Gestión pública y buen gobierno en México

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Gestión pública y buen gobierno en México:
diálogos, preocupaciones y propuestas

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COLECCIÓN
JOSEFA TERESA DE BUSTO Y MOYA
OBRAS DE DIVULGACIÓN
PROGRAMA INSTITUCIONAL CÁTEDRAS DE EXCELENCIA
DE LA UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO

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David Arellano Gault
Fernando Patrón Sánchez
Coordinadores
Gestión pública y buen gobierno
en México: diálogos,
preocupaciones y propuestas
Campus Guanajuato
División de Derecho, Política y Gobierno
Departamento de Gestión Pública

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Gestión pública y buen gobierno en México:
diálogos, preocupaciones y propuestas
Primera edición, 2015
D. R. © Universidad de Guanajuato
Lascuráin de Retana núm. 5,
Guanajuato, Gto., México
C. P. 36000
Producción:
Coordinación Editorial
Mesón de San Antonio
Alonso 12, Centro
Guanajuato, Gto., C. P. 36000
editorial@ugto.mx
Coordinación editorial y formación:
Ma. Adriana Chagoyán Silva
Cuidado de la edición: A. J. Aragón
Diseño de portada: Lilian Bello-Suazo
Corrección: Edgar Magaña
Queda prohibida la reproducción o transmisión parcial o total de esta obra
bajo cualquiera de sus formas, electrónica o mecánica,
sin el consentimiento previo y por escrito del editor.
ISBN: 978-607-441-395-3
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico

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Índice
Introducción general
David Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Primera parte
¿Qué hace a los buenos gobiernos? Problemas en la
construcción de “buenos” gobiernos
Horizontes contemporáneos de la gestión pública
Ricardo Uvalle Berrones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Buen gobierno: una discusión desde dos visiones alternativas
Carlos Moreno Jaimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
La gobernabilidad democrática como condición del buen gobierno
Fernando Barrientos del Monte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Segunda parte
Experiencias para aprender y (des)aprender en la
construcción de buenos gobiernos
¿Y dónde se hace buena gestión pública y buen gobierno?
La olvidada y siempre necesaria cuestión del territorio
José de Jesús Ramírez Macías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Sobre el concepto de gobernanza, las mediciones
y el lugar que ocupa México
Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

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Tercera parte
¿Hacia dónde dirigirnos? Nuevas preguntas
o nuevas respuestas a viejas preguntas
Imaginario social, ciencias sociales y políticas públicas.
Desafíos a la modernidad
Luis Montaño Hirose . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Una propuesta desde el campo de la política pública.
Gestión y resolución de problemas públicos: ideas
para una agenda de buen gobierno
Gloria del Castillo Alemán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Los retos futuros de la administración pública
y la construcción de buenos gobiernos
Mauricio Iván Dussauge Laguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Una reflexión final
David Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

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Introducción general
David Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez
¿Por qué tenemos malos gobiernos en México? Esta es una pregunta que
cada vez más personas nos hacemos en el país. Una cosa es clara: no bastan
elecciones relativamente limpias, partidos políticos en competencia, descen-
tralización y federalismo, y discursos modernizadores de la administración
pública para generar el bienestar de la población de manera sostenida y sus-
tentable. De la misma manera, puede pensarse que es más y más evidente que
los malos gobiernos que vivimos los mexicanos a todo nivel (federal, estatal
y municipal) son una cuestión estructural, permanente. La constante estruc-
tural de malos gobiernos en el país parece convertirse entonces en un tema
crítico de la agenda de discusión y de acción social del país, por las repercu-
siones que dichos gobiernos tienen sobre la vida de las personas y la calidad
de vida de poblaciones enteras.
En este sentido, más desde una perspectiva de la acción que del deber
ser, parecería de poca utilidad desarrollar esta pregunta desde una plataforma
normativa (tratando, por ejemplo, de construir una definición ideal de lo que
es un “buen gobierno”). Como si en realidad un gobierno fuera un “producto”
de un diseño racional. En este libro, más bien se asume que un gobierno es
una criatura política y social y que por tanto en una democracia, al menos, es
tan importante el proceso técnico de acción gubernamental como la forma
en que ese proceso se incrusta en una dinámica de una sociedad democrática,
es decir, en una caracterizada por la confrontación plural de actores a través
del constante conflicto de intereses y en perenne competencia política. En
efecto,cualquier gobierno en una sociedad democrática vive y se mueve en un
contexto político de pluralidad y de competencia por el poder. Y para actuar,

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para ser capaz de convencer y de movilizar recursos y esfuerzos, un gobierno
debe legitimar dichas decisiones y acciones, actuando a su vez políticamente.
Negar la naturaleza política de los gobiernos parece ser uno de los primeros
obstáculos que hay que reconsiderar si se quiere avanzar en la transformación
de la decisión y acción gubernamental para el logro de resultados socialmente
aceptables. A diferencia de muchas teorías sobre la administración pública y
el gobierno que asumen que la política es un elemento exógeno, diferenciado
del tratamiento puramente técnico de la administración, el punto aquí es que
un gobierno necesariamente debe actuar y ser capaz políticamente, de otra
manera, sufrirá constantemente por legitimar sus acciones y sus resultados.
Hacer de la política una variable endógena implica un esfuerzo doble,
fundamental, en la práctica y en la teoría. Implica primero comprender cómo
se genera el engranaje entre gestión y política. Cuestiones como administrar
la política (politics) para hacer viable la acción gubernamental (tanto policy,
como gestión) aparecen en el contexto de una discusión de este tipo (Moore,
1997). Construir la legitimidad de la acción gubernamental, por ejemplo, se
encumbra como un elemento crítico (más allá del sueño guajiro que piensa
que los resultados de la acción gubernamental pueden ser medidos objetiva-
mente). Construir legitimidad de la decisión y acción de un gobierno implica
un esfuerzo concreto y sostenido, estratégico, constante. El que la acción de
un gobierno sea vista como legítima por al menos algunos de los actores di-
versos y heterogéneos de la sociedad no es un accidente o un subproducto de
la gestión técnica o racional. Comprender la política de la gestión y la gestión
de la política es un paso a dar tanto en el análisis como en la práctica guber-
namental contemporánea.
El segundo esfuerzo es comprender que el gobierno es una criatura polí-
tica con ciertas características particulares, que la diferencian de otras criatu-
ras políticas en un sistema político cualquiera. En este caso, el de un gobierno
en una democracia, hablamos de un aparato político que basa su legitimidad
en su capacidad por actuar técnica e imparcialmente. Un grupo de personas
ha competido políticamente para ganar el poder, pero al llegar a ese obje-
tivo, su legitimidad (tal vez paradójicamente) se basa en actuar de manera
imparcial, técnica, deliberativa, ya no más en forma partidista. Para que los
gobiernos actúen, deben construir el tipo de politización que les permitirá
actuar y obtener resultados. Es decir, no hay una forma “objetiva” de definir

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resultados, ya que ellos serán vistos y evaluados por diferentes actores con sus
propias intenciones y sus propias visiones del mundo. En efecto entonces, la
pregunta en un gobierno democrático no es si politización o no, sino qué tipo
de politización. El sueño de las democracias es que sus gobiernos, pese a ser
criaturas políticas devenidas de la lucha partidista, sean capaces de construir
una politización legítima, basando esa legitimidad, en parte al menos, en una
fortaleza técnica y profesional. Si logramos entonces comprender el binomio
politización y técnica en cualquier gobierno democrático, probablemente nos
acerquemos a plantear que un gobierno técnico capaz lo ha sido porque ha
podido convencer que dichas soluciones técnicas tienen sentido a partir de
un proceso tanto de deliberación abierto como de capacidad gerencial sólida.
Esta última es la politización que las democracias contemporáneas asumen
como un prerrequisito, como una base institucional mínima. Base institucio-
nal sin duda, pero dicho equilibrio no se logra en automático, espontánea-
mente, se tiene que construir políticamente.
De esta manera, el constructo político que es un gobierno en una demo-
cracia, obliga a pensar en las fórmulas para hacer que dicho constructo sea
capaz de actuar en una dinámica política plural basada en el conflicto, afecta-
da constantemente por la agenda electoral de sus participantes, actuando con
base técnica e imparcial, y logrando resultados siempre bajo una constante
obligación de rendir cuentas ante una sociedad no unitaria ni homogénea.
Es por ello que en este libro se discute y debate constantemente el requeri-
miento sustantivo de un gobierno en una democracia: acción que construye
legitimidad.
Uno de los grandes obstáculos para generar buenos gobiernos en México
tiene que ver justamente con el círculo perverso de privilegios que el gobier-
no genera en una competencia política depredadora, y que poco le interesa
en realidad gobernar bien. No se necesita gobernar bien para mantener los
privilegios de los partidos políticos una vez que acceden al poder en cualquier
nivel.No se necesita gobernar bien en una sociedad dominada por facciones y
poderes fácticos que ven al poder como un privilegio y un derecho.Legitimar,
en esas condiciones, es en realidad un acto de engaño y manipulación.
La cuestión es dar un giro a la manera en que vemos los gobiernos en
México, hacia uno que requiere de constante legitimación para su acción,
basada en la deliberación, en la rendición de cuentas abierta y constante, en

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la construcción por tanto de las bases para permitir una acción técnica y de
gestión eficaz. O dicho de otra manera, donde gran parte de la legitimidad
de gobierno es justamente por tener la capacidad legitimada de actuar con
eficacia y pertinencia técnica para obtener resultados pertinentes y aceptados
de manera relativamente clara por los diversos actores e intereses sociales.
Pero también es cierto que es indispensable como sociedad comprender
el reto de constituir buenos gobiernos, que no se dan de manera automáti-
ca por mejorar la dinámica política partidista. Es fundamental comprender
estos vínculos políticos con la gestión propiamente dicha, pues en realidad
no son sino dos caras de la misma moneda. Construir la legitimidad política
del aparato gubernamental implica avanzar en el detallado y delicado equili-
brio de un constructo político que debe legitimar su capacidad técnica, para
lograr resultados en un ambiente político plural donde “los resultados están
en disputa” (Dahl, 1947). Lograr resultados, definirlos, crear las bases para la
acción,actuar enfrentando contextos dinámicos y cambiantes son todos actos
que requieren de habilidad política, habilidad para permitir la gestión de los
recursos y los medios para alcanzar objetivos relativamente legitimados por
un número importante de actores sociales disímbolos.
La capacidad de obtener resultados por parte de cualquier gobierno parte,
en una democracia, de su capacidad de construir políticamente las bases para
su acción, legitimar dicha acción y luego allegarse de los medios humanos,
técnicos, de conocimiento y de los recursos para alcanzar algo, acercarse a los
objetivos o a satisfacer de cierta manera las aspiraciones planteadas por los
diversos actores en este proceso. Conectar las aspiraciones con la acción es un
paso crítico: la definición del problema, el diseño de las soluciones y luego
su implementación, siguiendo de manera lineal el proceso clásico de política
pública, es apenas una pálida metáfora del intrincado mundo de la gestión y
la acción organizacional que cualquier gobierno debe ser capaz de instituir.
Diseño y acción se combinan de diversa manera, se redefinen constantemen-
te, se interpenetran. Es por esta dinámica social y política intrincada que no
se puede asegurar prácticamente nunca cuál va a ser el verdadero efecto de la
acción gubernamental (Arellano, 2010). La lógica de la acción gubernamen-
tal es una constante incertidumbre,donde lo factible se construye paso a paso,
en formas colaborativas, competitivas y sumamente caóticas. La acción es en
realidad un proceso que se da en una arena las más de las veces desordenada,

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siempre contextual y situacional, donde los efectos se producen por la combi-
natoria de cientos de decisiones y acciones (y sus efectos, que no es lo mismo
que resultados), dentro y fuera del gobierno y sus organizaciones.
La implementación importa y requiere de capacidades estratégicas,de ac-
ción, de negociación, de gobernanza (es decir, de mecanismos de distribución
de las decisiones).En parte también,entonces,en este libro discutimos que de
alguna manera los malos gobiernos que sufrimos en el país tiene que ver con
un déficit de gestión: de esa gestión que sabe hacer política, que a través de la
política hace viables y legítimos los objetivos y las acciones y además es capaz
de sortear a la intrincada realidad para lograr los objetivos diversos, muchas
veces contradictorios, que la acción gubernamental implica. Este déficit de
gestión entonces no solo es uno que se genera en la incapacidad técnica por
sí misma, sino en la carencia de inteligencia y legitimidad para vincular las
acciones y los efectos con la construcción de viabilidad y sostenibilidad de las
decisiones en un contexto heterogéneo de actores políticos y sociales. Hacer
sostenibles y viables las acciones es una de las más importantes habilidades
políticas y de gestión de un gobierno en una democracia. La sostenibilidad
implica el apoyo de diversos actores e intereses, los cuales hay que legitimar y
alimentar constantemente. Viabilidad porque será a través de acciones con-
cretas y resultados específicos que dicha legitimidad se podrá mantener en el
tiempo. Las democracias, por su lógica casi caótica de intereses y oposicio-
nes, hace que los cambios y las transformaciones de coaliciones y grupos sea
tan veloz, que dicha sostenibilidad y viabilidad sea fundamental dado que
los periodos de tiempo con que se juega la acción gubernamental pueden
ser sumamente reducidos. Implementar es un paso crítico justamente porque
conecta la decisión y el diseño con la arena de intereses y de actores que crea
ventanas de tiempo y de oportunidades acotadas y concretas. En resumen, es
fundamental crear la capacidad legítima para la acción gubernamental.
Estas son algunas de las ideas que permean este libro. Ideas, entre otras,
que se discutieron en el Seminario de Gestión Pública y Buen Gobierno en
la Universidad de Guanajuato, el 30 y 31 de octubre de 2014. Los debates
y los intercambios en dicho seminario fueron amplios y abiertos. Aquí pre-
sentamos las nuevas versiones de esas discusiones, donde cada participante
reconstruyó su idea a la luz de los intercambios generados en el seminario. El
libro se divide en tres apartados:

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1. “¿Qué hace a los buenos gobiernos? Problemas en la construcción de
‘buenos’ gobiernos”. En este apartado presentamos las colaboraciones que
desarrollan los diversos problemas en la construcción de los gobiernos, la
relación entre política y administración, los problemas de legitimidad social
de un gobierno y la (in)capacidad de gobernar.
Primeramente, Ricardo Uvalle Berrones nos propone una explicación de
la gestión pública en términos de su contexto y fundamentación, con la fina-
lidad de comprender el valor que tiene en el desempeño de las democracias
contemporáneas. Realiza una recuperación teórica importante para situar a
la gestión pública no como instrumento del Estado, sino como un elemento
intrínseco de las estructuras de poder, de los fines últimos del gobierno y de
la razón de ser del Estado. Nos recuerda con esto cómo la separación entre
política y administración ha sido a la vez una explicación del fracaso o la de-
bilidad en la construcción de buenos gobiernos. Esto lo va realizando a través
de la documentación de una serie de indicadores sobre pobreza, desigualdad,
desempleo y corrupción sobre el caso mexicano y otros países, que reflejan las
fallas de la gestión pública en su implementación. El problema central, como
bien lo apunta Uvalle,podemos rastrearlo desde la construcción misma de los
modelos de gestión en las formaciones estatales, aislados, separados y a veces
tratados de manera disímbola, política y administración no pueden separase.
Por su parte, el artículo propuesto por Carlos Moreno Jaimes, amplía la
discusión anterior sobre el concepto de buen gobierno visto desde dos pers-
pectivas de políticas públicas que han tenido un desarrollo sustancial en la
disciplina: los enfoques de “arriba hacia abajo” y de “abajo hacia arriba”. La
visión tradicional en la construcción de los gobiernos ha sido el enfoque ver-
tical que ha asumido como consideración más importante la estructura de
incentivos entre todos los actores de un sistema democrático, esto son los po-
líticos, los ciudadanos, los agentes económicos y las burocracias, entre otros.
La idea que subyace en el enfoque de arriba hacia abajo o vertical es pre-
cisamente suponer que la reformas al funcionamiento de la administración
pública servirán por sí mismas para construir un buen gobierno, descuidando
otras dimensiones del funcionamiento del sistema que son igual o aún más
importantes. Como lo documenta Moreno, la versión alternativa, endógena
o de abajo hacia arriba, busca recuperar a través del desarrollo del desempe-
ño institucional democrático de Robert Putnam la visión de la virtud cívica

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como un factor explicativo de la construcción gubernamental. Concluye su
exposición reflexionando sobre la importancia de ambas visiones, donde nin-
guna se superpone o puede suponerse como el camino idóneo en la construc-
ción de mejores capacidades gubernamentales en sistemas democráticos, la
recuperación de ambas debe ser una preocupación fundamental.
Asimismo, dentro de esta sección, fortalece la explicación sobre gober-
nabilidad democrática en el concepto de buen gobierno el estudio realizado
por Fernando Barrientos del Monte, quien sostiene que la gobernabilidad
democrática surge como temática central y preocupación sustantiva de los
gobiernos en América Latina a partir de las transiciones a la democracia y los
procesos de consolidación y/o desconsolidación en la región. La dimensión
conceptual que ha desarrollado la gobernabilidad democrática, como lo su-
giere Barrientos, ha sido objeto también de abusos desde la opinión pública,
los discursos políticos, pero también de las disciplinas sociales, idea que ha
estado más asociada al funcionamiento exclusivamente del sistema político y
alejada de otras dinámicas sociales y económicas. A través de la revisión de
cuatro ejes sobre la evolución de la gobernabilidad democrática en América
Latina: la representatividad, la legitimidad en el acceso al poder y la rendi-
ción de cuentas; la cohesión social y la participación de la sociedad civil; el
proceso de políticas públicas para el desarrollo; y la dinámica internacional
en la integración económica regional, explican de mejor manera la idea de
gobernabilidad democrática. Si bien el desarrollo de estos cuatro ejes sobre
la construcción de la gobernabilidad democrática en América Latina, como
advierte Barrientos,se ha visto más bien como un asunto de horizontes inme-
diatos, antes que un problema de estructura fundacional de los propios países
y sus gobiernos.
En el apartado 2.“Experiencias para aprender y (des)aprender en la cons-
trucción de buenos gobiernos”, incluimos las colaboraciones que se desen-
vuelven a partir de una revisión sobre lo que se ha hecho hasta el momento
desde el ámbito de la gestión pública en la construcción de buenos gobiernos,
y lo que se ha olvidado o no se ha incorporado adecuadamente. Asimismo,
apuntan nuevas preguntas que sugieren nuevas respuestas o aquellas que no
han sido respondidas, hasta el momento, desde la gestión pública.
En este sentido, José de Jesús Ramírez Macías presenta una recuperación
de la importancia, pero a su vez del olvido de los espacios locales y regiona-

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les, o espacios territoriales, en la construcción de los gobiernos y la manera
como se ha asumido desde el enfoque de la gestión pública. Es precisamente
el olvido del contexto democrático el que ha hecho que la gestión pública
como ingrediente fundamental legitimador de los procesos modernizadores
de los gobiernos se diluya notablemente. Como lo apunta Ramírez, recuperar
el contexto territorial como un elemento intrínseco en la acción guberna-
mental sugiere ajustes y adecuaciones sustantivas a los modelos y plantea-
mientos del enfoque de gestión pública. No solamente la mirada tiene que
apuntar a la base de la institucionalidad política-administrativa formal, sino
también tienen que tomarse en consideración otros elementos que dinami-
cen la perspectiva del territorio y su contexto particular como el lugar donde
se gobierna, también particularmente. La pregunta que realiza para llamar
la atención hacia otras dimensiones que debe incluir el enfoque de gestión
pública, resulta por demás llamativa: “¿De qué nos sirven grandilocuentes
discursos acerca de la democracia y la gobernanza, conceptos y supuestos de
gestión pública y buen gobierno, si en diez o cinco kilómetros a la redonda
el ciudadano no percibe cambios dramáticos y reales?” Nos obliga a recordar
y repensar que estamos tratando con un objeto vivo que habita en calles, co-
lonias, comunidades, territorios, en fin. Que la conceptualización que hemos
creado no trasciende, ni se aplica en la mayoría de los casos. Es por ello que
un replanteamiento sobre la potencialidad del territorio como elemento prin-
cipal en las estrategias y acciones públicas y políticas resulta fundamental en
las estrategias de gobierno.
Ha sido desde la visión internacional que el concepto de buen gobierno
se ha construido, medido y los diversos países han llevado a cabo sus estra-
tegias de adecuación y cambio de estructuras gubernamentales. Así, Fernan-
do Patrón Sánchez lleva a cabo una recuperación sobre la conceptualización
de las agencias internacionales sobre buen gobierno y las mediciones que
se trasponen, entre otros conceptos como el de gobernabilidad, gobernanza,
estabilidad, etc. Hay un relativo consenso a partir del Banco Mundial, quien
ha sido principal animador de good governance, en las mediciones entre paí-
ses que ha dificultado tener una visión más clara sobre la construcción de
buenos gobiernos. El problema central ha sido que los países han intentado
construir sus agendas modernizadoras a partir de los elementos provistos en
estos conceptos. Para ello, Fernando Patrón lleva a cabo una breve reseña de

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las acciones emprendidas en México con la agenda de buen gobierno, asimis-
mo, presenta las mediciones internacionales en el tema que realiza el banco
mundial para México. El problema central, aduce, es que la intrincada con-
ceptualización conlleva a respuestas de procesos modernizadores y reformas
de gabinete, sobre cómo implementar de mejor manera los programas guber-
namentales, solamente. Pero esto no ha salido de la esfera gubernamental, no
se han incluido a más actores sociales receptores y productores, a su vez, de la
acción gubernamental.
Finalmente, en 3: “¿Hacia dónde dirigirnos? Nuevas preguntas o nuevas
respuestas a viejas preguntas”, se proponen las colaboraciones que hablan so-
bre nuevas tendencias en la administración pública, que pueden ser conside-
radas como aproximaciones recientes a otras perspectivas en la construcción
de buenos gobiernos. Asimismo, realizamos una recuperación de la agenda
pendiente desde el ámbito de la gestión pública sobre la acción pública en
México.
Recuperar la multidisciplinariedad en la acción social en el marco de la
modernidad, como nos propone Luis Montaño Hirose, resulta de la mayor
importancia para comprender y reentender la problemática social y el ima-
ginario social. Cuestionar a la “razón” como única explicación y fundamento
de la acción social, introducir otros elementos como la elaboración de un
conocimiento de la vida cotidiana en la esfera pública, y discutir la perti-
nencia de las ciencias sociales y su consecuente dificultad de incorporar a las
humanidades, son aportes que debemos rescatar y repensar no solo en el es-
tudio de las políticas públicas, sino en el diseño y la aplicación de las mismas.
A partir de una recuperación sobre el desarrollo que han tenido las ciencias
sociales en México,como se han institucionalizado y abordado los principales
problemas públicos, Luis Montaño propone una reflexión acerca de nuevos
acercamientos a la complejidad y la diversidad del acto de gobernar. Consi-
derar que la modernidad es un fenómeno social siempre en tensión, que la
problemática social requiere del reconocimiento de la multidimensionalidad,
en este sentido los problemas nunca son unidimensionales, por lo tanto, el
campo científico debe revisarse a su vez para tener una relación más estrecha
con los cambios sociales. Lo que se hace desde las universidades, centros de
investigación, despachos, consultorías, entre otros, debe considerar marcos
analíticos más extensos donde se incluya las aportaciones de las humani-

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dades. El gobernar no puede verse como un problema solamente político,
administrativo y/o económico.
Sobre las consideraciones para una agenda de investigación orientada al
conocimiento del proceso político de políticas públicas, Gloria del Casti-
llo Alemán nos propone algunos puntos relevantes que hay que atender en
torno a la generación de conocimiento como evidencia para la construcción
de buenos gobiernos. La insistencia en ver un cuerpo multidisciplinario de
las ciencias sociales en el enfoque de políticas públicas y transcender las vi-
siones fragmentadas que se han impuesto en los intentos de resolución de
problemas públicos, es un punto central para generar mayores avances en la
desactivación de la tensión que ha generado en la administración pública y en
particular en el enfoque de políticas públicas, la tensión entre policy-politics.
Asimismo, Del Castillo sugiere avanzar y profundizar la construcción de es-
tudios de casos como evidencia de la penetración real y empírica a lo largo del
proceso de políticas públicas.Esto permite seguir avanzando en la generación
de nuevas perspectivas analíticas para establecer la causalidad de los contex-
tos políticos de las políticas públicas y sus resultados e impactos.
Los desafíos de la investigación científica en las disciplinas sociales son
diversos y difusos cuando se trata de la construcción de buenos gobiernos, y
al respecto Mauricio Iván Dussauge Laguna nos representa una recuperación
de la literatura en administración pública más reciente sobre los retos de los
gobiernos en el futuro próximo.En este sentido,establecer un mapa inicial de
las perspectivas en diseño organizacionales y capacidades que los gobiernos
tienen que desarrollar para adaptarse a contextos futuros y condiciones de
adaptabilidad al cambio desde la perspectiva internacional, lo que ha hecho
en otros países, puede tener implicaciones positivas para el caso mexicano.
Dussauge expone las megatendencias y problemas complejos desarrollados
en el campo de la administración pública generadas desde agencias inter-
nacionales, consultorías, think tanks, y discusiones académicas que tratan de
los problemas futuros y adaptabilidades necesarias de las administraciones
para hacerles frente. Cierto es que no hay excepcionalidad en los contextos
y los problemas se comparten en el mundo, entonces las innovaciones tam-
bién pueden compartirse. De acuerdo con la literatura revisada, los gobiernos
deberán presentar en el futuro cercano una serie de ajustes estructurales que
permitan fortalecer la coordinación, el uso inteligente de la gestión del des-

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empeño institucional y el mayor aprovechamiento de los procesos de innova-
ción y aprendizaje transnacional.
Como se puede observar, la pregunta nos lleva a una discusión muy am-
plia, donde factores de muy diverso tipo se relacionan: cuestiones políticas,
electorales, sociales, antropológicas incluso. La necesidad de entrar desde una
visión múltiple, interdisciplinaria, pareciera lógica. Estamos conscientes que
es más fácil decirlo que hacerlo: en nuestra experiencia las barreras meto-
dológicas y los feudos académicos disciplinares son más fuertes de lo que
estamos muchas veces dispuestos a aceptar. Sin embargo, el abrir el debate
de esta manera creemos que permite justamente observar el tamaño del reto:
no es solo un asunto de “diseño institucional”, ni de reformas legislativas
o administrativas. Es todo eso, pero con una visión no solo instrumental o
unilateral del cambio, sino con una recuperación en serio de lo que es uno de
los factores críticos de gobiernos en democracias: la pluralidad y la imposibi-
lidad de llegar a acuerdos sin negociaciones, conflictos, acuerdos y constantes
esfuerzos por controlar al poder, vigilarlo y definir los caminos para al mismo
tiempo dejarlo actuar y tomar decisiones.
Referencias:
Arellano, David (2010), “Reformas administrativas y cambio organizacional:
hacia el ‘efecto neto’”, en: Revista Mexicana de Sociología, 72(2), 225-254.
Dahl, Robert (1947), “The Science of Public Administration: three pro-
blems”, en: Public Administration Review, 7(1), 1-11.
Mark, Moore (1997), Creating Public Value, Cambridge, Harvard University
Press.

21
PRIMERA PARTE
¿QUÉ HACE A LOS BUENOS GOBIERNOS?
PROBLEMAS EN LA CONSTRUCCIÓN
DE “BUENOS” GOBIERNOS

23
Horizontes contemporáneos
de la gestión pública
Ricardo Uvalle Berrones
Introducción
La vida de las democracias no se explica por sí misma, sino con base en prin-
cipios, reglas, procedimientos y resultados que permitan convalidarla como
una forma de gobierno y como un sistema eficiente de vida. Las democracias
se nutren de la vitalidad individual y colectiva, lo cual exige que las tareas de
gobierno se efectúen con medios de gestión que sean correlativos a su nece-
sidad y productividad. En este caso, la gestión pública es un conjunto de es-
trategias orientadas a cumplir fines de gobierno, y en ese sentido, es también
un modo de responder a los problemas y soluciones que la sociedad demanda
para vivir mejor.
El desempeño de la democracia contemporánea depende de la efectivi-
dad de gestión pública y la misma se relaciona con el Estado, específicamente
con la razón de Estado, ya que en una de sus partes centrales, alude al modo
en que los resultados que consigue como organización política de la sociedad
requieren de capacidades y destrezas para conseguir que sus condiciones de
vida sean mejores. La importancia de la gestión pública consiste en que es
parte de la razón de Estado en el punto en que ha de contribuir a que tenga
mejor desempeño y, en consecuencia, mejor conservación como organismo
político.
La visión de la gestión pública no debe ser operativa, sino que se debe
situar en las condiciones institucionales que la hacen posible, en los fines de

24
la vida democrática y en la necesidad de que nutra la vitalidad constructiva
del Estado, teniendo como eje de referencia la razón de Estado. El carácter
polifacético de la gestión pública se relaciona con las esferas políticas, públi-
cas y estatales, lo cual implica que es una pieza relevante en el modo que los
Estados tienen para alimentar sus capacidades de dirección e implementa-
ción de las acciones públicas.Si el Estado tiende al orden,la conservación y el
mejoramiento de sus capacidades institucionales, la gestión pública abona en
ese objetivo, de ahí su importancia política, institucional y tecnológica.
El objetivo del presente trabajo consiste en analizar y explicar a la ges-
tión pública en términos de contexto y fundamentación, a fin de comprender
mejor el valor que tiene en el desempeño de las democracias contemporáneas,
así como en la complejidad de la razón de Estado, que es un referente inelu-
dible para evaluar su desempeño institucional. Esto implica que la gestión
pública es gestión de gobierno, y por tanto su área de eficacia también es la
superficie del Estado y los imperativos de lograr que la vida pública sea más
productiva y dotada de bienestar colectivo.
Valor político y operacional del gobierno
La fortaleza de las democracias depende del modo en que los problemas
colectivos se convierten en oportunidades de solución. Esto significa que la
democracia, además de ser una forma de gobierno, es a la vez un modo de
procesar problemas, expectativas y propuestas sobre la base de la tolerancia y
la capacidad argumentativa de los actores.
La democracia es el camino que los ciudadanos eligen para articular
intereses y procesos de entendimiento mediante la elección periódica de las
autoridades, la competencia política, la aplicación de incentivos y la solución
pacífica de los problemas. La riqueza de la democracia se localiza en la for-
taleza de la sociedad civil, dado que es la suma de capacidades individuales
y colectivas que se pueden articular para mejorar el desempeño de la vida
comunitaria. La democracia se asume como un sistema de instituciones que
se encargan de gobernar y administrar la sociedad, sobre la base de normas,
reglas y procedimientos que se aplican para lograr que los conflictos tengan
tratamiento con el concurso de autoridades, procesos, ámbitos de competen-
cia, recursos, información, decisiones y acciones, para abordar los conflictos

25
(Przeworski, 1995: 18) y problemas de manera pacífica. Por eso la democra-
cia no debe entenderse únicamente como “el gobierno del pueblo y para el
pueblo”, sino como un gobierno transitorio, es decir, como un gobierno que
tiene calendario de inicio y término para llevar a cabo la renovación del po-
der, así como problemas que se abordan y solucionan de manera periódica
(Przeworski, 1995: 15).
La eficiencia de la democracia debe situarse en esta lógica, porque la
renovación del poder es periódica y en esa medida tiene que ubicarse su com-
promiso con la eficacia y la calidad de vida. El mundo de la democracia com-
bina relaciones, números, valores, conflictos y elecciones (Elster, 2006: 29) que
exigen tratamiento de gobierno a través de procesos de gestión pública.Como
gobierno transitorio, en la visión de Juan Linzt, la democracia es el marco de
actuación para situar cómo se desarrolla la vida ciudadana y cómo la sociedad
civil tiene formas de intervención en la agenda colectiva. Por ello, el valor
político de la democracia está dado por la vigencia de las libertades subjetivas
civiles, las libertades subjetivas políticas, la igualdad y la rendición de cuentas.
El mundo de la democracia es inexplicable sin esos valores, ya que son
el sustento del sistema de instituciones que organizan el poder en la visión
de pesos y contrapesos, a fin de vigilarlo para evitar que se convierta en un
riesgo para la vida en común. El vigor de la democracia deriva de la vitalidad
ciudadana, dado que en la medida que el poder se organiza sobre la base
de la inclusión, la pluralidad y la diversidad, es factible tomar en cuenta las
aportaciones que los individuos y colectividades realizan, hasta conformar
un sistema de propuestas que con tarea de gobierno, es posible armonizar
con políticas públicas. En esto consiste el vigor político de la democracia
política, porque la perfección formal del gobierno no es la clave para situar la
longevidad de la democracia. Por el contrario, la vitalidad de la democracia
se encuentra en la sociedad civil, donde los ciudadanos de carne y hueso son
quienes le imprimen movimiento a través de demandas, deliberación, acuer-
dos, desacuerdos y propuestas.
Las instituciones de la democracia moderna privilegian la libertad de
las personas, porque son el motor que hace posible que la sociedad y la eco-
nomía tengan un desempeño de primer orden. La fortaleza de la democracia
es inexplicable sin los ciudadanos y los gobiernos que tienen capacidad para
abordar y solucionar problemas, con base en la lógica y explicación causal

26
(Elster, 2006: 28-29) de los hechos que son definidos como materia de aten-
ción y apoyo por parte de las autoridades del orden constituido. En esto ra-
dica lo mejor de su desempeño, con lo cual las instituciones encargadas del
gobierno de la sociedad, tienen que desarrollar capacidades de gestión que se
encaminen a contener problemas, diseñar soluciones y lograr que la civilidad
sea la característica más conspicua del quehacer colectivo, creando para ello
un ambiente permisivo (Bourgon, 2010: 14) para generar condiciones de par-
ticipación, representación, inclusión y prestación de servicios sobre la base de
la igualdad formal y material de las personas.
El valor político de la democracia consiste que los valores del respeto,
la tolerancia, la aceptación del otro, la opinión de los demás y las propuestas
de los gobiernos pueden coexistir sobre la base de reglas que tienen como
finalidad evitar la lucha de los contrarios a fuerza de los cauces de la institu-
cionalidad.Esto significa que la diversidad de ideologías,políticas,programas
y estrategias pueden ingresar a la arena pública y ser conocidas mediante la
discusión de los asuntos colectivos. Si la deliberación es el pilar que contri-
buye a que los contrarios se escuchen, acerquen y se toleren unos y otros, la
democracia se consolida como el sistema en el cual el demos,es decir,el pueblo
en su condición de ciudadanos activos y organizados, tiene interés y capaci-
dad para participar en el destino de los asuntos colectivos. En la medida que
la participación y representación políticas permiten los movimientos políti-
cos de la democracia, es factible valorarla como un sistema de vida que tiene
como fondo las bases para que las diferencias y coincidencias sean canalizadas
con el apoyo de agendas, autoridades, ámbitos de decisión, toma de las deci-
siones, estrategias orientadas a la acción, así como respeto y acatamiento de
las reglas que son de interés público.
En la democracia la universalidad de los derechos y las obligaciones
da como resultado el mejor gobierno de las condiciones de vida, se avanza a
favor de un clima de entendimiento y colaboración que es fruto de una vida
ciudadana pacífica y productiva. Por eso la democracia no es etapa superior
del desarrollo humano,sino la oportunidad de vivir y convivir en un marco de
derechos-obligaciones que permiten la aceptación del orden que sustenta y la
asimilación de los valores que hacen posible la coexistencia de los contrarios
con apego a la legalidad, es decir, a la institucionalidad que genera ventajas y
costos que se pueden distribuir con el concurso de las propias instituciones.

27
La fuerza de la democracia no depende de sus instituciones en sí, sino
de la aceptación y confianza que los ciudadanos tienen en ellas cuando cum-
plen con eficacia las tareas que tienen a su cargo.La aceptación y confianza de
la democracia no es resultado del diseño formal de esta, sino de la capacidad
acreditada que se traduce en un mejor gobierno, lo cual implica desplegar
actividades que se orientan a conseguir que el orden jurídico y político de la
democracia es conocido sobre la base de la previsión y la certidumbre para
lograr que la actuación del poder sea diáfana, teniendo como base el razona-
miento público (Cohen, 2001: 244).
En la medida que el poder en la democracia genera resultados satisfac-
torios, se multiplica su aceptación como un sistema de instituciones. Esto
significa que los resultados del poder no son causales, sino que responden a
la visión de gobernar (Bourgon, 2010: 16) con eficacia la pluralidad (Cohen,
2001: 236) y diversidad de la sociedad civil. Para este caso, la tarea de gobernar
se relaciona con el desempeño que tienen las instituciones del gobierno en
la economía de mercado, en la sociedad civil, en los espacios públicos, en los
incentivos que alientan la vida privada y en la capacidad para distribuir bene-
ficios,sin desconocer los costos que implican.Por eso la operación (Thoening,
1997: 359) con actores y estrategias (Thoening, 1997: 35) en los gobiernos no
es asunto menor, sino de la mayor relevancia, ya que tienen en sus manos la
dirección de la sociedad. Para este fin, la operación del gobierno tiene que ser
efectiva, legítima y aceptada por los diversos públicos de la sociedad civil al
conectar los problemas públicos como extensión (Subirats, 2012: 20) de los
problemas sociales, y en ese sentido ingresan a un ámbito político adminis-
trativo para su tratamiento y solución. En efecto, la operación del gobierno
es asunto fundamental para mejorar el desempeño de la democracia como un
sistema de instituciones.
El desempeño se asocia con las capacidades directivas y operativas que
hacen posible el funcionamiento especializado y polifacético de las institu-
ciones (Luhmann, 2010: 86) gubernamentales, para generar que los bienes
y servicios que conciben no solo son de calidad, sino que se canalizan a la
población a través de sistemas de distribución que se diseñan en las institu-
ciones. La operación del gobierno implica el movimiento de las instituciones
a través de cuerpos burocráticos, procesos administrativos, políticas públicas,
servicios públicos, estrategias de organización, sistemas de regulación, prác-

28
ticas de simplificación administrativa, reducción de los costos de transacción.
Estos rubros dan cuenta de que el gobierno tiene movimiento en la medida
que se conjuntan medios que hacen posible que el cumplimiento de las tareas
de interés público se concrete de manera satisfactoria para los ciudadanos, los
agentes productivos, las organizaciones civiles y las asociaciones ciudadanas
que se interesan en los asuntos de la colectividad.
La operación del gobierno es un imperativo de primer orden para arti-
cular intereses, coordinar a los agentes productivos, estimular la cooperación
social, aumentar la productividad en la sociedad, formar capital y hacer posi-
ble que la distribución de los beneficios sea no solo efectiva, sino con apego
a los valores de la equidad y el bienestar. En consecuencia, la operación del
gobierno no se ciñe a su carácter instrumental, sino que se ubica en la impor-
tancia de los fines sustantivos que tiene a su cargo,así como en la herramienta
técnica y tecnológica que se aplica para lograr el mejor rendimiento de la
democracia.
La capacidad de las democracias para desarrollarse descansa de manera
efectiva en la operación del gobierno, porque es el responsable principal de
que las políticas públicas logren los objetivos que las justifiquen, más aún,
cuando la democracia se caracteriza como un sistema de vida que procla-
ma que aumente la esperanza de vida, que los servicios públicos lleguen a
toda la población y que se generen las oportunidades individuales y colectivas
que potencian la calidad de su desempeño institucional. La efectividad de
la democracia se identifica con categorías como calidad, desempeño, pro-
ductividad, innovación y desarrollo institucional. Por eso la operación de los
gobiernos vía las políticas públicas implica capacidades a acreditar, dado que
son la combinación de actores públicos y privados (Subirats, 2012: 17), redes,
interacciones que dan vida a los espacios que las hacen factibles desde distin-
tas áreas de acciones que apoyan su necesidad en medio de resistencias que
se deben paliar para sacarla adelante. La operación del gobierno es piedra de
toque para llevar a cabo el diseño efectivo y la implementación idónea de las
políticas públicas, dado que de estas depende que la sociedad viva con creci-
miento, progreso, producción, productividad, crisis, riqueza y capital. Son las
políticas públicas la clave que explica el desempeño satisfactorio o insuficien-
te de la vida comunitaria.

29
Valor político de la gestión pública
Una faceta de la gestión pública que destaca su naturaleza y alcance consis-
te en destacar que tiene como universo político la esfera del Estado. Esto
significa que su contenido recoge las necesidades colectivas de la sociedad,
teniendo como ambiente de valoración, decisión y ejecución la zona institu-
cional del Estado,así como los procesos de discusión (Fearon,2000: 67) sobre
los asuntos públicos. En efecto, el modo de funcionar del poder constituido
que se organiza en el Estado, alude a formas y prácticas que desarrolla sobre
la base de conseguir resultados de carácter público. El Estado tiene como
esencia su naturaleza política que se funda en el derecho que tiene para vivir
y sobrevivir como un organismo dotado de autonomía frente a los poderes no
estatales. Para ello desarrolla tareas de gobierno y administración pública que
son necesarias para articular intereses y demandas de la sociedad, a fin de in-
gresarlos a la zona de tratamiento y respuesta. En estas tareas juega un papel
fundamental la gestión, dado que se encarga de conectar a la sociedad con el
Estado sobre la base que destaca cómo los asuntos domésticos se convierten
en problemas que exigen soluciones públicas en la arena pública que da vida
a procesos de diálogo (Fearon, 2000: 71).
El Estado como organización que estructura a la sociedad con fines
públicos y generales, tiene en la gestión pública la ventaja de hacer políticas
públicas y rehacer planes para hacer posible el cumplimiento de las tareas
colectivas. El Estado (Luhmann, 2015: 81) es una estructura que organiza
incentivos y coordina los esfuerzos públicos sobre la base de procesos de
deliberación y logro de acuerdos, para hacer posible el cumplimiento de
los objetivos que han sido definidos con criterio y estrategia institucional.
Por eso la gestión pública no debe entenderse como un elemento externo
al Estado, sino como parte vital del mismo, dado que está involucrada en
cuestiones valorativas, operativas, técnicas, tecnológicas, políticas y sociales
que son fundamentales al momento de considerar la hechura, el diseño, la
implementación y la evaluación de las políticas públicas, elementos propios
que corresponden al gobierno abierto que es la plataforma funcional de la
democracia abierta (Martínez y Valenzuela, 2013: 32). Esto significa que sin
referencia al Estado, la gestión pública es un ejercicio instrumental, ruti-
nario, inercial y determinista orientado por guías de cómo hacer las cosas,

30
cuando en realidad forma parte de las estructuras dinámicas y operacionales
del poder estatal.
El poder del Estado también influye en la visión y el fundamento de la
gestión pública. Si el Estado se relaciona con las tareas de orden, paz, justicia,
estabilidad, tributación, seguridad y el manejo de las relaciones exteriores e
interviene a través de sus instituciones en la producción y asignación de los
recursos escasos y en la distribución de los beneficios colectivos, en esta me-
dida la gestión pública se conecta con el modo de gobernar. De este modo,
y analizada desde la esfera del Estado, la gestión pública como un sistema
abierto (Luhmann, 2014: 59) e interactivo, no es ajena a las tareas expuestas,
sino que se relaciona con las mismas, porque desempeña un papel clave en las
tareas de gobierno,desde el momento en que su utilidad institucional da paso
al modo de hacer las cosas, así como a la forma de lograr resultados específi-
cos para contribuir a la mejor gobernación de la sociedad.
La gestión pública es gestión compleja (Luhmann, 2014: 61) del gobier-
no y se vincula con el ser, el contenido, las propuestas y la misión del Estado
en la sociedad, al momento de intervenir la propia gestión pública en la de-
finición de valores, objetivos, metas, recursos, planes, programas y políticas
que son la herramienta más conspicua para lograr la tarea de gobernar. Si go-
bernar implica dirigir, coordinar e implementar políticas públicas para evitar
la debacle de la sociedad, así como la caída de su productividad cotidiana, la
gestión pública debe entenderse como el medio que permite dar vida a las po-
líticas públicas con fines de operación, para conseguir que la sociedad tenga
mejores resultados en el desempeño que logra conseguir, sin omitir la lógica
de los costos y beneficios que implican la producción de los bienes y servicios
públicos. Además, la gestión pública no es ajena al modo en que se distribu-
yen e intercambian (Ayala, 1999: 50) los beneficios en la sociedad, dado que
con estrategias de gobierno, que son de carácter institucional, influye no solo
en la concepción de las políticas públicas, sino también en el modo de valorar
los procesos de implementación que les son consustanciales.
En consecuencia, el desempeño de la gestión pública se efectúa en las
estructuras del poder gubernamental, pero también en diversas esferas que
integran la vida productiva y social de la sociedad contemporánea. En este
caso, la efectividad de la gestión pública se ubica en el mundo de poderes,
intereses e incentivos (Ayala, 1999: 72) que concurren en el espacio público de

31
la sociedad y en el espacio público del Estado. Por tanto, la gestión pública
no se agota en su aplicación técnica y tecnológica, sino que forma parte de las
políticas de alto calado que define el Estado para llevar a cabo la gobernación
de la sociedad, a través de procesos de cooperación y coordinación (Ayala,
1999: 69) que son parte del orden político, jurídico e institucional constituido
en el Estado.
En ningún caso la gestión pública se identifica con las políticas de bajo
calado, porque su alcance es estructural, lo cual implica que se entrevera con
condiciones, procesos, sistemas y prácticas que definen la vida productiva de
la sociedad civil, dado que sus procesos también se orientan a reducir la in-
certidumbre y los costos sociales (Ayala, 1999: 65). Lo realizado por la gestión
pública es de relevancia indiscutible y responde no solo a necesidades y pro-
cesos públicos, sino también a la naturaleza política del Estado, entendido
como la organización de poder más importante de la vida colectiva.Por eso la
aplicación de la gestión pública no es a rajatabla, sino destacando su utilidad
heurística, es decir, en consonancia con la naturaleza del poder público que,
en su dimensión pública, implica deliberar y argumentar (Majone, 1988: 41) el
sentido de las políticas públicas (Lahera, 2004: 78) que se aplican a través de
la gestión pública. En este caso, conviene destacar que la gestión pública para
su eficacia institucional debe sustentarse en procesos dialógicos, persuasivos,
empíricos, evidencias (Majone, 1997: 84) y argumentativos.
Si la gestión pública ingresa a la arena pública, es fundamental que ten-
ga el apoyo de los consensos que permiten su aceptación y reconocimiento
como instrumento de gobierno, lo cual implica que su relevancia se localiza
en los centros de decisión que dan vida a la toma de las decisiones colectivas,
así como las decisiones que se relacionan con la importancia de que ha de
coordinar los esfuerzos cooperativos que se han de capitalizar desde el merca-
do,la organización civil,las aportaciones ciudadanas,la colaboración sectorial
de la sociedad civil, las iniciativas solidarias, la defensa de los derechos de
género, los organismos que luchan a favor de la inclusión social, las organiza-
ciones que demandan una mejor protección de los derechos humanos. Estos
temas de sensibilidad pública tienen conexión con los valores que el Estado
contemporáneo proclama y reconoce con leyes y políticas públicas que se
procesan en los diversos órganos del gobierno, así como las instancias repre-
sentativas de la sociedad civil. Por eso el valor político de la gestión pública se

32
relaciona con la legalidad propia del Estado de derecho y la legitimidad que
brota en los diversos espacios de la vida pública.
El valor político de la gestión pública tiene como pilar clave el ámbito
del Estado, porque es el responsable de preservar, cuidar, desarrollar y esti-
mular los espacios públicos de la sociedad. Pero también el valor político de
la gestión pública se relaciona con los apoyos que legitiman su aplicación, al
interactuar con los actores de la sociedad civil. De este modo, la esfera del
Estado fundamenta la necesidad política de la gestión pública (Lahera, 2004:
80) y el espacio público de la sociedad convalida su utilidad colectiva, ya que
su aplicación, desde la óptica de gobierno, implica que está inmersa en la
distribución de los costos y beneficios, los cuales se han de considerar al mo-
mento de valorar su necesidad y operación en la visión de ganadores y perde-
dores, aludiendo a un esquema de políticas públicas. La gestión pública tiene
por tanto, horizontes de poder que combinan acuerdos, negociaciones, ajuste
mutuo de intereses,logros institucionales,manejo del conflicto,procesamien-
to de demandas y el diseño de las respuestas focalizadas a los problemas pú-
blicos. En ningún momento la gestión pública está distante de las zonas del
poder,sino que es parte activa de las mismas y como producto institucional da
vida a decisiones y políticas que se explican en razón de las tareas de gobierno,
y en el propósito de lograr que el quehacer institucional del Estado tenga no
solo sentido, sino movimientos coordinados para conseguir la articulación y
el cumplimiento de las metas de carácter colectivo.
Una faceta importante de la gestión pública es que contribuye a cons-
truir puentes de comunicación entre los diversos actores de la sociedad, para
hacer posible el cumplimiento del interés público. Lo público de la gestión
pública es la otra parte de su valor político porque se nutre de la posición acti-
va de los ciudadanos, al relacionarse y coordinarse con las autoridades para fi-
nes de lograr el éxito de las políticas públicas.Un objetivo básico de la gestión
pública es que se encarga de fundamentar, proponer y ejecutar las estrategias
de gobierno que se han de cumplir en razón de objetivos, motivaciones, in-
centivos y rutas de acción.En todo esto,la gestión pública necesita considerar
actores, leyes, procesos, tiempos, recursos, información y cuadros burocráticos
para valorar cómo se orientan sus movimientos en relación a los poderes de
la vida colectiva. Al vincularse con las tareas de gobierno, la gestión pública
ingresa a la franja de los circuitos políticos que es fundamental localizar para

33
fundamentar cómo la gestión pública se ha de traducir en estrategias que se
orientan a la acción y por tanto, a lograr que los objetivos y metas colectivos
se cumplan, considerando la importancia de los grupos de interés, la opinión
pública, el público ciudadano y la aportación de las instituciones del Estado
que se relacionan de manera directa con su operación y resultados.
El alcance político de la gestión pública también se sustenta en que su
centro de referencia y operación están situados en el régimen político, dado
que este alude al modo en que se organiza y ejerce el poder en la comunidad
civil y política. Los rumbos de la gestión pública están ubicados en los dis-
tintos corredores del régimen político, porque este concierne a la relación de
la sociedad y el Estado, por cuanto que relaciona actores y poderes que son
parte medular en la estabilidad y gobernabilidad. Si en el régimen político se
decide cómo organizar y ejercer el poder, en esa medida las instituciones que
lo integran se encargan de delimitar el radio de acción de la gestión pública
para sea identificada con las tareas de gobernar.
El otro régimen que es importante puntualizar sobre el valor político
de la gestión pública es el administrativo, dado que alude al modo en que se
estructura jerárquicamente, funcionalmente y coordinadamente los distintos
organismos que pertenecen al Poder Ejecutivo, entre los cuales destaca la
Administración pública y en esta se desarrollan hacia los espacios públicos,
las tareas que se encarga de concretar la gestión pública. El régimen adminis-
trativo es la esfera donde convergen las líneas de mando, los ámbitos de com-
petencia, los mandos directivos, los mandos operativos, los reglamentos, los
manuales de organización, los manuales de procedimientos y el ejercicio de
los recursos que dan sustento a la gestión pública con el concurso del centro
de poder que son los cuadros burocráticos. De este modo, la gestión pública
se localiza en áreas y zonas de poder que caracterizan su importancia en los
procesos de gobierno y en los procesos de gobernación.
El vínculo entre razón de Estado y gestión pública
Si la gestión pública es valorada como gestión de gobierno significa que su
contenido y alcance no son ajenos al universo del Estado. La tarea de go-
bierno implica desde la esfera del poder, establecer nexos de comunicación,
acercamiento y colaboración con los actores de la sociedad civil. En este sen-

34
tido, la gestión pública como herramienta del gobierno para dar paso a la
atención y el cumplimiento de los objetivos colectivos, es la que favorece la
interrelación entre las esferas de la acción pública de la sociedad y la acción
pública del Estado. Por tanto, debe valorarse su desempeño no solo hacia los
públicos y las organizaciones de la sociedad civil, sino también como un me-
dio que hace posible racionalizar la acción del Estado. Un modo de destacar
la importancia de la gestión pública en la vida del Estado, es cuando se ana-
liza y explica desde la perspectiva de la razón de Estado. En efecto, la razón
de Estado, entendida como las capacidades que genera y fortalece el Estado
para conservarse, ensancharse y mejorarse para realizar la tarea de gobierno,
es el referente principal para identificar a la gestión pública en esta lógica,
porque las tareas de gobierno no se efectúan en el espacio vacío, sino que se
preparan y ejecutan desde la superficie interior del Estado que está dada por
sus sistemas de dirección y operación que se orientan a dar cumplimiento a
los objetivos de carácter colectivo.
La razón de Estado se forma en el siglo XVI y desde entonces pertenece
al Estado, lo cual significa que pervive en el tiempo contemporáneo, aunque
no sea invocada de manera sistemática en las esferas del poder. Su recorrido
secular y laico es producto de condiciones históricas, políticas y culturales en
las cuales la política es autónoma frente a la religión, con lo cual se avanza en
la vigencia de un poder estatal laico. La razón de Estado implica la impor-
tancia no solo de formarlo, sino de conservarlo y fortalecerlo con decisiones
y acciones que tienden a consolidar al Estado como una organización de
poder que responde a condiciones objetivas de vida, a factores ineluctables
que lo materializan como un organismo que tiene capacidades propias para
vivir, porque los actos de gobierno develan el conocimiento que se tiene para
utilizar con eficacia los medios del poder.
La razón de Estado nace en el ambiente del Renacimiento italiano y
uno de los exponentes de ese nuevo paradigma de la cultura, la política y la
economía es Jacob Burckhardt, quien en su obra La cultura del Renacimiento
en Italia, esboza la importancia de un tratamiento objetivo (Toman, 2005: 9)
del Estado, sobre la base de la observación y el análisis de su naturaleza ob-
jetiva, es decir, de su realidad, medios, objetivo que resume en la idea de que
el Estado es una “una obra de arte”, con lo cual convalida que es una creación
que debe funcionar con fines de poder. No obstante, la idea más acabada y

35
sistematizada sobre la razón de Estado la acuña Nicolás Maquiavelo en su
obra El Príncipe, escrita en 1513 y que subsiste durante el presente en el tras-
fondo de las decisiones que dan vida a las acciones que lo reafirman como un
conjunto de capacidades y medios que lo hacen vivir y pervivir. La razón de
Estado es la conciencia del Estado para reclamar su derecho a vivir frente a
fuerzas y poderes no estatales. Si el poder del Estado concierne al Estado, la
razón de Estado corresponde exclusivamente al Estado (Reyes Heroles, 2015:
214).
En este sentido, el vínculo entre la razón de Estado y la gestión públi-
ca se forma porque aluden al mundo fáctico del mismo, es decir, al mundo
de los problemas, los desafíos, las restricciones y las oportunidades que se
valoran para obrar en consecuencia. El poder del Estado no es un ideal,
sino que se organiza con medios materiales orientados a las decisiones y las
acciones que lo estructuran como el centro de poder que necesita ser eficaz
para sobrevivir ante otros poderes. En este referente se conecta la gestión
pública con el Estado, dado que alude a procesos de poder que en la sociedad
se estructuran a partir de la acción pública y en ningún momento alude a
condiciones óptimas del poder, sino a su realidad misma, a la realidad donde
la eficacia es el resultado de combinar oportunidades y restricciones a la hora
de gobernar.
La razón de Estado implica el conocimiento de las fuerzas interiores y
exteriores del Estado bajo el concepto de tecnología del poder, y la gestión
pública es una pieza fundamental de la tecnología del poder que se orien-
ta a cumplir fines públicos y generales. La razón del Estado implica que el
gobernante conoce dónde están los medios que mueven el poder del Esta-
do, y la gestión pública es uno de esos medios que se utilizan para lograr el
cumplimiento de objetivos de gobierno que fortalecen aún más la eficiencia
del Estado. La razón de Estado alude a los caminos que indican cómo hacer
efectivo el poder del Estado con fines de mejoramiento y conservación y la
gestión pública es un sistema de estrategias que se utilizan para gobernar
mejor y así fortalecer la conservación del poder. Por ello, la gestión pública
no debe entenderse únicamente como una caja de herramientas, sino que su
racionalidad además de pública, también es de naturaleza estatal, desde el
momento en que se localiza en el núcleo de las fuerzas que se pueden poten-
ciar para mejorar la capacidad de dirección política del Estado.

36
La racionalidad estatal de la gestión pública también tiene como fun-
damento a la razón de Estado, porque es una forma de generar recursos, in-
formación, procedimientos, estrategias, tiempos y procesos que se encaminan
al mejor cumplimiento de las tareas a cargo del Estado. La identificación de
la gestión pública con democracia, los ciudadanos, las políticas públicas y la
sociedad civil, no anula el nexo estructural de la razón de Estado, porque su
racionalidad tiene referencia de origen al poder y en ese caso no es posible
aislarla de su naturaleza estatal. En este sentido, la gestión pública con todas
sus cualidades y ventajas, es un medio para acendrar, ampliar, fortalecer y
hacer posible que la vida del Estado se pueda potenciar y, en consecuencia,
consolidar como el poder necesario, útil y eficaz. La gestión pública tiene na-
turaleza técnica y tecnológica para dar paso a que las fuerzas internas del Es-
tado se amplíen con sentido de racionalidad y realismo del poder. La gestión
pública es parte importante de los medios que el Estado despliega para lograr
resultados, y en esa medida la racionalidad técnica y tecnológica de la gestión
pública además de innegable, implica que se deben aplicar con sentido de la
objetividad estatal,es decir,que sea el Estado el que se mejora como conjunto
institucional, no el poder del gobernante.
La limitación (Reyes Heroles, 2015: 214) que el gobernante tiene con
la razón de Estado es que este responde al poder, no al subjetivismo del
gobernante para decidir y llevar a cabo las acciones del propio Estado, signi-
fica que el uso de los medios es proporcional a la fuerza del Estado y en ese
sentido la gestión pública es pieza vital para que se acrecente el poder del
Estado, no el poder del gobernante.Tanto el crecimiento como el desenvol-
vimiento del Estado responden a la racionalidad del poder, lo cual implica
el cálculo, diseño y la implementación de las estrategias que se orientan a
lograr que la salud del Estado sea real, no quimérica. La salud del Estado
implica que sus fuerzas y poderes se conjuntan, articulan y coordinan para
lograr que su fuerza sea constructiva y realizadora, en términos de que su
propia conservación sea al mismo tiempo el desarrollo productivo y efectivo
de la sociedad civil.
Le corresponde de manera importante a los dirigentes de la clase políti-
ca (Mosca, 1992: 60) del Estado, elegir y aplicar los medios que permiten lo-
grar que la vida estatal sea vigorosa.Entre los medios a utilizar para lograr ese
objetivo está la gestión pública, ya que su contenido está dado por recursos

37
cognitivos, modelos heurísticos, tecnologías, procedimientos, información,
recursos, personal y argumentos relacionados con el propósito de incursionar
por los caminos que hacen posible que el desenvolvimiento del Estado sea
cada vez más eficiente. Si el Estado toma conciencia de lo que es la razón de
Estado, la gestión pública reúne los atributos lógicos y operacionales para ser
valorada en el cálculo estratégico de las fuerzas que el Estado desarrolla, a fin
de lograr su mejor conservación, logrando que el desarrollo de la sociedad
sea productivo, eficiente y balanceado. Por tanto, la gestión pública es más
que operaciones técnicas para lograr resultados que responden a lo público
de la sociedad, se ha de comprender en la visión de que es parte medular en
la construcción y el desarrollo de la sociedad, pero su racionalidad se conecta
con el vigor del Estado, a fin de potenciar con eficacia el desenvolvimiento de
sus capacidades y fuerzas.
En la medida que la gestión pública también se identifica con el vigor
constructivo del Estado, sus tareas se vinculan con el progreso de la sociedad
y a la vez con el incremento racional del poder del Estado. La gestión pública
también se relaciona con la necesidad política del Estado. Esta concierne a
que el Estado es un sistema de fuerzas y poderes integrados que abonan a
favor del poder estatal para que logre vivir y sobrevivir con eficacia ante los
poderes no estatales. La necesidad política del Estado alimenta a la razón
de Estado, dado que en la medida que el gobernante tiene conocimiento de
cómo gobernar, lo cual implica saber utilizar los medios de la acción estatal,
se apoya en la gestión pública para que la racionalidad del Estado sea no solo
aplicada, sino aprovechada para satisfacer lo público de la sociedad, que una
vez conseguido, ratifica la necesidad política del Estado, entendido como la
organización política de la sociedad.
Si el Estado es realidad objetiva, es decir, de carácter histórico, político,
administrativo y gubernamental, significa que el mundo fáctico es el universo
en el cual se desenvuelve. En este caso, la gestión pública es también realidad
objetiva porque su ámbito de concepción y operación son las realidades pú-
blicas de la sociedad y el propio Estado. En esta línea, tanto el Estado como
la gestión pública necesitan datos objetivos, evidencias y valores mensura-
bles, así como recursos tangibles para expandir su eficacia sobre la base de
combinar lo que es el poder, qué necesita la sociedad, cómo lograr mejores
condiciones de vida, qué cálculo de recursos se necesitan, en cuánto tiempo

38
se deben cumplir los objetivos colectivos y de qué modo se han de emplear
la estrategias que se seleccionan para llevar a cabo la tarea de gobernación.
El Estado desde la razón de Estado se ha formado, expandido, crecido
y consolidado como una forma de racionalización del poder. Como obra de
arte es creación y recreación del poder con sentido de cálculo, necesidad y
eficacia. No alude a un poder desbordado, ni carente de controles, sino a un
poder que se ha de potenciar con el conocimiento de los medios y sistemas
cognoscitivos que indiquen la ruta a seguir, así como los caminos a recorrer
para que sea conservado con salud y vigor. En este sentido, la gestión pública,
con su contenido de valor que tiene y sustentada en la visión teleológica del
poder, es una importante tecnología del poder que se aprovecha para que los
fines estatales se cumplan con tareas eficaces de gobierno.
La riqueza conceptual y tecnológica de la gestión pública se inscribe en
las áreas cognoscitivas y tecnológicas que en una perspectiva contemporánea
se relacionan con la razón de Estado, porque esta es una categoría que no ha
muerto y en consecuencia alude con justificación histórica y necesidad polí-
tica para que el Estado sea desarrollado con inteligencia y prudencia. No hay
duda de que la gestión pública se relaciona con la lógica de los resultados de
gobierno, pero estos deben ser cuidadosos para no lastimar la necesidad de
la razón de Estado. Por ejemplo, el movimiento de la nueva gestión pública
que tiene auge en los años ochenta y todavía en algunas latitudes contempo-
ráneas, plantea la idea del Estado mínimo (Nozick, 1990: 39), con lo cual se
introducen cambios de fondo en su organización y funcionamiento. Lo dis-
cutible de esta situación es que se afecta la unidad de mando en el gobierno
y la administración pública, cuando se proponen y ejecutan políticas como
la privatización, la contratación externa, la creación de agencias autónomas
desvinculadas de la política, la desmonopolización (Uvalle, 2015: 60) de la
economía,cuando se incide más en creación de órganos horizontales a mane-
ra de fragmentación (Uvalle, 2015: 63), para frenar la centralización del poder.
Estas propuestas, aunque responden a una nueva era en la relación del
Estado, el mercado y la sociedad (Uvalle, 2015: 63), dan como resultado que el
propio Estado pierda autoridad en los procesos públicos, dando origen a una
situación que lo daña: el vaciamiento de sus capacidades para dirigir, regular
y coordinar tanto a la sociedad como a la economía. Con este planteamien-
to se postula que la sociedad y el mercado ingresen de lleno a la esfera del

39
Estado para que las tareas públicas sean desarrolladas por esos actores, y que
como grupos de interés de la sociedad pueden asumir la tarea de gestionar los
servicios públicos mediante la privatización o las concesiones. En este caso,
el desmembramiento administrativo del Estado no es asunto menor, sino un
conjunto de cirugías que se han aplicado, provocando desacomodo en sus es-
tructuras y funciones, al grado de fragmentar su vida institucional, cuando no
se aplican criterios de razón de Estado para llevarlos a cabo, sino prácticas de
gobierno que lo deforman y desprestigian, sin demostrar empíricamente que
esos cambios son mejores a lo que antes realizaba el Estado. Es importante
señalar que la gestión pública es una práctica de gobierno y en ese sentido
tiene que fundamentarse que no es contraria a los fines del Estado.Cuando la
gestión pública genera resultados contrarios a la razón de Estado, hay costos
que se producen con ese ejercicio.
Las reformas al Estado, que involucran a la gestión pública, no pueden
ser contrarias a los fines y naturaleza del Estado, porque se abren caminos
para afectarlo con políticas y programas que ofrecen soluciones atractivas y
retóricas, no que contribuyan a la salud y mejor conservación del Estado. Es
necesario que la lógica de los resultados no impida ver los procesos, órganos,
costos, aciertos, contratiempos y oportunidades de las prácticas de gobierno,
porque estas se forman con ideas, propuestas, agendas y compromisos que se
inspiran en las concepciones teóricas y aplicadas que no se desvinculan de
cómo se entiende al Estado en la sociedad civil. Todo proceso de reforma o
cambio en el Estado tiene implicaciones, afecta partes de su ser administrati-
vo,reacomoda estructuras de decisión,ajusta preferencias y motivaciones.Las
reformas o cambios no son inofensivas, menos en lo que concierne al Estado.
Es importante en este caso que la lógica de los resultados sea un indicador
del desempeño estatal, pero no la razón última que los convalida como la or-
ganización política del Estado. Por eso la razón de Estado no debe deslavarse
ni quebrantarse con soluciones “técnicas y neutrales”,porque ninguna política
pública es de carácter técnico y neutral, sino que son producto de valores, ra-
zones, grupos de interés, negociaciones y arreglos institucionales en los cuales
la política entendida en el juego realista del poder, juega un papel central para
su aprobación e implementación. Con ello se enfatiza que las prácticas de
gobierno que se formalizan y ejecutan mediante la gestión pública,tienen que
valorarse por su necesidad, utilidad y ventajas, no solo para adoptar políticas

40
de ahorro y austeridad, dado que utilizan las tijeras y el bisturí financiero para
emprender reformas que no son consecuentes con la razón de Estado.
El quebranto de la razón de Estado con políticas radicales para contener
su poder sin considerar su valor y fundamento, no son compatibles con su ra-
zón de ser, más cuando se estimula la adopción de políticas que tienen como
credo el fundamentalismo del mercado, al considerarlo per se mejor admi-
nistrador que el propio Estado. El Estado (Aguilera, 2015: 104) tiene que ser
eficiente,ordenado,coordinado,cooperativo y su poder tiene que fortalecerse,
no menguarse con medidas simplistas que los consideran “un mal necesario”.
El Estado tiene fundamento social,político,económico,cultural,es la fórmu-
la institucional más efectiva para gobernar y administrar los conflictos.
El éxito de la vida privada y la vida pública en la visión del mundo mo-
derno y posmoderno no se explica sin las tareas que el Estado realiza en el
espacio público (Aguilera, 2015: 103). Reformarlo no implica desmantelarlo,
rediseñarlo no implica amputarle órganos y funciones, innovarlo no equivale
a fortalecerlo cuando el diagnóstico que se efectúa para ello lo valora como
nocivo. El Estado, en la visión del Estado de derecho, no renuncia (Uvalle,
1992: 120) a la razón de Estado, porque esta se encuentra en el trasfondo de
sus decisiones y razón de ser. La sociedad, el mercado, los ciudadanos, las
organizaciones civiles necesitan al Estado para incentivar la productividad,
alentar la formación de capital, distribuir recursos públicos para que desplie-
gue tareas ofensivas y defensivas a fin de garantizar la seguridad de las per-
sonas, los bienes y los patrimonios. Por ello, la gestión pública como práctica
de gobierno no es ajena al fortalecimiento o mengua de la razón de Estado,
porque es fruto de interacciones que efectúan en el ámbito de lo público es-
tatal que está entrelazado con lo público de la sociedad.
Los resultados finales de gestión pública no son ajenos ni al progreso
de la sociedad ni a la fortaleza constructiva (Uvalle, 1992: 230) de la razón de
Estado. Como práctica de gobierno se forma con base en sustentos teóricos,
ideológicos, políticos, estatales e institucionales que se traducen en políticas
públicas que se forman, diseñan e implementan para generar determinados
resultados de la vida productiva.Lo importante en este caso es no desvincular
la gestión pública de la razón de Estado, dado que como práctica de gobierno
tiene incidencia tanto en los costos como en los beneficios que se derivan
con la aplicación de las políticas públicas. Si la gestión pública, como gestión

41
de gobierno, no es valorada en los fundamentos de la razón de Estado, co-
rre el riesgo de ser un instrumento monopolizado por grupos tecnopolíticos
integrados por especialistas de la superestructura estatal, con insuficiente o
nula relación con los problemas y soluciones (Heclo, 1993: 264) vivas de la
sociedad civil. Se forman así “triángulos de hierro y subgobiernos (Heclo,
1993: 263) en las estructuras formales del gobierno, dado que asumen con
autonomía el control de la dirección política del Estado y asumen en ocasio-
nes compromisos fincados más en la racionalidad instrumental financiera y
tecnológica, que no siempre se vinculan con la razón de Estado.
La razón de Estado es una categoría histórica vinculada al devenir del
Estado en su lucha por ganar el derecho a vivir como la organización del
poder, que se ha creado para garantizar la vida de las personas, los ciudada-
nos y la sociedad civil. Tiene su propia vida, su propia biografía y su propia
trayectoria, lo cual acredita que su vigor y esplendor es la base para estimular
la creatividad, inventiva y desempeño de la sociedad. La gestión pública es
una categoría normativa y heurística, relacionada con la tecnología del poder
y en esa medida aporta medios y recursos para que mediante prácticas de
gobierno, el Estado no solo perviva, sino que acreciente la salud que necesita
para tener un poder que lo sustente.La gestión pública es suma de estrategias
cognitivas, organizacionales, procedimentales y aplicadas que se utilizan para
mejorar o dañar la esfera de la razón de Estado a través de los instrumentos
de gobierno. Por eso es relevante no aislar la gestión pública de la razón de
Estado, porque ese contrasentido da como resultado quebrantos en su ser
institucional y en esa medida se provoca su estancamiento y falta de eficacia.
Ningún otro poder tiene las capacidades y medios que el Estado detenta para
gobernar la sociedad. En consecuencia, cuidarlo y preservarlo con la gestión
pública responde a los métodos y tecnologías que esta utiliza y son compati-
bles con los resultados que en conjunto el Estado debe producir y reproducir
para ventaja del interés público.
Fallas de gestión pública
La gestión pública contemporánea enfrenta desafíos estructurales que limi-
tan el cumplimiento de políticas, objetivos y metas, lo cual revela que subsis-

42
ten fallas de gobierno que reflejan déficit de capacidad en la operación de los
Estados. Esto significa que el incremento en la complejidad de la sociedad
contemporánea pone en duda su compromiso con la vigencia de los valores
de equidad y bienestar social. El tiempo actual destaca que la responsabilidad
de la gestión pública aunque sigue vigente, no es en todos los casos eficiente,
dado que hay problemas públicos que se han agudizado, con lo cual los bene-
ficios a distribuir han disminuido con las insuficiencias que la gestión pública
acumula.
Para fines de este trabajo, se entiende por fallas de gestión pública el
conjunto de errores, insuficiencias, omisiones, obstáculos y desviaciones que
impiden su mejor cumplimiento, provocando a la vez el recrudecimiento de
ciertos problemas públicos que estacan e incluso frenan el desempeño de
la sociedad y su vida productiva. Desde esta perspectiva, la gestión pública,
sin desconocer sus ventajas y utilidad como medio para concretar la tarea de
gobernar, tiene un déficit de desempeño institucional, como lo demuestran a
continuación los indicadores siguientes y que encienden la alerta para reha-
bilitarla con procesos de reforma institucional o el rediseño de las estructuras
que sustentan la operación de los Estados : 1) la pobreza a nivel mundial y en
México; 2) la corrupción en México; 3) la discriminación social en América
Latina y México; 4) el desempleo en la Zona Euro y en México; 5) la des-
igualdad social en los países de la OCDE, donde México es el que tiene más
acentuado esos problemas.
La gestión pública contemporánea enfrenta desafíos de grandes dimen-
siones en la consecución de los objetivos y metas colectivos que debe cumplir
con los recursos, tecnologías y capacidades con que cuenta, ya que la comple-
jidad, diversidad y dinamismo de la sociedad han rebasado las posibilidades
de cumplir cabalmente en los rubros de su competencia y responsabilidad,
sobre todo en la efectividad de la distribución de los beneficios con apego a
los valores de la igualdad, equidad, justicia y bienestar de la sociedad como lo
muestran los siguientes indicadores.
Pobreza a nivel mundial
El mundo en desarrollo ya alcanzó la meta del primer objetivo de desarrollo
del milenio (ODM) de disminuir a la mitad, antes de 2015, la tasa de pobreza

43
registrada en 1990. El índice de pobreza extrema de ese año, de us$1.25 al día
en precios de 2005, ya se había reducido en 50% en 2010, según nuevos cálcu-
los preliminares.
De acuerdo con estas estimaciones, el 21% de la población mundial vivía
con menos de us$1.25 al día, cifra inferior al 52% en 1981 y al 43% en 1990.
Esto significa que 1220 millones de personas subsistían con menos de
us$1.25 diarios en 2010, en comparación con 1910 millones en 1990 y 1940 mi-
llones en 1981. Sin embargo, incluso si se mantiene el actual ritmo de avance,
aún quedarán unos 1000 millones de individuos en condiciones de pobreza
extrema en 2015.
El progreso ha sido más lento en las líneas de pobreza más altas. En
total, 2400 millones de personas vivían con menos de us$2 al día en 2010, la
línea promedio de pobreza en los países en desarrollo y otra medida común
de profundas carencias. Se trata de una reducción marginal con respecto a los
2590 millones en 1981.
Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de $1,25 por día (PPA) (%
de la población)
42.7 % 2011
África al sur del Sahara 46.8 % 2011
América Latina y el Caribe (países en desarrollo solamente) 4.6 % 2011
Asia meridional 24.5 % 2011
Asia oriental y el Pacífico 7.9 % 2011
Europa y Asia central 0.5 % 2011
Mundo 14.5 % 2011
Oriente Medio y norte de África 1.7 % 2011
Los 20 países más pobres del mundo se encuentran en el continente africano,
encabezados por Ruanda, Guinea, Bénin, Tanzania, Costa de Marfil, Zam-
bia, Malawi, Angola y Chad.

44
Pobreza en México
• En 2012 había 53.3 millones de personas pobres en México (45.5%
del total), frente a 52.8 millones (46.1%) en 2010.
• Entre 2010-2012, la población en pobreza extrema se redujo de 13.0
millones de personas (11.3% del total) a 11.5 millones (9.8%).
• La medición de 2012 se basa en una población total de 117.3 millones
de personas, y la de 2010 en 114.5 millones, calculadas con informa-
ción de CONAPO que utiliza el INEGI.
• Entre 2010 y 2012 disminuyeron en porcentaje y número de per-
sonas las carencias por rezago educativo, acceso a los servicios de
salud, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos
en la vivienda y acceso a la alimentación.
• Ese no fue el caso con la carencia por acceso a la seguridad social y
el número de personas con un ingreso inferior a la línea de bienestar
y con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo.
Cuadro 1.
Medición de la pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2012
Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de
pobreza, 2010-2012
Indicadores Estados Unidos Mexicanos
Porcentaje Millones de Carencias
personas promedio
2010 2012 2010 2012 2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 46.1 45.5 52.8 53.3 2.6 2.4
Población en situación de pobreza moderada 34.8 35.7 39.8 41.8 2.2 2.0
Población en situación de pobreza extrema 11.3 9.8 13.0 11.5 3.8 3.7
Población vulnerable por carencias sociales 28.1 28.6 32.2 33.5 1.9 1.8

45
Indicadores Estados Unidos Mexicanos
Porcentaje Millones de Carencias
personas promedio
2010 2012 2010 2012 2010 2012
Población vulnerable por ingresos 5.9 6.2 6.7 7.2 0.0 0.0
Población no pobre y no vulnerable 19.9 19.8 22.8 23.2 0.0 0.0
Privación social
Población con al menos una carencia social 74.2 74.1 85.0 86.9 2.3 2.2
Población con al menos tres carencias sociales 28.2 23.9 32.4 28.1 3.6 3.5
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 20.7 19.2 23.7 22.6 3.1 2.9
Carencia por acceso a los servicios de salud 29.2 21.5 33.5 25.3 3.0 2.8
Carencias por acceso a la seguridad social 60.7 61.2 69.6 71.8 2.5 2.3
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 15.2 13.6 17.4 15.9 3.6 3.4
Carencia por acceso a los servicios básicos
en la vivienda 22.9 21.2 26.3 24.9 3.3 3.2
Carencia por acceso a la alimentación 24.8 23.3 28.4 27.4 3.0 2.9
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea
de bienestar mínimo 19.4 20.0 22.2 23.5 2.9 2.5
Población con ingreso inferior a la
línea de bienestar 52.0 51.6 59.6 60.6 3.0 2.8
Carencias por acceso a la seguridad social 60.7 61.2 69.6 71.8 2.5 2.3
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2012
Índices de corrupción
El Índice de Percepción de la Corrupción 2014 vía Transparencia Internacio-
nal, es un estudio que mide las percepciones sobre el grado de corrupción que
existe en el sector público en 175 países. Los resultados de este año hacen ver
el enorme problema que es la corrupción en todas las economías y enfatizan
en la necesidad de los países de actuar de forma coordinada para detener este
fenómeno.

46
Más de dos tercios de los 175 países incluidos en el índice obtuvieron una
puntuación inferior a 50 en una escala de 0 (percepción de altos niveles de
corrupción) a 100 (percepción de bajos niveles de corrupción).
En esta edición del Índice de Percepción de la Corrupción el descen-
so más marcado fue el de Turquía (-5 puntos), seguido por Angola, China,
Malawi y Ruanda (todos ellos cayeron 4 puntos).
Dinamarca se sitúa en la primera posición con una puntuación de 92,
le siguen Nueva Zelanda (91), Finlandia (89), Suecia (87) y Noruega (86). En
los últimos se encuentran Corea del Norte y Somalia quienes comparten el
último lugar con apenas 8 puntos.
México ocupó el lugar 103 de los 175 países evaluados (es decir, se en-
cuentra reprobado) y destaca por contar con la peor calificación de los 34
países que forman la Organización para la Cooperación y Desarrollo Econó-
micos (OCDE).
En cuanto a América Latina, México sigue en los últimos lugares. De
esta región, Chile y Uruguay están a la cabeza empatados con 73 puntos (38
más que México), Brasil tiene 43 puntos (8 más que México), mientras que la
última posición se la lleva Venezuela con 19 puntos (16 menos que México) y
ocupa el puesto número 161 del índice.
Si lo comparamos con Estados Unidos y España, México está por de-
bajo de estos dos. Estados Unidos se encuentra en la posición número 17 del
índice (junto con Barbados, Hong Kong e Irlanda) al lograr 74 puntos de los
100 posibles. España por su parte se encuentra en la posición 37 del índice (al
igual que Israel) al contar con 60 puntos.
Índices de corrupción en México
México subió al puesto 103 del ranking de corrupción, ha obtenido 35 puntos
en el Índice de Percepción de la Corrupción que publica la Organización
para la Transparencia Internacional. Con esa puntuación México mejora su
situación hasta la posición número 103 de los 174 del ranking de corrupción
gubernamental. Sus habitantes creen que existe mucha corrupción en el sec-
tor público.
Este índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos
niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción)

47
en función de la percepción de corrupción del sector público que tienen sus
habitantes. En la tabla mostramos la evolución de la posición de México en
el Índice de Percepción de la Corrupción.
México - Índice de Percepción de la Corrupción
Fecha Ranking de la corrupción Índice de corrupción
2014 103 35
2013 106 34
2012 105 34
2011 100 30
2010 98 31
2009 89 33
2008 72 30
2007 72 35
2006 70 33
2005 65 35
2004 64 30
2003 64 36
2002 57 36
2001 51 37
2000 59 33
1999 58 34
1998 55 33
1997 47 27
1996 38 33
1995 32 32

48
Índices de discriminación
Con información de la red de noticias CNN México,el país subió cuatro pel-
daños entre los países con mayor discriminación de América Latina,debido a
la exclusión racial y de género a la hora de conseguir un empleo formal,según
el índice de Inclusión Social 2013 elaborado por la revista Americas Quarterly.
“A pesar de tener una tasa de pobreza relativamente baja y niveles de
desarrollo más altos que cualquier otro país en la región, menos de la mitad
de los mexicanos tienen acceso a un empleo formal”, dice un comunicado de
la publicación enfocada en promover la educación y el debate en América
Latina.
El índice otorga valores a cada variable para calificar a 16 países, aunque
solo contó con los datos completos de 10 naciones. La mayor calificación
posible es 100 y la menor cero. Bajo ese criterio, México quedó en el lugar 11
con 45.2 de calificación,cuatro lugares más abajo que el año pasado,cuando el
índice se elaboró por primera vez. México “se destaca como líder en derechos
de las lesbianas, gays, bisexuaels y personas transgénero y de la mujer”, pero
tiene bajas tasas de empleo formal.
Índices de desempleo
El desempleo en la Unión Europea se ubica desde febrero de 2015 en 9.8%,
el nivel más bajo desde septiembre de 2011, mientras que en la zona del euro,
cayó a 11.3%, el menor desde mayo de 2012.
Desempleo en la zona euro
En porcentaje de la población activa
Gráfico EE. Fuente: AFP
con datos del Eurostat,
foto: reuters

49
En total, 23.887 millones de europeos carecían de trabajo en febrero, de
los cuales 18.204 millones se encontraban en la zona del euro.
En febrero de 2014 el desempleo llegaba a 10.5% en los Veintiocho y a
11.8% en la unión monetaria. En los últimos doce meses la situación laboral
mejoró en 22 países de la UE y empeoró en seis, especialmente en Croacia,
donde el nivel del paro pasó de 17.3 a 18.5% entre febrero de 2014 y el mismo
mes de este año. Sin embargo, las mayores tasas de desempleo siguieron es-
tando en Grecia (26%) y España (23.2 por ciento). En contraste, las menores
se observaron en Alemania (4.8%) y Austria (5.3 por ciento).
La Organización Internacional del Trabajo anticipó que el desempleo
seguirá al alza debido a que la economía entró en un nuevo ciclo de desacele-
ración,mayores desigualdades y conflictos sociales. El documento añadió que
para el 2019 más de 212 millones de personas carecerán de un empleo frente
a los 201 millones a la fecha.
El informe Perspectivas Sociales y del Empleo en el Mundo,Tendencias
2015 de la OIT, fue dado a conocer en rueda de prensa en Ginebra por su
director general Guy Ryder: “Más de 61 millones de empleos se han perdido
desde el comienzo de la crisis mundial en el 2008 y nuestra previsiones mues-
tran que el desempleo seguirá aumentando hasta finales de la década”, advir-
tió. “Esto significa que la crisis del empleo dista mucho de haber terminado,
de manera que no hay margen para la complacencia”, declaró.
La situación del empleo ha mejorado en Estados Unidos y Japón, pero
es problemática en otras economías avanzadas,sobre todo en Europa.Dos re-
giones, Asia meridional y África subsahariana, concentran tres cuartas partes
del empleo vulnerable del mundo.
Asia oriental es una de las regiones que tiene mayores probabilidades de
reducir más el empleo vulnerable, el cual debería pasar de 50.2 % en el 2007 a
38.9 % en el 2019 en la región.
Desempleo en México
El empleo cayó a 59.3% durante marzo de 2015, mes donde el 59.3% de la
población de 15 años y más en el país era económicamente activa, cifra menor
a la observada en el mismo mes de 2014, cuando se ubicó en 60.2%, dio a
conocer el INEGI. De la Población Económicamente Activa (PEA), 96.1%

50
estuvo ocupada en el mes de referencia, sin embargo, a su interior se mani-
fiesta un subuniverso de casos que declaró tener necesidad y disponibilidad
para trabajar más horas, razón por la cual a este subconjunto se le denomina
subocupados. En marzo de 2015, estos representaron 7.5% de la población
ocupada; datos desestacionalizados reportan que la subocupación descendió
0.3 puntos porcentuales respecto a febrero pasado,según cifras de la Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).
Con series desestacionalizadas, en el tercer mes del presente año la tasa
de desocupación (TD) a nivel nacional fue de 4.2% frente a la PEA, tasa
inferior en 0.2 puntos porcentuales a la del mes previo, detalló el organismo
estadístico.
La comparación anual muestra que tanto la tasa de desocupación como
la de subocupación disminuyeron en marzo de 2015 con relación al mismo
mes de un año antes (3.9% vs 4.8%) y (7.5% vs 8.3%), respectivamente, precisó
el INEGI.
Gráfico: EE. Fuente. INEGI.
Informalidad laboral cede al cierre del 2014: INEGI.

51
Índices de desigualdad
De los 34 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (OCDE), México es el que tiene la mayor desigualdad en la distri-
bución del ingreso.
Según su reporte más reciente sobre desigualdad y pobreza, en nuestro
país la diferencia entre el ingreso de 10% de las familias más ricas y 10% de
los hogares más pobres fue de 28.5 veces en 2010. En 2004 era de 25.8 veces,
es decir, 10% menor. El estudio se refiere a ingresos después de impuestos y
transferencias ajustados por la diferencia en el tamaño del hogar. Efecto de la
crisis en los países de la OCDE,la brecha entre un extremo —el más rico— y
el otro —el más pobre— es de 9.5 veces por arriba de 9 veces en 2007.
Otras economías con un diferencial amplio son Chile, con 26.5 veces;
Estados Unidos, 15.9; Turquía, 15.1; e Israel, 13.6. Los países con la brecha más
reducida son Islandia, con 5.3 veces; Eslovenia, también con 5.3; Dinamarca,
igual con 5.3, y Noruega, con 6.
El organismo con sede en París informó que la iniquidad en la distri-
bución del ingreso se incrementó más en el primer trienio de la pasada crisis
internacional que en los 12 años previos.
El reporte de la OCDE evidencia que en México prevalece una acen-
tuada desigualdad en la distribución del ingreso, pese a la menor concentra-
ción de la riqueza, medida con el coeficiente de Gini. Según el organismo, la
desigualdad en la distribución del ingreso, medida con ese coeficiente, pasó
de 0.475 en 2008 a 0.466 en 2010.
En los 34 países de la OCDE, el coeficiente de Gini pasó de 0.314 a
0.316 en igual periodo. Este indicador es una medida de la concentración
del ingreso, que toma valores entre cero y uno. Cuando el valor del Gini se
acerca a uno —la extrema desigualdad— indica que hay mayor concentración
del ingreso. En cambio, cuando se acerca a cero —la perfecta equidad— la
concentración del ingreso es menor. El Gini sería de cero si todos tuvieran
el mismo ingreso, y sería de uno si una sola persona concentrara todos los
ingresos.
Históricamente, México ha sido uno de los países con mayor desigual-
dad en el contexto internacional, medido a través del Índice de Gini. Este
índice es una medida de desigualdad económica utilizada a escala mundial,

52
que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribución de los
ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (Cortés y Rubalcava, 1982).
Como se aprecia en el cuadro 1.3, de acuerdo con el Índice de Gini, México
presenta un nivel de desigualdad en el ingreso similar al de otras economías
latinoamericanas, pero mayor al de países industrializados como Canadá, Es-
paña, Estados Unidos, e incluso mayor que otras economías en desarrollo,
como Turquía. Asimismo, si bien se han mostrado avances hacia una distri-
bución del ingreso más equitativa entre 1992 y 2008, también es cierto que ha
persistido una enorme desigualdad, aun considerando distintos indicadores
(véase el cuadro 1.4).
Cuadro 1.3. Índice de Gini para países seleccionados
País Índice de Gini Año
Bolivia 0.572 2007
Brasil 0.550 2007
Chile 0.520 2006
México 0.516 2008
Zambia 0.507 2004
Perú 0.505 2007
Costa Rica 0.489 2007
Argentina 0.488 2006
Uruguay 0.471 2007
Turquía 0.412 2006
Estados Unidos 0.408 2000
España 0.347 2000
Canadá 0.326 2000
Fuente: World dataBank, consultado en http://databank.worldbank.org

53
Los elevados niveles de desigualdad en nuestro país tienen implicacio-
nes importantes en su desarrollo, pues limitan el impacto del crecimiento
económico en la reducción de la pobreza (Ferranti et al., 2004). En este sen-
tido, entre 1992 y 2008, el porcentaje del ingreso total que recibió diez por
ciento de los hogares con menores ingresos de la población mexicana (primer
decil), solo aumentó en una décima de punto porcentual, como se advierte en
el cuadro 1.4. De igual modo, el Índice de Gini prácticamente no ha logrado
ser disminuido: pasó de 0.543 en 1992 a 0.530 en 2008.
Cuadro 1.4. Indicadores de desigualdad del ingreso.
México, 1992-2008
Indicador 1992 2000 2006 2008
Porcentaje del ingreso total que obtiene 10%
de las personas con mayores ingresos 42.2 42.5 39.2 39.3
de las personas con menores ingresos 1.3 1.2 1.5 1.4
de las personas con menores ingresos 3.8 3.4 4.2 4.0
Índice de Gini1
0.543 0.553 0.517 0.530
Medida Pobreza alimentaria 7.5 8.4 4.3 5.7
FGT2
Pobreza de capacidades 10.6 11.7 6.4 8.4
Pobreza de patrimonio 22.3 23.3 15.8 18.8
Medida Pobreza alimentaria 3.5 4.3 2.4 2.7
FGT2
Pobreza de capacidades 5.2 6.0 3.3 4.0
Pobreza de patrimonio 12.2 13.1 8.1 10.0
1
La medida de ingreso corresponde al ingreso neto total per cápita definido por el CTMP.
2
FGT *100.
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992, 2000, 2006 y 2008.

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