Edición y corrección de estilo por Fabio Víquez.

1. Introducción
Once años han pasado desde el hito del plan de
acción de Bali en 2007, que estableció una serie
de acciones que ahora se conocen como Reduc-
ción de emisiones de deforestación, degrada-
ción forestal e incentivos positivos para promo-
ver la conservación o el uso sostenible
(REDD+). Y a casi 10 años desde los inicios de
los programas designados para apoyar los pro-
cesos REDD+, el Fondo Cooperativo para el Car-
bono Forestal (FCPF, por sus siglas en inglés),
el Programa ONU-REDD, así como el Programa
de Inversión Forestal (FIP por sus siglas en in-
glés).
El lanzamiento de REDD+ se dio en un contexto
de optimismo bajo la premisa de que la movili-
zación masiva de fondos para los bosques po-
dría cambiar las relaciones fundamentales de
*
Agradecemos a Ben Hodgdon, Iliana Monterroso y Susan Kandel por su investigación y aportes analíticos extremadamente valiosos
para este informe, para México, Guatemala y Panamá, respectivamente. También quisiéramos agradecer a Leonor González por la dia-
gramación y a Fabio Víquez por la edición de este informe.
1
La lógica de Coase se refiere a la teoría del economista R.H. Coase, quien conceptualizó la degradación ambiental como un “fallo del
mercado” donde la repartición de servicios ambientales por medio del mecanismo de precio en el mercado no logra incorporar el valor
ambiental. Este marco plantea que mientras los derechos de propiedad estén claramente definidos, y los costos de transacción sean
suficientemente bajos, los propietarios negociarán entre sí hasta que se llegue a un óptimo social. La solución de políticas, según esta
visión, es entonces un mecanismo que internaliza estos valores en el mercado. Turner, R.K., Pearce, D. Bateman, I. (1994). Environmental
Economics. An Elementary Introduction. Londres: Prentice Hall.
gobernanza que determinan el uso de la tierra y
de los bosques. A pesar de que la mayoría de
los arreglos institucionales alrededor de REDD+
no estaban claros, su visión siguió una lógica de
Coase1
donde los incentivos financieros cam-
biarían las decisiones sobre los usos de la tierra
y protegerían los bosques de otros intereses
sectoriales asociados tradicionalmente con la
deforestación.
A la fecha, esa visión de REDD+ parece mucho
menos probable, y mucho del entusiasmo origi-
nal alrededor de la idea de REDD+ ha decaído.
Las expectativas de movilizaciones masivas de
fondos a través del mercado junto con otras
fuentes de financiamiento no se han materiali-
zado. La deforestación se ha mantenido en mu-
chos países, y en ciertos escenarios, en particu-
lar en Brasil, parece que la nueva administra-
ción de Jair Bolsonaro (2019) está dispuesta a

2. 2
descartar los millones de dólares invertidos en
el manejo y la conservación de los bosques.
A pesar de que la idea original de REDD+ no se
concretó como se había planeado, las inversio-
nes en la preparación de REDD+ –independien-
temente de la presencia o no de un mecanismo
global de mercado– pueden haber cambiado las
condiciones de gobernanza forestal. De hecho,
2
The Rights and Resources Initiative (2018). A Global Baseline of
Carbon Storage in Collective Lands. Washington, D.C: The Rights
esa ha sido gran parte de la lógica de un pro-
ceso REDD+ “sin arrepentimiento” que recono-
ció esta posibilidad desde sus etapas iniciales. 2
Uno de los mayores cambios que se han dado
en los últimos 10 años, en parte debido al de-
bate que generó REDD+ sobre bosques y clima,
es el reconocimiento cada vez más amplio de la
importancia de los pueblos indígenas. Esto se
ha revelado también en estudios globales; por
and Resources Group. Jkljsljfljslj fjalsjñljdfñl sjlsjljfñl sjskljfljaljs
jfkljsljafj
Figura 1. Al menos 293,061 millones de toneladas métricas (t) de carbono
se almacenan en las tierras forestales colectivas de los Pueblos Indígenas y las comunidades
locales, lo que equivale a 33 veces las emisiones globales de energía en 2017.
Fuente: RRI, 20182

3. 3
ejemplo, un reporte muestra que la tenencia
consuetudinaria de los Pueblos Indígenas cubre
aproximadamente dos tercios de la superficie
terrestre del mundo, y las tierras indígenas con-
tienen al menos el 24% del carbono de los bos-
ques tropicales del mundo.3
Esto es parte de un debate global que acepta
que para conservar los bosques intactos, es ne-
cesario que los derechos de los pueblos indíge-
nas y de las comunidades locales sean recono-
cidos e implementados.4
Es difícil imaginar un
escenario en donde se preserven los bosques si
a la vez las sociedades forestales y sus medios
de vida (basados en los recursos de los bos-
ques) no son protegidos.
El diálogo con estas comunidades ha creado
mayor conciencia pública de que las reglas y
normas de gobernanza que predominan en es-
tas áreas no se basan fundamentalmente en va-
lores de mercado y que las decisiones sobre el
uso de la tierra se rigen por una lógica dife-
rente. En este sentido, el hecho de no llegar a
materializar un sistema de Coase puede que no
sea tan problemático como pudo parecer. De
hecho, esto podría abrir nuevas oportunidades
de alianzas.
Sin embargo, es necesario sostener y aumentar
el apoyo a los pueblos indígenas alrededor del
mundo, los cuales enfrentan las mayores ame-
nazas en los bosques tropicales que les dan
sustento y hogar. Alianzas de pueblos indígenas
y comunidades forestales alrededor del mundo,
entre ellas los Guardianes del Bosque, han
abanderado este llamado sobre cuatro puntos
clave de negociación para ayudar a combatir el
cambio climático: 1) Titulación territorial; 2) Fi-
nanciamiento directo territorial; 3) Respeto y
aplicación de la consulta previa, libre e infor-
mada; y 4) El cese a la criminalización de los
defensores del ambiente.
Esta aún es una importante agenda pendiente a
nivel internacional. A pesar de que se ha reco-
nocido la importancia de los derechos como
punto crítico para REDD+, una revisión reciente
encontró que pocos países están realmente
atendiendo el tema de la tenencia de la tierra en
sus programas REDD+.5
A pesar de que se han
girado cantidades importantes de financia-
miento, estos fondos han sido acumulados en
gran parte por consultores, gobiernos y organi-
zaciones no gubernamentales, y una parte rela-
tivamente pequeña se ha destinado a las comu-
nidades.6
Este informe propone un balance de la situación
desde la perspectiva de Mesoamérica, dado su
lugar único en el mundo por sus avances en de-
rechos comunitarios.
3
The Rights and Resources Initiative (2016). Toward A Global
Baseline of Carbon Storage in Collective Lands: An Updated Anal-
ysis of Indigenous Peoples’ and Local Communities’ Contributions
to Climate Change Mitigation. Washington D.C.: The Rights and
Resources Group.
4
El reconocimiento de derechos se entiende como el reconoci-
miento formal de derechos comunitarios en la ley; la implementa-
ción se refiere al ejercicio de estos derechos locales, incluyendo
el respeto por los límites de la propiedad, y puede incluir varias
formas de organización social y modelos productivos con base en
estos derechos.
5
The Rights and Resources Initiative (2016). Community Rights
and Tenure in Country Emissions Reductions Programs. Status and
Risks for the FCPF Carbon Fund.
6
Silva Chávez, G., Schaap, B. & Breitfeller, J. (2015). REDD+ Fi-
nance Flows 2009-2014: Trends and lessons learned in REDDX
countries. Forest Trends, Washington, DC y Sunderlin, William et.
Alabama (2014). El reto de establecer REDD + en el suelo. Reve-
laciones de 23 subnacional iniciativas en seis países. Occasional
Paper 104. CIFOR. Bogor. & Angelson, árido. 2015. REDD +: ¿Cuál
debería ser el próximo? En Hacia un régimen viable y eficaz Cli-
mático, en Barret, S., Carraro, C., y de Malo, J. CEPR Press, Lon-
dres.

4. 4
Mesoamérica, derechos y comunidades
forestales en el contexto de REDD+
A nivel global, muchos de los cambios institu-
cionales y de los sistemas de pago que son cada
vez más reconocidos como necesarios se ase-
mejan a los procesos de cambio que han sur-
gido en Mesoamérica. Estos procesos, en las 4
o 5 últimas décadas, han reconocido los dere-
chos comunitarios y han formado las bases
para nuevas economías y experiencias de pagos
directos a los pueblos indígenas y a las comu-
nidades locales.
Los pueblos indígenas y las comunidades fores-
tales de Mesoamérica han estado a la vanguar-
dia de notorios procesos de gobernanza fores-
tal. Aproximadamente 65% de los 85 millones
de hectáreas de los bosques de la región están
bajo algún título colectivo. Este es un punto
clave para los procesos REDD+ en el mundo, y
es algo que no se ha logrado en las políticas pú-
blicas de otras regiones, como Asia o África,
donde los derechos siguen siendo muy limita-
dos o débiles.
La manera en que los derechos son reconocidos
es un factor crítico, en el sentido de que puede
apoyar o debilitar el desarrollo de organizacio-
nes sociales fuertes, así como el surgimiento de
opciones económicas locales alineadas con el
manejo del bosque. Las amplias áreas que han
sido tituladas y que han trabajado sus propios
procesos son instructivas para cualquier es-
fuerzo que reconozca la relevancia central de
pueblos indígenas y comunidades forestales
para el cambio climático.
7
Kaimowitz, D. (2008). The prospects for Reduced Emissions from
Deforestation and Degradation (REDD) in Mesoamerica. Interna -
Esta base de derechos también ha favorecido
valiosas experiencias de pagos canalizados di-
rectamente a estas comunidades. Estas brindan
lecciones sobre cómo los pagos pueden forta-
lecer o debilitar la resiliencia de las organiza-
ciones y economías ligadas al uso sostenible del
bosque. Desde una perspectiva política más
amplia, el reconocimiento de derechos también
empodera a las comunidades forestales y a me-
nudo crea un ambiente propicio para las nego-
ciaciones, que no existe en países en donde los
derechos no han sido reconocidos.
En Mesoamérica, muchas de las experiencias y
de los actores que han liderado estos procesos
se han juntado en una plataforma común para
el intercambio y la incidencia denominada la
Alianza Mesoamericana de Pueblos y Bosques.
Esta alianza surgió en el contexto de REDD+, y
ha buscado posibilidades de construcción con
los procesos REDD+ para apoyar esfuerzos lo-
cales de defensa de derechos comunitarios, así
como de apoyo a formas locales de gobernanza
social y económica. El Mapa 1 muestra los terri-
torios Centroamericanos de la AMPB, mientras
que el Mapa 2 muestra el área total de derechos
comunitarios en México.
La base de derechos comunitarios y la organi-
zación social han sido fundamentales para des-
tacar a Mesoamérica como un territorio clave
para la prueba de REDD+ en el contexto global,
junto con las capacidades relativamente fuertes
de las agencias ambientales.7
Por ello, este in-
forme se propone brindar un balance de los
procesos de preparación REDD+ en esta región,
así como un análisis del estado actual de los
arreglos institucionales para el establecimiento
de un sistema de pago por resultado asociado
a REDD+, así como a la gestión sostenible y a la
tional Forestry Review 10 (3): 485-495.

5. 5
conservación de los bosques en general. Este
análisis se construyó sobre la base de un pro-
ceso de investigación sobre REDD+ en Mesoa-
mérica realizada desde 2009, además de nue-
vas entrevistas con expertos cercanos a los
procesos de REDD+ y revisión de fuentes se-
cundarias en 2018.
Los procesos de Preparación REDD+ en
Mesoamérica
Nuestro análisis se enfoca específicamente en
los procesos formales de preparación para
REDD+, con el apoyo de mecanismos interna-
cionales del Fondo Cooperativo para el Carbono
Forestal (FCPF), el Programa de Inversión Fo-
restal (FIP) y el Programa de ONU REDD. Los
procesos de preparación en Centroamérica
también han contado con el apoyo de un pro-
grama regional de la GIZ denominado REDD
CARD, el cual ha canalizado aproximadamente
21 millones de dólares a los procesos de prepa-
ración entre 2009 y 2017.8
Las secciones que siguen brindan una breve
discusión sobre la evolución y los resultados de
los procesos de preparación en la región en los
diferentes contextos de cada país.
8
Recopilación de datos de los informes "Biodiversity in German
Cooperation" del Ministerio de Cooperación Económica y Desa-
rrollo de Alemania (BMZ, por sus siglas en alemán) de 2002 a
2016.
Mapa 1. Territorios centroamericanos de los miembros de la
Alianza Mesoamericana de Pueblos y Bosques
Fuente: PRISMA, 2013

6. 6
México
México experimenta tendencias de deforesta-
ción y degradación complejas y geográfica-
mente diferenciadas. Desde los primeros años
del diseño de la Estrategia Nacional de Reduc-
ción de Emisiones por Deforestación y Degrada-
ción de bosques (ENAREDD+), la Comisión Fo-
restal Nacional (CONAFOR), seleccionó, 5 áreas
geográficas clave para acciones REDD+ ubica-
das en los siguientes estados: Jalisco, Chiapas,
Campeche, Quintana Roo y Yucatán. Según la
estrategia presentada, éstas áreas mostraban
altas amenazas de deforestación, altas concen-
traciones de biodiversidad, y condiciones socia-
les propicias para intervenciones REDD+. La de-
cisión de dejar afuera otros estados, como Oa-
xaca, fue controversial, que pudo haber sido im-
portante para escalar estrategias subnaciona-
les al nivel nacional.
El proceso de preparación de REDD+ en México
ha movilizado muchos recursos, aproximada-
mente US$125 millones en financiamiento para
el sector forestal, además de un préstamo de
US$350 millones del Banco Mundial. El FCPF, el
Programa de Inversión Forestal (FIP) y el Meca-
nismo de Apoyo Dedicado (DGM), se incluyen en
este grupo.
En la etapa temprana de REDD+, todo indicaba
que México tendría un papel de liderazgo soste-
nido en este proceso. Su fortaleza institucional
en materia ambiental relativamente alta, su am-
plio reconocimiento de derechos comunitarios
a través de "ejidos" y "comunidades agrarias",
quienes cubren aproximadamente 2/3 de los
bosques del país, le calificó al país como a la
vanguardia de los procesos REDD+.9
Además,
fue el primer país en iniciar negociaciones sobre
9
Hall, A. (2012). Forests and Climate Change: the Social Dimen-
sions of REDD in Latin America. Edward Elgar Publishing.
un convenio con el Fondo Cooperativo para el
Carbono Forestal (FCPF) en 2008, y poco
tiempo después fue anfitrión de la Conferencia
de las Partes de la Convención Marco de las Na-
ciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) en 2010, donde presentó un docu-
mento de visión de REDD+.
Entre 2010 y 2011, la Comisión Nacional Fores-
tal (CONAFOR) optó por firmar un acuerdo so-
bre el Programa de Inversión Forestal (FIP)
consistente en un paquete de crédito blando
con donativos, antes de iniciar la construcción
de su R-PP. De esta forma los primeros años de
REDD+ fueron implementados sin obligación de
acatar las directrices conjuntas del FCPF y ONU
REDD+. Esta decisión fue encontrada con fuer-
tes críticas de sectores sociales, quienes recla-
maron la falta de mecanismos de participación
y consulta, de esa manera afectando la credibi-
lidad y transparencia al proceso.10
Fue a partir de 2012, con la entonces nueva ad-
ministración que se decidió suscribir formal-
mente el convenio con el FCPF y tramitar el do-
nativo para la preparación, que eventualmente
serviría para apoyar el proceso de consulta.
También en 2012 en el país se aprobó una
nueva Ley sobre Cambio Climático.
El financiamiento para el proceso de prepara-
ción fue validado por el FCPF en 2014, y un pro-
ceso de consulta fue llevado a cabo entre 2015
y 2017. La estrategia nacional REDD+ (ENA-
REDD+) fue publicada en agosto de 2017. Hoy
México está trabajando un acuerdo de compra
o de pago por resultados sobre reducciones de
emisiones (ERPA, abreviatura en inglés de
Acuerdo de Pago por Reducción de Emisiones)
10
Sánchez, G. (2018). Entrevista sobre experiencias en la prepa-
ración para REDD+ desde la perspectiva de RED MOCAF. 25 de oc-
tubre, 2018.

7. 7
para un periodo de pago de 5 años y se encuen-
tra entre los países más avanzados en el mundo
en este proceso.
Algunas acciones y programas especiales deri-
vadas de las inversiones del proceso de prepa-
ración han tenido avances importantes, por
ejemplo, en las áreas de acción temprana
REDD+. Según varios análisis, estos procesos
han tenido un impacto sobre la deforestación.11
Se ha avanzado sustancialmente en los arreglos
técnicos de monitoreo. Estos programas tam-
bién han ayudado a tener una mejor compren-
sión de las causas subyacentes de la deforesta-
ción, han reposicionado al sector forestal en la
política de desarrollo rural, y han aumentado la
comprensión de la necesidad de abordajes de
paisaje.
A pesar de estos avances, el entusiasmo gene-
ral en este país alrededor de REDD+ se ha ido
disipando. No hay perspectivas para una inver-
sión climática en los bosques en montos signi-
ficativos, mientras los ejercicios de consulta y
la apertura de espacios de participación no han
avanzado de manera significativa como para
producir un cambio cualitativo en los arreglos
de gobernanza forestal o los motores de la de-
forestación.12
Además, hay una amplia percep-
ción de que la mayor parte de estos fondos no
han llegado al terreno de una forma que real-
mente enfrentaría directamente a la deforesta-
ción y la degradación. Inclusive, expertos y par-
ticipantes en este proceso observan que la gran
parte de los recursos que sí han llegado al te-
rreno, generalmente han sido movilizados a los
actores “de siempre”, y no a organizaciones
nuevas que necesitan el apoyo.
11
Deschamps Ramírez, P., Zavariz Romero, B., Zniga Pérez-Te-
jada, I. (2015). Review of REDD+ implementation in Mexico: Anal-
ysis of the Special Programs in REDD+ arly Action Areas. CCMSS.
Otro de los desafíos pendientes tiene que ver
con los derechos de los ejidos y comunidades
forestales en REDD+ sobre la reducción de emi-
siones, que aún no han sido reconocidos en el
proceso REDD+. Los titulares de derechos, los
ejidos y comunidades, cubren aproximada-
mente 65% de la cobertura forestal del país
(ver Mapa 2), por lo que son ampliamente con-
siderados como clave para cualquier estrategia
REDD+. Las comunidades forestales en el país
han reclamado este derecho, como los actores
centrales en la gestión de los bosques, y para
evitar el acaparamiento de recursos por otras
organizaciones o intermediarios. Ha habido re-
nuencia de parte del gobierno a reconocerles
estos derechos a comunidades, por temores a
que REDD+ se convierta en una extensión del
programa de servicios ambientales, y por no te-
ner suficientes recursos para destinar a actores
fuera de estas áreas. Sin embargo, la falta de
reconocimiento de estos derechos les ha dejado
a estas comunidades sin una garantía de reco-
nocimiento y apoyo por sus acciones de gestión
forestal.
Se aúnan a estos retos un contexto general-
mente adverso para los bosques comunitarios
en particular, y para los bosques en general,
dado una serie de presiones extractivistas y de
otros vinculados a los motores de deforesta-
ción. De particular importancia es la falta de
compromisos considerables desde el sector
agropecuario, específicamente en lo referente a
alineación de subsidios; esto sigue siendo un
área clave en la cual no se ha podido avanzar, y
en caso de no resolverse, podría socavar el pro-
greso que se ha hecho hasta la fecha.
Disponible en: http://www.ccmss.org.mx/wp-con-
tent/uploads/2015/06/ENG-Revision-PEATREDD.pdf
12
Idem

8. 8
Mapa 2. Distribución nacional de núcleos agrarios con al menos 200 ha de bosque y/o selva
Fuente: CCMSS

9. 9
Guatemala13
Los bosques de Guatemala se encuentran prin-
cipalmente en la remota región de Petén al
norte del país, que es también la región que su-
fre las mayores amenazas de deforestación. El
Petén es el hogar de las concesiones comunita-
rias representadas en la Asociación de Comuni-
dades Forestales del Petén (ACOFOP) que ma-
nejan aproximadamente 400,000 hectáreas de
bosques (ver “ACOFOP” en Mapa 1) y represen-
tan uno de los principales baluartes contra la
deforestación en esta región, con más de veinte
años de inversiones en el monitoreo y la vigilan-
cia de las áreas, la prevención de incendios y el
manejo forestal sostenible.
Guatemala fue uno de los primeros países en
avanzar en REDD+. El proyecto piloto GuateCar-
bon surgió en 2007, promovido por las conce-
siones forestales comunitarias y ACOFOP, con
apoyo de organismos de cooperación. Guate-
Carbon abarca una región sub-nacional deno-
minada las Tierras Bajas del Norte (que incluye
las regiones de Petén, y partes de Alta Verapaz,
y Quiché). Esta zona es una de cinco áreas sub-
nacionales de enfoque, incluyendo la Región
Sarstún Motagua, Región Occidente, Región
Centro Oriente y Región Costa Sur. La región de
Tierras Bajas del Norte fue la primera jurisdic-
ción sub-nacional que desarrolló y obtuvo la va-
lidación del Estándar de Carbón Certificado
(VCS, por sus siglas en inglés). El proyecto pi-
loto de GuateCarbon sirvió como base de los
cambios institucionales posteriores introduci-
dos para responder a los acuerdos y compromi-
13
Esta sección se basa principalmente en una serie de entrevistas
realizadas en Guatemala en octubre de 2018.
14
Estas reformas tenían como objetivo armonizar el marco insti-
tucional y proporcionar una base normativa y técnica para un
mercado de CO2 (ER-PIN, 2014; R-Package 2018).
sos internacionales entre el Ministerio de Re-
cursos Naturales (MARN) y el FCPF. Este pro-
yecto, con un enfoque particular en el Petén y
en las concesiones comunitarias, se volvió muy
influyente en la definición del proceso REDD+.
Guatemala presentó el R-PIN en 2008, el R-PP
en 2012, y el ER-PIN en Bonn, Alemania, en
2014. El proceso de preparación recibió un to-
tal de US$8 millones con apoyo del FCPF, así
como apoyo financiero adicional de otras insti-
tuciones internacionales de cooperación, inclu-
yendo USAID y GIZ. Guatemala también ha pre-
sentado una propuesta de apoyo del FIP, que
incluye una donación de US$3.1 millones y un
préstamo de US$20.8 millones.
Durante los últimos diez años el proceso de pre-
paración ha impulsado un progreso significa-
tivo para establecer el marco regulatorio e ins-
titucional, y los arreglos técnicos requeridos
por el CMNUCC. El trabajo con el FCPF ha per-
mitido avances como la aprobación de la Ley de
Cambio Climático (Decreto No. 7, 2013), la Es-
trategia Nacional REDD+ que se encuentra en
proceso de consulta y validación, el estableci-
miento de un sistema de MRV, el desarrollo de
un sistema de salvaguardia y la compleción de
un R-Package (2018).14
Las Contribuciones Na-
cionalmente Determinadas (NDC, por sus siglas
en inglés) de Guatemala, publicadas en 2015,
consideran una contribución para reducir hasta
el 22.6% de sus emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) al horizonte 2030, en todos
los sectores productivos. El proyecto piloto
GuateCarbon en sí mismo sería suficiente para
cumplir con los compromisos de NDC.15
15
En 2017, el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) firmó la
Carta de Intención (LOI) con el Banco Internacional para la Re-
construcción y el Desarrollo del BIRF, fideicomisario del FCPF.
Esto le permitió al gobierno comenzar a desarrollar el Acuerdo de

10. 10
A nivel nacional, el proyecto REDD+ de Guate-
Carbon es de lejos la iniciativa REDD+ más
avanzada y completa del país. Con una exten-
sión de 700,000 hectáreas, también es el pro-
yecto más grande.16
La Asociación de Comuni-
dades Forestales de Petén (ACOFOP) trabaja
junto con el Consejo Nacional de Áreas Protegi-
das (CONAP) como el principal proponente que
representa al Estado, pero también con las dos
concesiones forestales industriales en la RBM.
Aunque este sistema no es perfecto, es notable
porque no impone nuevas restricciones de uso
de la tierra o los recursos; una vez que se ponga
en marcha, pagará a las comunidades por de-
fender sus territorios de amenazas externas, al
apoyar las actividades de manejo sustentable
que actualmente realizan.
En Guatemala, otra característica importante
del proceso de REDD+ ha sido el nivel de parti-
cipación y de compromiso de los actores que
han establecido sus propios foros para movili-
zar acciones específicas. Un ejemplo es el
Grupo de Implementadores, integrado por los
proponentes de proyectos piloto, entre los cua-
les están las comunidades forestales, las ONG y
el Estado. Es claro que el papel de GuateCarbon
y de ACOFOP como uno de los proponentes es
fundamental para el proceso. La participación
de los actores de gobierno también ha sido
constante; en una nota positiva, la reciente in-
corporación del Ministerio de Finanzas Públicas
(MINFIN) como punto focal en la relación entre
el gobierno de Guatemala y el FCPF es una
oportunidad para acelerar los procesos de ne-
gociación y asegurar una mejor respuesta de
las entidades gubernamentales involucradas.
Pago de Reducciones de Emisiones (ERPA, por sus siglas en in-
glés) que permitiría acceder al pago por reducciones de emisio-
nes de hasta US$10.5 millones en cinco años.
16
El proyecto PPDD se aprobó en 2015 después de completar los
procesos de consulta, verificación y validación. Esto muestra que
las comunidades forestales están equipadas para participar en los
Si bien el proceso de GuateCarbon ha visto
avances importantes, las perspectivas para
REDD+ a nivel nacional se enfrentan a desafíos
formidables.17
Esto se debe a varios factores,
incluyendo la necesidad de desarrollar la es-
tructura administrativa, así como las incompa-
tibilidades con las regulaciones recientes (De-
creto No. 7, 2013) que definen que el 80% de
los fondos financieros disponibles deben abor-
dar las actividades de adaptación, mientras que
el 20% restante se centra en las actividades de
mitigación. Esto dificulta la gestión de fondos
para cualquier proyecto de REDD+ que se basa
principalmente en la mitigación y puede ser
percibido como un factor de riesgo para los in-
versores. Si bien enfrentar estos desafíos re-
querirá acciones coordinadas por parte de las
instituciones del gobierno central, a nivel de
proyecto, los actores continúan avanzando a
través de acciones en el mercado voluntario;
hasta el momento el único proyecto con reduc-
ción de los pagos de emisiones es el Proyecto
REDD+ de la Región del Caribe.
La falta de avances concretos con respecto a
los aspectos mencionados pone en riesgo la im-
portante inversión en tiempo y fondos que los
proponentes (incluidas las organizaciones de
las comunidades forestales, las ONG e incluso
el CONAP) ya comprometieron en el proceso.
Por otro lado, los proyectos han demostrado
ser más flexibles y efectivos que los procesos
nacionales, pues han identificado agentes y mo-
tores de deforestación, y han actualizado las lí-
neas de base y las estimaciones de la defores-
tación bajo los estándares existentes.
procesos de REDD+ y confirma su capacidad para interactuar con
múltiples actores.
17
Lee, D., P. Llopis, R. Waterworth, G. Roberts, T. Pearson (2018).
Approaches to REDD+ Nesting: Lessons Learned from Country Ex-
periences. World Bank, Washington, DC.

11. 11
Fuera de las tierras bajas del norte (GuateCar-
bon), los retos relacionados con la tenencia de
la tierra siguen siendo un fuerte obstáculo para
emprender actividades de REDD+. Las disputas
por la tierra y la falta de derechos claros sobre
tierras forestales representan un problema con
raíces profundas en la historia del país, que ha
permitido la construcción de escenarios viables
de REDD+ a escalas importantes. Si bien esta
problemática fue identificada desde los años
iniciales del proceso REDD+, la naturaleza del
proceso de preparación no ha podido abordar
estas problemáticas de manera significativa.
En el caso de las concesiones comunitarias del
Petén, ampliamente reconocidas como actores
clave para la conservación de los remanentes
boscosos de la región, la falta de avances con-
cretos en la tenencia representa un obstáculo
para REDD+. Sin embargo, la resolución de este
escenario no requiere una inmensa inversión
como en otras partes del país; se puede lograr
asegurando la prórroga de los contratos de
concesión en la ZUM. Sin embargo, el Estado ha
sido renuente a abordar la renovación de estos
contratos, cuya fecha de vencimiento es muy
pronto (el primer contrato vence en 2022). Te-
niendo en cuenta la escala del proyecto, la in-
capacidad del Estado de consolidar la operati-
vización de GuateCarbon representa una preo-
cupación importante para la viabilidad de
REDD+ en Guatemala. A pesar de este escenario
incierto, las organizaciones comunitarias conti-
núan invirtiendo en actividades de monitoreo,
prevención de incendios y actividades foresta-
les sostenibles.
18
McSweeney et al (2014). Drug Policy as Conservation Policy:
Narco-Deforestation. Science, Vol. 343. También Sesnie, S., B.
Tellman, D. Wrathall, K. McSweeney, E. Nielsen, K. Benessaiah, O.
Wang, and L. Rey (2017). A spatio-temporal analysis of forest loss
related to cocaine trafficking in Central America. Environmental
Research Letters 12 (054015).
Por último, los desafíos relacionados con los
motores de la deforestación siguen siendo al-
tos. El marco político y el marco legal para el
manejo forestal no están suficientemente con-
solidados en relación con otros sectores de in-
versión priorizados por el Gobierno. Estos inclu-
yen sectores de la agroindustria, la minería y la
infraestructura. Los motores de deforestación
también están vinculados con estructuras ilíci-
tas a través del fenómeno definido como la
“narco-deforestación”.18
El Estado ha tenido muy poca capacidad de
abordar estas dinámicas. Tanto la gobernanza
como la buena gestión forestal están limitadas
por asignaciones presupuestarias limitadas en
comparación con otros sectores.19
Esto se tra-
duce en una presencia débil en el terreno, falta
de coordinación y una inversión limitada en
prácticas sostenibles. Los intentos de desarro-
llar mecanismos financieros dentro del sector
forestal no han prosperado y, en este momento,
el proceso está en manos de Probosques y la
unidad ambiental recientemente creada dentro
de MINFIN.
Guatemala ha mostrado un progreso significa-
tivo en la introducción de los arreglos técnicos
necesarios para avanzar en la estructura del
marco institucional y regulatorio de REDD+.
Gran parte de esta evolución ha sido posible de-
bido a la movilización de importantes recursos
y de apoyo financiero invertido por las diferen-
tes partes interesadas. Aunque GuateCarbon es
el proyecto más grande y el más avanzado del
país, la incapacidad del gobierno de Guatemala
para abordar los temas de derechos de tenen-
cia para las concesiones comunitarias no sólo
19
Por ejemplo, el sistema de apoyo fiscal asigna solo el 0,15%
del PIB a la administración de recursos naturales (bosques) a tra-
vés de los presupuestos de INAB, CONAP y MARN. República de
Guatemala. (2013) Readiness Preparation Package (R-PP).

12. 12
pone en peligro el avance de REDD+, sino que
debilita la capacidad de enfrentar los importan-
tes factores de la deforestación que las comu-
nidades forestales han contenido hasta la fe-
cha.
Honduras
Honduras es un país único para los bosques,
debido a sus suelos y su variada topografía que
hace que la cubierta forestal, que abarca apro-
ximadamente 5.5 millones de hectáreas, sea el
uso más apropiado de los suelos. El país tam-
bién tiene la mayor industria forestal en Cen-
troamérica. La deforestación más intensa en
años recientes se ha dado en las regiones orien-
tales más remotas, tales como Olancho y la
Muskitia, también conocida como Gracias A
Dios, así como en la zona norte de Comayagua.
Este informe se enfoca en la Muskitia, la región
con mayor masa forestal del país, y que también
experimenta las amenazas más grandes de la
deforestación. En esta región, aproximada-
mente 1.4 millones de hectáreas pertenecen al
Pueblo Miskitu, representado por la organiza-
ción indígena Miskitu Asla Takanka (MASTA)
(ver Mapa 1).
Honduras empezó a desarrollar su R-PIN para
el FCPF en 2008, y que fue aprobado en 2009.
Su R-PP fue aprobado en 2012, y el país está
actualmente buscando apoyo del FIP. El país
continúa en sus actividades de preparación, lo
cual se proyecta continuar hasta 2019. Por lo
menos US$9.6 millones se han dedicado a este
proceso.20
El proceso de REDD+ en Honduras ha tomado
lugar durante una etapa muy compleja en la
20
Honduras FCPF Annual Progress Report (2018). Gobierno de
Honduras.
vida política y económica del país. El R-PIN fue
aprobado en el mismo año que el presidente del
país en ese momento sufrió un golpe de estado.
Un contexto constante de crisis ha sido más la
regla que la excepción en Honduras, país en el
cual se manifiestan varias tendencias contra-
dictorias.
El proceso de REDD+ ha sido una iniciativa alta-
mente técnica. Se ha asignado un financia-
miento sustancial a estudios técnicos, consul-
torías y sistemas de monitoreo. Se han alcan-
zado avances sustanciales, por ejemplo, en la
construcción de una línea de referencia nacio-
nal, y en las capacidades para monitorear los
bosques.
También hay otra serie de resultados notables
que se han vinculado con los procesos REDD+.
Estos procesos se relacionan con mecanismos
para el Consentimiento Libre, Previo e Infor-
mado (CPLI). La visibilidad de actores como
MASTA, la máxima autoridad Miskitu, ayudó a
revertir actuaciones históricas de concesiones
sobre recursos naturales otorgados sin CPLI.
En 2012, MASTA aplicó su propio método de
CPLI, que se desarrolló siguiendo su “Protocolo
Biocultural”, un precedente importante en la
Moskitia. REDD+ también ha contribuido a los
movimientos generales que han abogado por la
necesidad de una ley sobre CPLI, la cual no se
ha aprobado, y aún sigue siendo debatida.21
REDD+ también ha representado un foro impor-
tante para posicionar los derechos de pueblos
indígenas en debates políticos nacionales, y en
particular para demostrar el papel de conserva-
ción que juegan los pueblos indígenas en la
21
OFRANEH (2018). La consulta previa y su secuestro ideológico
a manos del Estado de Honduras. En https://crite-
rio.hn/2018/08/15/la-consulta-previa-y-su-secuestro-ideolo-
gico-a-manos-del-estado-de-honduras/

13. 13
Muskitia. MASTA, por ejemplo, ha sido recono-
cido internacionalmente por estos esfuerzos de
conservación, y está trabajando para desarro-
llar un abordaje jurisdiccional de REDD+, lo que
permitiría acceder a financiamiento para la im-
plementación de derechos. Este enfoque se
basa en el reconocimiento de sistemas consue-
tudinarios del Pueblo Miskitu, con el Instituto de
Conservación Forestal (ICF), con la intención
de alinear regulaciones forestales con estos sis-
temas locales.
Estas negociaciones fueron posibles en gran
medida por la titulación territorial que ocurrió
entre 2012 y 2016, cuando más de un millón de
hectáreas ubicadas en las zonas forestales más
importantes del país, fueron tituladas en favor
del Pueblo Miskitu. Este fue un logro realizado
mayormente fuera del marco del proceso de
REDD+. Sin embargo, la titulación alentó las ex-
pectativas de que se pudiera producir un nuevo
marco operacional para frenar la deforestación.
El Pueblo Miskitu por mucho tiempo había es-
tado luchando para defender sus territorios
ante la invasión y la deforestación, y la titula-
ción de sus tierras les dio una base legal para
continuar.
Desafortunadamente, pocos avances se han lo-
grado en este sentido. Pocos vínculos concre-
tos se han construido entre el proceso nacional
REDD+ y los Consejos Territoriales de la Muski-
tia. La estrategia REDD+ inicialmente se basó en
una reciente propuesta de división del país en
unidades sub-nacionales basadas en cuencas,
lo cual dividió a la Muskitia en dos. Esta pro-
puesta institucional nunca fue un marco rele-
vante con respecto a los bosques o su gestión.
Hubo avances iniciales para la construcción
conjunta con MASTA durante el gobierno de
22
PRISMA (2016). Diagnóstico de gobernanza territorial en la
Muskitia Hondureña. San Salvador, Fundaciön PRISMA.
23
McSweeney et al (2014), citado previamente
Porfirio Lobo (2010-2014), sin embargo, desde
la entrada del gobierno actual en 2014, estos
avances se perdieron. Incluso, varias acciones
del Estado han socavado la construcción de go-
bernanza a partir de los nuevos títulos territo-
riales.22
Los arreglos reales de gobernanza durante el
periodo de preparación se han deteriorado. Si-
multáneamente a la titulación, el gobierno na-
cional (sin consulta) hizo llamados internacio-
nales para inversiones dentro de territorios
Miskitus. Las actividades de narcotráfico au-
mentaron en particular entre 2009 y 2014, im-
pulsando un fenómeno conocido como “narco-
deforestación”, donde grandes áreas forestales
se pierden para el lavado de dinero y el control
de rutas ilícitas.23
Esta actividad no ha sido tan
intensa desde 2014, pero la introducción ma-
siva de efectivo a empoderado a terceros orga-
nizados alrededor del acaparamiento de recur-
sos. El gobierno ha sido lento en apoyar llama-
das para saneamiento, y ha sido igualmente
lento en apoyar nuevos arreglos de gestión en
la Reserva de la Biosfera del Río Plátano. Otras
presiones de deforestación de la Muskitia con-
tinúan con apoyo de políticas nacionales, como
la expansión de palma africana a lo largo del li-
toral atlántico, o la construcción de la represa
hidroeléctrica Patuca III.24
En Honduras, a pesar de los avances con la ti-
tulación de territorios indígenas, REDD+ ha pro-
ducido resultados variados. Sin embargo, hay
poca evidencia para sugerir que las dinámicas
fundamentales de la deforestación han cam-
biado de forma sustancial. Una de las posibili-
dades más alentadoras que ha surgido en la
Muskitia es la propuesta de REDD+ Jurisdiccio-
nal, desarrollada por MASTA.25
24
Idem
25
Idem

14. 14
Nicaragua
Las regiones más deforestadas de Nicaragua
son las del Pacífico y la zona Centro-Sur con
más de 80% de sus bosques perdidos. La gran
mayoría de los bosques que quedan en el país
se encuentran en la costa Caribe en las Regio-
nes Autónomas de la costa Caribe Norte y Sur
(RACCN y RACCS),26
donde también existe la
mayor amenaza de deforestación, principal-
mente por el avance de la frontera agrícola so-
bre territorios indígenas. Esta región es territo-
rio de Autoridades Indígenas de YATAMA y la
Nación Mayangna (ver Mapa 1). La estrategia
REDD+ en Nicaragua, por lo tanto, se ha enfo-
cado principalmente en la RACCN y RACCS, con
un enfoque especial en las cuencas altas de los
ríos Wangki y Bocay, en la Reserva de la biós-
fera Bosawas en la RACCN y la Reserva Indio
Maíz en la RACCS.
Nicaragua empezó desarrollando su R-PIN para
el FCPF en 2008, lo cual fue aprobado durante
el mismo año. Su R-PP fue aprobado en 2013.
El financiamiento inicial de US$3.8 millones fue
complementado por un apoyo de US$5 millones
para completar el proceso de preparación.27
Ni-
caragua está por terminar el proceso formal
para acceder al fondo de carbono al haber en-
tregado su Documento de Programa de Reduc-
ción de Emisiones (ERPD, por sus siglas en in-
glés) al FMT en febrero de 2018.28
Nicaragua es uno de los casos más intrigantes
de Centroamérica. Los primeros años del pro-
ceso REDD+ coincidieron con un proceso de ti-
tulación territorial de 21 territorios en
26
Nicaragua FCPF Annual Progress Report (2018). Gobierno de
Nicaragua.
27
Nicaragua FCPF, citado previamente
28
Idem
29
Larson, A. et al (2016). The Challenge of ‘Territory’: Weaving
the Social Fabric of Indigenous Communities in Nicaragua’s
3,643,900 hectáreas entre 2007 y 2014.29
Es-
tos títulos reconocieron los derechos de terri-
torios indígenas en la RACCN, y RACCS, una
deuda pendiente desde la Ley 28 de 1987, lo
cual había otorgado, en principio, amplios po-
deres de autonomía a los pueblos indígenas de
la costa caribe.
El proceso de preparación para REDD+ ha ge-
nerado una variedad de resultados. Varios años
de reuniones y consultas, según los participan-
tes en estos procesos, han mejorado las capa-
cidades locales, además de haber aumentado la
conciencia sobre el papel crítico de los pueblos
indígenas y su lucha para la autonomía, y cómo
esta lucha está íntimamente vinculada al des-
tino de los bosques de la región. Las capacida-
des de monitorear la deforestación también han
mejorado.
A pesar de este progreso, las perspectivas para
REDD+ en el sentido general no son alentado-
ras. En los primeros años del proceso, hubo es-
peranza de que REDD+ se pudiera construir so-
bre la base de la titulación territorial. Sin em-
bargo, los arreglos de gobernanza en la región
se han deteriorado: los derechos fueron reco-
nocidos en papel, pero su implementación ha
sido minada de forma activa.30
La agenda cen-
tral de los pueblos indígenas en la costa se ha
enfocado en frenar la invasión ilegal de territo-
rios indígenas, así como en el saneamiento (una
resolución del estado de los terceros a la re-
gión). El apoyo de esta agenda, por lo tanto, se-
ría congruente y central para cualquier esfuerzo
de REDD+.
Northern Caribbean Autonomous Region. Bulletin of Latin Ameri-
can Research, Vol. 35, No. 3, pp. 322–337.
30
Davis, A., L. Sauls, M. Marti & F. Luna (2017). From governments
to governance? German Forest Aid in Mesoamerica. Fundación
PRISMA, San Salvador.

15. 15
A pesar de los esfuerzos considerables desple-
gados en REDD+, estas acciones necesarias no
han recibido apoyo significativo del gobierno
nacional. Las invasiones a la costa Caribe con-
tinúan, y los proyectos de infraestructura pro-
puestos para la región han aumentado las pre-
siones que favorecen la deforestación. Intere-
ses desde el capital han obstaculizado la judi-
cialización de invasores ilegales en numerosas
ocasiones. Esto era obvio para las agencias de
cooperación internacional que trabajaron en la
región desde principios hasta mediados de la
década de 2000, pero sus esfuerzos para apo-
yar los reclamos indígenas no han recibido el
apoyo del gobierno central.31
Otros conflictos relacionados con la tenencia de
la tierra en la RACCN se intensificaron a partir
de 2015, y muchos han perdido sus vidas en
una serie de luchas por la tierra que se han mez-
clado con una crisis política más amplia que
surgió en el país desde abril de 2018. El am-
biente político e institucional para la gober-
nanza forestal continúa siendo incongruente
con el enfoque técnico del programa REDD+.
Mientras puede ser posible construir arreglos
para territorios específicos o áreas privadas
que cuentan con apoyo político, las perspecti-
vas para un programa REDD+ de escala consi-
derable en la costa caribe, construido sobre los
derechos territoriales reconocidos en la RACCN
y RACCS, está muy en riesgo.
31
Davis. A. et al (2017) citado anteriormente

16. 16
Costa Rica
Costa Rica es reconocido a nivel global por su
transición forestal, que permitió restaurar el
61% de su cubierta foresta luego de haber es-
tado reducida a 21% en 1981.32
A pesar de es-
tos éxitos, ciertos frentes de deforestación per-
sisten, como el norte de la costa atlántica, las
regiones del Pacífico Sur y Pacífico Central, y el
norte del país.33
Los patrones de deforestación
son muy diferentes entre las regiones, lo que no
permite definir un motor único de deforestación
a nivel nacional. Entre los diversos motores de
la deforestación podemos citar la agricultura y
la ganadería, el turismo y el desarrollo inmobi-
liario.34
Costa Rica ha participado en el FCPF desde julio
2008. En 2010 aprobó su Propuesta de Prepa-
ración Readiness (R-PP), con la cual obtuvo un
financiamiento de US$3.6 millones para su
etapa de preparación completada con un se-
gundo financiamiento de US$5 millones en
2016. En febrero de 2013 entregó su Nota de
Idea de Proyecto para Reducción de Emisiones
(ER-PIN) al Fondo de Carbono del FCPF, y fue
aprobado en junio del mismo año.35
En cuanto a
fondos adicionales, Costa Rica recibió US$1.4
millones de parte de la GIZ y US$760 mil del
programa ONU-REDD para avanzar en el pro-
ceso de preparación.36
Costa Rica es uno de los
países más avanzado con respecto al Fondo de
Carbono, al haber sometido exitosamente su
Documento de Programa de Reducción de Emi-
siones (ERPD, por sus siglas en inglés) al porta-
folio del Fondo en 2016. Actualmente el país
32
Estrategia Nacional REDD+ Costa Rica Una iniciativa del Pro-
grama de Bosques y Desarrollo Rural, 2015, Gobierno de Costa
Rica.
33
Calvo-Obando, A. y Ortíz-Malavassi, E. (2012). Fragmentación
de la Cobertura Forestal en Costa Rica durante los Períodos
1997-2000 y 2000-2005. Revista Forestal Mesoamericana Kuru.
Volumen 9, NO. 22, Junio 2012.
está negociando el acuerdo de compra de re-
ducción de emisiones ERPA.
Aún falta una variedad de elementos para la
operación de REDD+ en el país. En general, si
bien existe la posibilidad de un nuevo financia-
miento para el proceso REDD+ por medio del
Fondo de Carbono, los precios actuales de este
mecanismo han bajado las expectativas que en
un momento se tenían. Aún hace falta construir
un sistema de repartición de beneficios, así
como el proceso de consulta sobre un meca-
nismo de pago por desempeño (ya se realizó la
consulta sobre la estrategia de preparación).
El proceso de preparación para REDD+ ha dado
una serie de aportes independientes de la ope-
ración o no de un mecanismo de pago por
desempeño en REDD+, en particular relacio-
nado a territorios indígenas. Estos incluyen la
construcción de una plataforma para los 24 te-
rritorios indígenas en el país, que ha servido
para realizar acciones de incidencia a nivel na-
cional que, a su vez, ha permitido la generación
una agenda consolidada entre los territorios
que antes operaban como grupos aislados.
Como parte de esto se construyó un proceso de
consulta consensuada con los 24 territorios,
apoyado por un programa de mediadores cul-
turales financiado por la GIZ, que facilitaron el
debate de REDD+ según las normas culturales
de cada pueblo. Este proceso de consulta se lo-
gró institucionalizar a través del decreto
40932.
34
República de Costa Rica (2011). Readiness Preparation Pack-
age (R-PP).
35
REDD Desk, Costa Rica: https://theredddesk.org/coun-
tries/costa-rica/
36
Gobierno de Costa Rica (2018). Costa Rica FCPF Annual Pro-
gress Report.

17. 17
Otro avance importante ha surgido en el marco
del sistema de Pago por Servicios Ambientales
en territorios indígenas. Estos pagos han es-
tado en operación desde los inicios de los años
2000, y han generado sustanciales recursos
para territorios indígenas, en particular como
los que conforman la Red Indígena Bribri Cabé-
car (RIBCA) (Ver Mapa 1), para inversión en
educación, servicios de salud, caminos y otras
obras sociales, así como un fortalecimiento de
las instituciones territoriales indígenas.37
El
proceso REDD+ dio la oportunidad de corregir
algunas de las deficiencias de este sistema, que
consistía en modalidades basadas en conserva-
ción incongruentes con las actividades agrofo-
restales tradicionales de los pueblos indígenas.
En 2017, se logró una modificación a este sis-
tema de PSA, al transformarse los arreglos téc-
nicos para tomar en cuenta estos sistemas tra-
dicionales; además, estos pagos ahora están
sujetos a la gestión colectiva en las asambleas
territoriales.
Estos logros destacan a Costa Rica como uno
de los escenarios más notables por sus aportes
a la gobernanza en territorios indígenas. Aún
queda por ver la participación o no de los terri-
torios indígenas en un mecanismo REDD+, pero
los avances logrados hasta la fecha han sido
notables en fortalecer la capacidad de estos te-
rritorios de defender y gestionar sus recursos
de forma sostenible.
37
Herrera-Ugalde, M. E. y Castillo, J.P. (2012). Propuesta de In-
dicadores Socio-Económicos y Ambientales para Evaluar el efecto
del Programa de Pago por Servicios Ambientales en la Reserva
Indígena Cabécar de Talamanca, Costa Rica Durante el Periodo
2007-2011. Universidad
Nacional de Costa Rica. y Borge, C. (s.f.). Resultados del PSA en
los territorios indígenas apoyados por el PPD-GEF/PNUD: Casos
de Conte Burica, Guaymí de Coto Brus y Bajo Chirripó.
PPD/FMAM/PNUD. San José, Costa Rica.

18. 18
Panamá
Panamá cuenta con una cobertura boscosa de
7,391,138.54 hectáreas, que corresponden a
61.33% de la superficie terrestre del país. Los
principales focos de deforestación han sido las
provincias de Panamá, Darién, Chiriquí y la co-
marca Ngäbe Bugle. Las principales causas de
la deforestación están relacionadas con el
avance de la frontera agrícola, en particular la
ganadería, proyectos de exploración y explota-
ción minera, proyectos hidroeléctricos, y aper-
tura de caminos y carreteras en el medio rural.
Los territorios indígenas cubren el 31.6% del
país, y contienen el 54% de los bosques madu-
ros del territorio nacional, por lo cual son am-
pliamente considerados como centrales para
cualquier estrategia REDD+.38
El proceso de preparación para REDD+ en Pa-
namá ha recibido apoyos con más de US$10
millones, principalmente del programa ONU
REDD y del FCPF.39
También cuenta con apoyo
de US$15 millones más como parte del Fondo
Reforesta Panamá.40
El proceso de preparación
de REDD+ ha pasado por varios ajustes y reini-
cios en los últimos 10 años, por momentos en
línea con las aspiraciones de los pueblos indí-
genas y bajo el reconocimiento de su papel cen-
tral en la conservación de los bosques. En otros
momentos, el proceso se encontró con posicio-
nes totalmente opuestas a los esfuerzos genui-
nos de los pueblos indígenas para enfrentar las
causas de la deforestación.
38
Cuéllar, N., Kandel, S., Davis, A. y Luna, F. (2013). Informe
PRISMA: Pueblos Indígenas y Gobernanza en la Preparación para
REDD+ en Panamá: Estudio de Caso sobre la COONAPIP, ANAM y
el Programa de ONU REDD. Fundación PRISMA. San Salvador,
39
Gobierno de Panamá (2018). Panamá FCPF Annual Progress
Report.
Oficialmente, Panamá todavía no ha presentado
su Estrategia Nacional REDD+, la Alianza por el
millón de hectáreas, ni su ERPD. Sin embargo,
ya ha presentado su nivel de referencia a la
CMNUCC. El borrador actual de la ENAREDD se
enfoca en recuperar 13% de la cubierta forestal
del país, pero parece privilegiar enfoques clási-
cos de reforestación en vez de reforzar y traba-
jar con las exitosas estructuras de gobernanza
de los pueblos indígenas.
En sus etapas iniciales, las perspectivas para
REDD+ en Panamá parecían esperanzadoras,
con un “inicio rápido” con el programa ONU-
REDD y su proceso de validación inicial en 2009.
Sin embargo, los años siguientes se caracteri-
zaron por la exclusión sistemática de los pue-
blos indígenas, lo que llevó a que estos se reti-
raran del programa ONU-REDD en 2013.41
Unos
meses después, la comarca Guna-Yala (uno de
los procesos de gobernanza indígena más fuer-
tes en América Latina; ver su ubicación en el
Mapa 1) rechazó un proyecto voluntario de
REDD+ y prohibió cualquier nueva discusión so-
bre el programa.
Luego de esta salida, en 2013, tanto los pue-
blos indígenas como el programa ONU-REDD y
el FCPF han hecho esfuerzos para construir una
agenda compartida. Los posicionamientos cen-
trales de los pueblos indígenas en el país, en su
mayoría, se han mantenido similares a los que
fueron presentados hace 10 años, por el con-
junto de los 12 congresos indígenas del país, en
un pliegue de 12 posicionamientos, enfocados
40
Presidencia de Panamá (2017). Presidente Varela ratifica com-
promiso con gestión ambiental al sancionar ley que crea incenti-
vos forestales. https://www.presidencia.gob.pa/Noticias/Presi-
dente-Varela-ratifica-compromiso-con-gestion-ambiental-al-
sancionar-ley-que-crea-incentivos-forestales
41
Cuéllar et al (2013), citado anteriormente

19. 19
en asegurar el reconocimiento y la implementa-
ción de los derechos indígenas en el país.42
Los
progresos sobre estos puntos han sido varia-
dos.
En uno de los puntos de progreso más destaca-
dos, el país está a punto de demarcar la co-
marca del pueblo Naso en el noroeste de Pa-
namá a través de la ley 626. La aprobación de
esta ley representará un paso primordial en los
reclamos de larga data del pueblo Naso. Otro
mecanismo de titulación territorial en Panamá,
llamado Tierras Colectivas (en gran parte en
tierras del pueblo Emberá), también ha tenido
ciertos avances a pesar de que la mayoría de los
reclamos están pendientes (40 de 47) lo que
recientemente ha intensificado conflictos entre
estas reivindicaciones y el gobierno.43
El proceso de REDD+ a nivel nacional ha promo-
vido nuevos mecanismos tales como la nueva
ley forestal o sistemas de incentivos. En princi-
pio esto podría apoyar los esfuerzos de manejo
forestal en territorios indígenas, sin embargo, la
articulación de estas políticas con los territorios
locales todavía no se ha concretado. Se han he-
cho algunos progresos en algunas propuestas
de los pueblos indígenas, en particular durante
un periodo de diálogo productivo en 2014 y
2015. Sin embargo, desde 2015 con el go-
bierno actual, el progreso en esas iniciativas ha
sido lento.
Ante la ausencia de un diálogo sustancial con
los pueblos indígenas sobre los mecanismos
que apoyan la conservación de sus bosques, los
demás avances se han enfocado en reforesta-
ción, agenda que tiene mucha menos relevancia
para los territorios indígenas. La fuerte presen-
cia de plantaciones privadas, en particular de
42
Cuéllar et al (2013), citado anteriormente.
43
Panamá América, 12 de octubre 2018. Indígenas en pie de gue-
rra por bloqueo en titulación de tierras colectivas:
teca, podría representar un riesgo en este con-
texto. Estas plantaciones podrían acceder a los
mecanismos de incentivo, probablemente cap-
turando carbono, pero sumando presión sobre
la tierra, potenciales fenómenos de fuga y pér-
dida de biodiversidad.
Sin embargo, el aspecto más preocupante de
REDD+ en Panamá está relacionado con las ac-
tividades en curso y con las propuestas para
áreas forestales especialmente en el este de Pa-
namá, incluyendo el Darién. En años recientes
se han visto intentos agresivos de parte del go-
bierno para construir nuevas infraestructuras
de conexión con Colombia, lo que facilitaría el
acceso de nuevos migrantes y aumentaría las
presiones sobre los territorios indígenas. Las
concesiones mineras también representan una
grave amenaza de deforestación en la región, lo
que contradice directamente los esfuerzos de
los pueblos indígenas y del proceso REDD+ en
el país. Un mecanismo de defensa legal clave
que podría ayudar a la resistencia de los pue-
blos indígenas frente a estas presiones sería la
ratificación del convenio 169 de la OIT, que es
parte de los 12 posicionamientos originales de
los pueblos indígenas y que sigue incumplido.
Panamá está por terminar su proceso de Readi-
ness de REDD+ y se está preparando para bus-
car fondos internacionales. Pero las condicio-
nes de gobernanza del país claramente revelan
las divisiones internas dentro del mismo Estado
y los progresos limitados que el país ha sido ca-
paz de alcanzar para enfrentar la deforestación.
https://www.panamaamerica.com.pa/sociedad/indigenas-en-
pie-de-guerra-por-bloqueo-en-titulacion-de-tierras-colectivas-
1118370

20. 20
44
44
Sauls, L., H. Rosa, A. Bebbington & D.H. Bebbington. Evaluación
y alcance de la relación de las industrias extractivas y la infraes-
tructura con la deforestación: América Central. Escuela de Geo-
grafía de la Universidad Clark.
Mapa 3. Pérdida de bosque, concesiones mineras y áreas protegidas
Fuente: Sauls et al, 2018.44

21. 21
Conclusiones
Las experiencias de estos siete países han ge-
nerado un conjunto de nuevas condiciones de
gobernanza que revelan aspectos importantes
de los aportes y debilidades, y el probable le-
gado de los procesos REDD+ en Mesoamérica.
Una reflexión sobre estos procesos puede
apuntar hacia los próximos pasos más estraté-
gicos para apoyar condiciones propicias para la
gestión sostenible y la conservación de los bos-
ques en la región. Para esta discusión hemos
identificado tres tendencias de cambio y cuatro
tendencias de continuidad.
Tendencias de cambio
1. El proceso de preparación ha dejado a los go-
biernos mejor equipados, con la última tecnolo-
gía para monitorear la pérdida de bosques y el
cambio en el uso del suelo, y han revelado el pa-
pel central de los derechos de los pueblos indí-
genas y las comunidades forestales
No es casualidad que las áreas principales des-
tinadas a las intervenciones para evitar la defo-
restación se centren en los territorios adminis-
trados por los pueblos indígenas y las comuni-
dades forestales. Un análisis más profundo de
la dinámica de los bosques ha ampliado la con-
ciencia pública de este hecho y ha ayudado a
estas comunidades a posicionarse en los deba-
tes sobre los bosques y el cambio climático.
2. Nuevas oportunidades significativas para los
propietarios de plantaciones y organizaciones
no gubernamentales para gestionar el financia-
miento del carbono
Si bien la implementación a gran escala del
pago por desempeño puede ser difícil de alcan-
zar bajo las condiciones actuales, han surgido
una serie de nuevas oportunidades para áreas
relativamente pequeñas, libres de conflictos y a
menudo con una mínima base social. Estas
oportunidades se han abierto por las significa-
tivas inversiones en estándares técnicos, méto-
dos contables de carbono, nueva legislación y
vínculos con fuentes de financiamiento interna-
cional.
3. Nueva comprensión del papel de los bosques
en el desarrollo más amplio y la posibilidad de un
manejo forestal sostenible
En varios países de la región, los diálogos sobre
REDD+ han estimulado un mayor entendimiento
sobre la forma en que la gestión forestal soste-
nible puede contribuir al desarrollo, en particu-
lar en México y Costa Rica. Esta podría ser una
pieza importante para ayudar a los países a al-
canzar a sus objetivos de desarrollo sostenible,
especialmente en función de la expansión de las
experiencias de manejo forestal comunitario en
la región.
Tendencias de continuidad
1. Los gobiernos continúan siendo aliados ines-
tables para la conservación y el manejo forestal
sostenible
Las cambiantes prioridades de los gobiernos
han sido uno de los principales desafíos para in-
vertir en la gobernanza forestal. Los avances lo-
grados en una administración sobre la gober-
nanza forestal a menudo se han visto socavados
por los gobiernos sucesivos. Se necesitan
acuerdos vinculantes, coaliciones políticas du-
raderas y una base social y económica para la
formación del estado en las regiones forestales
para ayudar a las sociedades y los Estados a lo-
grar acuerdos más resilientes y sostenibles.

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2. Los impulsores de la deforestación siguen
siendo en gran medida los mismos
El progreso en abordar las fuerzas exógenas
para la conversión de bosques a través de
acuerdos intersectoriales es, en el mejor de los
casos, muy limitado.
3. Insuficiente atención a los acuerdos de gober-
nanza para los derechos y los titulares de dere-
chos
Esta no ha sido un área de énfasis para los pro-
gramas de preparación para REDD+, los cuales
se han centrado en el desarrollo institucional en
un sentido estricto, para la gestión de pagos (e
incluso aquí aún faltan pasos importantes),
pero mucho menos en el reconocimiento de de-
rechos y en avanzar hacia acuerdos con los ti-
tulares de derechos, con respecto a cómo for-
talecer la gestión local y resistir las presiones
para la deforestación.
4. Los pueblos de los bosques siguen siendo los
más afectados por la deforestación, pues asu-
men los costos de esta mientras, una vez más,
quedan con migajas de otras importantes inicia-
tivas forestales
Durante el período de funcionamiento de
REDD+, Mesoamérica ha experimentado proce-
sos continuos de deforestación en casi todos
los países, y estas presiones afectan directa-
mente a los pueblos indígenas y comunidades
forestales, ya que la gran mayoría de los bos-
ques que quedan en la región son manejados
por ellos. Los conflictos y la violencia que acom-
pañan a estos procesos de deforestación han
cobrado un alto costo humano, con niveles ré-
45
Ver https://www.globalwitness.org para las cifras más actuales
46
Esto está basado en las cifras recopiladas en esta investigación,
basados en los informes del FCPF, ONU REDD, y la recopilación de
cord de asesinatos de defensores ambienta-
les.45
A pesar de su papel preponderante en la
gestión de los bosques, el proceso de prepara-
ción está llegando a su fin, con casi US$200 mi-
llones de dólares invertidos,46
de los cuales solo
una pequeña fracción ha quedado a los pueblos
indígenas y comunidades locales.
Estas tendencias de cambio y continuidad se-
ñalan el camino para los próximos pasos en el
apoyo a la conservación forestal y la gestión
sostenible. Si bien la preparación para REDD+
se diseñó para otro escenario que no se ha ter-
minado de materializar, las herramientas cons-
truidas en este proceso aún pueden aportar
mucho para combatir el cambio climático por
medio de una mejor gobernanza forestal.
Uno de los vacíos más importantes es la falta de
financiamiento directo y sustancial a pueblos
indígenas y comunidades locales. Los avances
logrados en los sistemas de MRV solo pueden
ser efectivos si están vinculados con estas co-
munidades y con sus reglas y normas, que en la
práctica determinan el uso y la gestión de los
recursos naturales. Si no se logra esta articula-
ción, un resultado probable será una visión de
alta resolución de cómo se pierden los últimos
bosques de la región. Conceptos como REDD+
Jurisdiccional, propuestas desarrolladas desde
comunidades, y otras opciones emergentes que
ponen el énfasis en canalizar fondos directa-
mente a comunidades, pueden llenar un vacío
crítico que han dejado los procesos REDD+ du-
rante los últimos 10 años.
Un viraje estratégico a estos abordajes basados
en derechos puede asegurar que las inversio-
nes masivas que se han hecho en REDD+ no fue-
ron hechas en vano.
datos de los informes "Biodiversity in German Cooperation" del
Ministerio de cooperación económica y desarrollo de Alemania
(BMZ) de 2002 a 2016.

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