico.
Se trata entonces de trasladar los supuestos o consecuencias jurídicas
de un dispositivo legal vigente hasta la parte de la ley objeto de control
que incurre en infracción constitucional, para así proceder a su inmediata
integración.
Ello se habilita de manera excepcional a fin de impedir la consuma-
ción de efectos políticos, económicos, sociales o culturales derivados de
la declaración de la eventual inconstitucionalidad parcial que puedan re-
sultar dañosos.
iv) Sentencias exhortativas
Se puede calificar a una sentencia como exhortativa en dos supuestos.
En primer lugar, si el organismo de control de constitucionalidad de-
clara la incompatibilidad constitucional de una parte o la totalidad de una
ley o norma con rango de ley, pero sin ordenar su inmediata expulsión
del ordenamiento constitucional. En ese sentido, lo que hace es otorgar al
Congreso un determinado plazo para que expida una ley sustitutoria que sí
ostente un contenido acorde a las normas, principios o valores constitucio-
nales. Se emplea entonces el concepto de vacatio sententiae, por el cual se
suspende la eficacia de una parte del fallo por un determinado periodo de
tiempo, previendo los posibles consecuencias ante un vacío normativo.
Esta exhortación puede a su vez concluir de tres maneras: a) el legis-
lador expida una ley sustitutiva y modificatoria del dispositivo declarado
incompatible con la Constitución; b) que termine el plazo durante el cual
se suspendieron los efectos de parte de la sentencia, y, por tanto, esta cobre
plenos efectos, eliminándose así el texto normativo declarado inconstitu-
cional del ordenamiento jurídico; c) se expida una segunda sentencia, en la
medida en que el Congreso no haya empleado el plazo que le fuera otorga-
do para aprobar una ley sustitutoria a la estimada inconstitucional.
Por otro lado, también se entiende que nos encontramos ante una sen-
tencia exhortativa cuando se invoca a una autoridad a realizar una acción

145. 147
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
en concreto, pero sin que ello tenga efectos vinculantes, sino que operan
a modo de recomendaciones o sugerencias, a fin de que por la persuasión
que ejerza el organismo de control se puedan corregir o mejorar aspec-
tos de la normatividad jurídica. En esos casos, conforme lo entiende el
Tribunal Constitucional, no se detecta la existencia de un vicio de incons-
titucionalidad, sino que existe una legislación defectuosa que de algún
modo puede ir contra la adecuada marcha del sistema constitucional.
v) Sentencias estipulativas
Las sentencias estipulativas son aquellas que, en su parte considerati-
va, desarrollan las variables conceptuales o terminológicas que utilizarán
posteriormente para analizar y resolver una controversia constitucional.
3.2.2. Sentencias desestimativas(118)
Para efectos del proceso de inconstitucionalidad, una sentencia es
desestimativa cuando declara improcedente o infundada la demanda in-
terpuesta por alguno de los sujetos legitimados.
Una sentencia puede además desestimar una demanda de inconstitu-
cionalidad a través del rechazo simple o debido a un sentido interpretati-
vo, tal como se desarrollará inmediatamente.
a) Desestimación por rechazo simple(119)
La desestimación por rechazo simple se produce cuando el orga-
nismo encargado del control de constitucionalidad declara infundada la
demanda.
b) Desestimación por sentido interpretativo(120)
La desestimación por sentido interpretativo se genera cuando el Tribunal
Constitucional opta por establecer una manera creativa de interpretar una ley
(118) STC Exp. N° 004-2004-AI/TC, Fundamento 4.
(119) Idem, Fundamento 4.1.
(120) Idem, Fundamento 4.2.

146. 148
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
(o norma de rango legal) parcial o totalmente impugnada mediante el proceso
de inconstitucionalidad.
En otras palabras, se declara que determinado dispositivo es constitu-
cional en la medida en que se le interprete en un sentido determinado, senti-
do que resulta adecuado, armónico y coherente con la Carta Constitucional,
y por tanto, se genera la obligación de interpretar la disposición en el único
sentido que de manera exclusiva y excluyente resulta válido.
4. Efectos de la sentencia
Para que los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad puedan desple-
garse, en primer término es necesario cumplir con una exigencia luego de
la emisión de la sentencia: que se proceda a su publicación, con los alcan-
ces ya explicados.
Es justamente desde el día siguiente de su publicación que esta sentencia
deviene en eficaz, quedando sin efecto el dispositivo legal cuestionado y
eventualmente declarado inconstitucional y sin que exista posibilidad que
ello genere ningún efecto retroactivo. Ello es lo plasmado, a manera de
regla general, en el artículo 204 de la Constitución:
“Artículo 204.- La sentencia del Tribunal que declara la inconstituciona-
lidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la
publicación, dicha norma queda sin efecto.
No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconsti-
tucional, en todo o en parte, una norma legal”.
Reproduciendo los mismos términos, el artículo 48 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional señala:
“Artículo 48.- Validez, publicación y vigencia
[…] Sus efectos [los de la sentencia expedida por el Tribunal
Constitucional] empiezan a regir desde el día siguiente a su notificación y,
en su caso, publicación en el diario oficial El Peruano. […]”.
No se da entonces al Tribunal Constitucional la posibilidad de regular los
efectos en el tiempo de su declaratoria de inconstitucionalidad, sino que
con su sentencia deja sin efecto a la norma cuestionada desde el día si-
guiente de su publicación (con la salvedad de la aplicación de la vaca-
tio sententiae en las sentencias exhortativas, conforme a los alcances ya
explicados).
Siguiendo la línea de lo antes expuesto, el Código Procesal Constitucional
establece respecto de los efectos de una sentencia declarada fundada en

147. 149
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
el marco de un proceso de inconstitucionalidad en el primer párrafo de su
artículo 81:
“Artículo 81.- Efectos de la sentencia fundada
Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad
dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcan-
ces generales y carecen de efectos retroactivos. Se publican íntegramente
en el Diario Oficial El Peruano y producen efectos desde el día siguiente
de su publicación”.
Por tanto, la pauta establecida de manera general en el caso de las sentencias
fundadas es que debe procederse a la publicación de la sentencia estimati-
va del proceso de inconstitucionalidad, y al día siguiente de dicha publica-
ción se “dejará sin efecto” las normas sobre las que dicha sentencia se pro-
nuncia (pudiendo incluir a las directamente impugnadas y a las conexas) y
siempre con efectos a partir de ese momento y nunca retroactivos.
4.1. Límites a irretroactividad de sentencias fundadas
emitidas en procesos de inconstitucionalidad
Esta regla general de irretroactividad conlleva además la imposibili-
dad de que recobren vigencia los dispositivos derogados por la normativa
declarada inconstitucional o de que se reabran procesos concluidos en los
que esta se hubiera aplicado. Sin embargo, ella se ve matizada en dos su-
puestos: i) cuando se cuestionen temas de índole penal; o ii) de tratarse
de materia tributaria. Ello se refleja en el artículo 83 del Código Procesal
Constitucional:
“Artículo 83.- Efectos de la irretroactividad
Las sentencias declaratorias de ilegalidad o inconstitucionalidad no
conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan
aplicado las normas declaradas inconstitucionales, salvo en las mate-
rias previstas en el segundo párrafo del artículo 103 y último párrafo
del artículo 74 de la Constitución.
Por la declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma
no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera
derogado”.
i) Materia penal cuando favorece al reo: retroactividad benigna

148. 150
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Respecto al primero de los supuestos, la propia Constitución admite
la retroactividad de las leyes penales cuando ello favorezca al reo. Así, el
artículo 103 de dicho cuerpo normativo:
“Artículo 103.- […] La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes
y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos,
en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga solo por
otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su in-
constitucionalidad. […]”.
Por tanto, eventualmente los efectos de una sentencia de inconstitu-
cionalidad le serán aplicables a un hecho ocurrido previamente a su emi-
sión si con ello se favorece a quien esté investigado, acusado, procesado
o condenado por la comisión de un delito.
El Tribunal Constitucional también ha admitido ello en los términos
siguientes:
“En mérito a la 'fuerza de ley' atribuida a las sentencias del Tribunal
Constitucional, y a la luz de una interpretación que concuerda el artí-
culo 204 de la Constitución, que establece la función de este Tribunal
de dejar sin efecto las leyes que resulten incompatibles con la Norma
Fundamental, con el artículo 103 de la Constitución, que establece
que ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivo, salvo en mate-
ria penal, cuando favorece al reo, el legislador del Código Procesal
Constitucional ha establecido en su artículo 83, que:
‘Las sentencias declaratorias de (...) inconstitucionalidad no conceden
derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado las
normas declaradas inconstitucionales, salvo en las materias previstas
en el segundo párrafo del artículo 103 (...) de la Constitución.(...)’.
Es decir, dicho precepto autoriza a que, en virtud de una sentencia
de este Colegiado expedida en los procesos de inconstitucionalidad,
se declare la nulidad de resoluciones judiciales amparadas en leyes

149. 151
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
penales declaradas inconstitucionales, en la medida que de dicha re-
troactividad se desprenda algún beneficio para el reo(121)
”.
Sin embargo, es preciso destacar que en los fundamentos jurídicos
siguientes matiza esta afirmación entendiendo que la interpretación no
puede darse únicamente desde la perspectiva de los intereses del pena-
do, sino que debe llevarse a cabo una “aproximación conjunta de todos
los valores constitucionalmente protegidos que resulten relevantes en el
asunto que es materia de evaluación”, negando así la posibilidad de apli-
car retroactividad benigna sobre la base de una norma inconstitucional;
y también sobre la base de los fines especiales a los que apunta la pena
(especialmente en contextos de convulsión social). Es así que sostiene:
“No obstante, el principio de aplicación retroactiva de la ley penal
más favorable no puede ser interpretado desde la perspectiva exclu-
siva de los intereses del penado. Si tal fuera el caso, toda ley más
favorable, incluso aquellas inconstitucionales, inexorablemente de-
berían desplegar sus efectos retroactivos concediendo la libertad al
delincuente.
La interpretación de aquello que resulte más favorable al penado
debe ser interpretado (sic) a partir de una comprensión institucional
integral, es decir, a partir de una aproximación conjunta de todos los
valores constitucionalmente protegidos que resulten relevantes en el
asunto que es materia de evaluación.
De ahí que, como quedó dicho, por ejemplo, las leyes inconstitucio-
nales que conceden algún beneficio para el reo no podrán desplegar
tales efectos porque, siendo el control difuso un poder-deber de toda
la judicatura (artículo 138 de la Constitución), el juez a quien se soli-
cite su aplicación retroactiva deberá inaplicarla por resultar incompa-
tible con la Constitución.
(121) STC Exp. N° 0019-2005-PI/TC, Fundamento 51.

150. 152
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
La retroactividad benigna sustentada en una ley inconstitucional ca-
rece de efectos jurídicos(122)
”.
ii) Materia tributaria por vulnerar el artículo 74 de la Constitución
Como ya se señaló, ello también ha sucedido en materia tributaria.
Ello ya se efectuaba desde antes de la entrada en vigencia del Código
Procesal Constitucional por la interpretación del artículo 74 de la Cons-
titución, el cual indica:
“Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se esta-
blece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo
en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los
cuales se regulan mediante decreto supremo.
Los gobiernos regionales y los gobiernos locales pueden crear, modi-
ficar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas, dentro de
su jurisdicción y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejer-
cer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la
ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la
persona. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio.
Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden conte-
ner normas sobre materia tributaria.
Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del
primero de enero del año siguiente a su promulgación.
No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de
lo que establece el presente artículo” (el resaltado es nuestro).
Se entendía entonces que si un determinado tributo era creado en
contravención de las previsiones consignadas en este artículo constitucio-
nal (el respeto de principios como legalidad, reserva de ley, igualdad, no
confiscatoriedad, entre otras materias), este no surtía efectos. Por tanto,
(122) STC Exp. Nº 0019-2005-PI/TC, Fundamento 52.

151. 153
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
de declararse la inconstitucionalidad del dispositivo legal que regula-
ba dicho tributo, era posible que el Tribunal Constitucional modulara los
efectos temporales de su sentencia (incluso al momento anterior a que la
norma que creaba el mencionado tributo entrara en vigencia) y además
debía pronunciarse por las situaciones generadas, mientras se impuso a los
contribuyentes.
Ello es hoy recogido de manera expresa en el segundo párrafo del
artículo 81 del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 81.- Efectos de la sentencia fundada
[…] Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias
por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe de-
terminar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión
en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situa-
ciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”.
Sobre la habilitación del Tribunal Constitucional de modular los efec-
tos de sus sentencias en materia tributaria, aun antes de la entrada en vi-
gencia del Código Procesal Constitucional, se había señalado que:
“El artículo 204 de la Constitución establece que la norma declara-
da inconstitucional queda sin efecto al día siguiente de la publicación
de la sentencia que así la declara. Por su parte, el artículo 74 de la
Constitución prescribe que no surten efecto las normas tributarias
dictadas en violación de los principios tributarios, disposición que,
junto a lo previsto por los artículos 36 y 40 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional (LOTC), permite a este Colegiado, de mane-
ra excepcional, modular los efectos de su sentencia en el tiempo, en
el caso de normas tributarias.
Así, en materia tributaria, conforme se establece en el segundo párra-
fo del art. 36 de la LOTC, ‘(...) el Tribunal debe determinar de mane-
ra expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo’ y
resolver ‘(...) lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas pro-
ducidas mientras estuvo en vigencia’.

152. 154
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Esta atribución permite al Tribunal Constitucional decidir, en materia
tributaria, si los efectos de su sentencia deben ser a futuro (ex nunc) o
con carácter retroactivo (ex tunc), en cuya deliberación, evaluaciones
en torno al coste económico, jurídico y político de su decisión ad-
quieren especial relevancia(123)
”.
Entonces, las sentencias emitidas en los procesos de inconstituciona-
lidad, en principio, rigen con efectos hacia delante, desde el día siguiente
de su publicación, con la salvedad ya efectuada para las materias penal y
tributaria.
4.2. Cosa juzgada
La sentencia emitida en el marco de un proceso de inconstitucionali-
dad adquiere también el carácter de cosa juzgada. Así lo afirma el primer
párrafo del artículo 82 del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 82.- Cosa juzgada
Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de incons-
titucionalidad […] que queden firmes tienen autoridad de cosa juz-
gada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen
efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”.
El atribuirle calidad de cosa juzgada implica que dicha sentencia
tenga efectos al interior del proceso concreto (cosa juzgada formal) y
también que vincule más allá de dicho proceso, evitando otros pronuncia-
mientos posteriores sobre los mismos temas (cosa juzgada material)(124)
.
La cosa juzgada formal de una sentencia de inconstitucionalidad se
verifica en el hecho de que no procede ningún recurso ni medio impug-
natorio contra ella (como establece el artículo 121 del Código Procesal
Constitucional). Por su parte, la cosa juzgada material impide que pueda so-
meterse a un nuevo proceso el cuestionamiento del mismo dispositivo legal.
(123) STC Exp. N° 0041-2004-AI/TC, Fundamento 67.
(124) FAIRÉN GUILLÉN, Víctor. Doctrina general del Derecho Procesal. Hacia una teoría y ley procesal
generales. Bosch, Barcelona, 1990, pp. 515-516.

153. 155
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
Reconociendo ello, para el caso de las sentencias desestimatorias, el
Tribunal Constitucional ha señalado:
“La cosa juzgada de la sentencia desestimatoria en el proceso de in-
constitucionalidad despliega un doble efecto:
El efecto positivo consiste en el deber de partir de la verdad jurídica-
mente declarada en la sentencia –la constitucionalidad de la norma-
en todo proceso donde tal norma sea aplicable.
El efecto negativo radica en la prohibición de someter a un nuevo
examen de constitucionalidad, una disposición cuya constitucionali-
dad ya ha sido afirmada positivamente por el Tribunal Constitucional.
En este contexto, la finalidad de la cosa juzgada de la sentencia
desestimatoria es la denominada –por la doctrina alemana– “prohibi-
ción de repetición” del proceso (Wiederholenverboten).
Este atributo de la cosa juzgada de la sentencia desestimatoria se
proyecta tanto respecto al Tribunal Constitucional como respecto al
Poder Judicial.
Con relación al primero, la consecuencia es la prohibición del cono-
cimiento de un nuevo proceso de inconstitucionalidad respecto a una
disposición ya declarada constitucional. Respecto al Poder Judicial,
la consecuencia de la cosa juzgada es la de constituir una prohibi-
ción de inaplicar dicha disposición en ejercicio del control difuso de
constitucionalidad que la Constitución le ha conferido (art. 138, se-
gundo párrafo). Según esto, ‘[l]os jueces no pueden dejar de aplicar
una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un pro-
ceso de inconstitucionalidad (...)’ (Art. VI, Título Preliminar, Código
Procesal Constitucional). Tal efecto no es sino consecuencia del
valor de cosa juzgada de la sentencia desestimatoria del proceso de
inconstitucionalidad(125)
”.
(125) RTC Exp. N° 0025-2005-PI/TC y Exp. Nº 0026-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 6.

154. 156
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Sin embargo, es necesario matizar lo referido a esta imposibilidad
de cuestionamiento de un dispositivo legal ya cuestionado a través de un
proceso de inconstitucionalidad de tratarse de sentencias desestimatorias
(es decir, aquellas que declaran infundada la demanda de inconstitucio-
nalidad). En ese sentido, ya al analizar las causales de improcedencia li-
minar se habían enumerado los límites objetivos a la cosa juzgada que
ha establecido el Tribunal Constitucional, y que, por tanto, de verificarse,
permitirían iniciar un proceso de inconstitucionalidad para controlar la
constitucionalidad de un dispositivo legal ya sometido a cuestionamiento.
En ese sentido, los límites objetivos de la cosa juzgada que identifica
este Alto Tribunal son los siguientes(126)
:
• Si la norma constitucional que había sido empleada como parámetro
de juicio era la misma u otra distinta.
• Si la norma constitucional parámetro de juicio había variado en su
sentido.
• Si la norma legal impugnada, objeto de control, había variado en el
sentido por el cual se dictó la sentencia desestimatoria.
• Si la conclusión a que conducía la aplicación de un principio inter-
pretativo distinto era sustancialmente diferente a la que se aplicó en
la sentencia desestimatoria.
Para entender mejor estos supuestos es posible poner un ejemplo que
iremos explicando según sea aplicable. Así se tiene:
C1 → Como la Constitución inicialmente vigente y que se empleó
como parámetro de control en el primer proceso de inconstitucionalidad.
NC1 → Interpretación de disposición constitucional (norma constitucio-
nal) como parámetro de control en el primer proceso de inconstitucionalidad.
(126) Idem, Fundamento 9.

155. 157
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
D1 → Disposición objeto de control.
ND1 → Interpretación de disposición (norma) objeto de control en el
primer proceso de inconstitucionalidad.
i) Si la norma constitucional que había sido empleada como parámetro
de juicio era la misma u otra distinta.
En este supuesto lo que debe evaluarse es si la norma constitucional
que había constituido parámetro de control para evaluar la constitucio-
nalidad del dispositivo de rango legal que se pretende cuestionar en un
nuevo proceso habría sido objeto de reforma.
De haber sido modificado, facultaría a conocer nuevamente un caso
en el que se cuestione el mismo dispositivo legal, pues no estaría com-
prendido dentro de los efectos de cosa juzgada que generó la primera sen-
tencia de inconstitucionalidad.
Entonces, la variación que se produce en este caso respecto al ejemplo
que se viene manejando es que si bien se mantiene la disposición objeto de
control (D1) y su interpretación inicial (ND1), se ha incorporado una nueva
disposición constitucional (C2) que servirá como parámetro de control en
el nuevo proceso de inconstitucionalidad que se faculta a iniciar.
Ahora bien, es cierto que el Tribunal alude expresamente a la
Constitución y a su eventual reforma. Sin embargo, consideramos que
de haberse empleado alguna otra norma como parámetro de control –tal
como se explicó al aludir a la inconstitucionalidad indirecta– y ella haber
sido modificada en el extremo que sirvió para evaluar la constitucionali-
dad del dispositivo impugnado, también podría permitir que los alcances
de la cosa juzgada no lo afecten y sea posible un nuevo cuestionamiento
del texto normativo vía el proceso de inconstitucionalidad.
ii) Si la norma constitucional parámetro de juicio había variado en su
sentido.

156. 158
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
En este caso no se trata de una reforma de la norma constitucional
–o de aquellas normas que constituyeron parámetro de control– sino que
se plantea la variación del sentido interpretativo que se atribuía a dicha
norma.
Siguiendo el ejemplo que se viene planteando, la disposición ob-
jeto de control (D1) y su interpretación (N1) se mantienen, pero lo que
varía es la interpretación que se otorga a la disposición constitucional (la
NC1). Por tanto, habría surgido una nueva norma constitucional, enten-
dida como la interpretación que se otorga a la disposición constitucional
(NC2) que habilitaría a que, a pesar de existir un pronunciamiento previo,
se pueda iniciar un nuevo proceso de inconstitucionalidad.
Bajo este supuesto, el margen de acción del Tribunal Constitucional
es más amplio, pues es dicho organismo el que –como supremo intérprete
de la Constitución– podría otorgar un nuevo sentido a determinada dispo-
sición y, en caso que ello sucediera, se habilita a que alguno de los sujetos
legitimados interpongan una demanda para controlar la constitucionalidad
de un dispositivo legal que ya fuera objeto previamente de otro proceso
de inconstitucionalidad.
iii) Si la norma legal impugnada, objeto de control, había variado en el
sentido por el cual se dictó la sentencia desestimatoria.
En este supuesto no es el parámetro de control el que debe haber
cambiado para habilitar el cuestionamiento de un dispositivo legal ya
cuestionado vía un proceso de inconstitucionalidad, sino que lo que debe
haber variado es la interpretación que se otorgaba al dispositivo legal ob-
jeto de control.
Aquí se mantiene la disposición constitucional (C1), su interpretación
(NC1) y el propio dispositivo objeto de control (D1), pero lo que varía es
el sentido que se atribuía a dicha disposición objeto de control (la ND1).
Por tanto, habría surgido una nueva interpretación de la disposición ob-
jeto de control (vía la ND2) que permitiría limitar los efectos de la cosa
juzgada del primer proceso de inconstitucionalidad y, por tanto, permitir
que se interponga una nueva demanda de inconstitucionalidad, cuestio-
nando el mismo precepto normativo.

157. 159
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
iv) Si la conclusión a que conducía la aplicación de un principio inter-
pretativo distinto era sustancialmente diferente a la que se aplicó en
la sentencia desestimatoria.
En este supuesto todos los elementos del primer proceso de incons-
titucionalidad son los mismos: la disposición objeto de control (D1), su
interpretación (ND1), el dispositivo constitucional parámetro de control
(C1) y su interpretación (NC1), pero lo que varía es el principio que per-
mitió en su momento decantarse por la constitucionalidad del dispositivo
legal objeto de control.
4.3. Efectos generales
Al reconocer la autoridad de cosa juzgada de las sentencias emitidas
en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, se desprende que estas
vinculan de manera general a todos los poderes públicos y privados, tal
como expresamente se establece, para las sentencias fundadas, hacia la
parte final del artículo 82 del Código Procesal Constitucional.
En el caso de los efectos que generan las sentencias desestimatorias
de inconstitucionalidad, puede citarse lo ya planteado al respecto en el
artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional:
“Artículo Vl.- Control difuso e interpretación constitucional
[…] Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitu-
cionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionali-
dad o en un proceso de acción popular.
Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de
ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucio-
nales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”.
Este artículo vincula a los órganos jurisdiccionales para que de me-
diar un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que se decanta por
la constitucionalidad de un dispositivo legal, dichos órganos se encuen-

158. 160
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
tren vinculados por su sentencia, y, por tanto, impedidos de inaplicarlo,
alegando su inconstitucionalidad, en ejercicio del control difuso.
De manera general, y como ya se ha visto, también se ha plan-
teado dicho efecto general de las sentencias de inconstitucionalidad
y su vinculación a todos los poderes públicos –sean dichas senten-
cias fundadas o infundadas– en el artículo 82 del Código Procesal
Constitucional.
Justamente reconociendo lo establecido por el artículo 82 del Código
Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional ha establecido la obli-
gación de todos los poderes públicos y de todos los ciudadanos de cum-
plir con las sentencias emitidas en los procesos de inconstitucionalidad,
incluso habilitando para su eventual incumplimiento la imposición de
multas fijas o acumulativas, y la destitución de aquellos funcionarios que
incurran en dicha práctica. Así, el supremo intérprete de la Constitución
ha afirmado:
“[…] las sentencias dictadas en un proceso de inconstitucionalidad
tienen efecto vinculante para todos los poderes públicos, vinculación
que, por sus alcances generales, se despliega hacia toda la ciudadanía.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional, en su condición de órgano
de control de la Constitución (artículo 201 de la Constitución) y órga-
no supremo de interpretación y control de la constitucionalidad (artí-
culo 1 de la Ley Nº 28301); considera que en el supuesto de que algu-
na autoridad o persona pretenda desconocer los efectos vinculantes de
esta resolución, resultará de aplicación el artículo 22 del CPConst., en
el extremo que dispone que para el cumplimiento de una sentencia el
juez podrá hacer uso de multas fijas acumulativas, disposición que es
aplicable supletoriamente al proceso de inconstitucionalidad en virtud
del artículo IX del mencionado cuerpo normativo(127)
”.
Resulta sin duda importante desarrollar esta última idea con mayor
detalle. Aquello que el Tribunal Constitucional estipula es que las sen-
tencias de un proceso de inconstitucionalidad resultan vinculantes
(127) STC Exp. N° 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados), Fundamento 159.

159. 161
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
de manera general (lo cual ya se recoge en el artículo 82 del Código
Procesal Constitucional), pero además agrega una innovación impor-
tante: que el eventual incumplimiento de la sentencia permite emplear
aquellos mecanismos regulados en el artículo 22 del Código Procesal
Constitucional.
Dicho artículo plasma lo siguiente:
“Artículo 22.- Actuación de sentencias
La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se
actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda. Las
sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia
sobre las de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse
bajo responsabilidad.
La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar,
hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento,
y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud
del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas
o acumulativas e incluso disponer la destitución del responsable.
Cualquiera de estas medidas coercitivas debe ser incorporada como
apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pe-
dido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de
ejecución.
El monto de las multas lo determina discrecionalmente el Juez, fiján-
dolo en Unidades de Referencia Procesal y atendiendo también a la
capacidad económica del requerido. Su cobro se hará efectivo con el
auxilio de la fuerza pública, el recurso a una institución financiera o
la ayuda de quien el juez estime pertinente.
El juez puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el
cien por ciento por cada día calendario, hasta el acatamiento del man-
dato judicial.

160. 162
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del
Poder Judicial, salvo que la parte acate el mandato judicial dentro de
los tres días posteriores a la imposición de la multa. En este último
caso, el monto recaudado será devuelto en su integridad a su titular”.
La posible imposición de las medidas coercitivas de multas (fijas
o acumulativas) o la eventual destitución del responsable se plasman
en este artículo, el cual, por el apartado en que se encuentra, es aplica-
ble de manera general a los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas
data y proceso de cumplimiento, mas no expresamente al proceso de
inconstitucionalidad.
No obstante ello, según se puede constatar en el fundamento de la
sentencia que se viene comentando, este eventual inconveniente para la
aplicación del artículo 22 del Código Procesal Constitucional al proceso
de inconstitucionalidad es resuelto por el Tribunal Constitucional, alu-
diendo a que su aplicación es posible conforme al artículo IX del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, el cual, como ya se citó,
estipula:
“Artículo IX.- Aplicación supletoria e integración
En caso de vacío o defecto de la presente ley, serán de aplicación su-
pletoria los Códigos Procesales afines a la materia discutida, siempre
que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los
ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias
citadas, el juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los principios ge-
nerales del Derecho Procesal y a la doctrina”.
En estricto, este artículo no parecería referirse al supuesto de que
un dispositivo aplicable a un proceso constitucional determinado (o
a algunos de ellos) pueda a su vez resultar de aplicación a otros proce-
sos constitucionales no regulados por dicho artículo (como se preten-
de en este caso). No obstante ello, dicha alternativa habría sido la del
Tribunal Constitucional a fin de garantizar en mayor medida el efecto
vinculante general de las sentencias emitidas en el marco del proceso de
inconstitucionalidad.

161. 163
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS

163. 165
CUADROS SINÓPTICOS
ESQUEMAS

164. 166
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
166
PROCESO DE AMPARO
166
PROCESO DE AMPARO

165. 167
CUADROS
SINÓPTICOS
1
ESQUEMA
167
Trá
m
it
e
de
l
proc
e
so
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inc
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ESQUEMA
INTERPOSICIÓN
DE LA DEMANDA
DE INCONSTITU-
CIONALIDAD
ANTE EL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
PRONUNCIAMIENTO
DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
SOBRE LA ADMISIBILI-
DAD O INADMISIBILI-
DAD DE LA DEMANDA
(DIEZ DÍAS HÁBILES)
APERSONA-
MIENTO
Y ALEGATO
TRASLADO
(TREINTA DÍAS
HÁBILES)
VISTA
DE LA
CAUSA
E INFORME
ORAL
(DIEZ DÍAS
HÁBILES)
SENTENCIA
QUE
DECLARA O
NO LA
INCONSTI-
TU-
CIONALIDAD
(TREINTA DÍAS
HÁBILES)
REMISIÓN
DE LA
SENTENCIA
AL DIARIO
OFICIAL EL
PERUANO
(CUARENTIOCHO
HORAS DE
EXPEDIDA)
PUBLICACIÓN
DE LA
SENTENCIA
EN EL DIARIO
OFICIAL EL
PERUANO
(TRES DÍAS DE
RECIBIDA)
INADMISIBLE LA
DEMANDA: AUTO
CONCEDIENDO
PLAZO PARA
SUBSANAR
DEFECTO
SI NO SUBSANA
DEFECTO: RESOLU-
CIÓN QUE DECLARA
IMPROCEDENTE LA
DEMANDA
(CINCO DÍAS HÁBILES)

167. MODELOS

169. 171
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
1
MODELO
Expediente:
Escrito: Nº 1
Materia: Proceso de inconstitucionalidad
SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
AAAAAAAA, identificada con DNI Nº XXXXXXXX, con domicilio
en........................................................................ en representación de los cinco
mil ciudadanos cuya identificación y firma se adjunta a la presente demanda,
según poderes otorgados con fecha ….............; ante usted me presento y digo:
Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 inciso 5 de la Constitución
Política del Perú, concordado con los artículos 98 y 99 del Código Procesal
Constitucional, por los cuales cinco mil ciudadanos con firmas acreditadas por
el Jurado Nacional de Elecciones pueden interponer demanda de inconstitucio-
nalidad contra el artículo único de la LEY N° XXXX, publicada el 21 de abril
de 2007, a fin de que sea eliminada del ordenamiento jurídico por contravenir
el artículo 60 de la Constitución Política del Perú actualmente vigente.
I. ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA
1. El artículo 200, inciso 4 de la Constitución, concordado con los artícu-
los 75 y 77 del Código Procesal Constitucional, señala que el proceso de
inconstitucionalidad procede contra las normas de rango de ley que con-
travienen la Constitución directa o indirectamente, por la forma o por el
fondo, total o parcialmente, a fin de tutelar la supremacía normativa del
texto constitucional y para lograr la tutela de los derechos fundamentales.
2. De acuerdo con el artículo 99 del Código Procesal Constitucional, los de-
mandantes han conferido representación al señor ………….. identificado
con D.N.I. ……………………. y se cuenta con el patrocinio del señor
………………….. identificado con CAL Nº ………………
3. Además, la demanda se interpone dentro del plazo legal establecido en el
artículo 100 del Código Procesal Constitucional, que es de 6 años, pues,
como se indicó, la ley cuestionada fue publicada el 21 de abril de 2007.

170. 172
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
II. PETITORIO
Se solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley
Nº XXXX, por los siguientes fundamentos:
III. FUNDAMENTOS DE HECHO
1. Empresa de Transportes de la Sierra S.A (TRANSIERRA) era una em-
presa de transporte terrestre de capital privado que desarrollaba sus ope-
raciones en la región de la sierra central y sur del Perú.
2. Con fecha 11 de julio de 2006, TRANSIERRA suspendió sus operaciones,
debido a problemas económicos y financieros.
3. Ante dicha suspensión, el 28 de marzo de 2007, el Gobierno del Estado
peruano decidió reiniciar las operaciones de TRANSIERRA, asumiendo
su dirección y administración, para así evitar brindar que disminuyan las
opciones para la prestación de servicios de transporte en la zona de la
sierra central y sur del Perú.
4. Para habilitar su decisión, con fecha 21 de abril de 2007 se publicó en el
Diario Oficial El Peruano la Ley N° XXXX la cual en su artículo único
señala:
“En aplicación del artículo 60 de la Constitución se declara de alto interés
público la continuación de las operaciones de la Empresa de Transportes de
la Sierra S.A. (TRANSIERRA) y, por tanto, se habilita al Estado a asumir su
dirección y administración”.
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO
1. El artículo 60 de la Constitución establece lo siguiente:
“Artículo 60.- […] Solo autorizado por ley expresa, el Estado puede reali-
zar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón
de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional”.
2. De dicho artículo constitucional se desprende que el Estado debe cumplir
conjuntamente algunos requisitos para asumir actividad empresarial:
- Debe existir una habilitación legal expresa mediante una ley dictaminada
y aprobada por el Congreso de la República.
- Debe probarse un alto interés público o una manifiesta conveniencia
nacional.
- Debe acreditarse la subsidiariedad, es decir, que se asume la realización
de la actividad empresarial, a falta de iniciativa privada que desee gestio-
nar dicha actividad económica o cubrir dicho sector del mercado.

171. 173
MODELOS
3. Aplicando los requisitos antes citados a la Ley XXXX objeto de cuestio-
namiento puede determinarse que:
3.1 Habilitación legal expresa
El artículo 60 de la Constitución exige que el Congreso de la
República emita una ley expresamente para habilitar a que el Estado
pueda llevar a cabo actividad empresarial, lo que en este caso se ha-
bría intentado efectuar con la Ley N° XXXX, materia de cuestiona-
miento mediante este proceso de inconstitucionalidad.
3.2 La subsidiariedad
La subsidiariedad implica que el Estado solo puede asumir la realiza-
ción de actividad empresarial en la medida en que esta no sea realiza-
da directamente por los particulares.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional también ha precisado los
alcances del principio de subsidiariedad en dos sentidos (vertical y
horizontal). Para estos efectos la subsidiariedad horizontal (reconoci-
da en el artículo 60 de la Constitución ya citado):
“[…] está referida a la relación existente entre el Estado y la ciu-
dadanía, en la cual el cuerpo político respetando la autonomía y
la libre determinación de los individuos, reduce la intervención
pública a lo esencial”(1)
.
Por tanto, no se faculta la intervención estatal en cualquier supuesto,
sino únicamente de no existir la actividad privada en dicha actividad.
En el caso concreto, se ha verificado que si bien es cierto que la em-
presa TRANSIERRA ha dejado de operar en el mercado de las em-
presas de transporte de la región central y sur de la sierra del Perú,
existen otras dos empresas de transporte terrestre (SUR S.A. y
CENTRO S.A.) las que cubren las rutas que habrían sido dejadas de
lado por TRANSIERRA de no continuar con sus operaciones.
Es así que no se justificaría uno de los requisitos que exige el artículo
60 para la realización de actividad empresarial por parte del Estado.
3.3 Alto interés público o manifiesta conveniencia nacional
Para que el Estado pueda llevar a cabo actividad empresarial se re-
quiere probar, bien que asumirla implica un “alto interés público” o
una “manifiesta conveniencia nacional”.
(1) STC Exp. N° 008-2003-AI/TC, Fundamento 19.

172. 174
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
a) Alto interés público
El interés público ha sido definido por el Tribunal Constitucional
como el:
“[…] conjunto de actividades o bienes que, por criterio de coinci-
dencia, la mayoría de los ciudadanos estima, meritúa o tasa como
‘algo’ necesario, valioso e importante para la coexistencia social.
En otras palabras, todo aquello que, por consenso, se comparte y
considera como útil, valioso y hasta vital para la sociedad, al ex-
tremo de obligar al Estado a titularizarlo como uno de los fines
que debe perseguir en beneficio de sus miembros. Por tal impera-
tivo, el cuerpo político jamás podrá tener como objetivo la consa-
gración de intereses particulares.
En el interés público confluyen las expectativas de la sociedad
civil y la actuación del Estado. […](2)
”.
Por tanto, referirse a temas de interés público es referirse a materias
que se estiman necesarias por los integrantes de una sociedad deter-
minada, lo que obliga al Estado a asumir determinadas obligaciones
positivas para su mayor y mejor realización.
Tómese en cuenta además que el interés público que exige el artículo
60 de la Constitución debe ser “alto” y, por tanto, no cualquier tema
facultaría a que el Estado asuma el rol del empresario.
En este caso, no parece haberse configurado este “alto interés públi-
co” que permita al Estado asumir actividad empresarial al igual que
lo haría un privado, pese a lo dicho por el tenor literal del dispositivo
legal cuestionado.
b) Manifiesta conveniencia nacional
Lo que resulta conveniente es aquello que genera un efecto positivo
para determinado sector o para el Estado en su conjunto, convenien-
cia que además debe ser fácil y objetivamente verificable (manifiesta)
y debe generarse dicho beneficio a la nación (y no únicamente a un
grupo reducido de ciudadanos).
Por ello, tampoco parece verificarse la “manifiesta conveniencia nacio-
nal” que estipula el artículo 60 de la Constitución para que el Estado
actúe en el marco del rol subsidiario en la economía que le reconoce la
Carta Constitucional.
(2) STC Exp. N° 3283-2003-AA/TC, Fundamento 33.

173. 175
MODELOS
POR TANTO:
A usted señor Presidente del Tribunal Constitucional solicito admitir la
presente demanda y en su momento declarar la inconstitucionalidad del
artículo único de la Ley N° XXXX, que autoriza al Estado peruano a dirigir y
administrar la empresa de transportes TRANSIERRA S.A.
PRIMER OTROSÍ DIGO: Que solicito se corra traslado de la demanda
al Congreso de la República, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 107, inciso 4 del Código Procesal Constitucional.
SEGUNDO OTROSÍ DIGO: Que adjunto a la presente demanda los si-
guientes anexos:
ANEXO Nº 1: Certificación de las firmas de los cinco mil ciudadanos por
el Jurado Nacional de Elecciones.
ANEXO Nº 2: Copia del acuerdo por el cual se designa representante de
los cinco mil ciudadanos firmantes.
ANEXO Nº 3: Copia de la norma objeto de la demanda, publicada en el
diario oficial El Peruano el 21 de abril de 2007.
Lima, 28 de octubre de 2008
Firma del representante Firma del abogado

174. 176
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
2
MODELO
Expediente:
Escrito: Nº 1
Materia: Proceso de inconstitucionalidad
SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
AAAAAAAA, identificado con DNI Nº XXXXXXXX, con domicilio
en..................................................................Decano del Colegio de Periodistas
del Perú, según elección de fecha …......................; ante usted me presento y
digo:
Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 203, inciso 7 de la Constitución
Política del Perú, concordado con los artículos 98 y 99 del Código Procesal
Constitucional, por los cuales los colegios profesionales pueden, al tratarse de
una materia de su especialidad, interponer demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1 y 2 de la ORDENANZA MUNICIPAL del Municipio
Distrital de Miraflores N° 111, publicada el 4 de julio de 2007, a fin de que
sea eliminada del ordenamiento jurídico por contravenir el artículo 2, inciso 4
de la Constitución Política del Perú, actualmente vigente.
I. ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA
1. El artículo 200, inciso 4 de la Constitución, concordado con los artícu-
los 75 y 77 del Código Procesal Constitucional, señala que el proceso de
inconstitucionalidad procede contra las normas de rango de ley que con-
travienen la Constitución directa o indirectamente, por la forma o por el
fondo, total o parcialmente, a fin de tutelar la supremacía normativa del
texto constitucional y para lograr la tutela de los derechos fundamentales,
incluyendo entre dichos dispositivos impugnados a las ordenanzas.
2. Además la demanda, se interpone dentro del plazo legal establecido
en el artículo 100 del Código Procesal Constitucional, que es de 6
años, pues, como se indicó, la ordenanza cuestionada fue publicada el
4 de julio de 2008.

175. 177
MODELOS
II. PETITORIO
Se solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ordenanza
Nº 111, por los siguientes fundamentos:
III. FUNDAMENTOS DE HECHO
1. Con fecha 10 de abril de 2008, la Municipalidad Distrital de Miraflores
conformó una comisión denominada “Comisión de Protección del
Miraflorino”, encaminada a sugerir a dicho ente de gobierno local me-
didas para la protección a la niñez y juventud de su distrito, así como
por preservar el orden público y las buenas costumbres en dicha circuns-
cripción territorial, conformado por destacados habitantes del distrito y
extendiéndose sus labores por un periodo de un mes calendario.
2. Con fecha 10 de mayo de 2008, la Comisión presentó sus conclusiones,
entre las que se encontraba la siguiente: “Controlar el contenido de los
medios de comunicación que son exhibidos públicamente en el distrito”.
3. Para evitar cuestionamientos sobre una censura promovida desde el go-
bierno edil, la Municipalidad Distrital de Miraflores decidió conformar
una comisión de expertos que se encargara de controlar únicamente el
contenido de las carátulas a ser exhibidas en los establecimientos públi-
cos del distrito.
4. El nombramiento de la comisión encargada de dichas labores se materiali-
zó mediante la Ordenanza Nº 111, publicada el 4 de julio de 2008 y objeto
de cuestionamiento en este proceso, la cual señalaba en su artículo 1:
“Artículo 1.- De la Comisión:
Créase al Consejo Miraflorino de la Prensa, entidad encargada de aprobar
las portadas de los diarios y revistas a ser exhibidas en los establecimientos
comerciales y, en general, en todo local abierto al público del distrito”.
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO
Vulneración a los derechos a la libertad de información y expresión:
Censura previa.
4.1 El artículo 2, inciso 4 de la Constitución reconoce los derechos a la liber-
tad de información y a la libertad de expresión en los términos siguientes:
“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
4. A las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pen-
samiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier
medio de comunicación social, sin previa autorización ni censura ni im-
pedimento algunos, bajo las responsabilidades de ley […]”.

176. 178
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
4.2 El Tribunal Constitucional ha distinguido además el ámbito de protección
de cada uno de estos derechos(1)
. La libertad de expresión garantiza que
las personas (individual o colectivamente consideradas) puedan trasmitir
y difundir libremente sus ideas, pensamientos, juicios de valor u opinio-
nes. Por otro lado, la libertad de información se refiere a datos objetivos
y contrastables, y, por tanto, garantiza las libertades de buscar, recibir y
difundir hechos noticiosos de manera veraz.
4.3 Es preciso además destacar que el texto constitucional expresamente
proscribe la posibilidad de censura o impedimento de algún tipo para el
ejercicio de estos derechos.
4.4 Ello también ha sido lo reflejado en el artículo 13.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos al señalar que cualquier derecho de
comunicación del discurso “[…] no puede estar sujeto a previa censura
sino a responsabilidades ulteriores”.
4.5 Siguiendo justamente lo planteado en la Convención Americana, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha emitido la Opinión Consultiva
OC-5/85, Colegiación Obligatoria de Periodistas, que establece en su pá-
rrafo 38:
“[…] la prohibición de la censura previa, la cual es siempre incompati-
ble con la plena vigencia de los derechos enumerados por el artículo 13,
salvo las excepciones contempladas en el inciso 4, referentes a espectácu-
los públicos, incluso si se trata supuestamente de prevenir por ese medio
un abuso eventual de la libertad de expresión. En esta materia toda me-
dida preventiva significa, inevitablemente, el menoscabo de la libertad
garantizada por la Convención”.
4.6 En este caso la Ordenanza N° 111 habría configurado un supuesto de
censura previa a cargo de la denominada “Comisión Miraflorina de la
Prensa”, que debe aprobar el contenido de las carátulas a ser exhibidas
en los establecimientos públicos del escrito, lo cual es, sin lugar a dudas,
inconstitucional.
Limitación de derechos por una ordenanza municipal
4.7 Aun cuando en este caso se trata de una limitación inconstitucional a los
derechos a la libertad de información y expresión, es preciso tener en
cuenta que una limitación –incluso válida– a los derechos fundamentales
es susceptible de realizarse únicamente por ley emanada del Congreso,
que garantice entonces un igual tratamiento al tema en todo el territorio
(1) STC Exp. N° 0905-2001-AA/TC, Fundamento 8.

177. 179
MODELOS
de la República, y no tratamientos distintos por distritos, regiones u otros
ámbitos territoriales del Perú.
4.8 Así también lo ha entendido el Tribunal Constitucional, pues ha indica-
do que:
“[…] cuando la Constitución deja abierta la posibilidad de que se regu-
len o reglamenten los derechos fundamentales o los ámbitos dentro de los
cuales estos puedan ejercerse, tal opción no puede entenderse sino como
la necesidad de que el tratamiento regulativo a dispensar sea por prin-
cipio igual en todas las circunstancias. Para cumplir con dicho objetivo,
es solo la ley (o en casos excepcionales, el decreto legislativo) la única
forma normativa que, como expresión de la voluntad general de toda la
colectividad, puede asegurar por sus alcances universales, el cumplimien-
to de un principio tan elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo
con la ordenanza municipal o, en definitiva, con cualquier otra expresión
normativa circunscrita sobre ámbitos territoriales más o menos amplios
o reducidos, pues independientemente de que su jerarquía o rango sea el
mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de
la ordenanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los in-
dividuos que conforman la colectividad de un Estado, sino tan solo sobre
aquellos que integran la respectiva repartición descentralizada.
Que, bajo la perspectiva antes descrita, si se permitiera que mediante una
ordenanza municipal se estatuyera el tratamiento directo de cualesquiera
de los derechos fundamentales, ya sea para establecerles límites o restric-
ciones, o por el contrario, para dispensarles criterios amplios o extensivos
de operatividad, resultaría que en un mismo Estado existirían tantos trata-
mientos regulativos de derechos como corporaciones descentralizadas de
gobiernos locales, con manifiesto y evidente perjuicio –cuando no desna-
turalización grotesca–, del principio de igualdad(2)
”.
4.9 Por ello, no existe la posibilidad de que una limitación, aún legítima, de
estos derechos pueda producirse mediante ordenanza municipal, tal como
sucede en este caso.
POR TANTO:
A usted señor Presidente del Tribunal Constitucional solicito admitir la
presente demanda y en su momento declarar la inconstitucionalidad del ar-
tículo 1 de la Ordenanza N° 1111, que crea la Comisión Miraflorina de la
Prensa.
(2) STC Exp. N° 57-98-AA/TC, Fundamentos 5 y 6.

178. 180
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
PRIMER OTROSÍ DIGO: Que solicito se corra traslado de la demanda
al Concejo Municipal de Miraflores, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto
por el artículo 107, inciso 4 del Código Procesal Constitucional.
SEGUNDO OTROSÍ DIGO: Que adjunto a la presente demanda los si-
guientes anexos:
ANEXO Nº 1: Certificación del acuerdo de fecha …. adoptado en la Junta
Directiva del Colegio de Periodistas del Perú.
ANEXO Nº 2: Certificación de la representación otorgada al Decano
del Colegio de Periodistas del Perú para interponer esta demanda, mediante
acuerdo de fecha …............. adoptado en la Junta Directiva.
ANEXO Nº 3: Copia de la norma objeto de la demanda, Ordenanza
N° 111, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de 2008.
Lima, 10 de diciembre de 2008
Firma del decano del Firma del abogado
colegio profesional

179. BIBLIOGRAFÍA

181. 183
BIBLIOGRAFÍA
• AJA, Eliseo y GONZÁLEZ BEILFUSS, Markus. “Conclusiones generales”.
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de terceros y sucesión procesal”. En: La formación del proceso civil peruano.
Escritos reunidos. Comunidad, Lima, 2003.
• MONTERO AROCA, Juan. “La legitimación en el Código Procesal Civil
del Perú”. En: Ius et Praxis, Nº 24, Revista de Derecho y Ciencias Políticas,
Universidad de Lima, Lima, 1994.
• SAGÜÉS, Néstor Pedro.Elementos de Derecho Constitucional. Segunda edi-
ción. Astrea, Buenos Aires, 1997.

183. ÍNDICE

185. 187
ÍNDICE
ÍNDICE
PRESENTACIÓN .................................................................................................................... 5
CAPÍTULO 1
GENERALIDADES
1. Definición ........................................................................................................................... 9
2. Finalidad y dimensiones .................................................................................................... 9
3. Funciones ........................................................................................................................ 13
4. Antecedentes................................................................................................................... 14
CAPÍTULO 2
NORMATIVA BÁSICA
1. Constitución Política del Perú.......................................................................................... 23
2. Código Procesal Constitucional....................................................................................... 24
3. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ........................................................................ 24
4. Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional......................................................... 25
CAPÍTULO 3
NORMAS OBJETO DE CONTROL
1. Leyes ............................................................................................................................... 28
2. Decretos legislativos........................................................................................................ 38
3. Decretos de urgencia....................................................................................................... 41
4. Decretos leyes ................................................................................................................. 45

186. 188
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
5. Tratados........................................................................................................................... 47
6. Reglamento del Congreso de la República ..................................................................... 54
7. Normas regionales de carácter general........................................................................... 55
8. Ordenanzas municipales ................................................................................................. 58
9. Normas vigentes o derogadas......................................................................................... 59
CAPÍTULO 4
SOBRE LAS POSIBLES
CONTRAVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN
1. Según el parámetro de control de la constitucionalidad:
inconstitucionalidad directa o inconstitucionalidad indirecta............................................ 63
2. Según el tipo de las disposiciones constitucionales que se contravienen:
inconstitucionalidad por la forma o inconstitucionalidad por el fondo.............................. 72
3. Según se cuestione o no la integridad de un dispositivo de rango legal:
inconstitucionalidad total o inconstitucionalidad parcial................................................... 75
4. Según el legislador actúe u omita hacerlo:
inconstitucionalidad por acción o inconstitucionalidad por omisión................................. 77
CAPÍTULO 5
DEL PROCEDIMIENTO
1. Legitimidad para obrar..................................................................................................... 87
2. Competencia del Tribunal Constitucional para conocer este proceso........................... 108
3. Litisconsorcio, terceros, partícipes y amicus curiae........................................................111
4. Improcedencia de medidas cautelares ...........................................................................119
5. Postulación de la demanda.............................................................................................119
6. Acumulación .................................................................................................................. 122
7. Inadmisibilidad ............................................................................................................... 123
8. Improcedencia liminar.................................................................................................... 124
9. Reglas de trámite........................................................................................................... 130

187. 189
ÍNDICE
CAPÍTULO 6
LA SENTENCIA: CONTENIDO, EJECUCIÓN Y EFECTOS
1. La sentencia................................................................................................................... 133
2. Aclaración o subsanación.............................................................................................. 136
3. Tipos de sentencias....................................................................................................... 139
4. Efectos de la sentencia.................................................................................................. 148
ESQUEMAS
- Trámite del proceso de inconstitucionalidad...................................................................... 167
MODELOS
MODELO 1: Demanda de inconstitucionalidad ................................................................... 171
MODELO 2: Demanda de inconstitucionalidad ................................................................... 176
BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................................
INDICE..................................................................................................................................211