acción social

1. 1
ACCIÓN SOCIAL. I (Todo esfuerzo colectivo, casual o concertado, consciente o
inconsciente. Cooperación).
Impulso coherente dirigido a la transformación de las instituciones políticas, económicas,
sociales, culturales o de cualquiera otra naturaleza similar que signifiquen un valor o un
interés general. Puede estimarse asimismo como acción social a la investigación, la
organización de los adictos, su formación dogmática, su divulgación y algunos actos de
propaganda; también la práctica o la recomendación de los medios y de los fines son la
expresión de una acción social genética.
II.- La obra gubernamental o de un grupo cuando modifica con eficacia y en sentido
benéfico, al menos en el propósito o en la declaración del mismo las condiciones de trabajo
y de los trabajadores, constituye otro tipo de acción social que ofrece una amplia gama, a
saber: 1º. De orden sindical para mantener lo que se ha dado en llamar la paz industrial y
que comprende por una parte la actitud del Estado hacia las agrupaciones de trabajadores en
protección de sus intereses colectivos; por la otra el cumplimiento de los sindicatos de suS
propias obligaciones y como fiadores de sus miembros. 2º. De índole individual, que abarca
la actitud del trabajador en lo particular, a) frente a su contraparte en un contrato de trabajo;
b) frente a otro grupo; c) frente al propio grupo. Es un cierto tipo de responsabilidad que
contraen el gobierno, las asociaciones de trabajadores y éstos individualmente respecto de
los demás miembros de la sociedad en que actúan.
III.- En un sentido procesal puede entenderse por tal la facultad que se otorga a los
sindicatos de intervenir en representación de sus agremiados, avocándose a la defensa de
sus intereses colectivos o mediante la realización de una actividad laboral genética. Desde
este punto de vista la acción social integra dentro del orden laboral un elemento de justicia
social y constituye un medio de suavizar las luchas entre el capital y el trabajo a través de la
participación activa de los trabajadores.
IV.- BIBLIOGRAFÍA: KROTOSCHIN, Ernesto, Instituciones de derecho del trabajo,
Buenos Aires, 1948; CABANELLAS, Guillermo, Derecho normativo laboral, Buenos

2. 2
Aires, 1966; PÉREZ LEÑERO, José Convenios colectivos sindicales, Madrid, 1959;
GALLART FOLCH, A., Las convenciones colectivas de condiciones de trabajo en la
doctrina y en las legislaciones extranjeras y española, Barcelona, 1930.
Santiago BARAJAS MONTES DE OCA.
ACTO DE AUTORIDAD. I.- Son los que ejecutan las autoridades actuando en forma
individualizada, por medio de facultades decisorias y el uso de la fuerza pública y que con
base en disposiciones legales o de facto pretenden imponer obligaciones, modificar las
existentes o limitar los derechos de los particulares.
II.- Los Actos de autoridad no son únicamente los que emiten las autoridades establecidas
de conformidad con las leyes, sino que también deben considerarse como tales los que
amanen de autoridades de hecho, que se encuentren en posibilidad material de obrar como
individuo que expidan actos públicos. De esta manera se podrá establecer con toda claridad
que existen actos emanados de autoridades de facto, por más que tengan atribuciones que
legalmente no les corresnpondan.
III.- Para efectos de la procedencia del juicio de amparo en México, debemos citar la
fracción I del artículo 103 constitucional que establece: “Los Tribunales de la Federación
resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen las
garantías individuales”.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido al respecto que:
“El término ‘autoridad’ para los afectos del amparo, comprende todas aquellas personas
que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y
que por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos
públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen” (Apéndice al SJE 1917-
1975, 8ª parte, tesis 53, p. 98).

3. 3
El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ha sostenido
que la tesis anterior necesita ser afinada en la época actual, por lo que se refiere a todas
aquellas personas que disponen en la fuerza pública, en virtud de que las funciones del
Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos
descentralizados y paraestatales. “Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los
particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero
(artículo 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal), uno
de los elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo
(artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en
alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan,
en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser
exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan
ellas mismas de esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras
autoridades que dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles
mediante el uso de la facultad económico coactiva, como impuestos, derechos o
aprovechamientos (artículo 1º fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará
frente a autoridades facultadas para dictar resoluciones de carácter fiscal” (Informe 1981,
tercera parte, tesis 4, p.29).
IV.- BIBLIOGRAFÍA: FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo; 15ª ed., México, Porrúa,
1973; SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo; 6ª ed. México, Porrúa, 1974;
BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo; 9ª ed., México Porrúa, 1973.
José Othón RAMÍREZ GUTIÉRREZ.
ACTO DE GOBIERNO. I.- Por acto de gobierno se entiende un acto del poder ejecutivo
que trasciende más allá de lo administrativo y que, en razón de su contenido político,
escapa del control jurisdiccional, tanto de orden judicial como administrativo.
II.- La teoría del acto de gobierno nació en Francia, durante el siglo XIX, como resultado
de decisiones del Consejo de Estado (supremo tribunal de judicial) a través de las cuales,

4. 4
este tribunal rechazó entrar al estudio de conflictos surgidos de actos tomados por
cuestiones políticas. De esta manera en sus orígenes, la teoría del acto de gobierno se
asociaba a la criticable “razón de Estado”.
A través de la teoría del acto de gobierno, el juez (tanto judicial como administrativo),
rechazaba la posibilidad de revisar decisiones gubernamentales tomadas por razones de alta
política.
En 1875, el Consejo de Estado revisó la teoría del acto de gobierno, considerado hasta
entonces exclusivamente como un acto tomado por cuestiones políticas. Así en la decición
del caso del “prince Napoleón”, el Consejo de Estado estatuyó que la calificación de un
acto como de gobierno no pertenece al arbitrio de la autoridad emisora; sino que está
limitada a los objetos, por los que la ley ha estimulado necesarios confial al gobierno los
poderes generales, en casos en que los derechos de los ciudadanos se encuentran
subordinados al interés superior del Estado.
Sin embargo, la ley no define las hipótesis en las que la autoridad puede emitar un acto de
gobierno. Por esta razón, a partir de una serie de decisiones judiciales la doctrina elaboró
empíricamente una “lista de actos de gobierno”, entendiendo por ella una serie de actos que
por su propia naturaleza escapan al control jurisdiccional. En esta lista se encuentran actos
como los relativos a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, las relaciones con
otros gobiernos y organismos internacionales; los actos de guerra, los decretos de gracia,
así como de algunas otras medidas de política interior.
Conceptos similares a la teoría francesa del acto de gobierno encontramos en otros países
tales como Inglaterra, Estados Unidos (polítical questions), Italia y España. En este último
país existe incluso una reglamentación de este tipo de actos.
III.- Es importante establecer que un acto de gobierno es un acto de poder. Como afirma
Jellinek, el sustento de un Estado lo forman hombres que mandan y hombres que obedecen.
Toda teoría del Estado tiene como preocupación fundamental la justificación del poder del

5. 5
Estado. Un acto de gobierno no está sujeto a la discusión de los gobernadores sino que su
justificación se la va a dar la oportunidad en la toma de decisión. Declarar la guerra a un
gobierno enemigo significa comprometer a todos los habitantes de un país, a un sistema de
vida restringido. Sin embargo, cuando es preciso hacerlo los gobernadores deben tomar en
consideración el bienestar de la mayoría de los miembros de su país.
Por lo que se considera que los actos de gobierno se caracterizan por tener un fin político,
por su objeto y en razón de su oportunidad.
IV.- Los principales autores jus administrativistas mexicanos, al referirse al acto de
gobierno señalan que dichos actos se han caracterizado sucesivamente a causa de su fin
político y a causa de su objeto, por constituir parte de la actividad de gobernar, distinta de
la de administrar (Gabino Fraga). Esta última postura, implica subrayar la distinción de la
función objetiva en administrativa y gubernativa. La primera se refiere a la observancia y
aplicación de la ley, que generalmente implica la afectación de la esfera jurídica de los
particulares. En la función gubernamental, sostiene Fraga, el Ejecutivo se define por la
situación que guarda dentro del Estado, con relación a éste y a los demás poderes en que se
divide el ejercicio de la soberanía; es decir, tanto con los otros poderes federales, como con
los de los Estados. Asimismo, se deben incluir las relaciones diplomáticas.
Para el maestro Miguel Acosta Romero, los actos de gobierno no existen; se trata de actos
políticos. En realidad, se confunde con frecuencia a los actos de gobierno con los políticos,
ya que sobre estos últimos, la SCJ ha declarado claramente que no son sujetos a revisión
jurisdiccional, sin embargo creemos que sí existen diferencias, puesto que, en nuestro país,
el acto político se asocia a los relacionados con los procesos electorales, mismos que
debemos distinguir claramante con el contenido del acto de gobierno.
En este sentido es importante subrayar que ni la jurisprudencia de la SCJ, ni la legislación
interna hacen ninguna referencia a los “actos de gobierno”. El autor francés René Chapus,
se pregunta ¿tal silencio no se deberá a que en realidad tales actos no existen? O bien si

6. 6
existen, por su propia naturaleza, no constituyen un supuesto de revisión jurisdiccional,
pues se trata, p.e., de actos entre los poderes o entre distintos países.
En realidad, la noción de “acto de gobierno” es un concepto que ha creado la doctrina para
explicarse algunos casos en los que un acto de autoridad no es susceptible de ser revisado
jurisdiccionalmente.
Pocos son los países que cuentan con una reglamentación expresa de estos actos (España);
por lo que en los países en donde este término no ha sido recogido por la legislación su
delimitación sólo pude hacerse de manera empírica y casuística.
Ciertamente, en Francia encontramos la elaboración más acabada de la teoría del acto de
gobierno; pero dadas las importantes diferencias que existen entre su sistema jurídico y el
nuestro, resulta imposible trasladar textualmente esta doctrina al caso de México.
En primer término porque en el derecho francés, la jurisprudencia ocupa un lugar de la más
alta importancia y que en ella encontramos desde 1822 (decisión Laffitte) referencia a esta
figura y porque en aquel país no existe el juicio de amparo y por ende la ley es inatacable.
En nuestro país, la jurisprudencia no juega el mismo papel que en Francia y además en ella
nunca se ha empleado el término “acto de gobierno”. Por otra parte, la existencia del juicio
de amparo hace impugnable todo acto de autoridad que vulnere o restrinja las garantías
individuales.
Por ello sería necesario revisar si existen actos de autoridad, en cuya impugnación, los
tribunales mexicanos se han negado a resolver sobre el fondo de la demanda por considerar
que el acto fue tomado por tazones políticas (no electorales) que escapan al control
jurisdiccional, como resultado del principio de separación de poderes.
En virtud de que nosotros no encontramos ninguna tesis jurisprudencial en este sentido,
pensamos que los actos de gobierno son inimpugnables por su propia naturaleza y que por

7. 7
tanto se encuentran asociados a alguna causal de improcedencia de cualquier procedimiento
contencioso (p.e., a. 73 LA).
En todo caso, debemos anotar ciertos elementos que debe reunir un acto de gobierno. El
acto de gobierno es un acto discrecional que emite el ejecutivo en ejercicio de sus funciones
gubernativas, no de las administrativas. Pero debe cumplir con los requisitos que impone
nuestra estructura de Estado de derecho; es decir deberá cumplir con los elementos de
legalidad que exigen los aa. 14 y 16 de la C. Debe ser un acto fundado en una ley y en el
que se expresen los motivos, y la oportunidad que justifica su emisión; debe constar por
escrito y ser emitido por autoridad competente. Esto significa que se puede impugnar la
forma del acto de gobierno, pero no el fondo ni la oportunidad de su emisión, misma que
queda a la sola apreciación del Ejecutivo.
El acto de gobierno es, en consecuencia, un acto discrecional de la autoridad ejecutiva (en
sus funciones gubernativas) relacionado con los otros poderes, o con otros Estados y
organismos internacionales, que por su objeto y naturaleza no es susceptible de ser revisado
por la autoridad jurisdiccional (sea judicial o administrativa).
Sobre estas bases podemos pensar que se consideran como ejemplo de actos de gobierno
los que tienen por objeto la protección del territorio del país contra una agresión del
exterior; la expedición y reglamentación de la ley y el oden; la ayuda en los grandes
desastres nacionales y la protección de las personas y sus bienes; la concesión de indultos;
la expulsión de extranjeros cuya permanencia en el país sea considerada inconveniente;
proponer a la Comisión Permanente convocar al Congreso de la Unión a sesiones
extraordinarias; ejercer la iniciativa de ley y el derecho de veto; las relaciones
internacionales de nuestro país.
V.- BIBLIOGRAFÍA: ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría general del derecho
administrativo; 3ª ed., México, Porrúa, 1979; BURGOA O., Ignacio, El juicio de amparo;
14ª ed., México, Porrúa, 1979; CARPIZO, Jorge, El presidencialismo mexicnao; 2ª ed.,
México, Siglo XXI, 1979; FRAGA, Gabino, Derecho administrativo; 19ª ed., México,

8. 8
Porrúa, 1979; SCHIMIL ORDOÑEZ, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana; 2ª ed.
México, Librería de Manuel Porrúa, 1977.
Francisco Javier OSORNIO CORRES.
J. Alfonso LUNA STAINES.
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. I.- Se usa esta determinación con significados
diversos: en un primer sentido se emplea como sinónimo de la función jurisdiccional, y en
segundo lugar, implica el gobierno y administración de los tribunales.
A. Desde el primer punto de vista, la actividad de los tribunales dirigidas a la resolución de
controversias jurídicas a través del proceso, se realiza en México tanto por el conjunto de
organismos que integran el poder judicial, como por otros que formalmente se encuentran
fuera del mismo, pero que efectúan también funciones jurisdiccionales. Este es el sentido
de la disposición del a. 17 de la C cuando establece que los tribunales estarán expeditos
para administar justicia en los plazos y términos que fije la ley.
Por lo que se refiere al poder judicial en sentido estricto, se encuentra dividido en el
ordenamiento mexicano en dos esferas diversas, ya que se inspiró en el sistema federal
creado por la Constitución de los Estados Unidos de 1787, en virtud de que las Cartas
Federales de 1824, 1857 y la vigente de 1917 implicaron el sistema calificado de doble
jurisdicción, que se apoya en la existencia paralela de tribunales federales y de las entidades
federativas, cada sector con esfera específica de competencia, de manera que sólo en casos
excepcionales, al menos en el sentido original del sistema, los asuntos resueltos por los
jueces locales pueden llevarse en impugnación ante los federales.
Sin embargo, esta doble organización se transformó paulatinamente en nuestro país, debido
a un conjunto de factores históricos, políticos y sociales muy conocidos, que incluyeron en
la aceptación por la SCJ de la interpretación artificiosa del a. 14 de la C de 1857, con apoyo
en la cual se inició en la segunda mitad del siglo anterior una concentración de todos los

9. 9
asuntos judiciales del país en los tribunales de la federación, particularmente en la SCJ,
todo ello en cuanto se aceptó contra las resoluciones judiciales por la indebida aplicación de
disposiciones legales de carácter local, la que se disfrazó de violaciones de carácter
constitucional.
En la actualidad se conserva sólo de manera aparente la doble jurisdicción, pero en realidad
ésta se ha unificado, en virtud de que los tribunales locales se encuentran sobordinados a
los de carácter federal, en cuanto los fallos de los primeros pueden impugnarse ante los
segundos por medio del juicio de amparo, invocándose de manera artificial la violación
(únicamente indirecta o refleja) de los aa. 14 o 16 de la C vigente. Por otra parte, los
tribunales locales tampoco conservan su autonomía para interpretar libremente las
disposiciones legales de sus respectivas entidades, ya que la jurisprudencia firme de la
propia SCJ y de los tribunales colegiados, debe ser obedecida por los jueces locales
inclusive en relación con sus propios ordenamientos, de acuerdo con lo establecido por el a.
94 constitucional.
II.- Según lo dispuesto por el mencionado a. 94 de la C, el poder judicial federal está
formado por la SCJ, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de
Distrito. La primera y los últimos poseen una doble competencia, en virtud de que conocen
tanto de asuntos ordinarios federales como de los juicios de amparo; los tribunales
colegiados sólo de estos últimos, y los unitarios exclusivamente de los primeros. La
estructura y funciones de los citados tribunales federales se encuentran regulados por la
LOPJE de 30 de diciembre de 1935, la cual también incluye al Jurado Popular Federal que
conoce de ciertos delitos cometidos por medio de imprenta y de otros imputados a los
empelados y funcionarios del gobierno federal y el del DF.
Aun cuando no forman parte del poder judicial federal, también deben incluirse dentro de
los organismos jurisdiccionales nacionales al Tribunal Fiscal de la Federalcion, cuya ley
orgánica promulgada el 30 de diciembre de 1977, entró en vigor en agosto de 1978, y que
conoce preferentemente de controversias tributarias federales, pero también de algunas

10. 10
otras relacionadas con las anteriores, como las relativas a las pensiones a cargo de fondos
públicos y de la legalidad de los contratos administrativos.
En la esfera nacional funciona la Junta Federal de Concialiación y Arbitraje que resuelve
las controversias laborales en los asuntos que se consideran también de ámbito nacional
(regulada por la LFT que entró en vigor el primero de mayo de 1970), y el Tribunal Federal
de Concialiación y Arbitraje que decide los conflictos laborales entre los empleados y
funcionarios y los titulares de las dependencias de los poderes de la Unión y del gobierno
del DF a. 123, apartado B, de la C y la LFTSE de 27 de diciembre de 1963.
Finalmente deben mencionarse los tribunales militares, que conocen de los delitos y faltas
cometidas por los miembros de las fuerzas armadas con motivo o en ocasiones del servicio
y están formados por el Supremo Tribunal Militar, los Consejos de Guerra ordinarios y los
Consejos de Guerra Extraordinarios (a. 12 de la C y el CJM de 29 de agosto de 1933).
III.- El poder judicial del DF se integra con el Tribunal Superior de Justicia, jueces de
primera instancia (civiles, de lo familiar, del arrendamiento inmobiliario y penales), así
como con los jueces de paz, tanto civiles como penales (a. 73, fr. VI, base 4ª C y la
LOTJFC de 26 de diciembre de 1968, con varias reformas posteriores). Además, fuera del
citado poder judicial actúa el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del DF para
conocer y decidir sobre las controversias administrativas entre las autoridades del DF y los
administradores, incluyendo las fiscales (a. 104, fr. I, pfo. Segundo C. Y ley orgánica
promulgada el 25 de febrero de 1871).
IV.- Por lo que se refiere a las restantes entidades federativas, siguen en esencia y con
ligeras variantes el modelo del organismo judicial del DF, con un Tribunal Superior, jueces
de primer instancia y de paz o municipales. En materia laboral funcionan las Juntas
Centrales de Conciliación y Arbitraje (a. 123, apartado A, fr. XX y LFT del primero de
mayo de 1970). Además se han establecido recientemente varios tribunales administrativos,
algunos sólo con competencia tributaria, pero con la tendencia hacia el contencioso

11. 11
administrativo, en los Estados de México (1958), Veracruz (1975), Tamaulipas (1975),
Sinaloa (1975), Sonora (1977), Hidalgo (1979), Jalisco (1983) y Guanajuato (1985).
V.- B. En su segundo significado, la administración de justicia comprende el gobierno y la
administración (en sentoido escrito) de los tribunales. La función de gobierno siempre ha
correspondido a los órganos superiores de los tribunales mexicanos, debido a la tradición
española que confiaba dicha actividad a las audiencias y al Consejo de Indias durante la
época colonial, pero no ocurrió así con las funciones de administración, ya que a partir de la
independencia, varias de ellas se encomendaron a la Secretaría de Justicia, la que fue
suprimida definitivamente, por considerarse que afectaba la autonomía de los tribunales, en
el a. XIV transitorio de la C vigente, por lo que a partir de entonces ambas atribuciones se
ejercitan por los mismos órganos judiciales.
Podemos señalar que las más amplias corresponden al Tribunal en Pleno de la SCJ, ya que
posee la atribución de designar por un periodo de cuatro años a los magistrados de los
Tribunales Colegiados y a los jueces de Distrito, los cuales si son confirmados o ascendidos
por la misma Corte, se consideran inamovibles (a. 97 C), pero además, posee, entre otras,
las de dictar las medidas que estime convenientes para que la administración de justicia (en
el primer sentido) sea expedita, pronta y cumplida en los tribunales de la federación; para
fijar y modificar la adscripción de los ministros de la propia Corte, de los magistrados de
Circuito y jueces de Distrito; para designar a los ministros visitadores de los diversos
tribunales federales; para imponer sanciones desciplinarias y para suspender en sus
funciones a los funcionarios judiciales; para elaborar el proyecto de presupuesto de egresos
del poder judicial federal; para designar magistrados de circuito y jueces de distrito
supernumerarios en lugares donde hubiere recargo de labores, creando los tribunales
respectivos. Para realizar varias de estas atribuciones actúan con el auxilio de una Comisión
de Gobierno y Administración, integrada de oficio por el presidente de la Corte y por dos
ministros nombrados anualmente con posibilidad de una sola reelección (a. 12 LOPJE).
El Pleno del Tribunal Superior de Justicia designa los jueces del DF; establece y cambia la
adscripción de los propios jueces y de los magistrados del Tribunal; nombra a los

12. 12
magistrados visitadores; aprueba el proyecto de presupuesto de egresos; conoce de las
acusaciones y quejas contra los funcionarios judiciales; suspende en sus funciones a los
mismos funcionarios; etc. (A. 28 LOTJFC).
VI.- Para no reiterar la enumeración de facultades de gobierno y administración de los
restantes organismos jurisdiccionales, podemos afirmar que poseen atribuciones similares a
las señaladas, las Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación (a. 16 LOTFF); el
Pleno de la Junta Federal y los Plenos de las Juntas Centrales de Conciliación y Arbitraje
(aa. 614 y 623 LFT), así como los respectivos Plenos de los Tribunales Superiores locales.
VII.- BIBLIOGRAFÍA: CARRERA ACEVEDO Lucio, El poder judicial federal mexicano
y el constituyente de 1917, México UNAM, 1968; FIX-ZAMUDIO, Héctor, “México: el
organismo judicial (1950-1975)”, Evolución de la organización política constitucional en
América Latina, México, UNAM, 1978, t. I; id., “La administración de justicia”, Anuario
Jurídico, México, VII-1980; id., “setenta y cinco años de evolución del poder judicial en el
ordenamiento mexicano”, Obra jurídica, México, Procuraduría General de la República,
1985, t. I; PALLARES Chávez, 1874; SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis (ed.), Los
tribunales de la Nueva España, México, UNAM, 1980.
Héctor FIX-ZAMUDIO.
AMINISTRACIÓN PÚBLICA. I.- Por administración pública se entiende, generalmente,
aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la
función administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde
dos puntos de vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales
que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según
el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de
órganos. Con frecuencia, suelen identificarse a la función administrativa, como la actividad
de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer las necesidades de la
colectividad.

13. 13
II.- La administración pública aparece desde que el hombre se organiza en sociedades, más
o menos complejas, en las que se distingue la presencia de una autoridad, que subordina y
rige actividades del resto del grupo y que se encarga de proveer la satisfacción de las
necesidades colectivas fundamentales. Acosta Romero, relaciona la existencia de
estructuras administrativas en sociedades como la del antiguo Egipto, en donde, bajo el
régimen de Ramsés, existía un Manual de Jerarquía; en China, 500 años a.C., existió un
Manual de organización y gobierno. En Grecia y en Roma, también existieron estructuras
administrativas.
Por lo que se refiere a nuestro país, en la época precolombina, los pueblos más avanzados
que ocupaban el territorio de lo que hoy es México, contaban con una estructura
administrativa, a la que se habrían de superponer la administración colonial. Durante esta
época, la administración estaba bajo el mando del virrey que ejercía, a nombre de la Corona
Española, además de la función administrativa, funciones gubernativas, militares,
jurisdiccionales, legislativas y religiosas, de la más grande importancia.
Al lado del virrey, se encontraba la Real Audiencia, que coadyuvaba con éste en el ejercicio
de la función administrativa, además de vigilar y controlar la acción del virrey. A nivel
central-peninsular participaban en la administración colonial el rey y sus secretarios, así
como el Consejo de Indias. Finalmente, existían administraciones locales a dos niveles: a)
provincial y distrital en el que participaban los gobernadores de reinos y provincias, al igual
que los corregidores y alcaldes mayores, y b) local, en el que intervenían los cabildos y sus
oficiales.
Al consumarse la independencia nacional, el emperador Iturbide organiza la administración
pública en cuatro grandes Secretarías de Estado: Relaciones Exteriores e Internas; Justicia y
Negocios Eclesiásticos; Guerra y Marina, y Hacienda.
Obviamente las distintas situaciones y regímenes políticos que imperan en nuestro país, a lo
largo del siglo XIX, afectan la organización y atribuciones de la administración pública,
que conoce cierta estabilidad hasta el régimen porfirista.

14. 14
Al triunfo de la Revolución mexicana y bajo el imperio de la C. De 1917, el Estado
mexicano adopta un régimen claramente intervencionista y, a través de lo dispuesto por sus
aa. 3º., 27 y 123, se compromete a proteger y promover las condiciones de vida de la
población. Este esquema constitucional impondrá a la administración pública, encabezada
por el presidente de la República, un papel de importancia fundamental en la atención de
las necesidades sociales. Sobre estas bases el 31 de diciembre de 1917 se publica la primera
Ley de Secretaría de Estado, a la que habrían de suceder las leyes de 1935, 1939, 1946 y la
del 23 de diciembre de 1958, que habría de ser derogada por la actual LOAPF.
III.- Acerca de la noción de administración pública existen distintas corrientes, entre las que
destacan fundamentalmente dos: el enfoque formal, según el cual se le considera, en
palabras de Gabino Fraga, como el organismo público que ha recibido del porder político la
competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Por otra
parte, el enfoque material considera, a la administración pública siguiendo al propio Fraga,
como la actividad de este organismo considerando en sus problemas de gestión y de
existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los
particulares para asegurar la ejecución de su misión. Con la misma óptica, Georges Verdel
considera a la administración, en sentido funcional, como designando a una cierta
actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administración, en su
acepción orgánica. Es decir, al hablar de administración pública nos referimos tanto a la
actividad administrativa que desarrolla al Estado, como al conjunto de órganos que
desarrollan dicha actividad.
Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es la parte de los órganos
del Estado que dependen directa o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo
toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su
acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de
organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos
patrimoniales; c) estructura jurídica y d) procedimientos técnicos. Sin embargo, precisa

15. 15
Verdel: la administración no es la única función del Ejecutivo; pero la administración es
exclusivamente responsabilidad del Ejecutivo.
En efecto, en México, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el
presidente de la República quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y
jefe de la administración pública. Así pues, además de la función administrativa, el
Ejecutivo mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado.
En México, en virtud del sistema federal que caracteriza a nuestro Estado, existen tres
níveles de gobierno: el municipio, el estatal y el federal. En cada uno de estos niveles
podemos encontrar, el correspondiente nivel administrativo.
La administración pública, como parte del aparato estatal se rige por el principio del Estado
de derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la normal
jurídica.
El a. 90 de la C. precisa que la administración pública federal será centralizada y paraestatal
conforme a la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión, la que distribuirá los
negocios del orden administrativo que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y
Departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entiendas
paraestatales. Dicha ley es la LOAPF, publicada en el DO el 29 de diciembre de 1976.
De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo Federal se
auxilia, para cumplir con sus funciones administrativas, de las dependencias de la
administración centralizada y las entidades de la paraestatal. En la primer categoría
encontramos a la Presidencia de la República, las Secrerarías de Estado, los Departamentos
administrativos y la Procuraduría General de la República. Por otra parte, los organismos
descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de
crédito (hoy sociedades nacionales de crédito, instituciones de banca múltiple o de banca de
desarrollo), las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales
de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la administración pública paraestatal.

16. 16
La LOAPF, define las atribuciones de las siguientes dependencias:
Secreatría de Gobernación,
Secretaría de Relaciones Exteriores,
Secretaría de la Defensa Nacional,
Secretaría de Marina,
Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Secretaría de Programación y Presupuesto,
Secretaría de la Contraloría General de la Federación,
Secretaría de Energia, Minas e Industria Paraestatal,
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial,
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos,
Secretaría de Comunicaciones y Transporte,
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología,
Secretaría de Educación Pública,
Secretaría de Salud,
Secretaría del Trabajo y Previsión social,
Secretaría de la Reforma Agraria,
Secretaría de Turismo,
Secretaría de Pesca y Departamento del Distrito Federal.
Las dependencias y entidades de la administración pública federal deberán conducir sus
actividades en forma programada, observando los principios y políticas que defina el
presidente de la República en el Plan Nacional y en los programas de desarrollo (a. 9º.).
Asimismo, se precisa que las dependencias tendrán igual rango y entre ellas no habrá
prominencia alguna.
De conformidad con el a. 92 de la C. se faculta a los secretarios de Estado y jefes de
departamento administratrivo para refrendar todos los reglamentos, decretos y acuerdos
expedidos por el presidente de la República, salvo los publicatorios de leyes expedidas por

17. 17
el Congreso de la Unión, los que sólo requerirán del refrendo del secretario de gobernación
(a. 13 reformado al 26 de diciembre de 1985).
La LOAPF prevé la existencia de órganos desconcentrados jerárquicamente subordinados a
las dependencias de la administración central, pero con autonomía técnica para resolver
asuntos de su competencia. Por otra parte, se faculta al presidente de la República para
constituir comisiones intersecretariales para resolver asuntos de la competencia de más de
una de sus dependencias, en las que incluso podrán participar entidades de la
administración paraestatal.
La ley faculta al presidente de la República para celebrar convenios de coordinación, con
los bogiernos de los Estados, o aun con municipios, para desarrollar acciones de desarrollo
de las propias entidades federativas.
Asimismo, cabe señalar que la ley obliga a los titulares de las dependencias centralizadas, a
presentar al Congreso de la Unión un informe anual sobre el Estado que guarden sus
respectivos ramos y de comparecer ante cualquiera de las Cámaras para explicar o aclarar
algún asunto de su competencia. Esta última obligación es extensiva para los directores de
organizaciones descentralizadas y de las empresas de participación estatal.
Entre el Ejecutivo Federal y la administración centralizada existe una relación jerárquica
que subordina a ésta al poder de aquél. Dicha relación jerárquica, explica Acosta Romero,
implica una serie de poderes como los siguientes: de decisión, de nombremiento, de mando,
de revisión, de vigilancia, disciplinario y para resolver conflictos de competencia. Estos
poderes determinan una clara relación de supra a subordinación entre el jefe de la
administración pública y sus dependencias. Por lo que se refiere a las entidades de la
administración paraestatal, este poder no existe formalmente y sus relaciones con el
Ejecutivo Federal se rigen, en primera instancia, por su Ley orgánica o por el acto jurídico
que les dé origen; así como por leyes generales en materia de planeación, programación,
presupuestación, control y evaluación.

18. 18
Cabe señalar que estas entidades se encuentran agrupadas por sectores administrativos, a
cuyas cabezas se hallan las dependencias centrales, encargadas de coordinar las relaciones
entre el Ejecutivo Federal y estas entidades.
IV.- BIBLIOGRAFÍA: ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría general del derecho
administrativo; 3ª ed. México, Porrúa, 1979; ESQUIVEL OBREGÓN, Toribio, Apuntes
para la historia del derecho de México, México, Polis, 1939, t II FRAGA, Gabino, Derecho
administrativo; 19ª ed. México, UNAM, 1978; RIVES SÁNCHEZ, Roberto, Elementos
para un análisis histórico de la administración pública federal en México, 1821-1940,
México, INAP, 1984; RUIZ MASSIEU, José Francisco, Nueva administración
públicafederal; 2ª ed., México, Tecnos, 1978; SERRA ROJAS, Andrés, Derecho
administrativo; 6ª ed., México, Porrúa, 1974; VEGEL, Georges, Droit administratif; 7ª ed.,
Paris, Presses Universitaires de France, 1980.
Francisco Javier OSORNIO CORRES.
ALCALDE, v. PRESIDENTE MUNICIPAL. (YA ESTA)
BIENESTAR SOCIAL. I.- Es la contribución de la sociedad moderna al mejoramiento de
la persona a efecto de que cada vez dependa menos de su esfuerzo individual y obtenga
mayores satisfacotres que le permitan una vida saludable, sin graves preocupaciones y con
las mínimas comodidades que sea posible disfrutar.
El Estado incluye en la actualidad, como parte de sus responsabilidades públicas, el
bienestar de los habitantes de su territorio a quienes procura una protección personal con la
finalidad de que tengan una existencia digna y segura mediante la aportación de servicios
públicos de las más variadas especies y otras contribuciones colectivas que hagan
agradable, atractiva e higiénica la relación con sus semejantes. El bienestar social
representa por ello la tranquilidad del espíritu, la satisfacción que puede provocar el vivir

19. 19
en un ambiente de común solidaridad, de afanes comunes y de empeñosa búsqueda de la
felicidad; es en suma, la convivencia pacífica de los seres humanos y el propósito estatal de
proporcionar el mayor número de satisfacciones personales.
II.- En derecho del trabajo estas condiciones se traducen en el otorgamiento de un salario
remunerador que baste, como se dice en las definiciones legales, para que el trabajador
pueda cubrir sus propias necesidades y las de su familia, incluyendo educación, goces y
placeres honestos; descandos remunerados; aguinaldos para cubrir gastos extraordinarios en
las festividades de fin de año; vacaciones pagadas; facilidades para practicar deportes o
para asistir a espectáculos culturales o de simple divertimiento y en algunos casos el
otorgamiento de habitaciones cómodas e higiénicas.
III.- La Carta de las Naciones Unidas aun cuando no contiene dentro de las finalidades
específicas de los derechos humanos el del bienestar social, sus propósitos revelan la idea,
al decir “que los pueblos están dispuestos a preservar las generaciones venideras, del
flagelo de la guerra, a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre y en la
dignidad y el valor de las persona humana, a promover el bienestar social y elevar el nivel
de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad” (a. 45). Se declara además, como
obligación de las naciones, el promover niveles de vida más elevados, trabajo permanente
para todos y condiciones de progreso y desarrollo económico y social que, en síntesis,
representan el más alto objetivo del bienestar de la sociedad. Así lo expresa también la
Declaración de los Derechos Humanos en la cual, después de promover el bienestar social
para elevar el nivel de vida de la persona, agrega que ésta tiene el derecho a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, la satisfacción de sus
derechos económicos, sociales y culturales indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad (a. 22).
Finalmente, resulta indudable que en las sociedades industriales evolucionadas de hoy se
afirman plenamente los valores del bienestar colectivo para una mejor realización y
desarrollo del trabajo, tanto a través de los salarios como de las prestaciones adicionales

20. 20
que se proporcionan a los trabajadores y los beneficios adicionales que se les otorgan para
hacer más placentera su existencia.
IV.- BIBLIOGRAFÍA: BOLGAR, Vera, “The Concept of Public Welfare”, American
Journal of Comparativa Law, Ann Arbor, vol, VIII, núm. I, Winter 1959; CHU, Paul,
“Evolución del concepto de bienestar en la vida profesional”, Revista Internacional del
Trabajo, Ginebra, vol. LI, núm. 6, julio de 1955.
Santiago BARAJAS MONTES DE OCA.
CATASTRO. I.- El término catastro viene del italiano catasto. Para De Giuli, el catastro es
“el complejo de operaciones que tiene por objeto regular la producción y la renta de los
bienes inmuebles y las personas a las que pertenecen, con el fin de repartir el impuesto
fundario en proporción a los bienes que cada uno posee”.
II.- El catastro fiscal es el registro público de los bienes inmuebles ubicados en una
demarcación territorial específica y que contiene la localización de dichos inmuebles:
límites, extensión, transferencias, nombre del actual propietario y de los anteriores y, en
general, los elementos necesarios para poder evaluarlos y aplicar las tarifas
correspondientes a los gravámenes que recaen sobre los propietarios o poseedores de los
referidos bienes inmuebles.
III.- El catastro es el elemento básico para la aplicación del impuesto predial y, en general,
de todo tipo de contribuciones territoriales, ya que con base en él puede establecerse la
correcta valoración de los inmuebles, que es uno de los problemas más significativos de la
hacienda pública local. Según Viti di Marco el catastro puede definirse como “un sistema
de libros y registros que contiene: a) la lista de propietarios contribuyentes; b) la correlativa
de terceros ordenados por propietarios, y c) el valor o producto de la finca gravada por el
impuesto”.

21. 21
Existen diversos tipos de catastro, por una parte los descriptivos, en los que sólo se
contienen los principales rasgos diferenciales de la propiedad inmueble, y por la otra el
geométrico topográfico, en el que se pretende lograr una perfecta exactitud, tanto de la
descripción de los terrenos, como de su valoración. También las operaciones de valoración
catastral pueden diferenciarse en dos grupos: las descriptivas o técnicas, y las valorativas,
que encierran una gran complejidad. El catastro enfrenta diversos problemas, entre los más
frecuentes se encuentra: a) el retardo con el que el catastro refleja las variaciones ocurridas
en la realidad económica, y b) el alto costo que conlleva su elaboración. Actualmente los
sistemas de registro y control catastrales incluyen métodos modernos como la fotogrametría
aérea y la computación.
IV.- Aunque la Ley de Hacienda del Distrito Federal vigente hasta el 31 de diciembre de
1982, señalaba el significado de catastro y de valor catastral, cabe decir que la ley vigente
ya no lo hace; pues ésta tan sólo dispone (a.18) que se considerará valor catastral la
cantidad que se determine conforme a cualquiera de las reglas establecidas en las cuatro
fracciones de dicho artículo.
V.- BIBLIOGRAFIA: CARRAL Y DE TERESA, Luis, Derecho notarial y derecho
registral; 4ª ed., México Porrúa, 1978; JADAUD, Bernard, Fiscalité inmomiliere, 2ª ed.,
París, Dalloz, 1978; MARÍN PÉREZ, Pascual, Introducción al derecho registral, Madrid,
Revista de Derecho Privado.
Gerardo Gil VALDIVIA.
Federico QUINTANA ACEVES.
CENTRALISMO, V FEDERALISMO Y CENTRALISMO. (YA ESTA)
CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. I.- Acción de centralizar, reunir en un
centro común; tomar para si el gobierno central, toda la autoridad. Para Jean Rivero este
concepto se refiere por una parte a la solución del problema de las relaciones del Estado

22. 22
con las colectividades locales (entidades, provincias, Estados), y por otra parte, al método
de organización del Estado.
II.- Sobre estas bases y considerando los elementos que integran la figura de la
centralización se pueden encontrar los antecedentes históticos de esta institución en la
monarquía absolutista de fines de la Edad Media. Bajo este régimen la autoridad real se
esforzó por concentrar el máximo de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) en
detrimento del poder que en un tiempo llegaron a ejercer los señores feudales.
Esta tradición fue trasladada a nuestro país con la llegada de los españoles. El régimen
colonial se caracterizó entre otras cosas por someter las decisiones de mayor trascendencia
para la vida de la Colonia y sus habitantes a la autoridad real. De esta manera desde la
metrópoli se decidía el destino de la Colonia. Por lo que se refiere a la organización y
funcionamiento de autoridades coloniales éstas obedecían igualmente a un esquema
centralizado en donde la máxima autoridad le ejercía el virrey a nombre de la Corona.
Al triunfo del movimiento independentista bajo el régimen de la C. de 1824 se adopta el
sistema federal como forma de gobierno. Esta situación implica ya en principio,
descentralización del poder que se distribuye ahora entre los niveles federal, estatal y
municipal.
En 1836 se adopta con la C. llamada de las Siete Leyes, un esquema centralista, que en
1847, a través del Acta de Reformas que restablece el orden constitucional de 1824, cede
definitivamente su lugar al sistema federal instaurado por la C. del mismo año, y que hubo
de ser ratificado por la C. de 1857. Por lo que se refiere al aspecto administrativo, la
administración pública federal ha seguido una tendencia centralista con una mayor o menor
intervención legislativa en el control y vigilancia de su actividad.
Paradójicamente, bajo el imperio de la C. de 1857, instrumento que se caracterizó por la
preeminencia del poder legislativo sobre el ejecutivo, el país vivió un régimen
marcadamente centralista, bajo la autoridad del general Profirio Díaz.

23. 23
La C. de 1917, al igual que su antecesora, adopta el sistema federal como forma de
gobierno asociado a un régimen presidencialista. Esta última característica implica la
concentración de facultades en favor del Poder Ejecutivo Federal que se ejerce de manera
unipersonal.
III.- Para el maestro Miguel Acosta Romero, la centralización es la forma de organización
administrativa en la cual, las unidades, órganos de la administración pública, se ordenan y
acomodan articulándose bajo un orden jerárquico, a partir del presidente de la República,
con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución.
Por su parte Gabino Fraga considera que existe el régimen de centralización administrativa
cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto de otros, en una situación de
dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en
el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima catagoría, a
través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.
La centralización administrativa implica la unidad de mando y ésta se da a través de una
relación jarárquica que une los órganos administrtivos de las diversas categorías y los
subordina a la autoridad central del presidente de la República.
Gabino Fraga sostiene que mediante dicha relación de jerarquía se explica cómo se
mantiene la unidad del poder administrativo a pesar de la diversidad de los órganos que lo
forman, la conservación de esa unidad está garantizada por la concentración del poder de
decisión y del de mando.
La mayor parte de la doctrina coincide en considerar que la relación jerárquica implica una
serie de poderes como son los siguientes: de decisión, de nombramiento, de mando, de
revisión, de vigilancia, disciplina y para resolver conflictos de competencia.

24. 24
El a. 90 de la C. establece que la administración pública federal será centralizada o
paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso que distribuirá los negocios,
del orden administrativo de la federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos. Asimismo, la propia disposición constitucional precisa que
las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo
Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos.
Por su parte, el a. 80 de la propia C. señala que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo
dela Unión se deposita en un solo individuo que se denominará Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos.
Esta disposición significa que la administración pública federal está subordinada al
presidente de la República, quien es la única autoridad facultada para ejercer el poder
ejecutivo.
Cabe señalar que el presidente de la República es al mismo tiempo jefe de gobierno, jefe de
Estado y jefe de la administración pública. De esta manera, las dependencias y entidades de
la administración pública federal son colaboradores del presidente de la República y ejercen
a su nombre las funciones administrativas que les encomienda la ley.
Así pues, el presidente de la República está facultado para nombrar y remover libremente a
los secretarios del despacho, al Procurador General de la República, al gobernador del
Distrito Federal y al Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
De conformidad con las disposiciones constitucionales antes citadas, la LOAPF (DO 29 de
diciembre de 1976), reglamenta la estructura y funcionamiento de la administración pública
federal, precisando que ésta se integra por dos grandes tamas: la centralizada y al
paraestatal. En la primera categoría se encuentran la presidencia de la República, las
secretarías de Estado, los departamentos adminstrativos y la Procuraduría General de la
República.

25. 25
Esto significa que dentro de la administración pública federal, existe también un régimen
descentralizado, integrado por entidades que guardan con el presidente de la República, una
relación distinta a la jerárquica, gozando de personalidad jurídica y patrimonios propios. En
consecuencia, en México coexiste un principio de descentralización derivado del régimen
federal (aspecto político), con un sistema administrativo centralizado en el que el presidente
de la República concentra en su entorno un gran número de facultades y poderes. En este
sistema las secretarías de despacho y jefes de departametos administrativos dependen
jerárquicamente del titular del Poder Ejecutivo Federal, sin gozar de poderes o
responsabilidades propias. En otros países podemos encontrar sistemas políticos
centralizados con sistemas administrativos que gozan de una mayor autonomía y
responsabilidad que en el caso de México, tal es el caso de Francia.
IV.- BIBLIOGRAFÍA: ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría general del derecho
administrativo; 3ª ed., México, Porrúa, 1979; FRAGA, Gabino, Derecho administrativo; 11ª
ed., México, Porrúa, 1979; RIVERO, Jean, Droit administratif; 9ª ed., París Dalloz, 1980;
SERRA ROJAS, Andrés, Derecho administrativo; 6ª ed., México, Porrúa, 1974, t. I;
VEGEL, Georges, Droit administratif; 7ª ed., París, PUF, 1980.
Sergio SANDOVAL HERNÁNDEZ.
CENTRALIZACIÓN POLÍTICA, v. ESTADO UNITARIO. (ESTADO).
ESTADO.- I.- (Del latín status). El concepto de Estado y lo que significa han dado origen a
las más importantes cuestiones debatidas en la filosofía política. No obstante la enorme
importancia que parece tener el Estado, sus tratadistas no se han puesto de acuerdo sobre su
“naturaleza”, origen, funciones y fines. Muchas son las disciplinas que se ocupan del
Estado. Algunas lo consideran una comunidad política desarrollada, consecuencia natural
de la evolución humana; otras como la estructura del poder político de una comunidad;
otras ven en el Estado el cuadro geográfico donde se escenifican las aspiraciones
nacionales. Unas veces se les identifica con la sociedad, i.e., como la totalidad del
fenómeno social; otras se le comtrapone a sociedad. Unas veces se le equipara con la

26. 26
nación; otras con el poder. En este espacio el problema del Estado se aborda teniendo
fundamentalmente en cuenta su aspecto jurídico. Esto no quiere decir que no existan otros
aspectos importantes. No obstante, los aspectos jurídicos son particularmente relevantes en
una descripción del Estado. Una apropiada descripción del Estado, presupone un claro
entendimiento de los problemas jurídicos que le son inherentes.
El Estado no es una mera realidad natural, constituye un conjunto de funciones jurídicas
cuya comprensión es necesaria para entender el comportamiento de la comunidad política.
El Estado crea derecho, amplia una Constitución; el Estado contrata, representa a sus
nacionales, tiene jurisdicción, ejecuta sanciones; el Estado celebra tratados, es sujeto del
derecho internacional; el Estado, en suma, es titular de derechos y obligaciones. Las teorías
que ven en el Estado sólo los aspectos naturales -si esto es posible- no pueden explicar la
unidad, la jurisdicción, la personalidad ni la representación del Estado; es decir, no explican
cómo funciona el Estado. Aún más, conceptos como poder, legitimación, soberanía y otros
que se refieren al Estado, deben mucho de su significado a las normas jurídicas que
presuponen. Qué estériles serían tales conceptos si tuvieran que prescidir de toda referencia
a normas.
II.- Durante más de dos milenios el Estado (polis, civitas, respublica) ha constituido un
conjunto de problemas jurídicos y ha sido, desde entonces, objeto de estudio de la
jurispruedencia y uno de sus conceptos centrales. El Estado no es un descubrimiento
reciente de la sociología ni de la antrología.
Para apreciar la importancia de las consideraciones jurídicas en el tratamiento del Estado,
hay que tener presente que la teoría política y la teoría del Estado no son, tanto en su origen
como en su forma, sino jurisprudencia dogmática. La jurisprudencia medieval no fue sólo
la ciencia de la aplicación e interpretación del derecho, sino, también la única teoría
coherente del Estado. La teoría política fue jurisprudencia dogmática que trascendió la
esfera del derecho y evolucionó como una filosofía del derecho y del Estado (Barker).
Erradicar las nociones jurídicas de la teoría política moderna, sería tan imposible como
erradicar las palabrar latinas de los idiomas modernos (Grim). Que el vocabulario de la

27. 27
teoría del Estado se encuentra impregrado de términos jurídicos, no es sino reflejo y
consecuencia del largo proceso y evolución de la jurisprudencia. La teoría del Estado tomó
sus conceptos de la jurisprudencia dogmática y fue con ese lenguaje que aprendió a hablar
y decir frases articuladas. Sobre esta penetrante influencia de la jurisprudencia sobre la
ciencia política son muy significativas las palabras del célebre politólago inglés Erns
Barker: “El estudio del Estado en términos jurídicos convierte a la ciencia política en una
genuina disciplina y demanda del estudiosos un verdadero entendimiento de las
concepciones jurídicas... La ciencia política que no se encuentra enraizada y fundamentada
en tal disciplina se convierte en un conjunto de vaguedades de fácil apreciación.”
No es sorprendente que la teoría política del siglo XVI fuera expuesta por juristas y,
además, en términos de jurispruedencia dogmática. Jean Bodin, Althusius, Grocio,
Pufendorf, fueron las figuras centrales, todos juristas. Jean Bodin, el gran teórico de la
soberanía, no sólo fue versado jurista, sino, también, distinguido profesor de derecho
romano. Con posterioridad los filósofos políticos habrían de seguir hablando el lenguaje del
derecho: Hobbes (De corpore politico), Locke (of civil Gobernment), Hume (Essays Moral
and Political), Rousseau (Du contrat social), etc. Para cuando se consolida el Estado
nacional, la doctrina del derecho internacional dispone de una nación del Estado. La
escuela del derecho internacional moderno es también grandemente beneficiaria de la
jurisprudencia romana medieval, Gentli, uno de sus fundadores, fue famoso profesor de
derecho romano en Oxford. Grocio, el otro fundador de la escuela, introdujo las
instituciones del derecho privado romano, para ser aplicadas en las relaciones de los
Estados.
Fue así que la jurisprudencia devino la base de la teoría del Estado; ella suministró los
conceptos fundamentales de la Staatwissenschaft (cienci del Estado) y de la Allgemeine
Staatslehre (teoría general del Estado).
III.- Concepto. Dentro de la teoría del derecho y en la jurisprudencia dogmática el concepto
de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterización y
proporcionar una breve descripción de sus características jurídicas fundamentales.

28. 28
Básicamente se concibe al Estado como una corporación, como una persona corporación
territorial. Otra de las características del Estado, igualmente esencial, es que actúa, se
conduce, de forma autónoma e independiente. Este último dato se describe como poder
originario, autoridad soberana o, simplemente comartida nación del Estado como
“corporación territorial dotada de un poder de mando originario” (Jellinek). La
caracterización anterior ha sido persistente en la doctrina jurídica a través de los años y
tiene antecedentes remotos.
Sin duda los griegos concibieron a la polis como un complejo de problemas jurídicos. Sin
embargo, fue mérito de los romanos concebir al Estado (respublica) en términos jurídicos,
como un conjunto de competencias y facultades. Con todo, correspondió a los juristas
medievales forjar el concepto de Estado y la doctrina aplicable a éste. Los juristas
construyeron la doctrina jurísta del Estado al rededor de dos naciones jurídicas
fundamentales: la de societas (corporación) y la de soberanía. La civitas constituída,
ciertamente, una agrupación de personas, sin embargo, esta agrupación no era un mero
agrado de individuos. La civitas, para los romanos, constituía una universitas. La
universitas era la unión de personas o un conjunto de cosas, la cual era considerada como
formando una unidad, un todo. En cuanto a la universitas de personas se refiere,m el
término se aplicaba en derecho público o en derecho privado (civitas, municipia, collegia,
societates). La universitas era, para el derecho, un ente, un corpus, el cual se distinguía de
sus miembros (singuli). De todas estas universitates fue la societas la que se nutrió de más y
mayor dictrina. Esta doctrina serviría para describir el Estado. La civitas (o el imperio) era
como la societas, una institución jurídica (de iure gentio) establecidas por aquellos que
persiguen un propósito común (affectus societatis). La doctrina de la societas explica muy
bien por qué el Estado (la civitas) actúa. La doctrina jurídica de la societas (y dela
universitas en general) considera a la socii (a los miembros) como un ente que actúa a
través de sus representantes. La civitas tiene ciertas funciones, facultdes y derechos que no
son las de sus miembros. La civitas constituye una corporación jurídica, una persona de
derecho, la cual justamente, representa la comunidad política que la conforma.

29. 29
Es importante observar que la doctrina consideraba a la societas una institución deiure
gentium, esto es, una institución originada en el consentimiento. La societas y, por ende, la
civitas es creada por los hombres. Que la societas sea una institución creada por el
consentimiento, permite aplicar toda la doctrina que sobre el consentimiento se aplica a las
obligaciones y contratos. En la civitas la competencia de los órganos (p.e., leyes condendi)
le es conferida por los miembros de la república.
La civitas (regnum o respublica) se encuentra frente a otras civitates y dentro del concierto
internacional (el imperio). Para los juristas el imperio es, ab obvo, una universitas,
compuesta de otras universitas. El imperio denominado aún, imperio romano, no es para los
juristas un mero hecho histórico,sino el concepto jurídico que unifica los derechos de las
universitates (regna, civitates, provinciae) que lo constituyen.
Los juristas se preguntan ¿que comunidades pertenecen al imperio, i.e., a la comunidad
intenacional? El criterio decisivo es el concepto de obediencia o conformidad. Pertenecen
al imperio quae imperio romano obediunt. Otros pertenecen a esta comunidad
internacional, porque aunque non obediunt romano imperio in totum... vivunt secundum
legem populi romani. Después se encuentran otras comunidades políticas que,
paradójicamente, pertenecen al imperio; pero en ningúun sentido obedecen o se conforman
a las disposiciones del imperio. Unas vicitales derivan del privilegio por concesión del
imperio (por delegación) -como Venecia-. Otras no obedecen y se liberaron, aseguran
haberse liberado, ex contractu, en tal situación se encontraban el reino de Francia y el de
Inglaterra. Estas dos últimas comunidades que sin duda pertenecen a la comunidad
internacional, no tienen superior, son caracterizados por los juristas como civitas sibi
princeps.
Estas comunidades política son los Estados modernos. La civitas que los juristas caractrizan
como sibi princeps, se encuentran en la misma situación que el regnum donde el rex est
imperator regni sui. Los dos tipos de comunidad, pertenecen por supuesto al imperio, a la
comunidad internacional, pero obedecen su propio derecho, son comunidades quae

30. 30
superiorem non recognoscens (Florencia, Venecia, Francia y Sicilia), en Francia, p.e., rex
(Franciae) est imperator regni sui, es la instancia suprema.
No todas las vicitas o republicae quae non recognoscunt superiorem detentan su imperium
o sus potestates por delegación o pacto. Pueden obtener su imperium por prescripción e,
incluso, por tecolución (aliae ex usurpatione).
Existen dos formas en que se ejerce imperium por la civitates que no reconocen superior: 1)
de iure, esto es, por delegación expresa del princeps o por otro título (ex contractu), y 2) de
facto. Las civitates o regna que pretenden ejercer imperium de iure, tienen que probar la
delegación; si no pueden probar la delegación o cualquier otro título jurídico, deben probar
la prescripción. Sin embargo, si una civitas puede probar que efectivamente ejerce
imperium es suficiente: tamen si probare se exersussie merum imperium, valet. En este
último caso la eficacia se convierte en la única condición para el reconocimiento de una
civitas sibi princeps.
Como quiera que las comunidades políticas se sustraigan al dominio directo del emperador;
éstas no dejan de pertener al totum imperium romanum. Para los juristas el imperio es la
clave para explicar el Estado. El imperio no es una monarchia mundial, sino la universitas
(masima) que unifica el complejo de comunidades políticas y sus órdenes jurídicos. Estas
doctrinas jurídicas habrían de convertirse en los principios básicos del derecho
internacional y habrían de constituir un capítulo de la teoría del Estado. Una teoría del
Estado tiene que resolver la situación de éste frente a otros Estados y ante el derecho
internacional.
El imperio es, así, el punto de partida en la explicación del poder del Estado (tanto de iure
como defacto). En principio,la summa potestas se encuntra totalmente centralizada en el
princips, en quien traslada est omnis iurisdictio de conformidad con la doctrina de la lex
regia. Es a partir del imperio, i.e., de la comunidad internacional o, si se quiere, del derecho
internacional, de donde se descentraliza el poder político.

31. 31
Los juristas describen de manera muy concreta la soberanía de la civitas sibi princeps, su
doctrina es predominantemente operativa y práctica en las ciudades del norte de Italia.
La gran autoridad de los juristas convirtió su doctrina en la descripción vigente de la
auctoritas, dela soberanía, de la legitimación y del gobierno de la civitas.
Para que el consentimiento del populus surtiera efecto, éste tenía que ser libre. Cuando este
consentimiento es libre, el populus es libre y puede ser comparado con el populus romani
quein, conforme a la lex regia, era el propietario originario de la potestad legislativa: un
pueblo libre tiene plena jurisdicción y omni populo iurisdictioem habenti ius propium
statuere permititur. Para el jurista un pueblo “libre” es aquel que no tiene superior, él es su
propio superior, su propio princeps: civitas sibi princeps. El pueblo libre es reconocido
como una universitas. De ahí sigue: 1) la civitas es una unidad (un orden jurídico), una
persona; 2) la civitas, en tanto persona, actúa a través de sus representantes; el concilium, el
cual totam civitatem reprasentat, y 3) el origen del poder y la última autoridad son los
miembros d ela civitas, i.e., los cives. No es pues extraño que Bártolo sostenga que el
concilium reprasentat mentem populi.
IV.- La unidad del Estado. Es un lugar común sostener que el Estado constituye una unidad.
¿Qué tipo de unidad?, ¿de sus miembros?, ¿de su espacio territorial? La unidad del Estado
es una inidad artificial constituida por el conjunto de normas que regulan el
comportamiento de los individuos que se encuentran sujetos a dichas normas. La
afirmación de que los individuos sean miembros de una comunidad política, esto es, de un
Estado, es sólo una metáfora que indica que ciertos individuos están sometidos al orden
normativo de dicha comunidad.
Ciertas corrientes sociológicas sostienen que la interacción es el elemento que constituye la
unidad política del Estado. Sin embargo, cuando el Estado es considerado como una
unidad, el criterio de unidad es, sin duda, muy diferente al criterio de la interacción social.
Individuos de diferentes Estados pueden tener un contanto económico o cultural que supone
una interacción más intensa que la que puede darse entre los individuos de un mismo

32. 32
Estado (Kelsen). Cuanlquier solución positiva a este problema tiene que suponer la idea de
una ficción jurídica o política. Los miembros de una misma comunidad política son, desde
este punto de vista, aquellos a quienes se aplican las mismas normas jurídicas.
Otras corrientes sociológicas sostienen que la unidad del Estado descansa en la existencia
de intereses comunes, tradiciones comunes, creencias comunes, ideología común, etc.
Aunque las creencias comunes así como una ideología común, se encuentran presentes -
como, también, un mínimo de interacción- no constituyen empero, conditiones per quam de
la estabilidad. De hecho, intereses comunes, comunes creencias y tradiciones comunes en la
sociedad son generalmente impuestos. El único elemento que los individuos comparten en
común es el sistema normativo al cual se encuentran sometidos, aun si no comparten
intereses, creencias, ideologías o credos. Algo es, así, “común” a varios individuos en
virtud de la fuerza obligatoria que las reglas sociales tienen sobre los individuos cuya
conducta prescriben.
V.- El poder del Estado. El Estado es generalmente entendido con una relación en la que
alguien manda y otros obedecen: “...tutti domini che hanno avuto ed hanno imperio sopra li
uomini, sono stati... sono reppubliche o principati” (Maquievelo). Sin embargo el concepto
de dominio, i.e., de poder, presupone fundamentalmente aspectos normativos. Se puede
formular es esquema del dominio social de la manera siguiente X tiene poder sobre Y si, y
sólo si, puede hacer que Y haga o deje de hacer algo.
Las relaciones de dominio o de poder no son sino la posibilidad de imponer la voluntad de
uno sobre el comportamiento de otros (Weber). Un individuo probablemente dará a su
voluntad esta forma cuando se encuentre, o piense que se encuentra, en posición de
reclamar obediencia. No todo dominio, sin embargo, es un dominio estatal, esto es, un
dominio en virtud de autoridad en el que se den “la facultad de mandar y el deber de
obedecer” (Weber). ¿Cuál es, el criterio por el cual las relaciones de dominio estatales se
distinguen de las que no lo son? El criterio puede ser establecido de la forma siguiente: un
individuo ejerce autoridad si manda en nombre del Estado.

33. 33
¿Cómo podemos distinguir estos mandatos de los demás? No existe otro criterio que el
orden jurídico del Estado. Es este criterio el que nos permite diferenciar quién no. Un
individuo está capacitado a emitir mandatos de naturaleza obligatoria sólo si el conjunto de
normas (legisladas o consuetudinarias) que se tienen por obligatorias le confieren tal
facultad; esto es, si él es la autoridad legítima de la comunidad estatal (Kelsen).la aptitud
efectiva de mandar generalmente es un super additium a un orden normativo que pretende
exitir en cirtud del derecho (Weber).
Forzar a otros a comportarse de conformidad con la voluntad de uno equivale a tenr poder
sobre ellos. Es fácil entender que el concepto de dominio implica el concepto de autoridad
y de supraordinación o estratificación. Todos los mandatos, incluyendo las disposiciones y
reglas jurídicas, se dice, proceden de superiores y se dirigen y obligan a inferiores. El
término “superior” en este contexto “significa poder jurídico, toda vez que no se puede
olvidar el hecho de que la significación de un mandato es aceptado como una norma
válida” (Welber).
De esta manera el dominio guarda una relación esencial con el sistema normativo. En cierto
sentido, el dominio del Estado, como señala Kelsen, depende del hecho de que el orden
jurídico estatal sea eficaz y que las normas que lo constituyen efectivamente regulen el
comportamiento de los individuos. El poder estatal no es sino la eficacia del orden jurídico
del Estado (Kelsen).
VI.- Poder legítimo. Normalmente se argumenta que el poder del Estado es un poder
legítimo. Ahorá bien, el poder se reclama legítimo únicamente si reposa en principios,
reglas, tradiciones, que se presuponen válidos (Raz). El poder legítimo cambia si el sistema
normativo por el cuale este poder ha sido establecido es reembolzado por otro. La autoridad
legítima es siempre aquella que manda de conformidad a un sistema normativo vigente en
una comunidad determinada.
El fenómeno de la susticuión de la autoridad legítima es el que con más claridad muestra la
significación normativa de la legitimación. Si el antiguo sistema jurídico, sobre el cual los

34. 34
actos del poder legítimo descansaban, deja de ser eficaz, y un nuevo sistema normativo lo
sustituye, las autoridades del antiguo régimen dejan de ser la autoridad legítima. Pero si los
revolucionarios fallan y el orden normativo que ellos tratan de establecer nunca es efecaz,
entonces sus actos no son interpretados como actos legítimos del poder, sino como actos
ilícitos, de conformidad con el sistema normativo aún en vigor (Kelsen). Una autoridad
establecida, es la autoridad legítima, de iure, si sus actos se conforman al sistema normativo
de la comunidad.
El dominio es legítimo si, y sólo si, se produce de conformidad con el sistema normativo,
esto es de conformidad a las normas jurídicas cálidas. “Ningún concepto de dominio
(legítimo) puede ser definido en alguna forma que no sea en referencia a la facultad de
mandar” (Weber).
VII.- Soberanía y centralización. Normalmente se afirma que el Estado es una entidad
política autónoma y que posee una característica específica sin la cual es privada de su
carácter de Estado: la soberanía. Es fácil observar que esta autonomía tiene un carácter
normativo y puede ser descrita de la manera siguiente:
Una comunidad política es una comunidad política independiente si la instancia creadora
del derecho es habitualmente obedecida por el grueso de la población, y no se encuentra en
hábito de obediencia a ninguna instancia superior (Austin).
La soberanía es así la característica distintiva de una comunidad política independiente, i.e.,
del Estado. Esta se presenta cuando la instancia creadora del derecho no recibe su autoridad
de nadie más, cuando es la instancia suprema y fuente última del derecho de la comunidad.
Cuando este “superior común” es la instancia suprema, dicha comunidad es un Estado, una
comunidad jurídica independiente.
Una determinada sociedad, por tanto, no es un Estado, i.e.,una organización política
independiente, salvo que la generalidad de sus miembros se encuentren en un hábito de
obediencia a un superior común determinado. Los individuos cuya acción es considerada

35. 35
como actos del Estado, son los superiores, los órganos del Estado, los gobernantes
“legítimos”.
De lo anterior se refiere que la idea de autoridad únicmente tiene sentido en una comunidad
más o menos centralizada. En la que se encuentra un superir común. Pensamos en una
autoridad, en un superior, sólo en aquella comunidad donde el aparato de mandar ha
alcanzado cierto grado de canalización.
El desarrollo de las comunidades humanas, desde los tiempos primitivos hasta la
actualidad, muestra la tendencia constante hacia la reducción del uso de la fuerza a sólo la
aplicación de sanciones. Por tanto, existe una tendencia, que se incrementa gradualmente,
de prohibir el uso de la fuerza por un individuo contra otro medio de la comunidad
(Kelsen).
Al determinar las condiciones bajo las cuales y los individuos por los cuales la fuerza es
usada, el orden jurídico introduce cierta seguridad colectiva puesto que protege a los
individuos contra el uso ilícito de la fuerza por parte de otros individuos. La autoridad surge
si, en un caso concreto, ha tenido lugar una violación del derecho y la determinación de
quién es responsable de ella, les es retirada a los sujetos que son parte inmediata en el
conflicto y trasladada a un órgano especializado (Kelsen).
En este orden centralizado los individuos autorizados a usar la fuerza están investigados
con las características de órganos especiales de la comunidad ante los cuales el grueso de la
población se encuentra en hábito de obediencia.
En breve, una más o menos centralizada relación de dominio es un rasgo característico del
Estado. Únicamente en un dominio suficientemente centralizado encontramos una clase de
gobernantes o autoridades, los cuales son caracterizados jurídicamente como competentes o
facultados para emitir mandatos válidos.

36. 36
VIII.- Organización. 1.- El derecho como un factor de organización. Prácticamente nadie
puede negar que el Estado es una organización o una comunidad organizada. Sin embargo,
ipso facto, surge una pregunta: ¿Cómo se constituye esta organización? ¿En qué bases
reposa la organización del Estado? La respuesta inmediata es: esta organización descansa
en un sistema de reglas o normas, reglas o normas las cuales constituyen el aparato
normativo del Estado. De hecho, el Estado es considerado una organización precisamente
porque es un orden que regula conducta humana (¿Qué otra cosa se puede organizar o
regular?).
Ningún conglomerado de personas podría existir duraderamente sin alguna forma de
asociación, de comunicación y, de más o menos, cooperación... de esta manera, surge el
crudo comienzo del derecho y del gobierno, con el propósito de mantener un orden de este
tipo... En tanto la vida social avanza, una regulación más definitiva y obligatoria fue
requerida.
Los Estados primigenios surgieron y se mantuvieron únicamente cuando perfeccionarion su
disciplina, al hacer más inviolable la sanción de las tradiciones.
El culto de los ancestros, p.e., fortaleció la organización patriarcal. La unidad tribal y las
costumbres fueron garantizadas por actos de coerción; costumbres que determinan
creencias comunes y organización común para todos: parientes, miembros de la tribu o
ciudadanos. El hombre primitivo tenía que “aprender” a obedecer reglas.
En el proceso de cambio de una mera agregación de personas a una comunidad organizada,
el derecho juega un papel extraordinario. Por ello, “por muchos siglos, el derecho fue
considerado requerimiento básico de la supervivencia y coexistencia humana... dando
estructura y forma al edificio social”.
Motivar el comportamiento humano no es tarea fácil. El comportamiento humano es un
fenómeno que resulta de motivos tan persistentes (bioquímicos, ecológicos, etc.), que es
muy defícil ya no suprimir, sino, simplemente, atenuar su función motivadora. Para hacer

37. 37
que ciertos individuos se comporten de conformidad con el deseo o voluntad de otro, es
necesario que éste disponga de elementos enormemente persuasivos que permitan alterar el
cuadro habitual de sus motivaciones. El problema de la motivación del comportamiento se
acentúa cuando se trata de provocar no un comportamiento de un individuo en particular,
sino el comportamiento de un sinúmero de individuos. De ahí se sigue que el elemento
persuasivo, el motivo, tiene que ser un elemento estándar cuya representación motive por
igual o, al menos, de manera similar, a los miembros de una comunidad más o menos
grande.
Al respecto observa Kelsen: en lo que a la organización de grupos se refiere, esencialmente
sólo un método de provocación de conductas socialmente deseadas ha sido tomado en
cuenta: la amenaza y la aplicación de un mal en caso de conducta contrario -la técnica del
castigo.
Carmeiro correctamente dice que un adecuado examen de la historia indica que únicamente
una teoría coercitiva puede dar cuenta del surgimiento del Estado. La fuerza es el
mecanismo por el cual la evolución política ha conducio al Estado.
2.- El derecho: aparato coercitivo. Existe también una ampliamente compartida opinión de
que el derecho tiene como función guiar el comportamiento humano.
Esta función consiste en provocar un cierto comportamiento de los individuos, haciendo
que hagan o dejen de hacer algo que, por alguna razón, es considerado valioso o perjudicial
para la comunidad, respectivamente. ¿Existe acaso otra manera de organizar una
comunidad?
El Estado, en tanto organización, hace que los individuos hagan o se abstengan de hacer
ciertas cosas y lo logra a través del único método que posee: el derecho, estableciendo
normas jurídicas.

38. 38
Desde este punto, el Estado no es más que el orden jurídico que “organiza” la comunidad.
El derecho, en este sentido, es un sistema de motivación de conducta humana. La función
de motivación del derecho resulta, primordialmente, de la manera cómo el derecho ordena
o prohíbe comportamientos: a través de sanciones. La coacción es, así, ese elemento
enormemente persuasivo que anula, o mejor, altera el cuadro de las motivaciones del
comportamiento social de los individuos. La pena con la que el derecho reacciona contra
ciertos actos, es la sanción, y a través de este acto un mal es infligido al individuo
“responsable” aun en contra de su voluntad y si es necesario mediante el uso de la fuerza
física.
Observa kelsen correctamente que la coacción ha jugado un papel extremadamente
importante en la organización social. Esto se observa particularmente en las comunidades
primitivas que consrvan carácter religioso. Si los individuos respetan el orden social, en
especial sus numerosas prohibiciones, es porque temen los tremendos males con los que los
dioses castigan las violaciones del orden social. Comprando con el inmenso miedo que los
primitivos sienten por las penas y castgos que impone la divinidad, la esperanza de una
recompensa tiene una importancia secundaria.
Que la técnica del castigo haya tenido y tenga una importancia mayúscula en la historia
institucional se revela, más que nada, por el hecho de que la técnica social más importante:
el derecho, se sirve de este mecanismo de motivación.
Ciertamente, la sanción prescrita es siempre el comportamiento de un individuo: sin
embargo, interpretada como una acción del derecho de la comunidad. Esto significa que las
sanciones son atribuidas o impuestas al Estado. Este hecho es particularmente importante y
ciertas características relevantes de la sociedad difícilmente serían explicadas sin referencia
a esta ficción normativa.
Al establecer sanciones (tales como la privación de la vida, de la salud, de la libertad, etc.),
el orden jurídico que constituye el Estado induce a los individuos a actuar de conformidad
al deseo o deseos de aquellos que establecen las normas, al deseo de los gobernantes. Es de

39. 39
esta manera que términos como “súbdito”, “gobernado”, así como “poder”, “dominio”,
“autoridad”, adquieren sentido. Alguien somete a otro -a un súbbdito- cuando aquél tiene el
poder -el cual se imputa a la comunidad- de hacer que éste haga o se abstenga de hacer
algo. En esta instrumentación de fuerza radica el poder del Estado, poder que no es sino el
orden jurídico en función.
De esta manera, el poder “motivador” de las acciones y omisiones que organizan la
sociedad reside, en larga medida,en el poder coactivo del derecho.
3.- Organización y compuesto. El Estado no es una cosa, sino un compuesto cuyos
componentes no son sino actos de individuos. Puede decirse que no existe Estado si éste no
es la suma de actos individuales. Pero si el Estado no es sino un compuesto de acciones
individuales, la organización estatal no es sino un compuesto de acciones individuales, de
las funciones que los individuos realizan en la comunidad. La organización estatal es la
manera en la que tales funciones son arregladas.
Ahora bien, es el orden jurídico el que define y asigna las funciones (estatales) a los
individuos y por este hecho organiza la comunidad. Al determinar las funciones del cuerpo
de individuos, el orden jurídico deviene el esquema del Estado, su plan, de acuerdo al cual
la comunidad está arreglada en términos de papeles sociales (p.e., jueces, árbitros,
sacerdotes, soldados, súbditos y otros). Estos papeles y funciones serán interpretados como
actos del Estado. Esto es por lo que el estado es considerado una entidad jurídica: la unidad
de diferentes actos jurídicos.
IX.- Al considerar los problemas persistentes del Estado, observamos que éstos implican
creación, derogación, ejecución y legitimación de normas sociales de cierto tipo, esto es, de
normas jurídicas. Lo anterior constituye evidencia suficiente que muestra que el Estado,
desde este punto de vista, no es sino un complejo de actos jurídico atribuidos a la
comunidad estatal, que poseen el monopolio del uso de la fuerza. Ahora bien, si el Estado,
desde este punto no es sino un sistema jurídico específico, el problema de cómo es que el
Estado aparece, de cómo funciona, de cómo cambia, se vuelve un problema de cómo es que

40. 40
las normas jurídicas y las entidades jurídicas que constituyen son creadas, de cómo
funcionan, y de cómo pueden ser modificadas.
Si quitáramos los elementos normativos del conglomerado que constituye el sustratum de
una comunidad política lo único que tendríamos es un agregado de individuos. Si queremos
ver en ese conglomerado o en ese agregado de individuos “dominio”, “legitimidad”,
“autoridad”, esto sólo es posible si entendemos el carácter normativo que supone el Estado.
Son las normas jurídicas las que convierten el comportamiento de los miembros de la
comunidad en un problema de razón práctica: en un conjunto de criterios que señalan qué
hacer establecidos por ciertas instancias que no son otros sino los “órganos” del Estado.
X.- BIBLIOGRAFÍA: AUSTIN, John, The Province of Jurisprudence Determined, London,
Hart Edition, 1954; BARKER, Ernest, “Introducción”, GIERKE, Otto von, natural Law and
the Theory of Society, 100-1800, London, Cambridge Univesity Press, 1934; CARMEIRO,
R.L., “A Theory of the Origine of the State”, Man in Adaptation. The Cultural Prest,
Chicago, Aldine Publishig Co., 1974; CUEVA, Mario de la, La idea del Estado; 2ª. Ed.,
México, UNAM, 1980; HART, H.L. A., El concepto del derecho; trad. de Genaro R.
Carrió; 2ª. Ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1968; JELLINEK, Georg, Teoría general del
Estado; trad. De Fernando de los Ríos Urruti, Buenos Aires, Albatros, 1960; KELSEN,
Hans, Teoría general del derecho y del Estado; trad. de Eduardo García Máynez; 3ª. Ed.,
México, UNAM, 1979, id., Teoría general del Estado; trad. de Luis Legaz y Lacambra,
México, Editora nacional, 1957; id., Teoría pura del derecho; trad. de Roberto J. Vernengo,
México, UNAM, 1979; RAZ, Joseph, The Concept of a Legat System, Oxford, Clarendon
Press, 1970; WEBER, Max, Economía y sociedad; trad. de José Medina Echavarría,
Eduardo García Máynez y otros, México, Fondo de Cultura Económica, 1944, 2 vols.
Rolando TAMAYO Y SALMORÁN.
CIUDADANÍA. I.- La palabra ciudadanía proviene del latín civitas, que fue la
organización juridíco-política de los romanos. Se puede afirmar ante todo, que la
ciudadanía indica la cualidad genética de los ciudadanos; entendiéndose por ciudadano,

41. 41
etimológicamente, la pertenencia de un individuo -hombre o mujer- al grupo social
estructurado políticamente y, diríamos hoy, dotado de soberanía.
El anterior concepto no es aceptable porque, por una parte, es confuso y tautológico, y por
la otra, carente o ajeno a la técnica jurídica; situación esta última dervada existente entre los
conceptos Estado y Nación; de los que derivan los términos jurídicos nacionales y
ciudadanía.
II.- Concepto jurídico. Utilizando las palabras de un clásico, Noboyet, se puede sostener
que ciudadanía es el vínculo jurídico y predominantemente político que relaciona a un
individuo con un Estado. De manera más amplia y clara podemos sostener que ciudadanía
es la cualidad jurídica que tiene toda persona física -hombre y mujer- estatal o “nacional”
de una comunidad soberana, que le permite participar en los asuntos políticos de su Estado,
básicamente en el proceso democrático de designación de funcionarios públicos de elección
y en el ejercicio de las atribuciones fundamentales de los órganos del propio Estado.
De lo anteriormente expuesto podemos advertir que la ciudadanía posee las siguientes
características:
a) Cualidad jurídica.- La ciudadanía existe como un concepto fundamental del Estado,
mismo que sólo se explica y justifica si actúa conforme al derecho. La ciudadanía, en
efecto, es una categoría jurídica, de derecho constitucional, para ser exactos. En este punto
se distingue la ciudadanía no sólo de la nacionalidad, stricto sensu, sino también de la
“estabilidad” o nacionalidad jurídica.
La nacionalidad es un concepto eminentemente sociológico; implica la pertenencia o
integración natural con un grupo étnico y cultural específico, dotado de unprofundo
sentimiento de solidaridad y de un peculiar estilo de vida.
La estabilidad, en cambio, es un concepto jurídico, implica, por tanto, derechos y
obligaciones; se tiene no de manera fatal ni definitiva, sino por realización de hipótesis

42. 42
normativa, pudiéndose renunciar por decisión expresa de la voluntad, o perderse como
sanción. La ciudadanía, por su parte, constituye una especie del género estatalidad, de
suerte tal que sólo pueden ser ciudadanos, tener ciudadanía, quienes previamente ostenten
el carácter de estatales, posean la estabilidad, y si ésta, el género, es jurídica, es obvio que
la especie, la ciudadanía, también sea del mundo del deber ser.
b) Es cualidad propia de personas físicas. En este punto también se advierte la juridicidad
del concepto en estudio y la diferencia específica es nítida. Pueden ser y de hecho son
nacionales, tanto personas como objetos, señala García Morente. La estabilidad la ostentan,
por resolución jurídica, básicamente las personas y accidentalmente objetos
predeterminados -buques y aeronaves- y de aquéllas puedan ser estatales tanto las personas
físicas como las colectivas. Así, los sindicatos, los partidos políticos, las sociedades, tienen
estabilidad. En cambio, única y exclusivamente los humanos pueden poseer ciudadanía y
ejercitar las prerrogativas y debates que les son inherentes. De modo tal que para tener
ciudadanía se debe antes poseer estatalidad, sin que el hecho o circunstancia de ser estatal
conlleve al propio tiempo el signo de la ciudadanía. Todo ciudadano es estatal, pero no
necesariamente todo estatal es ciudadano. Más claro y contundente, todo ciudadano
mexicano es estatal de nuestra República, pero no todo mexicano es ciudadano de la
misma. La exclusividad de su reconocimiento a las personas físicas se explica por su
contenido y finalidad.
c) Cualidad jurídica para intervenir en la política.- He aquí su teleología, la finalidad de la
ciudadanía. Quienes disfrutan de ella, y sólo ellos, pueden participar en la política, en la
lucha por el poder; razón de más para limitarla a los estatales; se protege así al Estado de
intervenciones extranjeras, se salvanguarda su autodeterminación y se garantiza la
inalienabilidad de la soberanía.
La política es la preocupación por bien administrar los bienes de la sociedad, la actividad
tendiente a ordenar de cierta manera, conforme a una determinada corriente filosófica, a la
sociedad, a instaurar una determinada idea de derecho y a concretar un sistema de vida
considerado justo. De ahí que su ejercicio sea propio y exclusivo de los humanos. El Estado

43. 43
es la sociedad global, la asociación general dentro de la cual pretenden realizarse todos los
humanos vinculados por la estatalidad. De ahí que sólo a ellos competa decidir la forma y
suerte de sus organización política.
La ciudadanía, en efecto, es la capacidad o reconocimiento jurídico para intervenir en la
política. Ésta requiere de madurez o independencia de criterio; por ello de la misma son
excluidos muchos individuos que pese a ser estatales físicos, no se les atribuyen las dotes
apuntadas. Las personas colectivas, han determinado serios estudios de cratología, hacen
política; no sólo influyen, sino que aun deciden la suerte de los Estado, de mil maneras
actuando para imponer y sustituir a los gobernantes. Esta situación fáctica, realidad
insoslayable en países subdesarrollados, víctimas del imperialismo o del intervencionismo
extranjero, no nos debe conducir a variar la tesis, a aceptar que los entes colectivos de
derecho puedan lícitamente intervenir en cuestiones políticas. ¿Puede una sociedad
anónima, por poderosa que sea, ejercitar per se las funciones de presidente de la república?
Tocamos aquí un aspecto medular de la ciudadanía. Ésta es un derecho o prerrogativa
personalísmo, sólo puede ser ejercitada, y directamente, por su titular. Los entes colectivos
adquieren derechos, pero los ejercitan por medio de personas físicas. La ciudadanía es
instrumento para la democracia; y ésta sólo puede realizarse por y para los humanos; es el
poder del pueblo, y a éste lo integran seres de razón. La democracia es tarea política. De ahí
que por conclusión si la democracia es de humanos, su medio, la política, se reserve
también para los seres pensantes.
d) Designación de funcionarios y ejercicio de atribuciones públicas.- Los medios de
particiapar en la política son diversos. Corresponde al derecho permitir su desarrollo
conforme a sus postulados, ofrecer a los contendientes -individuos o grupos- un medio
pacífico de confrontar sus ideas y filosofías, evitar derramamientos de sangre, tomas
arbitrarias de poder e inseguridad para la población. Por ello se ha sostenido que el derecho
constitucional es el esfuerzo jurídico de encuadrar a la política.

44. 44
Corresponde a los legisladores, esencialmente a los Constituyentes, establecer las reglas
democráticas de la política, de la conquista de los controles del Estado.
Corresponde así señalar a los Congresos Constituyentes los métodos de realizar la política
y, de manera más específica, indicar los deberes y potestades de los ciudadanos. Ambos
pueden ser viables en el tiempo y en el espacio, pero son indispensables a la ciudadanía los
anotados.
Quienes la disfrutan están autorizados para elegir a los gobernantes, para decidir sobre las
personas y los programas que les convenzan y que crean más adeudos para realizar el bien
común, para decidir con entera libertad el destino de la comunidad. Principio medular de la
democracia es intervenir personalmente en la designación de los gobernantes. Quedar
excluidos de tal posibilidad es aherrojar la soberanía y entronizar la autocracia o la
dictadura. Sólo un pueblo que elige a sus gobernantes es demócrata.
La designación de funcionarios implica la posibilidad de ser designado, y por ende de
aspirar a la representación popular, de la misma manera que lo cóncavo implica
necesariamente lo convexo. Más aún, los Constituyentes pueden atribuir otros derechos y
reservar otras misiones para quienes tienen el honroso título de ciudadanos. Tal es el caso
de México, al tenor del a. 35 de nuestra Ley Suprema. Elección de funcionarios públicos y
ejercicio de atribuciones trascendentales, es el contenido míinimo de la ciudadanía.
e) Edad determinada.- De lo dicho en torno a la diferencia entre estatalidad y ciudadanía se
infiere el sentido de esta última característica. Del ejercicio de la ciudadanía depende de
hoy y el mañana de la sociedad política soberana. Ésta pretende ser proyectada en el
tiempo, perfeccionarla pero no destruirla; se debe por lo mismo confirmar la ciudadanía a
humanos supuestamente capaces, a individuos maduros y responsables, a humanos que
autodeterminándose para el bien, sepan decidir con sinceridad y desprendimiento el destino
de la colectividad. Por ello se exige una edad, por inteligentes y responsables que sean.

45. 45
No es marginación ni injusticia. La infancia y la adolescencia son etapas formativas de
desarrollo somático y de preparación educativa. Las tareas de pasión política de lucha
enconada requieren preparación y sólido criterio, pertenecen a los adultos. A cada etapa
corresponde una función específica: a los menores la preparación, a los mayores la
ejecución, a los primeros el cultivo del intelecto, a los primeros el cultivo del intelecto, a
los segundos la práctica ardua de la política. Determinar la edad mínima para participar en
las contiendas políticas es decisión que compete al Constituyente. Es la única limitante, que
no restricción, que admite el sufragio para ser universal.
II.- La ciudadanía en la historia constitucional de México.- Tema imprescindible de derecho
constitucional, la ciudadanía ha sido siempre regulada por nuestros códigos políticos.
A) Constitución de la Monarquía Española de 1812.- Tres de sus artículos se consagran a la
ciudadanía, el 18, el 20 y el 22. No bastaba la estabilidad española y llegar a determinada
edad adquirir el carácter de ciudadano español; para ello se necesitaban diversos requisitos,
estatuidos en el c. IV, titulado “De los ciudadanos españoles”. La ciudadanía se concedía a
tres tipos de personas: a) A españoles de origen español por ambas líneas, o a indios puros
también por ambas líneas, b) A españoles natualizdos y c) A españoles descendientes de
africanos por una o ambas líneas. La única nota en común de que disfrutaban las tres
categorías de ciudadanos, era la de la estabilidad, todos tenían que ser españoles. Respecto
al mínimo de edad, ésta era de 25 años, al tenor de lo dispuesto en los aa. 45, 75, 91 al 317.
B.- Constitución de Apatzingán de 1814.- En el Decreto Constitucional inspirado por
Morelos, la palabra “ciudadanía” quedó reservada para significar la estabilidad, por tal
motivo, para caracterizar a los individuos que poseían los antiguos ius suffragi e ius
honorum se utilizó la expresión “elector”. Los aa. 6 y 65 son al respecto reveladores: “el
derecho de sufragio para la elección de diputados, sin distinción de clases ni países, a todos
los ciudadanos en quienes concurran los requisitos que prevenga la ley”. “Se declaran con
derecho a sufragio: los ciudadanos que hubieren llegado a la edad de diez y ocho años, o
antes si se casaren, que hayan acreditado su adhesión a nuestra santa causa, que tengan

46. 46
empleo o modo honesto de vivir y que no estén notados de alguna infamia pública ni
procesados creiminalmente por nuestro gobierno”.
De las normas transcritas merece especial atención la edad electoral, la de ser ciudadano:
diez y ocho años.
Contrariamente a lo sostenido en 1970 respecto a la novedad de la edad electoral vigente no
existió tal innovación; ya los previsores constitucionales independentistas la habían
postulado.
C.- Constitución Federal de 1824.- Incuestionablemente que por una concepción purista del
federalismo, los constituyentes de 1824 no trataron los importantes y esenciales temas de la
estatalidad y la ciudadanía. La determinación de estas cualidades se consideró materia
propia de las constituciones locales. Éstas fueron al respecto muy explícitas: establecieron
los derechos y deberes de los estatales y de los ciudadanos, reglamentaron la pérdida de
ambas e indicaron las reglas de naturalización. La base constitucional fue el a. 9: “Las
cualidades de los electores se prescribirán constitucionalmente por las legislaturas de los
estados...”.
d.- Constitución de las Siete Leyes de 1836.- Ley Primera, a. 7: “Son ciudadanos de la
República mexicana: I.- Todos los comprendidos en los cinco primeros párrafos del artículo
1º. (Ser mexicano) que tengan una renta anual por lo menos de cien pesos o trabajo
personal honesto y útil a la sociedad. II.- Los que hayan obtenido carta especial de
ciudadanía del Congreso General, con los requisitos que establezca la ley”.
Si nos limitáramos a este artículo para determinar quiénes eran ciudadanos mexicanos en
1836, sin relacionarlo con la fr. I del a. 10, podríamos legítimamente concluir que eran
ciudadanos mexicanos en el pleno goce de sus facultades y derechos, los menores de edad
que disfrutan de una renta anual de $100. Pero tal conclusión, además de ilógica, fue
imposible. En efecto, la fr. I del a. 10, declaró suspendido el ejercicio de los derechos
ciudadanos durante la minoridad.

47. 47
E.- Bases Orgánicas de 1843.- Artículo 18. “Son ciudadanos los mexicanos que hayan
cumplido 18 años siendo casados, y 21 si no lo han sido, y que tengan una renta anual de
doscientos pesos por lo menos, procedente de capital físico, industrial o trabajo personal
honesto. Los Congresos Constitucionales podrán arreglar, según las circunstancias de los
Departamentos, la renta que en cada uno de éstos haya de requerirse para gozar los
derechos de ciudadano. Desde el año 1850 en adelante los que llegaren a la edad que se
exige para ser ciudadano, además... es necesario que sepan leer y escribir”.
Los miembros de la Junta Nacional Legislativa se excedieron en su misión de caracterizar a
la ciudadanía. Todos los requisitos no era, en realidad, sino obstáculos a la democracia.
Consagraron el voto censitario y el voto capacitario. Con ello se propiciaba el régimen
aristocrático.
F.- Constitución de 1857, texto original de la de 1917.- En ambas leyes fundamentales el a.
34 regula la ciudadanía en términos casi idénticos: “Son ciudadanos de la República todos
los que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan además las siguientes: I.- Haber
cumplido diez y ocho años, siendo casados, o veintiuno si no lo son. II.- Tener un modo
honesto de vivir”.
G.- Texto vigente: “Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres que teniendo
la calidad de mexicano, reúnan, además los siguientes requisitos: I.- haber cumplido diez y
ocho años y II...”.
IV.- Consideraciones sobre las reformas.- Dos reformas ha sufrido este precepto. Una en
1953 t la otra en 1970. Por ésta, en el mundo anual -que no novedad en nuestro derecho- se
concedió la ciudadanía a los jóvenes de diez y ocho años. Por la de 1953 se concedió tal
calidad a las mujeres mexicanas, enalteciendo su degnidad y, honrando con ello a la
justicia.