Majone giandomenico evidencia argumentacion

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Traducci6n de
EDUARDO L. SUAREZ
GIANDOMENICO MAIONE
Revisi6n tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES
Evidencia, argumentacionypersuasion
en la formulacion de politicas
Estudio introductorio de
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
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BtBLIOTECA .FLACSO
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '

Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.

FONDO DE CULTURA ECON6MICA

MEXICO

Primera edicion en ingles, 1989
Primera edicion en espanol, 1997
Segunda reirnpresion, 2005
Majone, Giandomenico
Evidencia, argumentacion y persuasion en la formu
laci6n de politicas I Giandomenico Majone; est. introd.
de Luis F, Aguilar Villanueva; trad. de Eduardo L. Sua
rez; rev. de Adolfo Deras Quinones. - Mexico: FCE,
CNCPAP, 1997
240 p.; 21 x 14 em - (Colee, Adrninistracion publica)
Titulo original Evidence, Argument & Persuasion in
the Policy Process
ISBN 968-16-4925-7
1. Teoria politica - Analisis I. Aguilar Villanueva,
Luis F., intro, II. Suarez, Eduardo L., tr. III. Deras Qui
nones, Adolfo, rev. IV, Ser V. t
LC H97 M3718 Dewey 320.01 M323e
Comentarios y sugerencias: editor@fce.com.mx

www.fondodeculturaeconomica.com

Tel. (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694

Titulo original:

Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process

Derechos reservados © 1989, Yale University Press

ISBN 0-300-04159-4 (tela)

ISBN 0-300-05259-6 (rustica)

D. R. © 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA
Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mexico, D. F.
Se prohtbe la reproduccion total 0 parcial de esta obra
-incluido el diseno tipografico y de portada-,
sea cual fuere el medio, electronico 0 rnecanico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
ISBN 968-16-4925-7
Irnpreso en Mexico • Printed in Mexico
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A ELEONORE, ANDREA Y GIORGIO,
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34 INTRODUCCI6N
namental encontraran en ellibro buenos argumentos para,
sin renunciar a la exigencia de un gobiemo racional y cuidado
so de los recursos publicos, aceptar que se pueden modelar
otras opciones de acci6n efectiva y viable. Hallaran sobre todo
que en el centro de la polftica y la acci6n del gobiemo estan
presentes e influyen las informaciones, los razonamientos, las
demandas y expectativas de ciudadanos y organizaciones, a
las cuales hay que dar respuesta y explicar convincentemente
por que se considera que la respuesta del gobiemo es la mas
adecuada. La gran lecci6n consiste en reconocer que en las
republicas democraticas, en las que gobiemo, sociedad polfti
ca y civil no renuncian al "espiritu publico" de buscar incansa
blemente el maximo beneficio colectivo y la maxima solida
ridad con los conciudadanos mas debiles y desplazados, las
razones tecnicas y valorativas que motivaron la decisi6n de
gobiemo deben exponerse con honradez, objetividad y con
vicci6n al conjunto de la sociedad, en busca del apoyo y acaso
el consenso de los diversos sectores y grupos.
El dialogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evi
dencias empiricas y argumentaciones valorativas, puede sus
citar la aceptaci6n y el consenso politico a traves del largo y
sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones,
malentendidos y aclaraciones. Y el dialogo racional es tan im
portante como la raz6n tecnica de autoridades, funcionarios
y consultores que buscan maximizar la asignaci6n de los re
cursos publicos escasos que provienen de los contribuyentes.
En esta 6ptica, los debates acerca de polftica y administraci6n,
democracia y burocracia, pueden encontrar un nuevo plan
teamiento y nivel, revisando la debatible y socorr'ida idea de
que la eficiencia administrativa esta refiida con la participa
ci6n ciudadana y que las razones tecnicas de los expertos del
gobierno mal se acomodan a las opiniones y razones parcia
les, inmediatas e interesadas de los ciudadanos. En verdad, la
condici6n para que se despliegue la maxima eficacia y eficien
cia del gobiemo y de la administraci6n publica descansa en el
entendimiento, la aceptaci6n y el apoyo que puedan brindar
los ciudadanos organizados a sus decisiones, planes, progra
mas y regulaciones. En esto consiste la naturaleza y aspiraci6n
publica del gobierno y su administraci6n.
1. ANALISIS DE LAS POLITICAS
Y DELIBERACION PUBLICA
COMO 10 saben muy bien los politicos -y como los cientfficos
sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la polftica pu
blica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu
mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for
mulaci6n de polfticas. Hay discusi6n en toda organizaci6n,
privada 0 publica, y en todo sistema politico, incluso en una
dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la polftica y
de la politica democratica, que se ha llamado a la democracia
un sistema de gobierno mediante la discusi6n. Los partidos
politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribuna
les, los medios de difusion, los grupos de interes y los exper
tos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate y mutua persuasi6n.
Este proceso, tal como 10 han descrito los te6ricos liberales
desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay
y Ernest Barker, se inicia con la expresi6n de preocupaciones
generales y termina en decisiones concretas. Cada etapa de la
deliberaci6n tiene su propia funci6n y su propio 6rgano. Las
partes exponen problemas y formulan soluciones; el electora
do analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritaria
mente en favor de uno de ellos; la mayoria legislativa traduce
los programas en leyes, en un debate constante con la oposi
ci6n; por ultimo, la discusi6n se traslada al jefe del ejecutivo y
el gabinete, donde se traduce en polfticas especfficas. Cada
una de las etapas y cada uno de los 6rganos de la deliberaci6n
publica es independiente, pero s610 dentro de los limites del
proceso y como parte deeste: "10 que es libre y soberano es
todo el proceso de discusion".'
Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n dernocrati
ca de las politicas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y
I Ernest Barker, Reflections 011 Government, Oxford University Press,
Nueva York, 1958, p. 37.
35

36 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA
la influencia, la distribucion desigual del conocimiento, el
bajo nivel de participacion ciudadana activa y muchos otros
factores que figuran prominentemente en las teorias moder
nas de la politica publica. Sin embargo, este modele pone de
relieve algo que dichas teortas han pasado por alto: el extraor
dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis
cusion bilateral para la democracia.s
Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam
bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una politica
se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen
fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al
interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es posi
ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las
racionalizaciones son importantes porque pasan a formal'
parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si,
olvidando el debate y la argumentacion, tratamos de entender
la elaboracion de polfticas solo en terminos del podel', la in
fluencia y el regateo.
La argumentacion es el proceso fundamental que siguen
los ciudadanos y los gobemantes para llegar a juicios morales
y a la eleccion de politicas. La discusion publica moviliza el
conocimiento, la experiencia y el interes de muchas personas
que centran su atencion en un numero limitado de proble
mas. Cada uno de los participantes se siente alentado para
ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va
.lores, como resultado del proceso de la persuasion reciproca.
En esta forma, la discusion puede producir resultados que
estan mas alla de los rnetodos autoritarios 0 tecnocraticos de
elaboracion de politicas.
INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION
Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove
charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados.
Z Charles E.Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, Nueva York, 1977.
3 John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little, Brown.
Boston, 1984, pp. 131-134.
HACSO· S;iJl;v!t;CJ
ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 37
El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion
interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberan
te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur
baciones, tales como el obstruccionismo.
A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime
nes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuida
dosamente la deliberacion publica. Los refinados codigos
procesales de la actualidad en los campos legislativo, electo
ral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experien
cia de lidiar con los problemas practices de la deliberacion
publica. El proposito general de estos procedimientos es
asegurar la exposicion de un gran numero de opiniones sin
obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que
la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la
historia de los diversos procedimientos disefiados para insti
tucionalizar y regular la deliberacion publica.
Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales
en los foros tradicionales de deliberacion publica, en los nue
vos temas presentes en la arena de la discusion, como la se
guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulacion
ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro
cedimientos apropiados para la argumentacion, Una de las
razones de la dificultad para institucionalizar el debate en
estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los
problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0
puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin
Weinberg ha llamado "transcientffico": cuestiones de hecho
que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en
principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelva.s
Un ejemplo upico de 10 anterior es la determinacion de los
efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu
lade que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones
para establecer, mediante una experimentacion directa al ni
vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X
de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutaciori espon
tanea en los ratones. Las limitaciones de tiernpo y recursos
vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual
4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2
(abril de 1972), pp. 209-222.
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38 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA
modo, la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para
detenninar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia
t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans
cientffica. Existen literalmente miles de funciones materna
ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen
tales, pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para
escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la
elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial
sobre las decisiones reguladoras.
Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polltica
entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y
reglas de la argumentaci6n. Los criterios cientfficos de ver
dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las
nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente
para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa
rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los
supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de
metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro
cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali
sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como
su capacidad.
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de
la tecnologta y otros problemas transcientfficos similares
tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri
bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas
procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes
pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero
los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n.
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino
su competencia especifica -su capacidad para establecer la
verdad cientffica-, algo que no se puede fincar confiablemen
te mediante un litigio. Es por ella que existen diversas pro
puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf
ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la
cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos
deberian considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus
FLACSO •Biblioteca
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA
evaluaciones al proceso politico para que en el se determine
la respuesta politica apropiada.
Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur
Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del
hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan side presen
tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper
tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n)
elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de
acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa
sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi
gaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado
el acuerdo.>
i Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y
los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las
cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del
tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi
judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientlfica, debe
rtan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los
semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse
mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n
que pueda realizarse con una rapidez y a un costa razonables,
las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo
caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio
so que incluya a expertos y generalistas.f
La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos
frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf
citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos
de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas, y tien
den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi
bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos
comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini
cial es que la innovaci6n es 10 que el innovador espera, sin
consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje
cuci6n practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de
los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados
5 Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement",
en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764.
6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.

40
II
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de
bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tee
nologfa nuclear de acuerdo con su propia logica, sin la res
tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha
ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de
los elementos de seguridad (como los contenedores de los
reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en
Occidente.
Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6
gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes
y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe
ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi
ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de
elaborar metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia.
A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en
la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge
neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un
metodo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la
forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre
guntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma para
digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con
texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas
parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas,
mientras que las premisas de la dialectica son s610 razonables.
El punto de partida de un argumento dialectico no es un con
junto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya
existentes en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu
si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas
especializadas del conocimiento s610 al alcance de los exper
tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -Como dijera
Arist6teles- todos tenemos ocasi6n de criticar 0 defender un
argumento.
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri
mero, como metodo de examen crftico de los fundamentos y
los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se
gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y
';" .
,t
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41 "t
tprocedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl'ulti
mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun t
en un ciudadano informado y al especialista en una persona it
capaz de comunicarse con sus conciudadanos.
Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante t
para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n )
publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de
)
ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex

to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada )

del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis
)
parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de
)vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles
o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas )
formales, sino s610 argumentos persuasivos. El problema fun
)damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen

cias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone )

de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas -como
)
la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la
critica, la defensa y la educaci6n. Un buen analisis de pohti )
cas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio )
de modelaci6n; tambien provee normas para la argumenta
)ci6n y una estructura intelectual para el discurso publico.

Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y )

su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de
)
fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el
debate de politicas. )
)
)LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS
)
El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin
cipales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas.
,)
Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis
tema de gobierno que se gura por la deliberaci6n publica, el
»analisis -aun el analisis profesional- tiene menos que vel'

con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el tJ

proceso de argumentaci6n.
,La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc
ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su
."
)
(.•

42 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
aspecto argumentativo fundamental es 10 que distingue al
analisis de polfticas de las ciencias sociales academicas, por
una parte, y de las metodologfas para la soluci6n de proble
mas, tales como la investigaci6n de operaciones, por otra. Los
argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos tecnicos,
mas 0 menos refinados, pero deben persuadir para que sean
tornados en serio en los foros de deliberaci6n. Es por ello que
los analistas -como los abogados, los politicos y otras perso
nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben estar
familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje,
incluidos los retoricos.?
La ret6rica es el arte de la persuasi6n, el estudio de todas
las formas de hacer cosas con palabras. Los atenienses soltan
hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasi6n (Peito)
como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje.
En nuestros dias se considera a menudo la persuasi6n como
uri uso meramente "racionalizador" 0 aun deshonesto de los
argumentos; es propaganda, lavado de cerebro, manipulaci6n
de la opini6n publica. En efecto, la persuasi6n puede usarse
en esas formas. Pero en el debate libre la persuasi6n es un in
tercambio bilateral, un metodo de aprendizaje mutuo mediante
el discurso. El verdadero debate no s610 permite que los par
ticipantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam
bien, como consecuencia del proceso, los alienta a ajustar su
visi6n de la realidad y aun a cambial' sus valores.
Un argumento persuasivo no es una demostraci6n logica,
pero no POl' ella se vuelve irracional 0 una mera racionaliza
cion. La mayorfa de los juicios de valor se forman en el inter
cambio persuasivo. Como 10 ha serialado Wayne C. Booth, el
hecho de reducir la raz6n al calculo y la prueba lcgica acerca
de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para
comprometernos equivale a crear una imagen distorsiona
da del mundo, con todos nuestros valores de un lado y todas
nuestras facultades racionales del otro.f Dado que se requie
ren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la
7 Northrop Frye, Anatomy of Criticism, Princeton University Press,
Princeton, 1957, p. 331.
8 Modern Dogma and the Rhetoric ofAssent, University of Chicago Press,
Chicago. 1974, p. Il6.
rl..HL.)t)· Liibikltr.:Cij
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 43
polttica publica, esta separaci6n artificial entre los val ores y
la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones
de deliberaci6n publica y la elecci6n de polfticas defendibles.
Como veremos en el capftulo siguiente, ni siquiera los ana
listas tecnicos de pollticas pueden prescindir de la persuasi6n.
Por una parte, los hechos y los valores estan tan entrelazados
en la elaboraci6n de politicas, que los argumentos facticos no
apoyados por la persuasi6n rara vez desempefian un papel sig
nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la
persuasi6n para aumentar la posibilidad de que el consejo
(asesorfa) sea seguido asf como la disposici6n de actuar sobre
pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea
del analista consiste en explicar y defender un plan de acci6n
razonable cuando el 6ptimo te6rico se desconoce 0 es practi
camente inalcanzable.
El analisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo
IV, es tal vez el mejor ejernplo de la interacci6n necesaria que
existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. El
que se llegue a un entendimiento mutuo es probablemente la
contribuci6n mas importante que los analistas pueden hacer
al debate publico. Sin embargo, el calculo de soluciones opti
mas 0 mejores dentro de las restricciones dadas es s610 la
parte estatica del analisis de factibilidad; la parte dinamica y
mas importante es el descubrimiento de instrumentos para
expandir las fronteras de 10 posible. Esto requiere tanto el
analisis objetivo como la persuasi6n: 10 posible depende a
menudo de 10 que el sistema politico considere justa 0 acep
table. Muchas restricciones de las polfticas s610 pueden flexi
bilizarse cambiando las actitudes y los valores; como antes
vimos, esto involucra siempre cierto grado de persuasi6n.
ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N
Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas
importante en el discurso evaluativo. Siempre que se conside
ren nuevos criterios de evaluaci6n 0 una reforma de los anti
guos, cada quien podra proponer nuevos criterios y recurrir ala
persuasi6n para influir sobre los demas para que los acepten.

44 ANALISIS DE LAS pOL1TICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA
La dificultad caracteristica de la evaluacion de las polfticas
es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los
ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces,
los expertos y los medios de difusion aportan sus perspectivas y
sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista
es inevitable en una sociedad plural, perc tambien es necesa
ria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige por
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye
en el contexte de la crftica literaria, no parece haber ninguna
raz6n para que el mayor entendimiento de la polftica al que
contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma
nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como 10
es el atolon de coral para el p6lipo.
Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las
politicas, Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes
perspectivas, perc tarnbien se trataria de alcanzar -hacien
do que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las
otras- un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo
mas que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata
de construir un gran modelo que combine todas las perspecti
vas parciales en un criterio general de 10 que constituye una
buena politica -un "promedio ponderado", por decirlo asi, de
la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio im
portante-, sino de contribuir a un entendimiento cornun de
las diversas perspectivas.
En el capitulo VIII analizaremos en detalle Ia evaluacion.
Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluaci6n del analisis y
otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas.
La evaluacion de los argumentos de pollticas, como la de los
argumentos cientfficos 0 legales, supone ciertas formalidades.
Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de
razonamiento cornplejos y grandes cantidades de informa
cion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particu
lar importancia un sistema de reglas explicitas sobre las prue
bas. Un buen ejernplo es el derecho procesal aplicable a las
pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de
hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones,
interpretaciones y otras Fuentes de informacion.
En el capitulo III estableceremos varias distinciones (pOI'
,,ANAusrs DE LAS pOL1TICASY DELIBERACr6N PUBLICA 45 ,,ejemplo, entre datos, informacion y evidencias) para facilitar
la evaluacion de los argumentos sobre las pohticas. Podemos
tilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas
por alto en los analisis convencionales de las pollticas si nos t
referimos a las categorfas de "evidencia" y "argumentos". EI
argumento es la conexion de los datos y la informacion con •tlas conclusiones del estudio, y su estructura tipica sera una

mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones )

subjetivas. Junto con deducciones matematicas y logicas, ha
)
bra tarnbien inferencias estadisticas, empfricas y analogicas,
referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi t
cios y costos y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable )
complejidad vuelve imposible toda verificacion directa, sen
)cilla, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios

que dependeran de los metodos analiticos empleados, de la )

credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con
)
venciones sobre la adecuacion y la eficacia.
La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase )
de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor )
y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La
)evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion. Es
una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible )
e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a
)
un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirma

cion. La seleccion de datos 0 modelos poco apropiados, su ,)

introduccion en un punto inadecuado del argumento 0 la elec

»cion de un estilo de presentacion que no sea adecuado para el
auditorio al que se destina podrfa destruir la eficacia de la in »
formacion utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor J
cognoscitivo intrinseco. POI'tanto, los criterios utilizados en
•j
)
la evaluacion de Ia evidencia difieren de los utilizados en la
evaluacion de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en
terrninos de canones mas 0 menos objetivos, perc la eviden
cia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de
una situacion dada, tales como la naturaleza especffica del
caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto j
•y la credibilidad del analista.
I.•
Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de
una informacion que no puede considerarse automaticarnente j
,.:

46 47ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
confiable 0 relevante, reconocen de manera explicita que las
evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tambien
el analisis de pollticas abarca a menudo grandes cantidades de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble
mas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n.
Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre
los analistas, un buen modele de polfticas debe asemejarse en
la mayor medida posible a los modelos formalizados de las
ciencias "duras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli
grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los
modelos antes que como evidencias que habran de usarse en
un argumento junto con otros datos e informacion. Por esto,
la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se encuen
tra en un estado increiblemente primitivo [... J. La mala documen
tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del mo
delo, Ia reproduccion de sus resultados y la verificacion de los
efectos de ciertos cambios en cl modelo. A veces, el constructor de
un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. EI cliente solo po
dra ver los resultados, no los supuestos.?
Tan burda omision de las reglas mas elementales de la evi
dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial
aspecto argumentativo del analisis de politicas. Esta ornision
puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los
analistas a una metodologia mas preocupada por las deci
siones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su
justificacion en los foros de deliberaci6n publica.
EL "DECISIONISMO"
Se ha Hamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras
de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un numero limitado de
actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en
tre alternativas claramente concebidas".l0 Las elecciones de
9 Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in
the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338.
10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7,
Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17.
FLACSO - Biblict~ca
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como
la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
objetivos, Segun esta concepci6n, el modele econ6mico de
elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas
de polfticas.
Por ejernplo, un conocido libro de texto sobre analisis de
politicas advierte: "La forma como deben hacerse las elec
ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos
escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco
nomica y el tema de este libro"."! Pueden encontrarse afirma
ciones similares en las obras de autores influyentes como
Hitch, McKean, Enthoven y Quade.I l '
A fin de decidir racionalmente, el disenador de politicas
debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios
por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
cada alternativa y seleccionar la accion que maximice los be
neficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la
estructura logica de las decisiones de asignacion de recursos es
la misma independientemente de que quienes tomen las de
cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios
privados 0 los administradores y creadores de politicas publi
cas. Asf se explica el atractivo de una logica de eleccion gene
ralizada que los decisionistas encuentran a la mana en la mi
croeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademas, en virtud de
que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el con
texto de las transacciones del mercado, algunos autores han
sostenido que e] objetivo principal del analisis de politicas, si
no es que el unico, es llevar los principios de la eleccion racio
nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a la
de la elaboracion de polfticas. En efecto, la elaboracion racio
nal de politicas, la toma de decisiones, la solucion de proble
mas y el analisis de politicas se vuelven casi la misma cosa.
Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos
11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer (or Policy Analysis, W. W.
Norton, Nueva York, 1978, p. 22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics ofDeiense in the
Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1962; Alain C. Enthoven y
K. Wayne Smith, How Much is Enough>, Harper and Row, Nueva York,
1971; Y E. S. Quade, Analysis (or Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Amsterdam, 1982.

48
,•
ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion
ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politi
cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am
bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion
del medio mas adecuado para un fin determinado.
La concepcion del analisis de pohticas como una teoria de
decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside
rable y provee un instrumento util para la formulacion de
diversos problemas practicos: si se debe utilizar cierta vacu
na para contener una epidemia, donde se debe construir una
presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en
una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u
otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto
convencionales.
EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el
impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y
otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de
las polfticas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incIuye
algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias
administrativas, microeconornta y teorta de las decisiones
y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay
una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de
guerra en los campos de la operacion militar, la logistica y la
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue
vos metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen
te al analisis de politicas. La eficiencia tecnica como meta 0
criterio de eleccion ha side sustituida por la eficiencia econo
mica, la que a su vez ha side atemperada por consideraciones
de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono
cerse claramente el marco analitico original.
Los primeros adeptos de este enfoque se decian capaces de
idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien
tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales.
En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig
rna de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran
consideradas como muestra de una clase de situaciones re
petitivas donde los modelos diseriados en respuesta a ejemplos
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 49
,
•anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejernplos
posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras t
se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejora
tmiento de las acciones y utilizando tales resultados para de
)tectar la declinacion de la validez del modelo a medida que
cambiaba la situacion.P )
Una caracterfstica importante de los primeros estudios de
)
las operaciones militares e industriales era una razonable

cIaridad en la definicion del papel de los analistas y los toma )

dores de decisiones. A causa del secrete militar 0 industrial,
)
el analisis se hacia primordial 0 incluso excIusivamente para

oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista )

no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per )

sona 0 pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar

)las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podia suponer

se sin dificultad que los problemas de cornunicacion y apli )

caci6n correspondian a una autoridad jerarquica bien defini
)
da, la cual aseguraria la legitimidad y proveeria los criterios de
)calidad y eficacia.
Sin embargo, para los afios sesenta habra cambiado radi )
calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi
')gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po

litico en el que operaban. Los problemas que recIamaban una .)

atenci6n analitica se estaban volviendo mas grandes y com

.)
plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate

gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti )

va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades
)
estadisticas postuladas en los modelos anteriores. Al mismo
.)tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig
nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse j
jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde
,)
•
no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del
analisis objetivo- debian prestar atencion a las cuestiones de
equidad y factibilidad politica.
A principios de los setenta, la actividad profesional de los •analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse .,~
andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de ;.13 Hylton Boothroyd. Articulate Intervention, Taylor and Francis. Londres,

1978, p. 113.

,•
•
q)

51
"

50 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
politicas. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las
logicas encontradas de la racionalidad econ6mica y la racio
nalidad polftica. En la practica, dado que la politologfa pare
cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas
analfticos comparable a la fuerte estructura normativa de la
microeconomfa, la mayoria de los analistas de politicas per
manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista.
LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO
Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci
sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan
casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali
sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones crf
ticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para
la discusi6n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de
problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del
analisis.
Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la
existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que
actua como una unidad, y no puede aplicarse directamente a
situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos di
Ierentes. EI modele de elecci6n racional que se encuentra
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo
que desea ser congruente y 10 prueba en la forma como orde
na sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos
inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no
requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos
y evaluaciones; pueden ser racionales (es decir, congruentes)
aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una
decisi6n conjunta, tendran que resolver sus diferencias me
diante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la
persuasi6n, acerca de los cuales el modele no dice nada.
Con mayor razon, esta metodologfa olvida los conflictos
que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas
agencias gubemamentales. Pero siempre que existan tales con
flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su
puestos apropiados para el comportarniento de otras agen
,:~/~ ~·.S(> ~ [.:~)~;Od.~I.;',
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
cias publicas en la forrnulaci6n de polfticas por parte de cual
quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo VI,
todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitados
por consideraciones de gobierno y administraci6n. Por tanto,
es importante que los formuladores de polfticas sepan cuales
variables se encuentran efectivamente bajo su control y en
que medida, y en este sentido no resulta muy util un modelo
unitario de elaboraci6n de polfticas.
Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una
distinci6n esencial entre las polfticas y las decisiones, de modo
que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza,
dos en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha
sei'ialado Philip Selznick,
"toma de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue

den oscurecer mas de 10 que iluminan. Tiene un aire de importan

cia, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso

parece sugerir que se ha aislado cientificamente algo definido.

Pero las decisiones estan siempre con nosotros, en todos los nive

les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algun

dia se establezcan en forma convincente las caractertsticas ge

nerales de todas las elecciones 0 de todas las elecciones sociales.

Pero todavia habria necesidad de distinguir 10 mas trivial de 10

menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendran que

identificarse algunas clases de decisiones, relacionandolas con los

problemas 0 las situaciones especfficas de donde surgieron.t t

En realidad, contra 10 que suele creerse, la teoria de deci
siones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino
s610 a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decisi6n
de la teorfa de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en
la situaci6n inmediata que confronta el tomador de decisio
nes, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada
curso de acci6n posible en la situaci6n presente. Por ejemplo,
los beneficios futuros deben definirse en terrninos de su eva
luaci6n actual, aunque no exista ninguna raz6n para suponer
que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los benefi
cios en el futuro.t>
14 Leadership in Administration, Harper and Row, Nueva York, 1964, p. 56.

15 Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda

52 ANALISIS DE LAS pOLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA
Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones
de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una
opci6n fuesen mayores (0 por 10 menos iguales) a los benefi
cios de la otra en la situaci6n actual. Como observa John
Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las
cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa
ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las
disponibles. Las decisiones de actual' en esta forma son inten
tos de actual' 10 mejor posible en situaciones espectficas, de
escoger sensatamente entre las alternativas disponibles.ts Los
te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: if [aut
parier, il [aut choisir (es preciso apostar, es preciso escoger), y
los problemas relacionados con los juegos de azar han provis
to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y
su producto modemo: la teorla de decisiones.
En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios
y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi
viduos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas
en la teoria. Pero en muchas otras situaciones la teoria no es
particularmente util, ya sea en terrninos prescriptivos 0 des
criptivos.
POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo
mas que simples esfuerzos por actual' de la mejor manera po
sible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de
polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas, las
decisiones se mantienen durante algun tiempo, 10 que dota de
direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna
mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La rna
yoria de las decisiones presidenciales son demasiado impor
tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras 0 cuando Ias consecuencias de lar
go alcance no son tan facilmente distinguibles como las reac-
Lionsof Economic TheOIY", en Philosophy Q/1d Public AfTairs, 6, num, 4 (vera
no de 1977), pp. 317-344.
16 John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Tecltnometrics, 2,
num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433.
,
r-U(SO·8:t)liolec& t
,0'"ANALISIS DE LAS POLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA 53
,ciones y los resultados inmediatos't.!? Lo que seiiala aquf
Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo J
ria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas ,convenientemente en ellenguaje del discurso de los que des
empeiian funciones de asesorfa. t
Una tercera Iimitaci6n del decisionismo es su preocupaci6n t
exclusiva pOl' los resultados y su falta de interes por los proce
sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa t
falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto t
o 10 equitativo del resultado, a menudo carece de importancia
•
tla forma como se tome la decisi6n; s610 los resultados cuen
tan. Pero cuando las premisas facticas 0 valorativas son oscu
ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10 )
justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im
)portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente
instrumental. )
Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien
)
to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sus

tancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. En )

condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres
)
ponden a diferentes distribuciones probabilfsticas de las con
)secuencias, de modo que ya no se puede deterrninar inequf

vocamente cual es la decisi6n 6ptima. Por 10 tanto, el criterio )

habitual de racionalidad -seglin el cual es racional una acci6n

".)si puede explicarse como la elecci6n del mejor medio para
lograr un objetivo- es sustituido por una noci6n mas debil, »la de la congruencia. EI tomador de decisiones racionales ya )
no es en sentido estricto aquel que busca Ia optimaci6n. Todo
)10 que se requiere ahora, y todo 10 que garantiza el principio

de la maximizaci6n esperada, es que la elecci6n sea consis )

tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10

tocante a Ia probabilidad y utilidad de las diversas consecuen »
cias. 18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,
»no un criterio sustantivo. )
La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi
o,j
17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia
University Press, Nueva York, 1963, p. 30. j
18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Intcrscience, Nueva York,
j1971, p. 6.
.j
.."j

5554 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales
rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes par
ticipan en elIos. En la mayorfa de las areas de actividad social,
"los procesos y las reglas que constituyen la empresa y de
finen los papeles de sus participantes importan independien
temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere
en ultima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso
mismo 10 que importa mas para quienes en el participan'l.J?
Por ejemplo, como observara en cierta ocasi6n John Dewey,
10 mas importante de la votaci6n popular y la regla de la mayo
ria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante, sino
el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n pre
via de los metodos de discusion, consulta y persuasi6n, as!
como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para con
ciliar el punto de vista de la minorta.tv
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan
medirse con precision, muchas veces no es el tipo de informa
ci6n que los ciudadanos y los diseiiadores de poltticas en
cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul
tados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha
producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a
los criticos acerca de 10que deben hacer. Como veremos en el,
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen
cial para la evaluaci6n y el aprendizaje, ya que provee una
informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medi
ci6n de los resultados.
La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci
siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que
en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado),
las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos
justificativos desempeiian un papel importante en el debate
de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo.
Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas
para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son
diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas"
originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen
19 Laurence H. Tribe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophy
and Public Affairs, 2, num. 1 (orono de 1972), p. 83.
20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209.
ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con
mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente
deshonesto 0 una mera "racionallzacion" el uso de argumentos
basados en consideraciones diferentes de los que condujeron
a la adopci6n de cierta posici6n. No hay un procedimiento uni
co para la construcci6n de un argumento: los datos y las prue
bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor
maci6n disponible, y existen diversos metodos para el analisis
y ordenaci6n de los valores. No hay nada intrmsecamente cen
surable en la selecci6n de la combinaci6n particular de datos,
hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro
piada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar
la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer
tales justificaciones 0 explicaciones posteriores a la decisi6n,
quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que
buscar ayuda en otra parte.
En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente,
todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni
co tomador de decisiones, la falta de interes pol' el proceso, la
incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones
y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la
toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
efecto combinado es la generaci6n de una versi6n demasiado
intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce
sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto
deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como un todo.
Los decisionistas examinan los problemas de las politicas
como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen
soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n sufi
ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos
calculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por
tanto, el diseiio de polfticas puede ser inteligente 0 racional
s610 si esta precedido por un analisis sistematico de las alter
nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n,
la acci6n racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de
acci6n y ponerlo en practica. Como dice Gilbert Ryle, se trata
de hacer un poco de teorta y luego un poco de practica.U
21 The Concept ofMind. Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.

56
,
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien
y luego se ejecute de manera estupida, Ademas, de acuerdo
con el supuesto original, si se quiere que tal proceso sea ra
cional, el mismo proceso de planeaci6n tendria que ser prece
dido por otro proceso de planeaci6n para planear. Esta regre
si6n infinita lleva al absurdo el principio de que, para que
una decisi6n 0 una politica sea inteligente, debe estar guiada
por una operaci6n intelectual previa. Lo "inteligente" no pue
de definirse en terminos de 10 "intelectual", ni el "saber como"
en terrninos del "saber que".22
Quien no tenga conocimientos de medicina no podra ser un
buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo
que el conocimiento de la ciencia medica, ni es resultado di
recto de tal conocimiento. Al igual que la cirugta, la elabora
ci6n de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci
cios de capacidad, y no juzgamos la actuaci6n talentosa por
la cantidad de informaci6n almacenada en la cabeza de quien
actua, ni por la cantidad de planeacion formal. Mas bien, juz
gamos la actuaci6n por criterios tales como la oportunidad y
la atenci6n de los detalles, por la capacidad de reconocer los
limites de 10 posible, para sacar provecho de las limitaciones
y para aprender de los errores propios, no s610 por la capaci
dad para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la
gente de que haga 10 que el planeador sabe que debe hacerse.
Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n de
cisionista no 10 constituya el hecho de que sea erronea, sino
. de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen
samos acerca del diserio de las politicas. En los capitulos si
guientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de
politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria
para transformar las ideas en acciones.
22 Ibid., p. 32.
,"FLAC50 - tiIOIIOeCIl
,t
•t
,II. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
t
)
Los ANALISTAS de pollticas de inclinaci6n decisionista desea )
dan proyectar la imagen de personas que resuelven proble
•)
)mas tecnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las
opciones disponibles y evahian sus consecuencias por medio
de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de anali
sis. Al analista solo le corresponde determinar el medio mas
adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en 10
tocante a los fines, porque la discusion de metas y valores es •)
inevitablemente subjetiva y acientffica. EI analisis que aspire
)a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados
facticos. Por tanto, debe trazarse una distinci6n clara entre el )
analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la delibera
)cion de las polfticas. EI analisis profesional de las pollticas co

mienza solo despues de que se han estipulado los valores re )

levantes, ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la
)
suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico.
Esta imagen del arte del anaIista es muy engafiosa. Quisiera )
sugerir una mas correcta. EI analista de pohticas es un pro .J
ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un
)abogado -un especialista en argumentos legales- que a
un ingeniero 0 un cientffico. Sus capacidades basicas no son )
algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu
»critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
,.conservar muchos hilos en la rnano, para buscar un argumento
en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.
EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir •algo importante en materia de politica, juicios que deben ser
•expIicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci )
dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es •engariosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas ,)

casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. S610 es posi

ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una aIter
t'
t
57
:'il'
..

59
"

58 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
nativa particular en una situaci6n particular si se restringe
artificialmente el contexto del problema de polltica. Debemos
suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulaci6n del
problema, ningun conflicto de valores e intereses, y que la so
luci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. El analista debe
tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un
conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras,
asf como de todas las consecuencias de todas las opciones
posibles,
La imposibilidad de probar cual es la acci6n correcta en la
mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad
del analisis como soluci6n del problema, pero no implica que
la informacion, la discusi6n y el argumento sean irrelevantes,
Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for
mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra
de una propuesta, ofreciendo 0 rechazando crfticas. En todos
estos casos, no demostramos: argumentamos.
La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres
sentidos importantes. Primero, la demostraci6n es posible s610
dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe
rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio
nes, valores 0 puntos de vista refutables; utiliza inferencias
logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia
dos formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de
convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimien
tos tecnicos requeridos, mientras que la argumentaci6n se
dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0
incremental' su adhesi6n a las tesis que se presentan para
su consentimiento. POI' ultimo, la argumentaci6n no trata de
obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la
accion, 0 por 10 menos de crear una disposici6n para actual'
en el momento apropiado.!
Se advertira que las caracterfsticas distintivas de la argu
mentaci6n son precisamente las que distinguen al razona
miento dialectico y ret6rico. POI'tanto, cuando reconocemos
que el analisis de las polfticas tiene menos que vel' con la evi-
I Chairn Perelman, The Realm ofRhetoric, University of Notre Dame Press,
Notre Dame, 1982, pp. 4-7.
I L,~""'J ~<I' I_.·..-·'I.,~..." ....
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en
tramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que
no define la racionalidad en terminos instrumentales, sino
como la capacidad de proveer razones aceptables para nues
tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al
descubrimiento de los medios apropiados para fines dados, la
racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios
y opiniones al dominio de 10 irracional 0 10 puramente subjeti
vo. El analisis como argumento sostiene que este estrecha
miento del discurso va en contra del meollo de un sistema de
gobiemo por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberaci6n
publica en formas significativas, los analistas deben abrirse a
un conjunto de argumentos mas amplio que el permitido por
la metodologfa del decisionismo.
Es cierto que los analistas de politicas recurren a menudo
al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan obje
tivos, aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0 justifican
cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son conclu
yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido,
sino el hecho de que no se exarninan, de modo que algunos
aspectos cruciales del analisis escapan a la evaluaci6n critica.
En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ricos mas
importantes del analisis de las polfticas.
EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
En general, se supone que la deliberaci6n y la polftica publi
cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas
y de la determinaci6n de los medios necesarios para su logro.
En efecto, la funci6n mas importante de la deliberaci6n publi
ca y la elaboraci6n de poltticas es la definici6n de las normas
que determinan cuando deberan considerarse ciertas con
diciones como problemas de polftica. Las condiciones obje
tivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la
agenda de las pollticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada.
En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un
lugar secundario en la conciencia publica estadunidense. En
los sesenta, aunque la distribuci6n del ingreso cambi6 poco,

se convirti6 en una parte significativa de las politicas pu
blicas.s
Lo que habra cambiado eran las actitudes y opiniones sobre
la pobreza, asf como la creencia en la capacidad del gobierno
para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele
mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento
de un consenso intelectual acerca de las causas "estructura
les" de la pobreza. Como dice Charles Murray: "El surgimien
to de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue
algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba
de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de polftica inter
na mas candente despues de los derechos civiles. Pero no se
hablaba s610 de la 'pobreza', Ahora se debatfa la 'pobreza es
tructural'".3
Como vimos antes, en la concepci6n decisionista el analisis
racional de las polfticas s610 puede iniciarse una vez que se
han determinado los valores relevantes por la autoridad com
petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes,
sino que dependen del proceso de elaboraci6n de politicas al
que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de
los que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democra
ticos no eran considerados como problemas de politica hace
un siglo, 0 ineluso hace pocos decenios. Han cambiado radi
calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de
la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos
cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que
estas nonnas han guiado."
Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulaci6n de los va
lores publicos a los que habran de servir, los analistas e inves
tigadores de polfticas participan a menudo profundamente en
el proceso de fijaci6n de las normas. Un ejemplo de ella es la
"guerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.>
Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para
2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University
of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4.
3 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27.
4 Geoffrey Vickers, The Art ofJudgment, Chapman and Hal!, Londres, 1965,
pp. 120-135.
5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash
ington, 1978, cap. II.
,,,EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 61
,el control de la contaminaci6n con metas y calendarios elaros

para su aplicaci6n, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la )

Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972.
,Esta legislaci6n se via significativarnente influida por una teo
)rfa de la "captura de agencias", segun la cual el vago lenguaje
legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las t
agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponian es
ttatutos que tuvieran metas elm-as, fijaran fechas precisas para
su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de t
nunciaran ante los tribunales a las agendas negligentes. )
Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyen
)tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la ver

si6n popular elaborada por algunos miembros de la organi )

zaci6n de Ralph Nader y otros impulsores de estas poltticas.s

)
El resultado final de los esfuerzos combinados de investiga

dores y activistas fue una revision a fondo de las normas de )

protecci6n del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas
)
norrnas, la estructura tradicional de la regulaci6n -basada
)en una negociaci6n extraoficial con la industria, una debil apli

caci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto )

grado de discrecionalidad administrativa- resultaba de pron

)
to inadecuada y proclive a la corrupcion. La respuesta legis

lativa consisti6 en cambial' la regulaci6n descentralizada y )

el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel
,,)
nacional y de caracter obligatorio.
Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre »
el establecimiento de normas y su usa, en la busqueda de so )
luciones que satisfagan la legislaci6n vigente. Esta distinci6n
es analoga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis
•traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que
los lideres politicos fijan las poltticas, mientras que los admi •nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropia
•dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas
determinen todo hasta cierto punto, mientras que la adminis •»traci6n se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac

tuan a 10 largo de todo el proceso de elaboraci6n de polfticas. "

•
»6 Alfred Marcus, "The Environmental Protection Agency", en James Q.
Wilson (cornp.), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York. 1980,
pp.267-303.
•
•
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63
62 ELANALISIS COMO ARGUMENTO
En la practica resulta diftcil separar la elaboracion de poli
ticas de la administraci6n, 0 el establecimiento de normas del
uso de tales normas, en parte a causa del hecho de que los man
datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos 0 con
tradictorios que no hay patrones claros para su aplicacion
por parte de administradores y expertos. Aun cuando los es
tatutos traten de definir las metas con gran precisi6n, como
OCUlTi6 con la legislaci6n ambiental de principios de los afios
setenta, los conocimientos tecnicos y cientificos disponibles
pueden ser insuficientes para indicar procedimientos que con
duzcan inequfvocarnente a las metas originales. En virtud de
que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboraci6n
de politicas, cuentan mucho los valores de los administradores
y expertos: y eso no se puede evitar.
Por tanto, al trazar la distincion conceptual entre la elabora
ci6n de normas 0 de politicas, por una parte, y el usa 0 admi
nistraci6n de las normas, por la otra, debemos tener cuidado
de evitar la idea de que las politicas y la administraci6n ocu
pan dos esferas completamente separadas 0 que son respon
sabilidades de dos grupos de personas completamente distin
tos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de
los gobemantes de alto nivel ni los administradores 0 los ex
pertos se ocupan solo de los medios. En efecto, como observa
Charles W. Anderson,
es probable que el papel real de los profesionales de las pollticas
en el gobierno contemporaneo sea mas prescriptivo que instru
mental. EI profesionalismo signffica en gran parte la fijacion de
norrnas para la buena practica. La mayorfa de las profesioncs
de las politicas son tales precisamente porque proveen normas
para la politica publica. En campos tan diversos como la silvicul
tura, la salud publica, la nutrici6n y el bienestar, la funci6n esen
cial del experto es a menudo la de fijar criterios para la definicion
de objetivos publicos y la evaluaci6n de los programas publicos.?
Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el
establecimiento de normas para la politica publica aunque
parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas.
7 "ThePlaceof Principles in Policy Analysis", en The American Political
Science Review, 73, nurn, 3 (septiernbre de 1979), p. 714.
FlACSO -Biblioteca
ELANALISIS COMO ARGUMENTO
El ejemplo siguiente es ttpico de un amplio conjunto de situa
ciones que surgen en la toma de decisiones de regulacion." En
1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidi6 a la Agencia de
Protecci6n Ambiental (Environmental Protection Agency, 0
EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas qufmicos:
Aldrin y Dieldrin (A-D). Durante las audiencias de cancelaci6n
se puso en claro que no habia acuerdo sobre las normas que
debfan utilizarse para determinar su potencial de causar
cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro
ductor de A-D, sostenian que debfan satisfacerse ciertos crite
rios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse
carcin6gena. Los criterios defendidos por estos expertos in-'
clufan criterios roxicologtcos tradicionales, tales como el des
arrollo de tumores en dos 0 mas especies animales expuestas
ala sustancia en ellaboratorio, una prueba de que los tumores
se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que
probasen la existencia de par 10menos un cancer humano. El
argumento de la EPA en contra de A-D se basaba en criterios
diferentes de la carcinogenesis. Segun los expertos de la agen
cia, un carcin6geno es cualquier agente que incremente la in
duccion de tumores en personas 0 animales, aunque sean be
nignos: un agente carcinogeno puede identificarse mediante

el analisis de experimentos en animales 0 sobre la base de es

tudios epidemiologicos correctamente realizados, y toda sus

tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa

yos correctamente realizados, debera considerarse como agente

de riesgo carcin6geno para el ser humano.

Ninguno de estos conjuntos de criterios podrfa descartarse

como poco razonable 0 contrario a las reglas de las pruebas

cientfficas. POl' tanto, la elecci6n tendria que hacerse sobre

bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre des

cubrir pOI' 10 menos un cancer humano inducido pOI' A-D, los

expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con

animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance

rfgeno, resultaba Hicamente injustificable esperar una de
8 Puede encontrarse un analisls amplio de estc ejernplo en Brendan
Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the
United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social
Studies ofScience, 9 (1979), pp. 265-302.

mostracion de dana humano. Tambien sostenian que una
polftica prudente exigfa que las pruebas positivas de turnores
en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados
negativos en otras.
Al defender criterios de prueba que se alejaban significa
tivamente de los criterios toxicologicos mas ortodoxos, los
expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto normas
nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado
con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre 10 que debe cons
tituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Es
clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores.
Los expertos -incluidos los analistas de politicas- se ocu
pan a menudo de la fijacion de normas, en lugar de buscar
soluciones que satisfagan las normas dadas. Los metodos
empfricos no pueden ser atacados mientras no se Begue a un
acuerdo sobre las norrnas, porque la naturaleza del problema
depende de las normas que se adopten. POl' tanto, la argu
mentacion y la persuasion desempefian el papel decisivo en la
fijacion de normas y la definicion de problemas.
Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII, se lle
ga a conclusiones sirnilares en el caso de la evaluacion de las
politicas, La importancia alcanzada en los ultimos afios pOl'
la investigacion de la evaluacion revela que los analistas de las
polfticas han llegado, finalmente, a entender que la presta
cion eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el des
cubrimiento y la implantacion de un programa optimo desde
un punto de vista teorico. Es mas importante aun entender
.. como se comporta efectivamente el programa, si logra 10 que
se busca y, en caso contrario, como puede mejorarse 0 can
celarse.
En general, se supone que estas son determinaciones pura
mente ernpiricas en donde no hay elecciones de valores ni
opiniones preconcebidas. En realidad, los valores y las opi
niones cuentan mucho en la evaluacion, en parte por el hecho
de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambi
guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo
deficientes y los instrumentos de medicion resultan poco con
fiables; adernas, son numerosas las causas del exito y el fraca
so, y por 10 general diferentes interesados tratan de destacar
HAfSO· flihliotcG'i
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 65
cierto subconjunto particular de causas. POl' tanto, la evalua
cion de un resultado particular depende de los supuestos y
los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald
Campbell.P la profunda ambiguedad de la praxis no puede eli
minarse mejorando las tecnicas de rnedicion y verificacion,
pero sf puede describirse y aclararse en la argumentacion y la
persuasion reciproca.
EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION
Cuando se analizan las decisiones de pollticas, 0 los procesos
de decision en general, conviene distinguir entre el procedi
miento por el que se llega a una conclusion ---el proceso de des
cubrimiento- y el procedimiento pOl' el que puede justificar
se la conclusion, que es el proceso de justificacion. El proceso
por el que se llega a una conclusion no aclara siempre si la
conclusion es en efecto razonable 0 justificable. Por ejemplo,
las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci
siones podrian ser inadecuadas para explicar su decision a
otros 0 para persuadirlos de que la pongan en practica. Si lla
mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una
persona a actuar, y rezones a las consideraciones que pueden
usarse en la comunicacion interpersonal, podriamos decir que
no todas las motivaciones son necesariamente razones y no
todas las razones funcionan como motivaciones.t?
De igual modo, la forma como se descubre una solucion
para un problema matematico 0 cientifico no es siempre-y
ni siquiera de ordinario-la forma en que la soluci6n se pre
senta, justifica 0 defiende ante la comunidad de especialistas.
Incluso en la solucion de problemas cientlficos, al momenta
privado de la intuicion debe seguir un proceso publico de jus
tificacion y persuasion.
La distincion entre motivaciones y razones, 0 entre des
cubrimiento y justificacion, no es suficientemente apreciada
9 "Experiments as Arguments", en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza
tion, 3, num. 3 (mana de 1982), pp. 327-337.
10 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford.
1963, pp. 17-18.
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67
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por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de polfti
cas, perc su importancia ha side claramente reconocida por
los juristas y los fil6sofos de la ciencia. Consideremos el caso
de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subje
tiva de 10 justo, la intuicion de que cierta decision serfa correcta,
al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio
nes no pueden justificar su determinacion. En consecuencia,
el juez expresa su opinion con las categorfas objetivas de la
argumentacion jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso
(una apelacion, por ejemplo) se basaran en la opini6n publica
da, no en el proceso seguido efectivamente por el juez para lle
gar a la conclusion. Tiene gran interes metodol6gico el hecho
de que la mayorfa de los sistemas jurfdicos permitan que la
opinion donde se expresan las razones de una decision ju
dicial aparezca despues de esa decisi6n, no antes. De igual
modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una
decision, perc no sobre la mejor forma de justificarla; en el
sistema estadunidense se permite que los jueces presenten
sus posiciones en argumentaciones separadas.
Tales reglas procesales pareceran absurdas a quien suponga
que una opinion judicial es una descripcion fiel del proceso
de decision seguido por eljuez para llegar a una conclusion.
Pero si se toma la opinion como un informe de los procedi
mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna
dificultad para entender el empleo de consideraciones jurfdi
cas y logicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel
en el proceso real de la decision.U En efecto, la opinion del juez
no es la premisa de un silogismo que concluye en la decision,
sino un procedimiento para incrernentar la fuerza persuasiva
de la decision y aplicar un control racional sobre conclu
siones que podrfan haber sido sugeridas por consideraciones
no juridicas.
Contra 10 que pudiera hacernos creer el positivismo, los
argumentos justificativos desernpefian tambien un papel
importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen
tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente
una teoria, pero no pueden probarse de modo concluyente
11 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University
Press, Stanford, 1961, p. 28.
por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice
el ffsico John Ziman, los informes cientfficos "no son diarios
ni periodicos que nos digan exactamente 10que ocurrio en
cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan
una version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos
informan de 10que debiera ocurrir si tratasemos de repetir
el experimento en las condiciones prescritas.t- EI informe del
cientffico a sus colegas no es una exposicion de 10 que ocurri6
al realizar ciertas operaciones; mas bien, es un esfuerzo para
convencerlos de que el mundo se comporta tal como el lo
ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento:
"debe venir la demostracion publica, el proceso deliberado de
la persuasion. Por ello afirmo que un buen experimento es una
poderosa pieza retorica capaz de persuadir a la mente mas
obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace
una contribuci6n positiva al saber general".13
Los argumentos justificativos desempefian un papel mas
importante aun en la elaboracion d'e politicas. En polftica no
basta nunca con la decision, aunque sea una decision correc
tao Las decisiones deben ser legitirrradas, aceptadas y puestas
en practica. Tras la elecci6n viene el proceso de justificacion,
explicacion y persuasion. Tarnbien los gobernantes actuan a
menudo impulsados por influencias externas 0 por la fuerza
de sus convicciones personales. En tales casos se requieren
argumentos posteriores a la decision para dotarla de una base
conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po
lftica existente, para aumentar el asentimiento, para descu
brir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crfticas 0
contestarlas.
Ademas, dado que las polfticassubsisten durante cierto
tiempo, su apoyo politico debe ser renovado de continuo, y
constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a
sus diferentes componentes de la mayor coherencia intema
posible y del ajuste mas precise a un ambiente siempre cam
biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pri
mero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien,
como veremos en el capitulo VII, el proceso de desarrollo de
12 Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968. p. 35.
13 Ibid., p. 36.

l68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
las politicas se guia pOl' un proceso intelectual paralelo de refi
namiento y desarrollo de alguna idea de politica original.
Asf pues, los argumentos posteriores ala decisi6n son indis
pensables en la elaboraci6n de politicas, pero siempre han
sido descartados como intentos de "racionalizacion". En efec
to, una de las criticas recurrentes del analisis es que provee
"racionalizaciones seudocienttficas" para posiciones determi
nadas en terrninos politicos 0 burocraticos. POl' ejernplo, se
decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de
los Estados Unidos, utilizaba "estudios que mostraban que la
defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti
va... como arma contra los congresistas que deseaban [el mi
sil antibalfstico], aunque la oposici6n de McNamara al proyec
to se basaba en otros factores't.H
Independientemente de que este alegato particular sea cier
to 0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente "raciona
lizador" el uso de argumentos basados en consideraciones
diferentes de las que condujeron a la adopci6n de cierta posi
ci6n. Hemos subrayado ya que los argumentos no son prue
bas formales. Una prueba logica 0 maternatica puede ser ver
dadera 0 falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendra el
asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha
sefialado tambien que no hay un procedimiento unico para
la construcci6n de un argumento: los datos y las evidencias
pueden seleccionarse en muy diversas formas de entre la in
formaci6n disponible, y hay varios metodos alternativos de
analisis y ordenamiento de valores. POl' tanto, no hay nada
censurable en sf en la selecci6n de la combinaci6n particular
de hechos, valores y metodos que parezca mas apropiada para
convencer a un auditorio en particular.
La importancia de los argumentos posteriores a la decisi6n
para racionalizar las acciones y oriental' el desarrollo de las
politicas es particularmente clara en el caso de las polfticas
econ6micas. POl' ejemplo, la politica del presidente Franklin
D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para redu
cir el desempleo y dejar arras la depresi6n, ha recibido el cali
ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender
14 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University
Press, Syracuse, N. Y. 1974, p. 95.
FLACSO •Bibliotcca
de Keynes 10 referente al gasto gubernamental. La idea de
que la influencia del economista britanico se encontraba detras
de las poltticas del Nuevo Trato tom6 fuerza desde un prin
cipio, pero es s610 una leyenda.I> Las teortas de Keynes s610
aportaron una justificaci6n refinada de 10 que Roosevelt esta
ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorias a
los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado
y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in
dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt.
Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de
economistas y politicos, ayudaron a hacer de la polltica fiscal
expansionista la idea central de la politica econ6mica liberal
durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo
director del Consejo de Asesores Econ6micos del Presidente:
"Es posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre
taci6n de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expan
sionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia
adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir".16
Asf pues, es un error suponer que el unico fin legftimo del
analisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so
luci6n para un problema. Los gobernantes necesitan el ana
lisis retrospectivo (posterior a la decisi6n) POl'10 menos tanto
como del prospectivo (anterior a la decisi6n), y probablemen
te mas. El hecho de que sea rechazado POl' muchos analistas
debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la meto
dologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una
grave limitaci6n de esta metodologia es precisamente su inca
pacidad de apreciar la importancia de los aspectos retoricos
de la elaboraci6n de polfticas: el papel de la justificaci6n, la co
municaci6n y la persuasi6n en la formaci6n y el desarrollo de
la polltica publica.
Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre
ciaci6n de estos aspectos de la elaboraci6n de polfticas. Mien
tras se defina la racionalidad como la elecci6n del mejor medio
para un fin dado, es natural que se consideren los argumen
tos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al
15 Donald Winch, Economics ami Policy, Hodder and Stoughton, Londres,
1969, pp. 219-222.
16 Presidential Economics, Simon and Schuster, Nueva York, 1984, p. 39.
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7170 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO
analisis profesional: "mera retorica", propaganda 0 raciona
lizaci6n. Sin embargo, esta concepci6n instrumental no es
una caracterizaci6n adecuada del papel de la raz6n en los
asuntos humanos. EI psicologo social Karl E. Weick 10 ha
expresado en una forma particularmente convincente:
La racionalidad da sentido a 10que ha ocurrido, no a 10que ocurri
ra. Es un proceso de justificaci6n donde se hacen aparecer las
acciones pasadas como algo que tiene sentido para el actor mismo
y para otras personas ante las que se siente responsable. A una
persona le sera diffcil ser racional si no sabe con precision que es
aquello hacia 10 cual debe mostrarse racional. Puede crear racio
nalidad s610 cuando dispone de un conjunto de acciones que pue
den contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer
presentaciones refinadas, detalladas, de sus planes. Pero estare
mos en un error si suponemos que estos planes controlaran luego
su comportamiento. Si observamos con atenci6n, advertiremos
que el cornportamiento se encuentra bajo el control de otros deter
minantes adernas del plan enunciado explicitamente. Y cuando
conc1uyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al
principio se ha ejecutado al pie de la letra. Pero algo se habra 10
grado, y es este algo, y el sentido de este algo, 10 que constituye la
racionalidad.t?
Asf pues, la teorfa psicol6gica moderna apela a la noci6n
clasica de la racionalidad: una acci6n es racional si puede
explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un
auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda
distinci6n tajante entre el discurso y la justificaci6n, 0 entre
las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista.
LA DEFENSA
Igualmente artificial y diftcil de sostener en la practica es la
distinci6n que se establece entre el analisis de las politicas y
su defensa: entre la presentaci6n de las alternativas que pue
den alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios
17 The Social Psychology ofOrganizing, Addison-Wesley, Reading, Mass.,
1969, p. 38.
EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO
en 10 que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experien
cia como asesores de quienes toman las decisiones en empre
sas y gobiernos, afirman que estes desean y necesitan asesorfa
acerca de los objetivos y de los mejores procedimientos para
alcanzarlos. '
EI economista Carl Kaysen llega a sostener que, en su papel
de asesor, el economista "funciona primordialmente como un
propagandista de valores, no como un tecnico que provee da
tos para las preferencias de los elaboradores de politicas [...J
EI asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu
mentos y resumenes que tratan de obtener un apoyo mas,
amplio para los val ores politicos de los economistas'Uf Esta
es una opini6n radical con la que estarfan de acuerdo pocos
economistas u otros cientfficos sociales, perc es la compren
sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y
que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una
metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir
abiertamente los aspectos ret6ricos de su arte.
La metodologia positivista que domina las ciencias sociales
hace hincapie en la separaci6n de hechos y valores, y premia
la objetividad y la disposici6n a reportar hallazgos indepen
dientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias
o expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las prefe
rencias se yen afectados por las experiencias; la elecci6n de los
medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz
garse 10 correcto de los medios. Aunque los individuos con
sideran 10 que deben hacer antes de actuar, actuan a la luz de
10 que ya estan haciendo y de 10 que esta ocurriendo en el
presente. El analista no puede detener el proceso de formu
laci6n de politicas mientras se definen metas y se ac1aran valo
res, para luego volver a poner todo en movimiento.
Ademas, por 10 general las conc1usiones de las ciencias so
ciales son susceptibles de diversas explicaciones e interpre
taciones. Como ocurre con los problemas de la ciencia de la
regulaci6n mencionados en el capitulo anterior, muchas de
las cuestiones investigadas por los cientificos sociales son
transcientfficas, en el sentido de que pueden enunciarse en el
18 "Model-Makers and Decision-Makers: Economists and the Policy
Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.

••
lenguaje de la ciencia perc no pueden resolverse en terminos
estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por
los cientfficos sociales pueden someterse a prueba por medio
de experimentos controlados. Por 10 menos resultaria dema
siado cara y prolongada la generaci6n de la clase de datos que
se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre
problemas como las causas y los posibles remedios de la de
lincuencia y el analfabetismo, la relaci6n existente entre la
educaci6n y el ingreso 0 entre el empleo y la inflaci6n. POl'
tanto, cualquier conjunto particular de hechos sera consis
tente con diversas teorfas e hipotesis.l? Dado que la metodo
logfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger
en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas
por seleccionar la explicaci6n que se ajuste mejor a sus opi
niones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de cri
terios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios.
Ademas, el analista no s610 debe encontrar soluciones den
tro de las restricciones dadas, sino tarnbien extender las fron
teras de 10 posible en la politica. Los grandes avances de las
pohticas se vuelven posibles s610 despues de que se ha per
suadido a la opini6n publica de que acepte ideas nuevas. Pero
las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales
e institucionales. Los intereses econ6micos, burocraticos y po
liticos se combinan para limitar el numero de opciones que se
someten a deliberaci6n publica 0 reciben una consideraci6n
seria por parte de los expertos. Poria inercia intelectual e ins
titucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor
y la doctrina aceptada suelen disfrutar de una considerable
ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiem
po, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo
empirico y te6rico. Se necesita tiempo para reunir pruebas
favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. POl' to
das estas razones, el analisis objetivo, sin el auxilio de la defen
sa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova
ciones en el campo de las pollticas.
En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a me
nudo tambien un defensor. Pero es asimismo un firme ere
19 H. J. Aaron,OJJ. cit., pp. 164-167.
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yente de las virtudes del metoda cientifico, y esta fe se asocia
por 10 general al rechazo de la defensa y la persuasi6n. Sin
embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri
dad cienttfica no es tan agudo, como 10 prueba el que muchos
cienttficos prominentes no han rechazado el uso de la per
suasi6n cuando la situaci6n ha parecido requerirlo. Por ejem
plo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como
Duhem y Koyre, han comparado la obra de Galileo con la
propaganda.
Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que
pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas
sustanciales, y que tal vez debiera evitar el "cientffico profesional
mente honesto". En las circunstancias que estamos considerando
ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse
un interes en un momenta en que las prescripciones metodologi
cas habituales son inexpugnables, yen virtud de que este interes
debe mantenerse, quiza durante siglos, hasta que surjan nuevas
razones.s?
Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es mas im
portante aun en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar
los principios de la divisi6n del trabajo y ellibre intercambio
de Adam Smith, los autores de un conocido libra de texto de
economia escriben:
Resulta interesante observar que ellibro de Smith no contenia
una exposicion correcta desde un punto de vista logico: en cam
bio, habia en el una enunciacion magistralmente persuasiva de los
resultados dellibre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos
tro la validez logica de la idea cerca de 40 aiios despues de que la
idea habia sido "vendida", Es posible que si Smith hubiese tratado
de presentar una demostraci6n Iogicamente impecable, en lugar de
una interpretacion sugerente, plausible, nunca habria logrado po
pularizar su idea.U
George Stigler agrega a Jevons y Bohrn-Bawerk en la lista de
economistas prominentes que "han empleado las tecnicas del
20 Paul Feyerabend, Against Method, NLD, Londres, 1975, p. 52.
21 Arrnen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall
International, Londres, 1974, p. 211.
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vendedor". Segun Stigler, los argumentos persuasivos han
precedido y acompafiado la aceptaci6n a gran escala de casi
cualquier idea de la teorfa econ6mica.22
Si la defensa y la persuasi6n desernpenan un papel tan
importante en el desarrollo de las ideas cienttficas, (podnin
descartarlas los analistas de polfticas en nombre de una con
cepci6n hist6ricamente err6nea del metoda cientffico? En el
analisis de polfticas, como en la ciencia y en el razonamiento
ordinario, pocos argumentos son puramente racionales 0 pu
ramente persuasivos. Una mezcla cuidadosa de raz6n y per
suasi6n es de ordinario mas eficaz que la utilizaci6n exclusiva
de una u otra. El estilo, la elegancia de la expresi6n Y. los mo
dos de comunicaci6n novedosos son a menudo medios impor
tantes para obtener apoyo para una idea nueva y superar la
hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. Por tanto,
la cuesti6n practica no consiste en saber si se debe usar la
persuasi6n, sino en determinar la forma como debe usarse y
el momento oportuno para hacerlo. En efecto, como veremos
enseguida, hay algunas situaciones en que el uso de la persua
si6n, lejos de violar el c6digo de comportamiento profesional
del analista, es no s610 eficaz, sino tambien justificable desde
el punta de vista racional y etico.
LA ASESORfA Y LA PERSUASI6N
A fin de examinar con mayor detalle el papel de la persuasi6n
en el analisis, consideremos el importante caso especial de la
asesorfa en las polfticas. La asesorfa se busca y se otorga en
situaciones diferentes, 10que depende, entre otras cosas, de la
claridad de objetivos del elaborador de polfticas, de su enten
dimiento del problema y del conocimiento y la postura del
asesor. Tres situaciones merecen destacarse para un examen
especial.s?
En la primera situaci6n, la tarea del asesor consiste en
determinar el mejor, mas barato 0 mas eficaz procedimiento
22 Essays in the History of Economics, University of Chicago Press,
Chicago, 1965, p. 5.
23 P. H. Nowell-Smith, Ethics. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1954,
cap. XI.
FLACSO '. Biblioteca
para alcanzar un objetivo que el elaborador de polfticas ya ha
decidido buscar. Aquf el consejo asume la forma de "Si quie
res A, entonces haz B", como ocurre en la prescripci6n del
economista: "Si quieres maxirnizarlos beneficios, fija la pro
ducci6n en el nivel donde el ingreso marginal se iguala al cos
to marginal". El supuesto implfcito' en tales prescripciones es
que el problema tiene una soluci6n definida y que existe un
procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitira
que el asesorado alcance sus objetivos. En otras palabras, el
asesorado tiene una meta clara, aunque el camino que condu
ce a ella no 10sea; la tarea del analista es encontrarlo. Las reco
mendaciones formuladas en las situaciones de este tipo no
son tanto consejos, sino instrucciones 0 prescripciones.
Afrontamos una situaci6n diferente cuando el problema del
elaborador de politicas es algo mas que la selecci6n de los
medios mas apropiados para ellogro de un fin. Por ejemplo,
es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del
problema que debe resolverse; que piense que las cosas no son
como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de 10
que debe hacerse. Aun cuando el problema este razonablemen
te bien definido, puede haber varias formulaciones alternati
vas 0 varios metodos de solucion, en vez de un procedimiento
unico. En tales circunstancias, que son muy frecuentes en la
practica, se puede afirmar que el analista, como en el primer
caso, otorga consejos antes que instrucciones 0 prescripciones.
Por ultimo, podemos identificar un tercer tipo de situaci6n
en el que el analista utiliza ellenguaje del consejo para reorien
tar las actitudes, preferencias 0 creencias cognoscitivas del
elaborador de polfticas. Por ejemplo, si el analista siente que
este ha formulado el problema incorrectamente, podrfa sen
tirse obligado a persuadirlo de que acepte la formulaci6n que
el ha hecho. En tales casos, quiza debamos hablar de un con
sejo persuasivo; se trata de saber en cuales circunstancias esta
forma de consejo es justificable desde el punto de vista racio
nal y moral. Adviertase que, cuando el analista utiliza la per
suasion, esta actuando siempre, por 10 menos en parte, como
un defensor antes que como un asesor desinteresado.
La persuasi6n es a veces un paso preliminar necesario para
ganar la atenci6n del elaborador de polfticas 0 del publico,

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