Clase Magistral para el Programa GSPM/GW-CAF en la Universidad de Santiago de Guayaquil [14/09/2013]

1. GOBERNANZA DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Gestión Política para la
Gobernabilidad Democrática
Silverio Zebral Filho
OEA / GSPM-GW
XII PROGRAMA DE CAPACITACIÓN CAF-GSPM
EN GOBERNABILIDAD y GERENCIA POLÍTICA
[Guayaquil, Ecuador – 14 de septiembre de 2013]

2. Antes de empezar (…)
• La síndrome del desayuno: estamos todos despiertos ???
• 2 idiomas – quizás tres …
• NO voy hablar de procesos, normas o RRHH
• Voy hablar de POLÍTICA, pero de Gestión Política
• Buscas respuestas? Que tal un par de buenas preguntas?
• “Enseñar la oración al cura”?: el caso de Ecuador
• Diálogo abierto: “esto esta todo equivocado (??!!)”

3. “Hoja de Ruta”
[1] Conceptos Básicos (30’)
[2] El “Buen” Gobierno (20’)
[3] Políticas Públicas (30’)
[4] Gestión Pública (10’)
Taller 1: Diseño de Política Pública (60’)
[*] Refrigerio
[5] Gobernanza y Gestión Política (60’)
[6] Comunicación y la Gobernanza (30’)
[*] Almuerzo
Taller 2: Ejercicio de Caso # 2 (90’)
[7] Preguntas / Respuestas + Cierre (30’)

4. Parte [1]
CONCEPTOS BÁSICOS

5. Conceptos
• Que es la POLÍTICA ?
• Que es la DEMOCRACIA ?
• Que es lo PÚBLICO ?
• Que es el GOBIERNO ?
• Que es la GOBERNANZA ?
• Que es la GOBERNABILIDAD ?

6. La “Política”
Desconoscid
o
Familia
“La Política es la familia ampliada” (Edward Grefe)

7. La “Democracia”
• “Gobierno de la mayoría con protección a las minorías”
• Indirecta vs. Directa
• Representativa vs. Participativa
• Aristocrática [gobierno de la “tradición”]
• Elitista [gobierno de las “elites”]
• Popular o “de masas” [gobierno del “pueblo”]
• Poliarquía [gobierno de los “grupos de interés”]
• La Democracia: la “regla de la mayoría”

8. Lo “Público”
• Vida Pública vs. Vida Privada
• Beneficio Público vs. Beneficio Privado ?
• Interés Público vs. Interés Privado ?
• Bien Público vs. Bien Privado (*)
• Estado vs. Mercado vs. Sociedad
• Asocio Público-Privado

9. El “Gobierno” es un proceso
 Posciones
 Interés
 Poder

Promessas
 Recursos
 Planes
 Politicas

Programas
 Projectos
 Narrativas
 Mensaje

10. La “Gobernanza” es un sistema
GOBERNANZA es la designación general del “modus
operandi” por medio de cual el Gobierno se organiza para
cumplir con la tarea de gobernar a los gobernados de modo a
generar gobernabilidad.
La gobernanza es antes de todo un modelo (“governance
framework”) donde un conyunto de principios (“governance
principles”) se traducen en estructuras, reglas y practicas
(“governance strucutres, rules and/or practices”) que organizan y
median las interacciones entre los actores involucrado y/o
afectados por la tarea de gobernar.

11. Gobernanza: los componentes
Por cuenta de su naturaleza sistémica y de la amplia
diversidad de formas alternativas de organización de la
tarea de gobernar se suele hablar de distintos modelos de
gobernanza (por ejemplo: democrática o autoritaria; “buena”
o “mala”)
En el occidente, suele designarse como de “BUENA”
gobernanza los sistemas de gobierno que toman en cuenta
principios de la democracia liberal (tales como el
primado de la Ley, la ausencia de violencia política y el
respecto as las minorías políticas) y las estructuras de la
democracia representativa (tales como división entre los
poderes del Estado, parlamentos, elecciones periodicas)

12. Gobernanza: los “indicadores”
 Banco Mundial
 QoG Gothenburg University
 PNUD
 Fukuyama (2012)

13. Gobernanza: Indicadores del Banco Mundial
• Voz y rendición de cuentas: la medida en que los
ciudadanos de un país pueden participar en la elección de su
gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de
asociación y la libertad de prensa.
• Estabilidad política y ausencia de violencia: la
probabilidad de que el gobierno esté sujeto a actos de
desestabilización a través de medios inconstitucionales o
violentos, incluidos actos de terrorismo.
• Eficacia del gobierno: la calidad de los servicios públicos, la
capacidad de la administración pública y su independencia de las
presiones políticas, y la calidad de la formulación de políticas.
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

14. Gobernanza: Indicadores del Banco Mundial
•Calidad del marco regulatorio: la capacidad del gobierno para
establecer políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y
promuevan el desarrollo del sector privado.
•Estado de derecho: el grado de confianza de los agentes en las reglas
sociales y su nivel de acatamiento, incluidos la calidad del cumplimiento
de los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como el
riesgo de que se cometan delitos.
•Control de la corrupción: la medida en que se ejerce el poder público
en beneficio privado, incluidas las modalidades de corrupción en pequeña
y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas.
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

15. Gobernanza en Ecuador y AL (WB)
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

16. Un concepto adicional…
• Que es un SISTEMA ?
(…) y un SISTEMA “COMPLEJO”?

17. Sistema: diversas ideas…

18. Sistema: una definición posible
• Conyunto de elementos autónomos, interdependientes y
funcionalmente especializados
• Interacción y comunicación entre ellos esta ordenada según una
estructura, arquitectura o conjunto de reglas de funcionamiento - por así
decir: un “modelo de gobernanza”
• Combinan padrones de cooperación y/o competición para
cumplir con un objetivo específico en la búsqueda de un resultado
final.
• Además de su objetivo último, un sistema dicho sostenible debe
realizar dos tareas adicionales: lograr su autopreservación y realizar
su autorregulación.

19. Sistema Complejo: propiedades
Un sistema complejo también se caracteriza por un grupo de propiedades
dinámicas importantes:
(a) esta inmerso en un ENTORNO: el “entorno” o el “ambiente externo” se ubica
en la frontera externa inmediata del sistema considerado. El sistema mantiene
interacciones y intercomunicaciones con este entorno y, por lo tanto, es
también un elemento constitutivo del un sistema (o más de uno) más amplio.
(a) es FRAGMENTADO: sus elementos constitutivos suelen tener estructuras y
reglas de gobernanza propia cuyo el buen funcionamiento depende de otras
partes del sistema. O sea, los elementos son autónomos, pero
interdependientes. En este sentido, un ejemplo sencillo es el cuerpo humano:
el corazón tiene su ritmo propio de bombeo de sangre y los pulmones su propio
ritmo de reciclaje del oxígeno, distintos entre si. Pero si los pulmones fallan, el
corazón para. Lo mismo ocurre cuando se da al revés.

20. Sistema Complejo: propiedades
(c) tiene TENDENCIA A LA ENTROPÍA: el sistema se mantiene instable
mientras cada elemento cumple de modo efectivo con su función especializada.
Una disfunción puntual en una parte del sistema empuja el todo el conjunto
sistémico para una situación de crisis potencial. Dicha crisis dispara los
mecanismos de auto-regulación sistémica construidos por diseño y consolidados
por la experimentación en situaciones pasadas. Si estos mecanismos ya no logran
“enfriar” al sistema, el transborde de esta disfunción puntual contamina à otras
partes del sistema y produce un mosaico de disfunciones localizadas, exigiendo
aún más del subsistema de auto-regulación. Por la acumulación de estas fallas
localizadas, el sistema puede “calentarse” – elevando su estado de entropía -
perdiendo productividad y efectividad en el cumplimento de su objetivo específico.
En el clímax de la crisis, el sistema se “apaga” (substituido o destruido por la acción
de agentes externos) o, de modo menos dramático, decaí (por el rompimiento de
sus conexiones internas).
EJEMPLOS: la sobrecarga en una red de suministro de energía eléctrica o el acto
de cocinar arroz como ejemplos ilustrativos más comunes.

21. Sistema Complejo: propiedades
(d) es DINÁMICO Y FLEXIBLE funcionalmente: la “configuración” de un
sistema pude cambiar, aún que sus elementos y estructura permanezcan los
mismos. Por dinámico, la configuración de un sistema puede determinar los
flujos de acción y comunicación entre sus partes constituyentes. Por flexible, la
configuración de un sistema puede darse mientra el sistema esté activo. La
auto-configuración inicial es uno de los expedientes de la auto-regulación del
sistema. Todavía, la reconfiguración (“upgrade”) de un sistema en
funcionamiento – sea en su estado hibernado (“stand-by”), estado normal
(“steady-state”), estado transitorio (“updating”) y estado crítico (en “crisis”) –
depende de la acción de un agente externo (“intervención”) o de la auto-
regulación que resulta de evolución y/o aprendizaje.
EJEMPLOS: son la configuración de una computadora portátil o el conocido
proceso de selección natural en la Biología Darwinista

22. Sistema Complejo: propiedades
(e) tiene GRADO DE REDUNDANCIA elevado y GRADO DE
CONFIABILIDAD relativo: una redundancia que crea espacios de
acomodación para disfunciones, dobles controles y una multiplicidad de
caminos críticos que preemiten al sistema cumplir con su objetivo accionando
distintos elementos a la vez
(f) es EVOLUTIVO: controla o tiene controlado su adecuado funcionamiento
por la eventual transferencia de funciones especializadas entre sus elementos
constitutivos – que son re-especializados para incumbirse de funciones que
fueran incumplidas y/o abandonadas por otros elementos o para cumplir nuevas
funciones que se requieren para la sobrevida del sistema. Además, su
conformación general (i.e estructura, reglas de funcionamiento, elementos,
componentes, funciones) es mutable al largo del tiempo. Lo que implica en
incertidumbre – mitigada por la estimación del riesgo – con relación a su
conformación futuro. Ejemplo preciso de esta importante propiedad de los
sistemas complejos son el “switch-in-off” de las conexiones eléctricas de las
redes neuronales que caracterizan el cerebro humano y el proceso de
metastasé y transformación de células cancerigenas.

23. Sistema Complejo Viable: las 10 condiciones
FC1
Los individuos, organizaciones e instituciones sociales son
sistemas que consisten en elementos alineados tras una
meta común específica.
Las personas, familias, redes, emprendimientos, organizaciones
públicas y privadas son entidades complejas que pueden ser
entendidas como sistemas.
FC2
Cada sistema (de nivel L) identifica varios supra-sistemas
ubicados en un nivel superior (L+1), y varios subsistemas
ubicados en un nivel inferior (L-1).
Toda jerarquía de sistemas está determinada a partir de la
observación desde una perspectiva específica. La designación de
un supra-sistema o sub-sistema es subjetiva.
FC3
La interpretación de un fenómeno complejo requiere de un
enfoque interdisciplinario y debe realizar una síntesis entre
un enfoque reduccionista (análisis de los elementos y sus
relaciones) y uno holístico (análisis del todo).
El análisis de las relaciones (estáticas, estructurales) e
interacciones (dinámicas, sistémicas) es fundamental para
comprender el fenómeno observado (la realidad).
FC4
Los sistemas están abiertos a conectarse con otros sistemas
para el intercambio de recursos. La frontera de un sistema es
un concepto cambiante dentro del cual todas las actividades
y recursos necesarios para la dinámica evolutiva del sistema
están incluidos.
Nada ocurre en aislamiento. El intercambio de información y
servicios de los sistemas abiertos es fundamental dentro de la
dinámica de cada sistema. Dentro de las fronteras de un sistema,
son valoradas no sólo las características de los recursos propios,
sino las de muchos recursos disponibles y accesibles, aunque
éstos sean propiedad de otros sistemas..
FC5
Los sistemas viables son autopoiéticos y autónomos (se
organizan a sí mismos); estos son capaces de auto-generar
las condiciones internas -que se auto-regulan- para alcanzar
las condiciones de equilibrio entre las posibilidades internas
y las limitaciones externas.
Todo sistema es autopoiético por lo que es capaz de generar
nuevas condiciones internas. Todo sistema es también autónomo
al alinear constantemente la complejidad interna y externa.
Ambas características son la base de un comportamiento
sustentable al enfrentar oportunidades y amenazas.
FC6
Toda organización está constituida por componentes que
tienen roles, actividades y objetivos específicos que son
llevados adelante en un entorno de normas, reglas y
limitaciones. Los sistemas emergen de las estructuras
mediante la transformación de las relaciones en interacciones
dinámicas con los sub-sistemas y los supra-sistemas.
La transición de una estructura a un sistema implica pasar de una
visión estática a una dinámica y el foco de atención no son ya los
elementos individuales y sus relaciones sino una visión holística
de la realidad observada. Diversos sistemas pueden emerger de
una misma estructura a partir de distintas combinaciones de
componentes internos y externos diseñadas para perseguir
distintos objetivos.
VON BERTALANFFY, L. (1968), General System Theory – Foundations, Development, Applications, George Braziller, New York.

24. FC7
Un sistema es consonante cuando hay una potencial
compatibilidad entre sus componentes. Un sistema es
resonante cuando efectivamente existe una interacción
armónica entre sus componentes.
Las relaciones consonantes hacen referencia a una visión
estática (estructura) donde lo que se evalúa es la probabilidad de
que exista positivamente una relación armónica. Las relaciones
resonantes reflejan una visión dinámica (sistémica) donde se
evalúan relaciones armónicas, concretas y efectivas.
FC8
La viabilidad de un sistema está determinada por su
capacidad, a lo largo del tiempo, de desarrollar un
comportamiento armónico entre sus subsistemas y
suprasistemas mediante relaciones consonantes y
resonantes.
La viabilidad está relacionada a la competitividad del sistema y a
su capacidad de co-creación.
FC9
La dinámica y la viabilidad de los negocios requieren de
cambios estructurales y sistémicos continuos enfocados en
alinear las potencialidades estructurales internas con las
demandas sistémicas externas.
La dinámica evolutiva de los sistemas viables demuestra un
alineamiento continuo entre las potencialidades internas y las
expectativas externas.
FC10
Los sistemas viables alinean constantemente la complejidad
interna y externa con el objetivo de lidiar de una manera
más efectiva con los cambios que afectan su propio
comportamiento viable. Los tomadores de decisiones en el
marco de este proceso cognitivo están influenciados por
fuertes convicciones, sus propios esquemas interpretativos
e información.
El alineamiento interno-externo es alcanzable mediante un
alineamiento cognitivo, un proceso de aprendizaje que contempla
caos, complejidad y certezas (utilizando procesos de sustracción,
inducción y deducción).
VON BERTALANFFY, L. (1968), General System Theory – Foundations, Development, Applications, George Braziller, New York.
Sistema Complejo Viable: las 10 condiciones

25. La Gobernanza como “Sistema” (…)
Cambio Gobernabilidad

26. (…) genera “Gobernabilidad” (??!!)
GOBERNABILIDAD es la designación general del estado de condición en el
cual el Gobierno se encuentra para cumplir con la tarea de gobernar a los
gobernados, según el marco de gobernanza existente. La gobernabilidad es
antes de todo un estado del sistema de gobierno – que, por ejemplo, se
encuentra en “crisis” de gobernabilidad cuando hay ausencia de “condiciones
mínimas” y/o “amenazas” a la gobernabilidad.
INDICADORES DE GOBERNABILIDAD suelen están asociados a un
variable “proxy” relacionada al grado de reconocimiento de la autoridad y/o de
la legitimidad gubernamental por los demás actores del sistema político. De
modo general, están definidos de acuerdo con las principales fuentes efectivas
y/o potenciales de ingobernabilidad:(a) la fragmentación de los partidos
políticos en el Parlamento, (b) el grado de conflictividad social o desobediencia
civil, (c) el grado de enfrentamiento entre los poderes republicanos o entre el
Gobierno y los medios de comunicación, entre otros

27. “Modelo” de Gobernanza: Kooiman ( 1/2 )
El modelo de gobernanza interactiva de Jan Kooiman preemite entender
la
diversidad y la complexidad de estos sistemas. La separación entre los 2
subsistemas básicos (Gobierno-Gobernados) debe ser entendida apenas
como recurso analítico para identificar intereses, motivaciones y acciones
de cada actor. El modelo tiene la múltiple ventaja de señalar:
(a) las interacciones intra e inter-subsistemas (los gobernados no son
agentes pasivos),
(b) la temporalidad de estas interacciones (el sistema cambia con el
pasar del tiempo),
(c) las externalidades que afectan a estas interacciones (el todo suele
ser mayor o menor que las suma de sus partes) y
(d) la incertidumbre acerca de la resultante final de estas interacciones
(la incertidumbre se debe estimar para transformarse in riesgo).

28. “Modelo” de Gobernanza: Kooiman ( 2/2 )
Estos son los atributos claves a observar en un en proyecto de cambio, donde
suele ser fundamental entender:
• la dinámica del sistema,
• antever el futuro deseado,
• tomar acción en presente
• la anticipación de la acción de los actores
• los distintos escenarios posibles y
• las incertidumbres, transformadas en riesgos
asociados a cada escenario.

29. Arquitectura de los Sistemas de Gobernanza
• Jerarquías Público
( Autoridad / Poder / Problemas de “Agente-Principal” )
• Mercados Privado
( Competición / Precio vs. Valor / Problemas de “Información”
• Redes Ciudadanía
( Cooperación / Problemas de “Coordinación” )

30. Gobernanza Efectiva: los 7C de Matos

31. En resumen,
• POLÍTICA es persuasión
• PÚBLICO es una categoría
• DEMOCRACIA es una regla
• GOBIERNO es un proceso
• GOBERNANZA es un sistema
• GOBERNABILIDAD es un producto

32. En resumen,
DEMOCRACIA
GOBERNANZA
POLÍTICAS PÚBICAS
GESTIÓN PÚBLICA
LIDERAZGO
PÚBLICO
CAMBIO
GOBERNABILIDAD
GOBIERNO

33. Parte [3]
“BUEN” GOBIERNO

34. Democracia y Buen Gobierno : que tiene que ver ?
 Restauración de la Democracia / Poder Civil (70s-80s)
 Demandas Ciudadanas Crecientes / “Deuda Social”
 Reformas Estructurales “incompletas” de los años 90s
 Descreencia en la efectividad del sistema democrático para
entregar desarrollo (China ? Singapur ?) :
[1] Latinobarómetro 2012 (Escala 0-11):
Efectividad de la Democracia: EQU = 6 / COL = 5,4 [Bajo del medio]
[2] Freedom House 2012: (Escala 0-12):
Funcionamiento Gobierno = Promedio LAC = 7 [Más bajo de todos]
[3] Indicadores Gobernanza del Banco Mundial [Escala -2,5/+2,5]
Efectividad Gubernamental = Promedio LAC = - 0,21
[Peor que Asia, mucho peor que Europa, casi tan malo como África]

35. 
Fatiga política de la agenda de reformas de los años 90
 Resultados heterogéneos y marcos institucionales incompletos
 Mímica Isomorfica + Funcionalismo vs. Brechas de capacidades
 “Después” de las reformas, el Estado sigue como actor “central”
 Informe IADB 2012: América Latina en 2 senderos
 El ciclo positivo de “commoditties”: más espacio fiscal
 Distribución: políticas sociales de 1ra. generación (protección)
 Aumento del gasto social público, pero sin cambio estructural
 2º. ciclo de elevación de las demandas = clases medias
 El retorno de la planificación estratégica (PQD, PPA, PDP y otros)
 Acumulación primaria para la Transformación Productiva
REFORMAS INSTITUCIONALES CAPACIDADES ESTATALES
Política Pública y Desarrollo: que ha pasado?

36. Definiendo conceptos…
[1] DEMOCRACIA
Nivel Institucional (valores, roles, costumbres)
 QUIEN/PORQUE gobierna ?
[2] GOBERNANZA
Nivel Sistémico (principios, normas, modelos)
 COMO gobierna ?
[3] GESTIÓN PÚBLICA
 Nivel Organizativo (organizaciones del Gobierno)
 QUE/CUANDO/DONDE gobierna?

37. EL “BUEN” GOBIERNO
• Los “5s”
• Normas ISO
• IWA-4
• NTC GP 1000
• (…) y otros
Elecciones libres,
frecuentes y justas
 IDD-LAT
 Polity IV
 ID-EIU
 (…) y otros
Gobierno ????
 WBI Gov Indicators
 QoG Instiute (Sweden)
 DGPE/OEA
 (…) y otros
Los elementos del “Buen Gobierno”

38. El “Buen Gobierno”: como se mide ?
3 Dimensiones-Básicas con 12 “indicadores”:
[1] Dimensión Política:
 LEGITIMIDAD: el gobierno fue electo por la gente?
 SENSIBILIDAD : el gobierno escucha a la gente?
 RESPONSABILIDAD: el gobierno se (auto)responsabiliza?
[2] Dimensión Económica:
 EQUIDAD: el gobierno trata igual, reconociendo las diferencias ?
 EFICIENCIA: el gobierno entrega los servicios ?
 EFECTIVIDAD: el gobierno soluciona los problemas ?

39. 3 Dimensiones-Básicas con 12 “indicadores” :
[3] Dimensión Administrativa:
 “ACCOUNTABILITY”: el gobierno informa y es fácil de entender?
 INTEGRIDAD: el gobierno es honesto?
 LEGALIDAD: el gobierno cumple y hace cumplir la Ley ?
 CERTEZA: el gobierno ofrece seguridad jurídica y objetividad?
 AUTORIDAD: el gobierno es obedecido por la gente ?
 CAPTURA: el gobierno es independiente de otros intereses?
El “Buen Gobierno”: como se mide desde la OEA ?

40. Normas / Estándares de “Buen Gobierno”
 Hace SENTIDO ???? Es POSSIBLE ????
 Por temas ? [i.e. Transparencia y Acceso a la Información]
 Un problema de MMC = como obtener el consenso ???
 Un problema de MDC = normas son operativas ?
 Principios, Declaración, Carta o Convención ?
 Estándares, Normas, Códigos ?
 Leyes-Modelo (ya tenemos !!!)
 Indicadores y Rankings (ya tenemos !!!)
 Ventajas de la Adopción Gradual
 Condicionalidades desde la Agencia y Bancos de Desarrollo ?
 Y la complejidad del ciclo de políticas públicas ???
QUE HACER ???????

41. Parte [3]
POLÍTICAS PÚBLICAS

42. Políticas Públicas: una definición
Dye (2008):
“Es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”
Villanueva (1996):
“el diseño de una acción colectiva intencional, el curso
que efectivamente toma la acción como resultado de las
muchas decisiones e interacciones que comporta y los
hechos reales que la acción colectiva produce”.
Kraft y Furlong (2006):
“(…) un curso de acción o de inacción gubernamental, en
respuesta a problemas públicos”

43. Políticas Públicas: una definición “controversial”
Zebral (2013):
Política pública es un conyunto articulado de [inter]
acciones y comunicaciones colectivas
intencionales, llevadas a cabo bajo el liderazgo
del Gobierno, resultado de la lucha de grupos
sociales por la captura de recursos públicos y/o
bienes privados assignados por el Estado para
atender intereses particulares y soluccionar problemas
privados.
> Minoría Social que se transforma em Maioría Política <

44. Políticas / Programas Públicos: elementos
• Tema
• Objetivo
• Modelo de Governanca
• Instrumentos
• Población-Meta
• Alcanze
• Cobertura
• Beneficiarios Directos
• Beneficiarios Indirectos
• Impacto Fiscal
• Fuentes de Financiación
• Requisitos de Elegibilidad
• Mecanismo de Entrega
• Modalidade de Entrega
• Condicionalidad
• Fases
• Presupuesto
• Programación
• Proceso Negocial
• Ciclo Politico/Vigencia
• Actores
• Proponiente
• Gestor
• Ejecutor
• Aliados
• Opositores
• Mensaje
• Narrativa
• Encuadre
• Resonancia
• Sistema de Monitoreo
• Indicadores
• Metas (T, E, B)
• Mecanismo de Evaluación
• ????
• ????
• ????
• ????
(…)

45. Políticas / Programas Públicos: disfunciones
• Problemas de Acción y Elección Individual: racionalidad limitada, beneficios
difusos, aversión al riesgo, información asimétrica, oportunismo y free-rider, externalidad,
causalidad, path dependence.
• Problemas de Elección y Acción Colectiva: jugadores de veto, agente-principal,
grupos de interés, mayorías silenciosas.
• Problemas de Contratos Imperfectos: asimetría de información, confianza,
reputación, costos de coordinación y de transacción.
• Problemas de Propiedad Difusa: bienes públicos y recursos de uso común.
• Problemas de Comunicación: agenda-setting, nudges y arquitectura de alternativas.
• Problemas de Inconsistencia Temporal: reputación, compromiso, credibilidad.
• Problemas de Complejidad: externalidades, efectos de rede, evolución.
Reforma de Políticas Públicas: alcance, límites, secuencia y grados de
libertad.

46. Ciclo de las Políticas Públicas: fases, actores y cuellos

47. Ciclo de las Políticas Públicas: PLANEACIÓN
ACTORES:
 Ejecutivo
 Partidos Políticos
 Burocracia
 Org. Internacionales
 Academia
CUELLOS DE BOTELLA:
 Reelección (Ciclo Político)
 Baja capacidad técnica
 Baja participación de los
partidos politicos

48. Ciclo de las Políticas Públicas: DIÁLOGO
ACTORES:
 Ejecutivo vs. Legislativo
 Sector Privado
 Sindicatos
 Partidos Políticos
Org. Internacionales
 Medios
CUELLOS DE BOTELLA:
 Corrupción
 Interés Privados (Lobby)
 Presiones de los Medios

49. Ciclo de las Políticas Públicas: ADOPCIÓN
ACTORES:
 Ejecutivo
 Legislativo
 Judicial
CUELLOS DE BOTELLA:
 Falta de apoyo en Parlamento
 Fragmentación de PP
 Justícia Débil
 Temporalidad

50. … pero la fase-clave es la IMPLEMENTACIÓN !!!!
LA “CIENCIA” DE LA ENTREGA
ACTORES:
 Ejecutivo vs. Legislativo
 Gobierno Subnacional (*)
 Burocracia
 Medios
CUELLOS DE BOTELLA:
 Instituciones débiles
 Problema de “Fondo Comun”
 Jugadores de Veto
 Información Imperfecta

51. La “ciencia de la entrega”: en busqueda de un…
>>> CONCEPTO: [GESTIÓN]
 Entregar de modo efectivo lo que se necesita a los que más necesitan
 Ciencia [y arte] de la implementación y de la ejecución
 No se trata de hacer más, pero hacer MEJOR
 No se trata de “que” entregar, pero COMO entregar: GESTIÓN !!!
>>> ENFOQUE / ABORDAJE: [INNOVACIÓN]
 INTERDISCIPLINAR: Eco + Soc + Der + Antrop + Pol + Ing + Psi + … [Kim]
 EMPIRICO: de las TICs a los SIGs [Almeida]
 EXPERIMENTAL: “Randomized Controlled Trails“ [Dulfo]
 COMPORTAMENTAL: “Behavioral Economics” [Kahneman]
 ADAPTATIVA: “Problem-Driven Interactive Adaptation” [Pritchett]
 SIMPLIFICADOR: “Choice Architeture” [Sunstein]
 EN TERRENO: “Grassroots Approach” [Blair]

52. >>> BASE EPISTEMOLÓGICO:
 Teoría de la Elección Racional => Economía Comportamental
 Racionalidad Ilimitada = > Racionalidad Limitada
 Subjetividad Maximizadora = > Subjetividad Colaborativa
 Individualismo Metodológico => Teoría de Sistema y Redes
 Linealidad => Complexidad => Síntesis
 Homus Economicus = > Motivadores 2.0
 Problemas de Acción Colectiva (i.e. “Free-Rider”, “Oportunismo”)
 Problemas de Elección Colectiva (i.e. “Espiral del Silencio”
La “ciencia de la entrega”: en busqueda de una…

53. La “ciencia de la entrega”: los desafios
 Cobertura y Brechas en la red de suministros: asocios público-privados?
 Costos de los servicios y productos: diseño por valor?
 Falta de capacidad en la línea de frente: capacitar beneficiarios?
 Problemas de “agente-principal”: alinear interés con agentes en el terreno
 Conducta de los beneficiarios: reconocimiento de identidades
 Arquitectura de las Alternativas: muchas opciones y la inercia decisoria
 Encuadre de Alternativas: percepciones de riesgo de elección
 Miopía y información imperfecta: como hacer focalización ?
 Adopción de Políticas y Incentivos no-Económicos: los motivadores 2.0
 Bienes de Uso Común: el manejo de recursos escasos y la sustentabilidad
 Bienes Públicos: cual la mejor financiación social ?
 Pertenencia: de la consulta al control social?
 Responsabilización: hasta donde debe ir la “participación” ciudadana ?

54. La “ciencia de la entrega”: lecciones
>>> SOLUCCIONES Y CASOS MODELARES:
 El uso del “BIG DATA” [Caso: Unidad de Inteligencia, en Brasil]
 Análisis de Costo-Beneficio [Caso: Reforma Regulatoria en EEUU]
 Evaluación de Impacto [Caso: Baños o Medicina en Burkina-Faso]
 “Diseño por Valor” [Caso: Un computadora por niño en Uruguay]
 SIGs para la decision [Caso: GeoBNDES en Brasil]
 Tecnología Moviles Brechas [Caso: M-Pensa, Kenya]
 Unidades de Entrega / “Delivery Units” [Caso: SGPRES, Chile]
 Agencias Ejecutoras [Caso: Agencia de Transformación Agrícola, Etiopia]
 Efectos del Riesgo Moral [Caso: Microfinanzas en Cambodja]
 Efectos de Identidad: [Caso: Distribución de Condones en Paraguay]
 El uso de “nudges” [Caso: Tachado en Cigarillos o Fast-Food]
 Superando los “jugadores de veto” [Caso: Emprendedores Sociales]

55. Ciclo de las Políticas Públicas: MANTENIMIENTO
ACTORES:
 Ejecutivo
 Gobierno Subnacional
 Burocracia
 Org. Internacionales
 Medios
CUELLOS DE BOTELLA:
 Evaluación ex-post sesgada
 Rendición de cuentas débil

56. Parte [4]
GESTIÓN PÚBLICA

57. Gestión Publica Efectiva: una “macro” agenda
Fortalecimiento de las capacidades de gestión del Estado
para operar bajo un triple reto:
[1] sociedades abiertas y en red (Popper, Castels)
[2] poliarquía / grupos de interés (Dahl)
[3] modernidad líquida (Baumann)
 Experimentalismo gradual con responsabilidad fiscal (Rodrik)
Abandono de la mímica institucional (“mejores practicas”) por
soluciones propias y flexibles (“practicas más adecuadas”) (Prittchet)
Foco en la fase de implementación (Zebral)
 Mecanismos de gobernanza colaborativa (Devlin, Donahue)

58. UN MENSAJE
 La gestión pública efectiva no es un conjunto de
estándares, indicadores, normas y padrones rígidos de
implementación - desconectados de principios de fondo.
 Gobiernos autoritarios pueden tener un desempeño
destacado en indicadores de calidad de la gestión – pero no
hacen “Buen Gobierno”
Más allá de las normas y de la gestión, el “Buen Gobierno”
requiere compromiso con la democracia y la buena
gobernanza
Y USTED ? Haces su parte para un “Buen Gobierno”
???

59. Taller [1]
Análisis de Política Pública
Nuevo Enfoque:
Políticas Públicas en Ecuador

60. INSTRUCCIONES – Taller 1
El diseño de las políticas públicas

61. El diseño de las políticas públicas: elementos por definir
• Tema
• Objetivo
• Bien (público o privado?)
• Modelo de Governanca
• Instrumentos (cuales?)
• Población-Meta
• Cobertura (%)
• Beneficiarios Directos
• Beneficiarios Indirectos
• Requisitos de Elegibilidad
• Mecanismo de Entrega
• Modalidade de Entrega
• Condicionalidad
• Impacto Fiscal
• Fuentes de Financiación
• Fases
• Presupuesto
• Programación
• Proceso Negocial
• Ciclo Politico/Vigencia
• Actores
• Proponiente
• Gestor
• Ejecutor
• Aliados
• Opositores
• Mensaje
• Narrativa
• Encuadre
• Resonancia
• Sistema de Monitoreo
• Indicadores
• Mecanismo de Evaluación
• ????
• ????
• ????
• ????
(…)

62. Parte [5]
GOBERNANZA Y GESTIÓN
POLÍTICA
HERRAMIENTAS [!!!]
y aplicación para el
caso de la Reforma Electoral en
Brasil

63. Entorno (Sub-sistemas): Diagrama de Venn
EXTRASOCIETAL [Sistema Mundo]:
•Económico: Crisis Económica
•Político: Polaridad Múltipla y Autonomía Nacional
•Social: Desarrollo enfocado en capacidades humanas y mínimos sociales
•Cultural: Sociedad del 3er. Milenio, modernidad líquida y mal estar civilizatório
•Tecnológico: aceleración y conexión liga-desliga. Horizontalidad y contingencia. Movilidad
INTRASOCIETAL [Sistema BRAZIL]:

64. Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)

65. Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)
AMBIENTE EXTERNO [Exterior y Futura]
OPORTUNIDADES
• Programa de Becas GSPM
• Pocos ecuatorianos en EEUU
• Becas de la Fundación Carolina
para España ( X )
AMENAZAS
• Abuela Enferma
• La nueva tienda de mi papa
• Estudiar en EEUU es muy caro
• Mercado de trabajo limitado
AMBIENTE INTERNO [Interior y Actual]
FORTALEZAS
• Mejor alumno de la clase
• Buena relación con profesores
• Buenas calificaciónes
• Mi papa ha estudiado en GSPM (?)
DEBILIDADES
•No hablo inglés
•No me gusta la “Gobernanza”
•Tengo miedo de avión (?)
•No tengo plata

66. Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)
OPORTUNIDAD + FORTALEZA = ESTRATEGIA DE
DESENVOLVIMENTO
Tus puntos fuertes son activos para la acción futura. Empieza la
acción con la mirada hacia el futuro ahora y refuerza tus fortalezas.
AMENANZA + DEBILIDADE = ESTRATEGIA DE CONTENCIÓN
Es posible que el futuro se configure en su desfavor. Trata de
monitorear las tendencias futuras y evitar confrontarse con ella.
AMENAZA + DEBILIDAD = ESTRATEGIA DE SUPERVIVENCIA
Te enfrentas a amenazas externas sin las fuerzas internas
necesarias para luchar contra ellas. Deja las cosas como están
hasta que se asienten los cambios que se producir.
OPORTUNIDADES + DEBILIADES = ESTRATÉGIA DE
CRESCIMENTO [vía CAMBIO].
Se te abren oportunidades que puedes aprovechar, pero careces de
la preparación adecuada. Reinvención / Reorientación

67. Análisis (Swot): Estrategias
OPORTUNIDAD + FORTALEZA = ESTRATEGIA DE
DESENVOLVIMENTO
[1]
AMENANZA + DEBILIDADE = ESTRATEGIA DE CONTENCIÓN
[1]
AMENAZA + DEBILIDAD = ESTRATEGIA DE SUPERVIVENCIA
[1]
OPORTUNIDADES + DEBILIADES = ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTO
Modelo: QUE / COMO / CUANDO / DONDE
[1] Aprender inglés en nivel intermedio en los próximos 2 anos tomando clases
semanales en la Universidad para aprobar en el TOEFL

68. Lista de Actores
ACTORES RELEVANTES:
• El Gobierno (G), representado en la Cámara de Diputados por el PT
• La oposición (O) en la Cámara de Diputados, representada por el PSDB
• Partidos grandes (PG), incluyendo PMDB, PP, PSD, DEM, PSB, PDT, PP,
PPS.
• Partidos pequeños (PP), incluyendo PRB, PSC, PSL, PMN, PH, PNA y
otros.
• Los futuros candidatos (F), interesados en presentarse en la próxima
elección
• Electores (E)
• Prensa (P)
• Tribunal Superior Electoral (TSE)
• Donantes empresariales (DE)
• Los sindicatos (S)
• Las organizaciones no-gubernamentales (ONG)

69. Mapa de Actores
P

70. Juego Estratégico: el “dilema del prisionero”
(8,8)
(10,1)
(1,10)
(2,2)
Que debo hacer
YO ?

71. Juego Estratégico: tipos
• Simultaneos vs. Secuenciales
• Informacao Completa vs. Incompleta
• Cooperativos vs. Competitivos
• Continuados vs. Discretos
• Dominancia vs. Equitativos
• Múltiplos Actores s vs. Dual

72. Tabla
de Poder
[Caso PGY/MercoSur]

73. Juego Estratégico: componentes
Una vez realizado el mapeo y la categorización de los actores
relevantes, la TEORIA DE LOS JUEGOS preemite anticipar el
resultado final probable de la acción colectiva alrededor de la
confrontación en tela por medio de estimativas de:
(a) la POSICIÓN de cada actor acerca del resultados esperado de
la confrontación,
(b) el INTERÉS que cada actor tiene en el objeto de la
confrontación; y
(c) la INFLUENCIA que cada actor detiene para hacer valer su
posición

74. Juego Estratégico: escores

75. Juego Estratégico: Equilíbro Probable

76. Juego Estratégico: cambiando el equilibrio… (1/2)
[1] JUGADORES: se pueden invitar o incentivar otros jugadores a
tomar parte en el juego (atrayendo, movilizando, persuadiendo…) o
excluir jugadores presentes (desacreditando, deslegitimando,
bloqueando) de modo a modificar el balance de posiciones, intereses
y poderes;
[2] FRONTERAS: se puede amplificar (o achicar) el escopo y/o el
alcance del tema objeto de la confrontación manejando la agenda, la
especificidad, la temporalidad y la delimitación geográfica del tema
en disputa.
[3] VALOR AGREGADO: es posible cambiar el peso específico
de cada jugador alrededor de la disputa. De modo general, ceteris
paribus, este es un cambio “derivado”, operado a través de un
cambio concertado en los demás componentes o en cambio en los
factores externos al juego que crean desbalances de valor.

77. Juego Estratégico: cambiando el juego… (2/2)
[4] REGLAS: el cambio de la reglas puede cambiar la curva de
reacción de cada jugador o la secuencia en la cual jugador debe
reaccionar (como por ejemplo en la transformación de un juego
secuencial en un juego simultáneo)
[5] PERCEPCIONES: por ejemplo, se pueden cambiar las
informaciones que cada jugador dispone para procesar su estrategia
de acción generando desconfianza o asimetría informacional (como
por ejemplo en la transformación de un juego de información
perfecta a un juego de información imperfecta).
Que PUEDO cambiar YO
?

78. Formación de Alianzas

79. Alianzas: aliados y oponentes
GOBIERNO (G) OPOSICIÓN (O)
Aliados: PP + F + E + P + S
Oponentes: O
Neutral: PG + TSE + ONG
Aliados: ???
Oponentes: ??
Neutral: PG + TSE + ONG

80. Cursos
de Acción
[Caso PGY/MercoSur]

81. Tablas de Confrontación
En Análisis de confrontación es posible individualizar el foco
específico de la confrontación, organizar las posiciones de cada jugador
en razón de la posiciones de los demás con relación a este foco de
confrontación específico, identificar los desafíos de persuasión, diseñar
estrategias de convencimiento (basadas en amenazas o incentivos).

82. El “Drama” Estratégico: acción vs.
persuasión
GOBIERNO (G)

83. El “Drama” Estratégico: acción vs.
persuasión
OPOSICIÓN (O)

84. La “Conversación”:
solución para confrontación?

85. Los “Actos de Habla”:
tipos de conversación

86. La “Conversación”: objetivos (1/2)
La teoría de la conversación señala la importancia de conocer
mejor a los actores involucrados en un sistema por medio del “diálogo”
bidireccional. Esta conversación tiene por objetivo mejor
evaluar sus intereses y percepciones relativos al tema en
disputa.
Entender el contexto completo (el ambiente cultural, la estructura de
valores, creencias y tradiciones, las condiciones físico-geográficas) en
lo cual esta inserido el receptor del mensaje suele ser muy útil para
diseñar un mensaje y elegir un mensajero adecuado, anteviendo en el
proceso de selección, estructuración y calificación del mensaje por el
receptor.
Esta anticipación tiene elevado valor estratégico una vez que preemite
estimar la respuesta conversacional que será ofrecida por el
receptor y la narrativa que va crear como soporte cognitivo a su acción

87. Esto entendimiento es clave para el análisis de gobernanza, una vez que la
variable crítica para la toma de decisión en el subsistema Gobierno es
ANTICIPAR como el subsistema gobernante va percibir mis
narrativas (creíbles?, sinceras?, oportunistas?).
El objetivo final del sistema de gobierno – en especial bajo un modelo de
gobernanza democrática - es lo de PERSUADIR a los gobernados a tomar las
acciones que el Gobierno quiere que tomen. Esto es particularmente importante
en la implementación de políticas públicas en sistemas democráticos donde a
emulación de comportamientos dase por medio de la creación (y comunicación)
de incentivos y penalidades – y no por medio de la coerción violenta. Hay – por
lo tanto – que CONVENCER.
La conversación aún es útil para ir involucrando de modo GRADUAL los
actores, creando un ambiente de CONFIANZA y cooperación que reduce la
conflictividad entre los dos subsistemas y refuerza la legitimidad del Gobierno.
La “Conversación”: objetivos (2/2)

88. La “Conversación”: el ciclo de Matos

89. Dinamica de la Conversación

90. Flujos Conversacionales en Confrontación

91. El poder de la “conversación”: los 3 C’s
• Conectar
• Comunicar
• Convencer

92. La “Conversación”: los elementos
• Narrativa [una historia de (…)] Porque ? Como ? Qué ?
• Mensajero [un contador de historias] Quien?
• Medios [el “Agenda-Setting” / “noticiabilidad”] Donde?
• Encuadre [un nombre/un “slogan”/un “recuerdo”]
• Marco de Referencia [el receptor indiferente]
• Resonancia [el efecto “radio pasillo”]

93. TALLER [2]
Gestión Política
de Política Pública
El caso de las cuotas para ingreso
en las Universidades Públicas
Federales de Brasil

94. Lista de Actores
•El Gobierno (G), representado por la Presidencia de la Republica
•La coalición gubernista (CG), representada por los partidos aliados a G
•La coalición oposicionista (CO), representada por los partidos en oposición al G
•Alumnos de la universidades publicas de nivel federal (AUPUB)
•Alumnos de universidades privadas elegibles para transferencia bajo cuotas (AUT)
•Alumnos de las escuelas publicas de enseñanza secundaria (ASPUB)
•Alumnos de las escuelas particulares de enseñanza secundaria (ASPAR)
•Alumnos de las escuelas de enseñanza secundaria afro-descendientes (ASA)
•Unión Nacional de los Estudiantes (UNE)
•Fundación Nacional del Indio (FUNAI)
•Supremo Tribunal Federal (STF)
•Organizaciones no-gubernamentales (ONG) en defensa de los afro-descendientes
•Think-tanks conservadores y libertarios (TT)
•Medios de Comunicación (MC)
•Administración Autónoma de las Universidades Públicas Federales (AAPUB)

95. INSTRUCCIONES – Taller 2
Gestión Política de las Políticas Públicas
• Reflexión INDIVIDUAL: leer con atención el caso – (15’) + VOTO
• Asignar “ACTORES” – (5’)
• REPARTIR ROLES EN CADA GRUPO – (5’)
1 líder (L) responsable por coordinación, discurso y Imagen
2 asesores especiales (A), responsable por aconsejar el líder
2 relaciones publicas (RP), responsable por la narrativa
2 estrategas (E), responsable por el Mapeo de Actores y Diseño del Juego
2 negociadores (N), responsable por alterar el juego y negociar posiciones
2 investigadores (I), sumininstrar información empírica para la decisión
• Discusión Interna en el Grupo – (30’)
Preparar: Mapa de Actores, Juego, Posición, Equlibrio, Alianzas, Narrativas
Informar Posición y Equlíbrio al profesor para registro
• Implementar estrategia: negociación – (30’)
• Discusión Plenária – (20’)

96. GRACIAS !!!
• Silverio Zebral Filho
Economista-Jefe
Departamento para la Gestión Pública
Secretaria de Asuntos Políticos – SAP
Organización de los Estados Americanos – OEA
1889 F ST NW GSB 673
Washington, DC – EEUU
T: 1-202-3705055 / F: 1-202-4586250
E: szebral@oas.org