Capítulo VImpacto socioeconómicode la reforma
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  1. 1. Capítulo VImpacto socioeconómicode la reforma
  2. 2. A. PRINCIPALES ESTUDIOS SOBRE EL PROYECTO DE DERECHOSDE PROPIEDAD URBANAComo se indicó anteriormente, la reforma de los derechos de propiedad urba-na no se hizo exclusivamente para formalizar lotes y entregar títulos de propie-dad sino también para ofrecer beneficios económicos y sociales adicionales alos favorecidos. El documento de evaluación del PDPU del BM(1998) resaltaque el principal beneficio es económico y que consiste en un uso más eficien-te de la propiedad debido a una mayor seguridad en el ejercicio de este dere-cho. Ese uso eficiente también se traduce en un incremento de la valorizacióndel predio, en la posibilidad de realizar mayores transacciones en el mercadoinmobiliario y en utilizar la propiedad como garantía para obtener créditos. Eldocumento también menciona una serie de beneficios sociales, tales como ac-ceso a mayor protección, a infraestructura y a servicios públicos, y ayuda a me-jorar la posición de las mujeres, pues afirma que tienen los mismos derechos depropiedad que los hombres ante la ley. Con el propósito de realizar un seguimiento, cuantificar los logros de la re-forma en términos socioeconómicos y coadyuvar a su consecución, en el marcodel proyecto se realizó una serie de estudios que permitieron comprender me-jor la relación entre la formalización y una serie de efectos socioeconómicos y asídiseñar estrategias con la finalidad de superar las limitaciones existentes. La ma-yor parte de dichos estudios fue de tipo cualitativo, aunque también se contra-taron algunos de índole cuantitativa. Los principales fueron: a) el ELB, a cargo de Apoyo Consultoría y del Institu-to Cuánto; b) Estudio ad hoc sobre cultura registral, realizado por Desco; c) Es-tudio ad hoc del mercado inmobiliario urbano marginal, realizado por el Institu-to Cuánto; d) Estudio ad hoc de los efectos de la titulación sobre el desarrollo de 103
  3. 3. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V la mujer, realizado por Informet-Inpet; e) Estudio ad hoc sobre el impacto de la objetivo del PDPU (es decir, establecer una línea de base) para evaluar el impac- titulación en la dinámica de los asentamientos humanos, realizado por SASE; f) to posterior al programa de formalización2. Así, luego de diseñar la metodología Estudio de promoción de las inversiones y el crédito en zonas tituladas realizado y disponer de las herramientas para el levantamiento de la información, se reali- por el GHIF1; g) Estudio de la oferta y demanda del crédito informal, por zó la EnLB sobre una muestra de hogares de la población objetivo. Grade; h) Estudio para el análisis de carteras de crédito dirigido al segmento de la población de menores ingresos en las zonas urbano-marginales, realizado por Ale- Para medir los efectos socioeconómicos, la EnLB debía ser aplicado en tres jandro Velasco; i) Estudio para el diseño de un sistema de información de precios etapas: al inicio (establecimiento de la línea de base), a la mitad y al final del del mercado inmobiliario urbano-marginal e implementación del mismo, pre- proyecto. Por razones diversas, la EnLB se realizó recién en marzo de 2000, y parado por Apoyo Consultoría, y j) Estimación del efecto de la titulación de Cofo- por tanto sólo se le compararía con una segunda encuesta que se haría al final del pri sobre la inversión e infraestructura y el nivel de consolidación en áreas urba- proyecto (primer semestre de 2004). no-marginales, ejecutado por Roddy Rivas Llosa. Las referencias específicas de los estudios, disponibles en la página web de Cofopri y del PDPU, se presentan En el proceso del diseño se hicieron evidentes diversos problemas de tipo meto- en la bibliografía del libro. dológico. Uno de los primeros fue que la EnLB ya no era propiamente una medida de línea de base, debido a que no se iba a realizar antes del proyecto sino durante su eje- A lo largo del capítulo resumiremos los temas abordados en dichos estu- cución. El problema surgió porque la titulación emprendida por Cofopri comenzó en dios, donde hacemos referencia a sus principales hallazgos y conclusiones. 1996 y se aceleró durante 1999, y la encuesta recién se realizó en el año 2000. Debemos tomar en cuenta que la mayoría se realizó en un contexto econó- mico adverso (cuando la economía peruana atravesaba por un proceso rece- Otro problema se relacionó con lo que se conoce como «sesgo de selección». sivo y la crisis financiera internacional golpeó también al sistema financiero Existe un sesgo en la estimación debido a que la elección de los beneficiarios por peruano por los problemas del sudeste asiático y Brasil), lo que de alguna parte de Cofopri no fue aleatoria: se utilizaron criterios como mayor densidad manera complica el análisis, ya que en aquellos casos donde no se logró el poblacional y menores dificultades para realizar el saneamiento de la propiedad, impacto positivo deseado es difícil distinguir hasta qué punto se debió a fac- entre otros. Como la EnLB se realizó cuando Cofopri ya había empezado a for- tores endógenos (i.e. problemas en el diseño o en la ejecución de la refor- malizar, éste también fue afectado por un posible sesgo de selección. ma) o exógenos (coyuntura económica adversa). Por otro lado, no debe per- derse de vista que el impacto socioeconómico de una reforma como la del La EnLB también tuvo que enfrentar otro posible sesgo debido a que se reali- PDPU es, por su naturaleza, de largo plazo: diversos beneficios de la forma- zó entre pobladores que ya estaban siendo formalizados o que percibían que iban lización (facilitar el acceso al crédito y la inversión en las áreas legalizadas) a ser formalizados y podían beneficiarse del proceso, con lo cual respondieron po- requieren de acciones en paralelo y no ocurren en forma masiva y de mane- sitivamente sobre la base de lo que esperaban obtener y no necesariamente sobre ra inmediata, como algunos pueden creer equivocadamente. A pesar de to- lo realmente aconteció. En otras palabras, las expectativas por acceder a un título do, la evidencia empírica cualitativa y cuantitativa recopilada nos lleva a con- pudieron conducir a respuestas similares entre titulados y quienes no lo fueron. cluir que el proceso de formalización ha sido muy exitoso. Finalmente, hubo un problema para medir la percepción de los encuestados so- A.1 Estudio de Línea de Base bre el impacto de un título otorgado por Cofopri y su seguridad jurídica. Los be- Una de las primeras investigaciones que nos permitió obtener algunas luces sobre neficiados que anteriormente tuvieron otro título o documento que acreditaba su las características de la población objetivo fue el ELB, que consiste en el análisis propiedad probablemente ya percibían cierta seguridad con esos documentos. Por de los resultados de una Encuesta de Línea Base (EnLB). Realizado a principios otro lado están quienes poseen predios por más de 25 años, que pueden sentirse bas- de 2000, su propósito fue obtener información relevante para establecer indica- tante seguros aun sin tener algún documento que los acredite como propietarios. dores sociales y económicos que determinen la situación inicial de la población Para resolver estos posibles problemas se implementó una serie de medidas 1 Por la diversidad de enfoques que involucraba la consultoría (de tipo legal, del lado de la oferta de crédito; del en el diseño metodológico de la EnLB, entre ellas, el uso de preguntas de re- lado de la demanda, a la luz de la experiencia internacional, de análisis de bases de datos y de financiamiento de cordación sobre las diversas variables clave vinculadas con la titulación, que servicios públicos), el GHIF subcontrató a consultores especializados en cada uno los temas, entre los que se encuentran el Instituto Peruano de Economía (IPE), el equipo de estudio ARENA, KPMG Consulting, y los 2 Esta sección se basa en los diferentes informes y documentos que tanto Apoyo Consultoría como el Instituto consultores individuales Víctor Larrea y Benjamín Darche. Cuánto elaboraron para el PDPU en el marco de la realización del ELB.104 105
  4. 4. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V permitieran identificar el momento en que se realizaron mejoras a la vivienda (in- A partir de los resultados no sólo se establecieron indicadores de impacto si- versión en el predio) o sobre el acceso al crédito formal o informal. Asimismo, se no que también fue posible realizar un análisis «exploratorio» (mas no defini- seleccionó un panel o muestra de hogares con los pobladores que participaron en tivo) de las hipótesis de trabajo. Si bien los efectos obtenidos no son concluyen- la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (Enniv) de 1997 y en la encuesta reali- tes, por el escaso tiempo de ejecución del Proyecto, el análisis serviría para iden- zada para el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (Inadur) durante 1996, pa- tificar desviaciones entre los posibles efectos futuros y los esperados por el ra las ciudades de Chimbote y Huancayo. Esto se hizo para corregir los proble- proyecto, de manera que puedan ser corregidos. mas de establecer la línea de base «durante» la ejecución del proyecto. Para re- solver el problema sobre las expectativas de la titulación Cofopri, se incorpora- Por otro lado, si bien el ELB permite obtener una caracterización de la ron zonas donde el proyecto recién incursionaba. población beneficiaria del PDPU y un análisis exploratorio de las hipótesis de estudio, por tratarse de una «foto» en el tiempo no permite identificar La EnLB se aplicó sobre una muestra de 2.750 hogares distribuidos de la si- causalidad entre las variables como para, estadísticamente, validar o recha- guiente manera: a) 710 en Lima Metropolitana; b) 1.140 en la costa norte (Piura, zar las hipótesis. Para hacer un análisis de ese tipo se requiere de informa- Chiclayo, Trujillo y Chimbote); c) 600 en la sierra urbana centro (Huancayo); d) ción de índole longitudinal que supone más de una encuesta (y no de corte 160 en la sierra urbana sur (Arequipa), y e) 140 en la selva urbana norte (Iquitos). transversal con una sola encuesta en el tiempo como la EnLB). Por ello, y para obtener elementos de juicio más precisos, se ha programado la realiza- Antes de desarrollar los temas abordados y analizados como parte del com- ción de la segunda Encuesta de Hogares Cofopri 2004. Al contrastar sus re- ponente socioeconómico del proyecto, presentamos un resumen sobre las carac- sultados con los de la EnLB/Cofopri 2000 y con la Enniv 1997 (del Insti- terísticas de la población beneficiaria del plan de formalización como resultado tuto Cuánto) e Inadur 1996 (que tienen hogares encuestados en común), del ELB. Para ello, la muestra de hogares se dividió según los tipos de títulos o se podrá establecer un análisis longitudinal que permita validar, reformular documentos de propiedad, con el fin de identificar comportamientos diferencia- o rechazar las hipótesis inicialmente planteadas. dos. Así, destacan ligeramente las viviendas tituladas por los municipios (32%) y en menor medida los titulados por Cofopri (21%). Llama la atención el redu- Sería peligroso y prematuro medir o cuantificar los efectos esperados de la ti- cido porcentaje de familias sin documentos probatorios de propiedad de nin- tulación Cofopri sobre la base del ELB. Por otro lado, se debe considerar la po- gún tipo (4%). Sin embargo, lo anterior es consecuencia del elevado número de sibilidad de que dichos efectos puedan estar subestimados, en la medida en que hogares con documentos previos a la obtención del título de propiedad o de com- buena parte de los beneficiarios ya contaban con un título o documento proba- pra-venta, como las constancias de morador y adjudicación (29%). torio de propiedad anterior que habría comenzado a generar los efectos positi- vos esperados por el título Cofopri. Esto se debe a un desconocimiento genera- Sobre el nivel de vida, en general el 68% de los entrevistados se caracteriza por lizado del beneficio de tener un título debidamente registrado, beneficio que só- ser de escasos recursos. Adicionalmente, se registra un 26% de hogares en extrema lo un título Cofopri concede. Este tema se aborda con mayor detalle en una pobreza: los niveles en esta condición de los casos entrevistados en Lima (59%) son sección posterior del informe. menores a los de otras ciudades y el mayor nivel se halló en una ciudad de la selva, Iquitos (76%). Con respecto a los mecanismos de adquisición del predio, la mayoría También creemos que el momento de realización de la encuesta era muy se hizo a través de la compra de éste (45%), seguido por las invasiones a terrenos (31%). temprano para esperar que la población perciba claramente los beneficios de un Entre los hogares que ya habían sido titulados por Cofopri, el 42% había adquirido título saneado y registrado, más allá de la seguridad jurídica del predio. Con res- sus predios por invasión, mientras que el 24% lo había comprado. pecto a la percepción de la seguridad de la propiedad adjudicada a los títulos Cofopri en comparación al resto de títulos de propiedad, sería importante de- En cuanto a las características de las viviendas, se encontró que el lote prome- sarrollar una mayor cultura registral entre la población beneficiaria. 2 dio tenía una extensión de 202 m y que albergaba a familias con 5,4 miembros 2 en promedio3. Así, cada persona tendría un espacio promedio de 40 m . En cuan- Finalmente, para efectos del impacto económico esperado, es posible que to al acceso a servicios, las viviendas con algún documento de propiedad pre- factores exógenos, como la desaceleración económica de los últimos tres años sentaban mejor infraestructura. Asimismo, destacan las mejores condiciones de (1997-2000), también puedan haber reducido el impacto de la titulación las viviendas pertenecientes a los titulados por Cofopri. Cofopri sobre el bienestar económico y social, lo que dificulta la identificación de relaciones de causalidad entre la formalización de la propiedad y un mayor 3 Cabe mencionar que los hogares con título de compra-venta son los que tienen menores niveles de hacinamiento. bienestar económico y social.106 107
  5. 5. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V Al momento de realizar el análisis de los resultados del ELB, se tomaron en de propiedad vigente (como el título Cofopri), pues la existencia de algún tipo cuenta las hipótesis tras el diseño del proyecto y los resultados esperados. Las hi- de título previo puede haber otorgado cierto nivel de seguridad que simplemen- pótesis principales se vinculan a una mayor inversión en vivienda (por seguri- te se refuerza al obtener el siguiente título (por ejemplo, el de Cofopri). Para ob- dad de la propiedad); al incremento del valor de la propiedad (tanto por deci- tener elementos de juicio más precisos es importante considerar este aspecto en siones individuales de inversión en la vivienda como por una mayor provisión de la medida en que la titulación previa a Cofopri puede disminuir los efectos es- servicios públicos); al desarrollo del mercado inmobiliario formal (por la inscrip- perados del proyecto. En promedio, el 51% de los hogares entrevistados tuvo ción del predio en el registro público, principalmente); al acceso al sistema finan- algún tipo de certificado anterior. Asimismo, llama la atención que, del total de ciero formal (por disposición de una garantía hipotecaria), y a los cambios so- hogares con título Cofopri, el 80% contaba con un documento de propiedad ciales en la familia y en la comunidad (por el fortalecimiento de la conciencia anterior (título de morador, documento de compra-venta, etc.). sobre los derechos de propiedad). Por otro lado, no es claro que los beneficiarios valoren más un título registrado Si bien los resultados del ELB aún no permiten validar o rechazar las hipó- que otros documentos de propiedad, como por ejemplo los municipales o de com- tesis (pues para ello se requiere de las siguientes encuestas de hogares), sí per- pra-venta que no están necesariamente saneados y registrados. Esto se explica, en par- mite hacer una caracterización de la población beneficiaria y tener mayores lu- te, por la cultura de informalidad extendida en la población y por el desconocimien- ces sobre ella. Asimismo, sin ser concluyentes, los resultados de la encuesta to de los méritos de tener un título registrado en el RPU o en el RPI. Así, la pobla- permitieron hacer un análisis exploratorio preliminar sobre las hipótesis prin- ción no le adjudicaría mayor valor al hecho de que su título esté saneado y registra- cipales. Estos resultados se describen, por tipo de beneficio o impacto, en las do4. Otro hecho que generó preocupación fue que entre los hogares titulados por siguientes secciones del informe. Cofopri casi la mitad dijo no conocer el RPU. A.2 Otros estudios Para profundizar en la problemática de la cultura registral y en la búsqueda Culminado el ELB, y como parte de las actividades de monitoreo socieconómi- de mayores elementos de juicio que permitan comprender las dificultades para co del PDPU, se realizaron cuatro estudios ad hoc para profundizar con herra- el desarrollo de una cultura de la formalidad, se encargó a Desco la realización de mientas de análisis cualitativo ciertos temas de interés que surgieron a raíz de un estudio para conocer las actitudes y conocimientos de las familias con respec- los resultados de la encuesta de hogares aplicada. Así, se encargó la aplicación to a sus viviendas y a las transacciones que pretenden hacer con ellas5. Asimismo, de los siguientes informes: a) Estudio de cultura registral; b) Estudio sobre el im- se buscaba identificar el nivel de importancia que le dan al registro de diversas pacto preliminar de la formalización en el mercado inmobiliario subyacente; c) transacciones como herencias, independizaciones, subdivisión de aires y alquiler. Estudio sobre el impacto preliminar de la formalización en los problemas de gé- nero, y d) Estudio sobre el impacto preliminar de la formalización en la dinámi- Para evaluar la actitud de los beneficiarios ante actos registrales, se separó el aná- ca de asentamientos humanos. Los resultados de estos estudios se describen en lisis en hogares con dos tipos de vivienda: a) Viviendas consolidadas con título re- las siguientes secciones de este capítulo. gistral6, familias menos proclives a vender su propiedad, y en caso de hacerlo o trans- ferirla, prefieren que permanezca en manos de algún familiar, y b) Viviendas no Posteriormente se hicieron investigaciones adicionales encargadas por el PD- PU para analizar el impacto del proyecto sobre la calidad de los créditos o sobre 4 Incluso, algunos titulados por Cofopri señalaron no conocer los registros (48%), a pesar de la fuerte campaña los precios de las propiedades formalizadas, y hubo algunos estudios realizados de publicidad del programa de titulación realizada durante los meses previos a la aplicación de la encuesta. Dicha por investigadores independientes que utilizaron la información del ELB (por campaña, como otras que se hicieron durante la implementación del plan de formalización, resaltaba el rol de ejemplo, los trabajos de Erica Field). Cofopri y no el papel del RPU y la importancia de un título registrado. 5 El estudio de Desco consistió en una investigación de tipo cualitativo para complementar la información B. CULTURA REGISTRAL Y PERCEPCIÓN DE SEGURIDAD cuantitativa levantada con el ELB, que incluyó la realización de grupos focales y entrevistas en profundidad en las SOBRE LA PROPIEDAD ciudades de Lima y Arequipa. Debido a que el grado de consolidación de los barrios y el avance en la inversión El ELB arrojó que la población con título Cofopri es la que percibe un mayor de las viviendas determinaron un mayor o menor valor de éstas, se realizaron diferentes focus groups para nivel de seguridad sobre su propiedad (94%). No obstante, casi la mitad de los viviendas con alto y bajo nivel de consolidación, así como con microempresarios que tienen una visión y actitud hogares sin ningún tipo de título o documento también se sienten seguros so- especial frente al tema. Esto permitió identificar el perfil y las actitudes de cada grupo por separado. bre la propiedad de su vivienda (47%). Aquí es importante recalcar que la per- 6 Por lo general, familias más adultas y complejas, para quienes las viviendas tienen mayor valor y por tanto cepción de seguridad de una propiedad no se asocia únicamente al certificado muestran interés en realizar mayores transacciones que merecen ser registradas.108 109
  6. 6. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V consolidadas con título registral, para quienes consideran la construcción de su se tiene un nivel de desconocimiento y de acercamiento al tema con desconfian- casa, antes que la posibilidad de una transacción. El estudio describió el tipo de tran- za, se diferencian actitudes respecto a quienes desean conocer mejor el asunto de sacciones que puede hacer una familia con una vivienda titulada, las que se pre- «los papeles». Existen personas que planifican y efectúan un análisis de costo- sentan en los siguientes párrafos. beneficio sobre el registro de sus operaciones. Suelen ser los más emprendedo- res y cuentan con estabilidad laboral y familiar. Heredar la vivienda. Por lo general, las familias consideran que en este caso ha- bría que recurrir a un notario, ya que este tipo de situaciones no se pueden re- En algunos casos la utilización del registro se percibe como peligrosa y negativa. solver directamente en el registro (RPU en este caso). Asimismo, en el caso de Asimismo, la no utilización de «los papeles» sería resultado no sólo de preferir las anticipos de legítima (herencia), se conversa con los padres y se llega a un acuer- relaciones cara a cara antes que las contractuales formales, sino que se piensa que do por lo general verbal y no siempre con documentos de por medio. dichos trámites elevan los costos de la transacción y se cree, erróneamente, que es imprescindible recurrir a profesionales o pagar por trámites o impuestos. Estas familias, antes de hacer este tipo de transacciones, tienen que resolver tres aspectos: a) estar seguros y perder el temor a que en el futuro los padres propie- La cultura del contrato y la del registro están asociadas. Las familias más pro- tarios no sean afectados y que sus derechos se garanticen mientras vivan; b) re- clives a la formalización de sus transacciones conocen solamente el rol del aboga- solver complejos problemas de relaciones familiares, y c) conocer los procedi- do y del notario, pero no la importancia del registro inmueble. Si se conoce poco mientos para hacerlo y la conveniencia de recurrir a ellos. acerca de los contratos, menos aún se sabe acerca del registro de las transacciones. Compra de una vivienda (o terreno) y compra de los aires. En general, se percibe El estudio también encontró que la relativamente baja utilización de los re- la expectativa de que las nuevas familias puedan adquirir nuevos lotes y abando- gistros no se debía únicamente al pobre conocimiento y a la poca cultura re- nar los aires que ya están siendo habitados. Respecto a la posibilidad de adquirir gistral de las familias. En parte, el limitado uso del RPU también se debe a las los aires de una vivienda distinta de la de los padres, existen opiniones diversas: a) escasas transacciones importantes que los dueños de las viviendas realizan, por algunas familias consideran que no lo harían por temor a que luego se les niegue lo que para algunos no es necesario registrarlas. En la medida en que aumen- el valor de la compra (lo que implica un desconocimiento de la viabilidad legal del ten las transacciones, aumentará la demanda por los servicios registrales. procedimiento de independización), y b) otros no ven problema en participar en una transacción de este tipo, si es que se hacen los trámites legales pertinentes. Por otro lado, las características del mercado inmobiliario y de las políti- cas de vivienda en el Perú, donde los predios no se compran y venden con tan- Alquilar la vivienda o parte de ella. En los barrios consolidados, este tipo de ta facilidad en las zonas formalizadas, también tienen un impacto. Si los contratos suele basarse en relaciones de palabra. Los contratos de tipo formal se mercados inmobiliarios no se desarrollan en el segmento de los menos favo- dan básicamente en zonas comerciales. recidos y si las políticas urbanas no favorecen los procesos de urbanización ac- tualmente en curso, entonces no habrá necesidad de registrar la vivienda, en Dar la vivienda en garantía. En general, los pobladores expresan su temor ante particular, las independizaciones. el riesgo de perder la vivienda, en parte por desconocimiento y en parte por des- confianza hacia los bancos y/o tramitadores. T ambién existen comportamientos y actitudes diversas de la población, según se trate de pobladores de viviendas consolidadas, no consolidadas o de microempre- El estudio también identificó la existencia de una serie de perfiles de la cultu- sarios. Incluso, en cada uno de ellos hay diferencias significativas por considerar. ra registral en la población. En su mayoría, las familias usan y valoran los regis- tros sólo cuando es estrictamente necesario. Los propietarios que hipotecan sus En el caso de los padres de las viviendas consolidadas se distingue una mino- propiedades tienen un mayor conocimiento del valor que incorpora el título ría dispuesta a arriesgar y utilizar mecanismos financieros como las hipotecas7. registrado. Por otro lado, las familias jóvenes interesadas en los trámites de he- A ello se incorpora como valor agregado el espíritu empresarial y sus caracterís- rencia muestran también preocupación por el uso de los registros. Sin embar- ticas de planificación, riesgo y cálculo racional. En la mayoría de familias con go, en todos los casos se requiere de un mayor nivel de motivación. bajos ingresos, precariedad de empleo y desintegración, existe el temor a las Cuando el uso del título registrado es un imperativo o se vislumbra un escenario 7 Se trata de personas que por lo general forman parte de familias extendidas, con más de una fuente de ingresos, posible, entonces emergen las diferencias entre las personas. Si bien en general donde el cónyuge tiene empleo estable e incluso los hijos pueden colaborar con ingresos.110 111
  7. 7. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V hipotecas por el riesgo de perder la vivienda, que constituye el bien y el activo elevado interés por informarse sobre la posibilidad de efectuar algunas tran- más preciado y cuya obtención les ha tomado mucho tiempo. Por otro lado, sacciones formales que actualmente son inaccesibles. Para potenciar estas las mujeres jefas de hogar de características emprendedoras son más proclives expectativas se debe poner mayor énfasis en el desarrollo de la cultura regis- a las posibilidades que brindan las transacciones formales. Tanto en el caso an- tral, educando e informando más a la población. terior como en éste, el problema de fondo es si la familia puede trabajar de manera unida, aun si falta algún miembro. Como preparación del Programa de Promoción de Cultura Registral, en eje- cución desde fines de 2002 gracias al esfuerzo conjunto entre el PDPU, Cofopri y En el caso de los hijos, se deben distinguir dos perfiles: a) aquellos que viven la Sunarp, se encargó la preparación de una encuesta cuantitativa en una muestra en los aires de los padres propietarios y que, dada su cultura urbana, tienen in- de pobladores formalizados para obtener un panorama general sobre la situación terés en el uso del registro para independizar, transar o heredar, y b) los hijos ado- de la cultura registral. El propósito fue identificar aquellos aspectos que requerían lescentes que viven aún con sus padres y que tienen interés en conocer las venta- ser trabajados en la campaña comunicacional en preparación(ICOM, 2002). jas de los registros y sus eventuales aplicaciones futuras. En ambos casos, se tra- ta de potenciales usuarios que enfrentan el obstáculo de no ser propietarios. Al igual que el ELB o el estudio de Desco, los resultados también concluyen que existe una limitada cultura registral que se evidencia en las incipientes prácti- En cuanto a la vivienda no consolidada, se trata de familias jóvenes con hijos cas de registro de las propiedades y de sus segundos actos. Se documentaron los si- pequeños donde los problemas de herencia y sucesión aún no se plantean con guientes problemas: a) confusión sobre las entidades donde corresponde registrar fuerza, pues su preocupación inmediata es la construcción y habilitación de la vi- (Cofopri, municipalidades, registros públicos, otros); b) desconocimiento sobre los vienda. Este segmento suele vender sus lotes mediante contratos privados, tra- actos que deben ser registrados, y c) confusión entre los trámites realizados en la mitados ante notario, jueces de paz o mediante minutas. Frente a los créditos fi- municipalidad y el registro efectivo de las propiedades y los segundos actos. nancieros mantienen una actitud prudente, debido fundamentalmente a la falta de trabajo estable e ingresos adecuados y por el temor a perder la vivienda. Algu- La investigación también demostró que el desconocimiento sobre la cultura nos, más emprendedores, vislumbran a futuro el uso de su propiedad como me- registral se incrementa según el nivel de pobreza de la población. Asimismo, las mu- dio de capitalización para emprender futuros negocios y empresas. jeres mostraron un menor conocimiento de este tema que la población masculina. Los comerciantes y empresarios (microempresarios) constituyen un estrato B.1 Programa de Promoción de Cultura Registral8 especial, por ser más proclives a utilizar las transacciones formales cuando perci- La Sunarp, en alianza estratégica con Cofopri y con el apoyo del BM a través del ben que pueden ser útiles para su negocio. En estos casos se conoce la importan- PDPU, diseñó una campaña de comunicación educativa orientada a informar y cia de dichas transacciones por manejar información que les puede ser útil para a educar a la población formalizada los beneficios de registrar los cambios o obtener un crédito. Asimismo, el uso del registro es más frecuente cuando la per- modificaciones que realicen en su propiedad luego del proceso de formalización, sona se interesa en efectuar numerosas transacciones. En cambio, quienes sola- con el propósito de apoyar la sostenibilidad de este proceso a través del uso mente realizan una venta o compra son menos proclives a mantener un récord continuo de los Registros Públicos. de transacciones y, por tanto, tienden a hacer lo mínimo indispensable para ga- rantizar el éxito de su transacción a menores costos, aun si éstos aumentan algo. Los principales objetivos de la campaña9 fueron lograr que la población for- malizada por Cofopri conozca: Finalmente, es posible distinguir dos tipos de actitudes respecto a «los pa- peles», los contratos y, en general, a las transacciones: a) quienes tienen una «cul- a) Los beneficios de contar con un título de propiedad registrado. tura del cartón» o veneran el documento que tienen en mano, aun si éste no es b) Que los segundos actos (construcción, compra-venta, anticipo de herencia utilizado o no tiene tanto valor como se le atribuye, y b) quienes se abren a nue- e independizaciones) deben ser registrados. vas propuestas, aunque no hayan recibido suficiente información sobre ellas. El principal problema para masificar el uso del RPU no parece ser la escasa cultu- 8 Colaboración de Giovanna Núñez, coordinadora de Comunicaciones del PDPU. ra del registro, sino la falta de comunicación con la población beneficiaria. 9 El programa se ejecutó entre noviembre de 2002 y abril de 2003. La intención fue continuar el proceso en los años siguientes, ya que un cambio en la cultura registral sólo se logrará a largo y mediano plazo. La campaña Un aspecto positivo es la viabilidad de crear y satisfacer expectativas a par- incluyó a las 14 ciudades donde han actuado Cofopri y el RPU: Piura, Chiclayo, Trujillo, Chimbote, Lima, Ica, tir de la formalidad recientemente adquirida en la población, pues existe un Arequipa, Moquegua,Tacna, Cerro de Pasco, Huancayo, Ayacucho, Pucallpa e Iquitos.112 113
  8. 8. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V c) Los beneficios de registrar los segundos actos. elementos: comunicación por radio, ferias educativas de registro, sesiones edu- d) Riesgos de no registrarlos. cativas grupales y consejería interpersonal. e) Dónde acudir para registrar. Las estrategias de comunicación y mercadeo social son fundamentales en La campaña también busca generar una mejor actitud y práctica de la po- un proyecto de formalización, pues permiten consolidar el proceso y evitar un blación con respecto al registro de los segundos actos. retorno a la informalidad. Cada segundo acto no registrado implica una desac- tualización y, por tanto, la pérdida de beneficios para el propietario que incluye La estrategia contempla tres niveles de intervención: a) advocacy: para generar la posibilidad de utilizar su propiedad como garantía de un crédito. corrientes de opinión favorables; b) comunicación a través de medios masivos con mayor impacto en los niveles socioeconómicos C, D y E, y c) comunicación co- C. LA FORMALIZACIÓN Y EL MERCADO INMOBILIARIO SUBYACENTE munitaria (sesiones educativas grupales, ferias educativas y consejería interpersonal). Otro de los supuestos sobre los que trabaja el PDPU es que la seguridad ju- rídica del predio disminuye los costos de transacción, aumenta las oportuni- La primera fase se implementó entre fines de 2002 y el primer semestre de dades de intercambio formal de activos e incrementa el valor de la propiedad. 2003 en las 14 ciudades donde intervino Cofopri, aunque hubo publicidad y El resultado, por consiguiente, sería una reducción de la dependencia del mer- cobertura periodística en programas radiales de cobertura nacional como cado informal, para tender hacia la formación de un mercado inmobiliario re- entrevistas e informes. conocido al cual integrarse. Así, se esperaría que el título de propiedad de Cofo- pri alivie las restricciones a la compra, venta o alquiler de viviendas o locales Para medir los cambios en términos de conocimientos, actitudes y prácti- comerciales, y aumente las transacciones financieras en el mercado. Como re- cas de la población objetivo, se preparó un estudio cuantitativo de línea de ba- sultado del desarrollo del mercado inmobiliario, también se esperaría un in- se mediante una encuesta que se realizó en junio de 2002 en las ciudades de cremento en el valor de tales operaciones, en la medida en que los propieta- Lima, Arequipa y Trujillo. En junio de 2003 se realizó el estudio de línea de rios inviertan en infraestructura y la zona tenga servicios públicos. Es posible salida que permitió comparar el impacto de la campaña de difusión de cultura conseguir estimaciones preliminares sobre el impacto del programa nacional registral en las mismas ciudades. Ambas investigaciones fueron desarrolladas por de formalización en el mercado inmobiliario subyacente y en los precios de la firma consultora ICOM10. los predios mediante el uso de la información obtenida a través del ELB, de un estudio cualitativo de precios en el mercado inmobiliario urbano-marginal La evaluación de la campaña muestra cambios significativos en la mejora de elaborado por Cuánto S.A en 2000 y de un estudio cuantitativo realizado los conocimientos y actitudes de la población con respecto a los mensajes cla- por Apoyo Consultoría en 2003. ve promovidos. Asimismo, los resultados indican progreso en las intenciones de registrar segundos actos. Los datos indican que 34% de la población ha si- De acuerdo con el ELB, mayoritariamente se percibe que obtener un tí- do impactada directa o indirectamente. La evaluación mostró que la población tulo o certificado de propiedad aumenta el valor del predio, aunque no se que desconocía cualquier beneficio de registrar los segundos actos se redujo de tiene del todo claro por qué la formalización genera este incremento. Como 35% a 23%, y que el porcentaje que desconocía los riesgos de no registrarlos hemos mencionado anteriormente, el 45% de las familias entrevistadas se redujo de 51% a 29%. compraron el predio, mientras que en el caso de los titulados por Cofopri, só- lo lo hizo el 24%11. Pero llama la atención que poco más de la cuarta parte de Aunque la campaña ha mostrado cambios significativos, hay retos pendien- quienes no tienen títulos probatorios adquirieron sus predios a través de la tes, como asegurar que la población sepa dónde registrar los denominados se- compra directa, es decir que pagaron por ellos sin que éstos tuvieran ningún gundos actos. El estudio evidencia que aún existe una confusión al respecto. Sin tipo de título o documento, basados únicamente en la confianza hacia el embargo, también se ha incrementado el porcentaje de personas que saben que vendedor. Por otro lado, el grueso de las transacciones de inmuebles (compra) la Sunarp y el RPU son los lugares indicados. se realizó con terceros (78%)12. La segunda campaña desarrollada en el primer semestre de 2004 tuvo como 11 Esto podría guardar relación con el hecho de que Cofopri comenzó su labor de formalización en los asentamientos propósito reforzar los mensajes de la primera campaña. Se basó en los mismos más consolidados que existen desde las épocas en que la invasión era el método más común para obtener un terreno. 12 Incluso, el 76% de aquellas transacciones de predios que no poseían títulos o documentos de propiedad se ha 10 Para mayores detalles de la evaluación de los resultados de la primera fase referirse a ICOM (2003). realizado con terceros.114 115
  9. 9. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V Otro aspecto es que los compradores de inmuebles no identificaron los tí- Las asociaciones de vivienda desempeñan un rol activo en este mercado: a) tulos de Cofopri como garantías necesarias para la transacción, lo que se de- garantizan la operación de compra-venta14, y b) son espacio de difusión de las bería a que la entrega de dichos títulos había sido muy reciente. Para estos ofertas de compra y venta. Sin embargo, el vendedor también ve limitadas sus po- compradores, la confianza, sustentada en los vínculos o referencias persona- sibilidades cuando (por reglamento) las asociaciones impiden u obstaculizan una les, es la principal garantía en la transacción. transacción si previamente los clientes no han sido evaluados por ellas15. En algu- nas ocasiones este impedimento se da para evitar el tráfico de tierras. Cabe men- C.1 Estudio cualitativo del mercado inmobiliario cionar que los predios con título se venden con mayor libertad, y generalmente Obtenidos los resultados de la encuesta, el PDPU decidió profundizar en el te- la transacción se realiza de vendedor a comprador, sin intermediarios. ma con la realización de otro estudio que brindara mayor información sobre el funcionamiento del mercado inmobiliario en este sector de la población. El es- Los factores que determinan la concentración de la oferta16 son la disponibi- tudio cualitativo fue encargado al Instituto Cuánto, que lo desarrolló a inicios de lidad de áreas libres, cercanía a vías de acceso y presencia de servicios públicos. 2001 y permitió complementar los resultados del ELB13. C.1.2 Demanda de predios C.1.1 Oferta de predios Existen dos tipos: a) para vivienda, y b) para locales comerciales. La mayoría de Los agentes que generan la oferta en este mercado inmobiliario son principal- personas que buscan vivienda son de los niveles socioeconómicos bajo y muy ba- mente personas naturales (de bajos ingresos, migrantes o de ascendencia provin- jo pobre, que prefieren los lotes de terreno con la finalidad de realizar una cons- ciana), inmobiliarias informales (parceleros) que venden predios sin realizar el trucción progresiva, dada su reducida capacidad de ahorro y sus remotas posibi- cambio de zonificación respectivo (de uso agrícola a residencial) y pequeños in- lidades de acceder a un crédito financiero formal. versionistas con fines especulativos. En menor medida se encuentran corredores (a través de casetas de venta), entidades de crédito formales e informales y asocia- Las personas que demandan locales comerciales y/o industriales tienen in- ciones de vivienda. gresos ligeramente mayores, por tratarse de gente dedicada al comercio. Este tipo de demandantes valora más el título de propiedad respecto a los anteriores, Si bien el título de propiedad es valorado como instrumento que otorga ple- pues sí considera que le podría facilitar el acceso al crédito. Para ellos, los facto- nos derechos sobre el predio, los vendedores o propietarios que desean vender res que influyen en el precio dispuesto a pagar son: ubicación, zona, tenencia de sus predios no lo consideran como determinante al momento de fijar un valor de servicios públicos básicos (agua, desagüe y luz), título de propiedad, cercanía a venta. Se consideran otros factores como ubicación, tenencia de servicios y cons- colegios, vías de acceso y seguridad en la zona, entre otros. trucción edificada. No obstante, un sector de los niveles C y D percibe que la pre- sencia de este documento incrementa el valor del precio entre 20% y 30% en re- Por lo general, los demandantes de predios identificados por el estudio lación a los que no poseen título de propiedad. resultaron ser trabajadores dedicados a la construcción civil, transporte pú- blico, gasfitería y carpintería, entre otras actividades. Los ingresos oscilan en- El 90% de la oferta inmobiliaria es para vivienda, la cual se caracteriza tre US$ 175 y US$ 315 mensuales. Usualmente estas actividades las desem- por la presencia de casas en construcción o inconclusas por falta de recur- peñan dentro del sector informal de la economía, en áreas de bajo nivel de sos. También es usual que la mayoría se haya edificado sin diseño profesio- productividad que no tienen un flujo regular de ingresos ni estabilidad la- nal, según las preferencias del propietario. El 10% restante de la oferta es boral. Además, se trata de familias que suelen tener en promedio más de tres para actividades comerciales. hijos. Como hemos mencionado, la capacidad de ahorro es mínima y si se realiza es poco significativa. 13 Para la recolección de información se realizaron: a) focus groups a los ofertantes y demandantes de predios 14 Sobre todo cuando el predio carece de título y la asociación de propietarios desempeña el rol de fedatario (ante para vivienda y locales comerciales del ámbito Cofopri, correspondientes a los niveles socioeconómicos C y D, y el comprador) de que efectivamente el predio pertenece al vendedor. b) entrevistas a dirigentes vecinales, corredores, inmobiliarias y entidades financieras del Mercado Inmobiliario 15 Esta facultad que se irrogan algunas asociaciones no es de exclusividad de los segmentos de menores Urbano Marginal (MIUM). Si bien el estudio realizado no ofrece información cuantitativa sobre el impacto de la ingresos. También se observa en las urbanizaciones de los sectores de mayores ingresos, donde incluso existen titulación en el mercado inmobiliario, ya sea en términos de número de transacciones o incremento del valor de juntas calificadoras de nuevos vecinos. los inmuebles, sí brinda nociones sobre la manera como ha impactado el título de propiedad y qué factores limitan 16 La mayor cantidad de predios en venta identificados por el estudio se concentró en las zonas de los conos este un mayor desarrollo del mercado inmobiliario. (Ate-Vitarte y las cercanías de la carretera Central) y norte (San Martín de Porres, Carabayllo, Puente Piedra y Ancón).116 117
  10. 10. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V Por otro lado, los predios suelen ser transados en dólares, por ser considera- mar el impacto del proceso de titulación en los precios de las viviendas formali- dos una moneda más estable que el sol. Los precios fluctúan entre US$ 2.000 y zadas, lo cual demandó el diseño de una metodología que permitiera cuantifi- US$ 10.000, en el caso de terrenos, y entre US$ 6.000 y US$ 18.000 cuando se car, explicar y predecir los diferenciales de precios entre predios titulados y sin ti- trata de viviendas en construcción o ya construidas17. tular, aislando el efecto que otros factores ajenos a la titulación producen en el precio de los inmuebles. Se realizó una encuesta detallada a 3.337 jefes de fami- Cuando la transacción se da entre personas naturales, la venta es al contado, lia de Lima, Arequipa, Cusco, Trujillo y Huaraz durante junio de 2003. con la posibilidad de un financiamiento directo si es a través de una inmobiliaria. Los costos de la transacción fluctúan entre US$ 50 y US$ 600 por concepto de Para ello se desarrolló un modelo matemático (mediante un enfoque de trámites, gastos notariales y registros, que son mayores cuando existen interme- precios hedónicos18 con la finalidad de examinar los componentes que explican diarios. Para estos casos, los costos totales no suelen sobrepasar el 5% del valor los precios. El modelo se fundamentó en el supuesto de que el valor de una vi- de venta y son asumidos por el comprador. vienda puede analizarse mediante seis categorías de variables explicativas: a) el va- lor del terreno sin construir y sin titular; b) el valor de la construcción y los aca- La tenencia del título de propiedad ha generado dos tipos de transacciones: bados; c) el valor de las condiciones de la comunidad y el entorno; d) el valor de a) las formales, donde existe el título, en cuyo caso la compra-venta se realiza me- los títulos de propiedad; e) el valor de los usos alternativos del predio, y f) las ca- diante abogados o notarios y luego es registrada en los organismos públicos en racterísticas socioeconómicas de la familia. un proceso que demora generalmente entre siete y 15 días, y b) las informales, donde el título, que no existe, es sustituido en forma limitada por otros documen- El principal hallazgo del análisis empírico es que una vez separados los efec- tos, en cuyo caso es importante la participación de la asociación a la que pertene- tos producidos por los cinco factores restantes, el diferencial de precios causado ce el predio, la que actúa como «fedatario». En este último caso los trámites por la disponibilidad del título de propiedad es de aproximadamente US$ 925 (lo duran cerca de una semana. que equivale a un 25% del valor promedio de un predio sin titular). Dicho im- pacto marginal es constante, incluso al considerar distintos ámbitos geográficos En resumen, los principales factores que limitan el desarrollo de un mercado o tipos de títulos, lo que sugiere que, en promedio, los encuestados no recono- inmobiliario formal en este sector son: cen una distinción práctica en cuanto a los beneficios derivados de los documen- tos alternativos que les acreditan la propiedad (Cofopri, municipal, de compra- a) La informalidad en la propiedad y en los ingresos. venta, de adjudicación, entre otros). En conclusión, la disponibilidad simultá- b) La baja capacidad de ahorro. nea de más de un título de propiedad no aporta mayor valor al predio. De ello c) La baja capacidad de pago que no facilita el acceso al crédito formal. se desprende que la percepción del poblador es que el momento en que se pro- d) La falta de información sobre la oferta y demanda de predios. duce un aumento de valor en los predios titulados se presenta cuando adquie- e) La heterogeneidad en la construcción de viviendas. ren su primer título, indistintamente de si se trata de un título Cofopri o de otro f) La escasa incursión de inmobiliarias formales con planes de lotización y cons- tipo. Si consideramos que sólo el título Cofopri está debidamente saneado e trucción de viviendas de bajo costo. inscrito en los registros públicos, esta conclusión demuestra una falta de cultura g) Las elevadas tasas de interés del mercado, tanto informal como formal. registral que le asigne mayor valor a un título legalizado. C.2 Estudio cuantitativo sobre los precios en el mercado inmobiliario Finalmente, se estimó que el beneficio económico bruto producido por el urbano-marginal proceso de titulación realizado por Cofopri ha sido, hasta la fecha indicada, del El Proyecto contrató la elaboración de un estudio cuantitativo para el diseño de orden de US$ 523 millones. Esta cifra excede en varias veces el monto inverti- un sistema de información de precios sobre las propiedades en este mercado do en el programa nacional de formalización (que incluye el préstamo del BM (Apoyo Consultoría, 2003). La investigación tuvo como objetivo principal esti- y los recursos del Tesoro Público), lo que permite concluir que el impacto eco- nómico del proyecto ha sido altamente positivo. La cifra se basa en el número de predios a los que Cofopri consiguió pasar de la condición de «no titulado» 17 Los precios varían según las zonas de Lima. En 2001, terrenos de 120 m2 ubicados en el cono norte costaban entre US$ 7.000 y US$ 8.000; en el cono este (San Juan de Lurigancho) de US$ 3.000 a US$ 5.000, y en el cono 18 Enfoque introducido en los años 70. Se definen como los precios implícitos de los atributos de un predio que son sur (Villa María del Triunfo y Villa El Salvador), de US$ 2.000 a US$ 3.000, a excepción de los ubicados en las revelados por los agentes económicos a partir de los precios observados. Es una metodología que se sustenta en el zonas más alejadas (arenales), que costaban US$ 1.000. supuesto de que los bienes son valorados por sus atributos o características generadoras de utilidad para el consumidor.118 119
  11. 11. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V CUADRO 5.1: Síntesis de los títulos otorgados por Cofopri determinar los beneficios de la formalización en el desarrollo económico y social de acuerdo con la situación previa (Tercer trimestre de 2003) de la mujer y, consecuentemente, en el bienestar familiar y comunal, se desarrolló Tipo Número de títulos % del un estudio cualitativo, encargado a Informet-Inpet20, que buscó: a) definir el per- total fil socioeconómico de las mujeres beneficiadas por el plan de formalización; b) me- Trabajados sólo por Cofopri 1/ 565.536 43,4% dir el impacto del proceso de titulación en el desarrollo social, económico y de gé- Títulos de otras entidades trabajados nero de la mujer como persona individual y madre de familia; c) medir el impac- por Cofopri 2/ 223.251 17,1% Títulos antiguos inscritos to del proceso de titulación en el desarrollo social y económico de la comunidad, directamente por el poblador 3/ 507.355 39,0% a través de la participación organizada de la mujer, y d) ofrecer recomendaciones Pendiente de definir por el Estado 4/ 6.184 0,5% para un mejor uso del título de propiedad otorgado a las mujeres. Total 1.302.326 100,0% Fuente: Cofopri 1. Lo que ha sido trabajado exclusivamente por Cofopri, tanto a nivel de lotes como de D.1 Perfil socioeconómico de las mujeres beneficiadas títulos. Los últimos corresponden a asentamientos humanos, centros poblados y Las beneficiarias de Cofopri suelen tener una edad avanzada, en promedio, cer- pueblos tradicionales. 2. Lo que, habiendo sido titulado por otras entidades, ha sido formalizado por Cofopri. En cana a los 50 años. Esto limita las posibilidades de generar cambios en las rutinas estos casos se había realizado la titulación, pero no se la había incorporado al sistema y dinámicas domésticas, por tratarse de hogares ya consolidados. En el caso de registral, es decir, no se inscribió. Estos títulos corresponden a urbanizaciones populares (asociaciones y cooperativas de vivienda) y programas de vivienda del Estado. aquellos con presencia de ambos cónyuges, predomina la forma patriarcal. Así, 3. Corresponde a "traslados", es decir, a predios cuyas matrices se encontraban inscritas en la jefatura del hogar a cargo de mujeres es un fenómeno que se presenta princi- el registro de propiedad con o sin título de propiedad, los cuales fueron derivados por Cofopri al RPU. En estos casos Cofopri realizó trabajos de formalización y de carácter palmente entre las titulares individuales, por ser mayormente madres solteras, técnico tales como empadronamiento, calificación, saneamiento de títulos, como consecuencia de separaciones o abandono de la pareja. regularización de tracto sucesivo, inserción en la base gráfica digital (catastro del RPU), generación de base de datos alfanumérica, estandarización de la información y simplificación de trámites administrativos, para lo cual se emitió, según el caso, un título de propiedad o un instrumento de rectificación. Estos títulos corresponden a Como es usual, los niveles educativos de las mujeres son claramente inferiores asentamientos humanos, centros poblados y pueblos tradicionales. a los de sus parejas: predomina el nivel primario e incluso el analfabetismo. Esto 4. Inscripciones aisladas efectuadas en el RPU sin intervención de Cofopri, pero sobre planos de matrices (PP) y de lotización (PTL) formalizados por Cofopri. afianza la subordinación femenina al limitar su acceso a actividades fuera del hogar. Las beneficiarias suelen desarrollar actividades económicas relacionadas con a «titulado» hasta el tercer trimestre de 2003: 565.536 , y en el uso como va- 19 el comercio ambulatorio, o en puestos y tiendas. También optan por negocios que lor referencial del impacto de la titulación sobre el valor del predio de un incre- se concentran dentro de la vivienda o cerca de ella, debido a la necesidad de cui- mento de US$ 925. dar a los hijos. Su participación en actividades remuneradas es mayor al de las ti- tulares que viven con sus parejas y también suelen obtener ingresos superiores. Cabe precisar que esos US$ 523 millones probablemente subestiman el verdadero nivel de beneficios, ya que sólo toma en consideración el incremento D.2 Impacto en el desarrollo socioeconómico de las beneficiarias en el valor de predios formalizados por Cofopri que no tenían otro título de pro- El principal beneficio de la titulación en la calidad de vida de las mujeres es piedad previo. Es muy probable que la población formalizada le haya dado un va- una mayor seguridad en la tenencia de su vivienda, que anula el permanente es- lor mayor al título Cofopri y al precio de las propiedades formalizadas por di- tado de vigilancia frente al temor a un desalojo o a la usurpación del predio. Otros cha institución, de haber tenido un mayor conocimiento sobre la importancia de impactos importantes son la inversión en infraestructura y la generación de ac- un título de propiedad debidamente registrado. Esta falta de cultura registral pu- tividades económicas vía el acondicionamiento de la vivienda como locales pa- do haber afectado los resultados del estudio de precios. ra tales iniciativas. D. FORMALIZACIÓN Y GÉNERO Asimismo, al interior de los hogares la titulación no habría generado mayores Del total de beneficiarios del proceso de formalización (titulares individuales o co- cambios a nivel de responsabilidades para con los hijos y el cuidado de la casa. Sin propietarios), las mujeres representan más del 50%. Sin embargo, cuando nos en- embargo, las mujeres perciben que el reconocimiento formal de su derecho hace focamos en los títulos individuales, más del 60% corresponden a beneficiarias, lo que sus parejas las tomen en consideración ante cualquier uso posible del predio. que hace a este tipo de propiedad un fenómeno principalmente femenino. Para 20 Para su realización se utilizó un enfoque socioantropológico y comparativo con énfasis en el género. Se 19 Incluye los títulos que podríamos considerar «primeros títulos». utilizaron técnicas como grupos de discusión y entrevistas a profundidad en la modalidad de relato de vida.120 121
  12. 12. La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REFORMA V D.3 Impacto en la dinámica comunal y características de la muy positiva, pues presentan bajos índices de morosidad y ofrecen mayor participación organizada de las beneficiarias garantía de que los créditos brindan beneficios económicos para mejorar las Las mujeres participan mayoritariamente en organizaciones funcionales (vaso de condiciones de vida de la familia. leche y comedores populares). El tipo de participación varía según la organiza- ción social en la que se encuentren. En el caso de las organizaciones vecinales se D.5 Recomendaciones con respecto a género da mediante la asistencia a las asambleas, principalmente en representación de las El estudio presentó una serie de recomendaciones que aquí presentamos, aun parejas cuando se tiene una relación conyugal. En las organizaciones funciona- cuando no estamos necesariamente de acuerdo con la totalidad de ellas . Algunas les, se da a nivel de colaboración en servicios (cocinando, atendiendo, distribu- tienen que ver directamente con el rol de Cofopri, mientras que otras escapan a yendo los alimentos, etc.). En la participación comunal, la titulación ha tenido un su ámbito de acción y al del PDPU, ya que la mejora de la calidad de vida y de- impacto en el mejoramiento del trato recibido en las asambleas vecinales y en la sarrollo de las mujeres exige la superación de otros problemas además de la inse- consideración de sus opiniones para la toma de decisiones. Esto se ha dado guridad jurídica de la propiedad. No obstante, en aquellos, Cofopri y el PDPU principalmente con las titulares individuales, cuya participación en algunos casos también podrían tener algún tipo de incidencia indirecta. se les había negado a causa de la ausencia del varón como jefe de hogar. Las principales recomendaciones son: Los principales condicionantes para que las mujeres se decidan a participar en a) Establecer mecanismos para promocionar la participación de la mujer en las dichas organizaciones se relacionan a presiones de tipo familiar. En el caso de las directivas de las organizaciones sociales con las cuales se interactúa, para con- titulares conyugales, principalmente por la presión de sus respectivas parejas, mien- tribuir a afianzar su rol como actor social. tras que entre las titulares individuales se toma en consideración a los hijos. b) Eliminar el uso de algún orden en los títulos de propiedad que pueda lle- var a los beneficiarios a intuir la existencia de jerarquías en la titularidad («pri- Luego de la titulación se ha observado un descenso de la participación fe- mer o segundo titular»), para hacer evidente en los registros la igualdad de menina en las organizaciones sociales. En las juntas vecinales, la menor partici- los derechos sobre el predio. Eventualmente pueden establecerse convenios pación se debe a la consolidación urbana de los asentamientos, lo que reduce a fin de difundir un enfoque de género acorde con las características de la los objetivos comunes que respaldan su funcionamiento. En organizaciones fe- población a cargo de las organizaciones de la sociedad civil. meninas, el descenso se da por las mayores responsabilidades familiares y porque c) Establecer convenios con entidades financieras para promocionar la confor- se pierden los beneficios de ayuda social para los hijos. mación de bancos comunales especialmente orientados hacia las mujeres ti- tulares y, así, incentivar sus actividades económicas mediante el uso, como D.4 Impacto en las formas de acceso y uso del crédito garantía de préstamos, de sus títulos. El acceso al crédito se ha dado de manera diferenciada. Las titulares conyuga- d) Para un adecuado desarrollo del crédito entre las beneficiarias, todo sistema les son las que más préstamos han recibido. Las expectativas actuales para el de promoción de créditos debe contar con componentes de capacitación pa- desarrollo de las mujeres se relacionan básicamente con la difusión de siste- ra mujeres en la gestión de microempresas. mas de crédito asequibles a sus condiciones económicas (intereses bajos y a e) Para un mayor desarrollo de sus actividades económicas, Cofopri podría es- largo plazo). Los préstamos son vistos como una posibilidad de desarrollo de tablecer convenios y/o mecanismos de coordinación con el Ministerio de In- las iniciativas de negocios, principalmente entre las titulares individuales. dustrias y entidades de promoción de las pequeñas y microempresas para di- Sin embargo, carecen de conocimientos suficientes para precisar las condicio- fundir el uso de los títulos de propiedad como garantía para la constitución nes idóneas en que dichos préstamos podrían otorgárseles. Cabe señalar que de estos tipos de empresa. entre las mujeres existe una aversión generalizada a usar el título de propiedad como garantía del préstamo. En resumen, la formalización ha tenido efectos positivos sobre el desarro- llo de la mujer, pero éstos aún son limitados debido a que ha transcurrido po- Con respecto al impacto de la formalización sobre los grupos de crédito, co tiempo entre el proceso de titulación y la fecha del estudio. Por otro lado, mecanismos a través de los cuales se otorga financiamiento con garantía soli- las recomendaciones en algunos casos van más allá del ámbito del proyecto y daria para el fortalecimiento y mejora de las iniciativas económicas desarro- requieren de coordinación con otras instancias del sector público y de la socie- lladas por las mujeres, el estudio concluye que no se ha afectado su funciona- dad civil. Algunas pueden ser difíciles de implementar y otras pueden ser per- miento, ya que las ONG otorgantes no requieren la acreditación de la propie- judiciales por requerir la injerencia del Estado sobre la actividad privada. dad. La experiencia de los grupos de crédito orientados a las mujeres ha sido122 123

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