Documento informe anual del observatorio sobre la gestión de la restitución de tierras 2013 2014-cnsc17

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Informe Anual del Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras
2013-2014.
Dr. GERMAN DANIEL ROBLES ESPINOSA
Procurador para Asuntos de Restitución de Tierras
LIILIANA DUICA AMAYA
Coordinadora del Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras
USAID-Programa de Derechos Humanos
Equipo de la Procuraduría Delegada de Restitución de Tierras
Samantha Narváez Villarreal
Jairo Andrés Ibarra Castiblanco
Juan David Esquivia Cabrales
Lorena Zabala Alvira
Anthony Numa Marín
José Luis Rodríguez Arévalo
Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras
Procuraduría para Asuntos de la Restitución de Tierras
Procuraduría General de la Nación
Bogotá, julio de 2014

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ESTRUCTURA INFORME ANUAL SOBRE LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS
*INTRODUCCIÓN
1. CONTEXTO GENERAL DE LAS ZONAS DONDE SE ADELANTAN PROCESOS DE
RESTITUCIÓN
1.1. Áreas priorizadas para el proceso de restitución y gestión de la Unidad de
Restitución de Tierras
1.2. El Desarrollo Humano en las áreas macrofocalizadas
1.3. Desplazamiento 2013 en zonas priorizadas en restitución: actores y zonas de
mayor incidencia
1.4. Minería en zonas focalizadas en restitución
1.5. La protección jurídica de tierras en el Registro Único de Predios y Territorios
Abandonados.
2. ANÁLISIS DE LA ETAPA ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE RESTITUCION DE
TIERRAS
2.1. Microfocalización y Comité Operativo Local de Restitución de Tierras
2.2. Desminado y restitución de tierras
2.2.1. Fallas en el diseño institucional de la política de desminado humanitario
2.2.2. Proceso de toma de decisiones sobre la política de desminado
2.2.3. Falta de información sobre la afectación real de la contaminación por minas
antipersonales.
2.3. Análisis por macrozonas
3. ANÁLISIS JURÍDICO DE LA FASE JUDICIAL DEL PROCESO DE RESTITUCIÓN
DE TIERRAS
3.1. Contexto general de la fase judicial del proceso de restitución de tierras
3.2. Aplicación del enfoque diferencial
3.3. Acceso a la justicia
3.4. Suficiencia probatoria
3.5. Seguridad jurídica
3.6. Órdenes de los fallos de restitución de tierras
3.7. Medidas complementarias
3.8. Investigaciones penales que debe adelantar la Fiscalía General de la Nación
derivadas del proceso de restitución de tierras
3.9. Órgano de cierre.
4. ANÁLISIS DE LA ETAPA DE POSFALLO DEL PROCESO DE RESTITUCION DE
TIERRAS
4.1. Aspectos de orden institucional
4.1.1. Mesas de restitución de tierras en los Comités de Justicia Transicional.
4.1.2. Planes de Atención Territorial
4.1.3. Planes Operativos de Acción en el marco del Subcomité de Tierras
4.2. Seguimiento a las medidas del posfallo.
4.2.1. Seguimiento desde la rama judicial
4.2.2. Seguimiento a sentencias desde el Ejecutivo

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4.3. Análisis de las principales medidas del posfallo
4.3.1. Entrega Material del Predio
4.3.2. Restitución como estímulo al retorno
4.3.3. Proyectos Productivos
5. ESTUDIO DE CASO: CONFLICTOS ENTRE SOLICITANTES Y OPOSITORES
LUEGO DE PROFERIDO EL FALLO. ANÁLISIS DE LA PROCURADURÍA PARA
EVITAR CONFLICTOS EN LOS TERRITORIOS RESTITUIDOS.
6. CONCLUSIONES
6.1. Conclusiones de la etapa administrativa
6.2. Conclusiones de la etapa Judicial
6.3. Conclusiones etapa Posfallo
ÍNDICE DE MAPAS
Mapa no. 1 Municipios con zonas microfocalizadas.
Mapa no. 2 Índice de Desarrollo Humano en zonas con solicitudes de restitución
al interior de macrozonas.
Mapa No. 3 Personas desplazadas en el 2013 al interior de macrozonas.
Mapa No. 4 Actor armado causante de desplazamiento en el 2013
Mapa No. 5 Minería en zonas objeto de restitución.
Mapa No. 6 Protección de tierras en zonas con solicitudes de restitución
Mapa no. 7 Microzonas abiertas por la UAEGRT con corte a 31 de mayo de
2014.
Mapa No. 8 Cultivos ilícitos y zonas priorizadas en restitución
Mapa No. 9. Eventos por minas antipersonal y zonas macrofocalizadas
Mapa No.10 Dispersión geográfica de la muestra
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No. 1. Tasa de crecimiento geométrico de las hectáreas microfocalizadas.
Gráfico No. 2. Porcentaje de inscripción al RTDAF e zonas macrofocalizadas
Gráfico No. 3. Desplazamiento 2013 en zonas focalizadas en restitución
Gráfico No. 4. Actor armado causante de desplazamiento 2013
Gráfico No. 5. Correlación desplazamiento 2013 y solicitudes restitución
Gráfico No. 6. Porcentaje de solictudes de minería en áreas priorizadas en
restitución
Gráfico No. 7. Solicitudes de Protección Jurídica en áreas focalizadas en
restitución
Gráfico No. 8. Coeficiente de correlación municipios microfocalizados en
Restitución con Cultivos ilícitos
Gráfico No. 9. Coeficiente de correlación restitución Vs. cultivos ilícitos en el
Putumayo
Gráfico No. 10. Coeficiente de correlación restitución Vs. cultivos ilícitos en el
Catatumbo
Gráfico No. 11. Coeficiente de correlación restitución Vs. cultivos ilícitos en Nariño

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Gráfico No. 12. Coeficiente de correlación restitución Vs. cultivos ilícitos en Cauca y
Valle del Cauca
Gráfico No. 13. Coeficiente de correlación Restitución Vs. Cultivos ilícitos en el Sur
del Meta
Gráfico No. 14. Porcentaje de solicitudes al interior y por fuera de microzona
Gráfico No.15. Proporción de procesos de restitución de tierras conocidos por los
despachos judiciales.
Gráfico No.16 Calidad jurídica titulares de restitución
Gráfico No.17. Modalidad de victimización
Gráfico No. 18. Autor responsable del abandono forzado o despojo
Gráfico No. 19. Hectáreas solicitadas
Gráfico No. 20. Hectáreas restituidas
Gráfico No. 21. Tiempos del proceso de restitución en etapa judicial
Gráfico No. 22. Enfoque diferencial solicitante
Gráfico No. 23. Enfoque diferencial opositor
Gráfico No. 24. Forma en que acceden los solicitantes a la fase judicial.
Gráfico No. 25. Forma en que acceden los opositores a la fase judicial.
Gráfico No. 26. Sujetos notificados
Gráfico No. 27. Medios usados para la publicación de la admisión de la solicitud
Gráfico No. 28. Acumulación Procesal
Gráfico No. 29. Ordenes para esclarecer situación jurídica del predio.
Gráfico No. 30. Predios restituidos y predios compensados
Grafico. No. 31. Medidas complementarias
Grafico. No. 32. Medida de restitución de tierras en el Plan de Acción Territorial
municipal
Gráfico No. 33. Acciones posfallo en el POA 2013 y 2014
Gráfico No. 34. Retornos y restitución

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INTRODUCCIÓN
En el tercer año de implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras,
la Procuraduría Delegada para asuntos de la restitución de tierras, a partir de su
rol preventivo y, con el fin de realizar un seguimiento al proceso de restitución de
tierras que permita identificar los déficits institucionales y las falencias en los
procesos, prevenir problemas de funcionamiento del sistema y anticipar riesgos de
implementación orientadas a la mejora institucional, presenta el Informe Anual del
Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras 2013-2014.
En este informe se analiza la evolución de la política desde su implementación,
con el objeto de identificar los principales desafíos en las diferentes etapas del
proceso. Para ello, analiza desde un contexto territorial las características propias
de cada una de las zonas donde se avanza en la restitución de tierras. No
solamente desde la perspectiva propia de gestión del proceso sino a través del
entendimiento de las condiciones de desarrollo, seguridad y estabilización socio
económica en los territorios restituídos.
Para la realización de este informe se utilizaron fuentes estadísticas y cualitativas
de información. El análisis de la información reportada por las entidades fue
organizada y sistematizada para aplicar la batería de indicadores con la que
cuenta el Observatorio y sobre la cual se viene analizando el proceso de
restitución desde el primer año.
Aunado a lo dicho, se realizó el análisis de 161 sentencias de restitución falladas
entre junio 2013 a marzo 31 de 2014 de las que se pudo extraer información
relevante sobre los términos procesales, representación de las partes, calidad de
las pruebas, entre otros datos. Por otro lado, se realizaron entrevistas y visitas en
terreno que permitieron obtener información de corte cualitativo. En el análisis se
incluyeron también, los conceptos y relatos de los Procuradores Judiciales de
Restitución de Tierras quienes tienen un rol activo dentro del proceso. Esto
permitió al Observatorio obtener un diagnóstico de la dinámica actual del proceso
y de los cuellos de botella y ajustes necesarios que requiere la política de
restitución en su tercer año de implementación.
El documento se estructura en cinco capítulos. El primer acápite es el de Contexto
general de las zonas donde se adelantan los procesos de restitución. En este se
da una mirada a las cifras de gestión de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Abandonadas y Forzosamente Despojadas
(UAEGRT) para luego hacer un análisis territorial de las condiciones de desarrollo
humano, desplazamiento reciente, minería en zonas priorizadas en restitución y la
relación entre la protección juridica de tierras y la restitución.

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En el segundo capítulo se analiza la etapa administrativa del proceso a través de
un estudio por macrozona en el que se observa la gestión de la microfocalización
a través de los Comités Operativos Locales de Restitución; se hace un análisis de
la presencia de minas antipersonales como uno de los prinicipales obstáculos a la
restitución y se evidencian los retos de seguridad en zonas con presencia de
cultivos ilícitos.
En el tercer capítulo, se estudia la fase judicial del proceso en el que se aborda el
acceso a la justicia, el enfoque diferencial, la suficiencia probatoria, la seguridad
jurídica, las órdenes de los fallos de restitución, las medidas complementarias, las
Investigaciones penales que debe adelantar la Fiscalía General de la Nación
derivadas de los fallos de restitición, y la necesidad de un órgano de cierre.
El cuarto capítulo aborda el análisis de la etapa posfallo del proceso de restitución
de tierras, en este se realiza un diagnóstico general del posfallo, de las medidas y,
se hace especial énfasis, en la estructura institucional y en los retos de
coordinación de las instancias creadas para el posfallo.
En el quinto caítulo, se aborda el estudio de tres casos de restitucíón de tierras, en
los que hubo opositores que manifiestan la vulneración de sus derechos durante el
proceso. Para abordar este tema, la Procuraduría hizo un estudio in situ de la
situación, escuchó a las partes y plantea un conjunto de observaciones frente al
actuar de la UAEGRT y las situaciones derivadas una vez proferidos los fallos.
Esta estructura analítica brinda una visión de conjunto de la política de restitución
que permite concluir, en el capítulo sexto, sobre la necesidad de ajustar la
coordinación institucional y la necesidad de articular la política de restitución con
otras políticas de reparación integral.
Asimismo, se destaca el reto del desminado humanitario de cara a la restitución de
tierras, la existencia de cultivos ilícitos en algunas áreas macrofocalizadas que
podrían conducir a la revictimización y la necesidad de presencia institucional
integral del Estado para generar condiciones socio económicas estables que
incentiven el retorno como complemento de la restitución. Se destaca también la
necesidad de mejorar el conocimiento sobre la Ley de Vícitmas y Restitución de
Tierras en las entidades, adecuar las necesidades de los operadores para el
cumplimiento de órdenes, mejorar los tiempos de cumplimiento y estandarizar la
jurispridencia en materia de restitución a través de un órgano de cierre.
Esas conclusiones, se fundamentan en un diagnóstico de la Ley en su tercer año
de implementación y buscan evidenciar los ajustes y el redireccionamiento que
requiere la política para que se materialice en los territorios a los cuales la
población retorna después de haber salido a causa de la violencia. El reto se
convierte entonces, en que el Estado brinde las condiciones necesarias en estas
zonas y en el ajuste institucional para atender de manera oportuna y ágil las

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solicitudes desde la etapa administrativa hasta la etapa del posfallo del proceso de
restitución de tierras.
1. CONTEXTO GENERAL DE LAS ZONAS DONDE SE ADELANTAN
PROCESOS DE RESTITUCIÓN
El proceso de restitución de tierras busca devolver las tierras que fueron
abandonadas forzosamente o despojadas por los grupos armados ilegales.
Cuando se analizan las zonas donde se dieron estos hechos se demuestra que la
violencia constituye uno de los problemas que deja ver fallas estructurales del
Estado en la prestación de servicios públicos básicos a la población. Para ello,
este análisis pretende identificar los aspectos socio económicos de los terrirtorios
donde existen solicitudes de restitución a través de un análisis espacial que
permita identificar los retos de restitución no solo de cara a los procedimientos
inherentes a la restitución sino a través de un diagnóstico integral de las
condiciones que existen en estas zonas.
Para ello, se analizará el Índice de Desarrollo Humano, los desplazamientos de
población durante el 2013 por actor armado en cada una de las macrozonas, la
incidencia de la protección juridica de tierras en las áreas solicitadas en
restitución, la relación de cultivos ilícitos en las macrozonas y la relación entre
títulos mineros y la restitución. Estas variables permitirán entender los retos de la
restitución con base en una serie de variables distintas y complejas que dejan ver
el poco desarrollo de dichas zonas y la incidencia de las economías legales e
ilegales que se dan sobre terrtorios priorizados para la restitución.
1.1. Áreas priorizadas para el proceso de restitución y gestión de la
Unidad de Restitución de Tierras
Para entender los lugares donde tiene lugar la restitución se debe partir del mapa
que muestra las 14 zonas macrofocalizadas por el Gobierno Nacional en las que
se inscriben las microzonas localizadas en 85 municipios que corresponden a
4.319.141 Hectáreas; esto permite ver que hay una gran cantidad de áreas
susceptibles de intervención que actualmente cuentan con microfocalización. Sin
embargo, en el mapa que se presenta a continuación, se evidencia que los
municipios microfocalizados parecen exiguos frente a la magnitud de áreas
macrofocalizadas.

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Mapa no. 1 Municipios con zonas microfocalizadas (Corte Marzo 31 de 2014)

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Sobre este punto, es importante señalar que si bien se exige a la UAEGRT ampliar
su intervención, se podría afirmar que la focalización de más de 4 millones de
hectáreas representa un esfuerzo institucional grande. Para ello, es importante
analizar la evolución de las microzonas abiertas a través del tiempo (gráfico No. 1)
donde se evidencia el crecimiento de hectáreas en zonas microfocalizadas en un
promedio del 19% anual desde el inicio de la política. De ese promedio se anota
que los departamentos de Meta (52%), Antioquia (36%), Cesar (27%), Sucre
(24%) y Córdoba (24%) son los que de acuerdo a una tasa de crecimiento
geográfica han aportado más en el aumento de áreas microfocalizadas. De otro
lado, Cundinamarca (0%), Putumayo (0%), Magdalena (1,53%), Norte de
Santander (9%), Cauca (10%), Santander (12%) y Nariño (15%) son los que, por
el contrario, menos han aportado en el número de áreas.
Gráfico No. 1. Tasa de crecimiento geométrico de las hectáreas
microfocalizadas.
En ese sentido, del total de las solicitudes de inscripción al Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) (51.630) en macrozonas,
solo el 12% ha sido finalmente incluida en el registro y el 3% no incluida. Es decir
que la gestión de la UAEGRT sobre el universo total de solicitudes es del 15% y el
restante 85% estaría en espera de microfocalización.

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Gráfico No. 2. Porcentaje de inscripción al RTDAF e zonas macrofocalizadas
Si bien se ha hecho un esfuerzo desde la UAEGRT por microfocalizar zonas que
suman un total de 4.319.141 Hectáreas, es importante observar que solo el 15%
del total de las solicitudes tienen gestión y se hace necesario intensificar las
acciones de la Unidad en las zonas que actualmente están microfocalizadas.
Ahora bien, este tipo de análisis debe tomar en cuenta que el proceso de
restitución de tierras ha destapado una serie de fallas estructurales del Estado en
las áreas rurales, en los procedimientos legales, en los diversos interéses
económicos y en el conflicto sobre el territorio por parte de actores ilegales en
contra del Estado que aún hacen presencia en el país.
Por esta razón, este informe busca poner en contexto algunos de los desafíos más
importantes que enfrenta la restitución en los territorios priorizados con el objeto
de identificar los problemas detrás de la restitución y en ese marco, evaluar las
necesidades de reformulación de la política pública en la materia.
1.2. El Desarrollo Humano en las áreas Macrofocalizadas
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en su interés de medir el
desarrollo humano, económico y social de un país creo un indicador compuesto
por longevidad, educación y nivel de vida digno.1 Este indicador permite analizar
de manera comparativa el desarrollo de diferentes zonas o países. Para entender
este índice de cara al proceso de restitución se realizó un análisis por macrozonas
en donde se divide entre bajo, medio y alto. Con líneas, se evidencian los
municipios con áreas microfocalizadas.
1 PNUD. El Índice de Desarrollo Humano. Disponible en http://hdr.undp.org/es/content/el-
%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh.

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Mapa no. 2 Índice de Desarrollo Humano en zonas con solicitudes de
restitución al interior de macrozonas.
A través del mapa se puede ver que buena parte de las zonas microfocalizadas
están en un índice bajo. Llaman especialmente la atención Catatumbo y Urabá,
seguido de Montes de María, Cesar, Guajira, Magdalena, Sur de Córdoba, Bajo
Cauca y Nariño. Sin embargo, a excepción de las áreas urbanas, las zonas
priorizadas tienen un índice medio de desarrollo humano que evidencia la falta de
calidad en salud, educación e ingresos para tener una calidad de vida digna.

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12%
88%
% de victimas
del
desplazamient
o en
municipios
que contienen
microzonas
focalizadas
para la
restitución.
En el análisis sobre la fase posfallo, al final de este informe, se evidenciará la
importancia que cobra el desarrollo humano en el interés de retorno de la
población y cómo se hace necesario la coordinación de la restitución con esta
política, desde un inicio, para que se evidencien y planeen soluciones que
permitan la estabilización socioeconómica de la población con el objeto que la
restitución actúe como puerta de accceso a la reparación integral.
1.3. Desplazamiento 2013 en zonas priorizadas en restitución
La restitución de tierras es una medida de reparación integral que se entiende
como una política de transición hacia una situación de posconflicto, es decir se
sobreentiende que las razones del conflicto han sido superadas. Si bien en
algunas zonas del país se puede hablar de una mejora de las condiciones de
seguridad que fueron lugar de abandono y despojo como los Montes de María, el
Sur Oriente antioqueño, Magdalena Medio, el Eje Cafetero y Cundinamarca, hay
otras zonas donde aún siguen existiendo retos importantes no solo de seguridad
sino de presencia institucional integral. Como efecto, de acuerdo con la
información entregada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV), en el 2013 se registraron 147.285 víctimas del desplazamiento
en Colombia, de las cuales el 79% son personas desplazadas de municipios
ubicados en zonas macrofocalizadas, y el 12% son víctimas de municipios que a
marzo 2014 tienen zonas microfocalizadas en restitución. Es decir, de las zonas
priorizadas en restitución salieron desplazadas en el último año 17.189 personas.
Gráfico No 3. Desplazamiento 2013 en zonas focalizadas en restitución
Fuente: UARIV & UAEGRTD.
Con un desplazamiento alto en el útimo año están Tierralta en el Sur de Córdoba,
Buenaventura en el Valle del Cauca y Tumaco en Nariño. En medio, algunos
municipios de Cauca, Putumayo, Norte de Santander, Sur del Tolima y Urabá,
como se evidencia en el mapa a continuación.
79%
21%
% de
victimas del
desplazamie
nto en
municipios
ubicados en
zonas
macrofocaliz
adas y con
solicitudes
de ingreso al
RTDAF.

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Mapa No. 3 Personas desplazadas en el 2013 al interior de macrozonas.
Del desplazamiento reportado por la UARIV, la guerrilla es identificada como el
actor armado que causó mayor desplazamiento en el último año(36%), seguido
de autores no identificados (31%), y de las bandas criminales (26%).

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Mapa No. 4 Actor armado causante de desplazamiento en el 2013
Gráfico No. 4. Actor armado causante de desplazamiento 2013

15
y = 0,3457x + 221,35
R² = 0,0956
0
500
1.000
1.500
2.000
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Victimasdeldesplazamiento.
Solicitudes de Inscripción al RTDAF.
Correlación entre desplazamiento y solicitudes de
inscripción en el RTDAF en los municipios con áreas micro.
Fuente: UARIV & UAEGRTD.
A nivel nacional hay una correlación del 31% entre las solicitudes de inscripción al
RTDAF en microzonas y los desplazamientos registrados en el 2013, sin embargo
en los municipios de Tumaco (Nariño), Buenaventura, (Valle del Cauca) y Tierralta
(Córdoba) se podría afirmar que existe un ciclo restitución-desplazamiento que se
presenta de manera simultánea y que sin duda representa un desafío a la política
a la hora de evitar la revictimización de reclamantes.
Gráfico No. 5. Correlación desplazamiento 2013 y solicitudes restitución
1.4. Minería en zonas focalizadas en restitución de tierras
De acuerdo a la información entregada por la Agencia Nacional de Mineria (ANM)
con corte a 30 mayo del 2014, existen 6.077 titulos mineros vigentes, de los cuales
el 71% se encuentran en municipios con solicitudes de inscripción en el RTDAF en
36%
2%
26%
5%
31%
Victimas del desplazamiento por actor armado en
municipios que contienen microzonas focalizadas
(2013).
la guerrilla.
los paramilitares
las Bacrim
otros autores
autores no
identificados

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zonas macrofocalizadas, y el 20% de los mismos se ubican en municipios que
tienen áreas microfocalizadas para la restitución de tierras.
Gráfico No. 6. Porcentaje de solictudes de minería en áreas priorizadas en
restitución
Fuente: ANM & UAEGRTD.
En el mapa No. 5 se puede ver que las zonas donde más se cruzan las zonas
solicitadas para actividades de minería y la restitución son Sur de Bolívar,
Catatumbo, Nor occidente del Meta, Urabá, Cesar y Santander. Sin embargo,
Valle del Cauca, Nariño, Putumayo, Antioquia, Meta, Magdalena, Bolívar, Sucre y
Cundinamarca también tienen zonas solicitadas.
Por otro lado, el mapa No. 5 no muestra zonas que son explotadas sin licencia y
de manera ilegal por grupos armados al margen de la ley. Con minería ilegal
existen zonas en el sur del Tolima, sur de Bolívar, Valle del Cauca, Nariño, Cauca
y Putumayo que tienen presencia de las FARC, el ELN y las BACRIM.2 Buena
parte de los estudios de conflicto han demostrado cómo la minería y
especialmente la extracción de oro de manera ilegal se convirtieron en la principal
fuente de financiación de grupos como las FARC3 e incluso cómo la minería ha
desplazado al cultivo de coca como principal fuente de financiación.4 Así mismo,
se demuestra la relación entre violencia y minería ilegal5, lo que señala un enorme
desafío de cara a las condiciones de seguridad de las zonas a restituir que se
cruzan con recursos extractivos aprovechados de manera ilegal.
2 El Espectador. Minas ilegales y grupos armados. Disponible en:
http://static.elespectador.com/archivos/2011/10/a0719bd7b2d22dceeefb82f7ed27616d.jpg
3 Contrapunto. El oro la nueva fuente de financiación de las FARC. Disponible en:
http://contrapunto.co/index.php?module=nota&i=56-el-oro-la-nueva-fuente-de-financiacion-de-las
4 CIT Pax Colombia. Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia.
http://www.citpaxobservatorio.org
5 IDROBO, Nicolas, MEJÍA, Daniel, TRIBÍN, Ana María. Minería Ilegal y Violencia. Centro de
Estudios sobre Seguridad y Drogas. CESED. Facultad de Economía. Universidad de los Andes.
Mayo 2013
71%
29%
% de titulos
mineros en
municipios
con
solicitudes de
inscripción al
RTDAF,
Ubicados en
zonas macro.
20%
80%
% de titulos
mineros en
municipios con
áreas
microfocalizad
as, con
respecto al
total nacional.

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Mapa No. 5 Minería en zonas objeto de restitución.
1.5. La protección jurídica de tierras en el Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados-RUPTA y la restitución de tierras.

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Sin lugar a duda el esfuerzo institucional que hizo el Estado a través de la Ley 387
de 1997 y el Decreto 2007 de 2001 fueron el punto de inicio para conocer las
zonas más afectadas por el conflicto armado en Colombia. Este esfuerzo se
materializó en la política de protección de tierras y patrimonio de la población
desplazada. Gracias a estas acciones se pudo identificar los municipios con mayor
abandono forzado y presunto despojo. Al observar el mapa del RUPTA en zonas
actualmente priorizadas en restitución, se puede ver una estrecha relación entre
las dos variables. Se denota especial intensidad de protección en los
departamentos del Cesar, Magdalena, Sur de Córdoba, Antioquia, Santander,
Meta, Tolima, Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Putumayo.
De acuerdo a la información entregada por el INCODER, el total de solicitudes de
medida de protección con anotación en el folio de matrícula inmobiliaria entre los
años 2012 y 2014 es de 2.946, de las cuales el 77% corresponde a municipios que
están ubicados en zonas macrofocalizadas. 6 Por otro lado, el 27% del total
nacional de solicitudes de medida de protección en el RUPTA, corresponde a
municipios que ya tienen microzonas focalizadas para la restitución de tierras.
Gráfico No 7. Solicitudes de Protección Jurídica en áreas focalizadas en
restitución
Fuente: INCODER & UAEGRT
6 Cifras RUPTA con corte a marzo de 2014 donde hay solicitudes de restitución de tierras.
INCODER y UAEGRT
77%
23%
% de predios
protegidos
en el RUPTA
en
municipios
ubicados en
zonas
macrofocaliz
adas.
27%
73%
% de
predios
protegidos
en el RUPTA
en
municipios
que
contienen
microzonas
focalizadas…

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Mapa No. 6 Protección de tierras en zonas con solicitudes de restitución
Con base en la información analizada se muestra que el Estado colombiano a
través de diversos registros tiene identificadas las zonas de mayor afectación por

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la violencia, los actores causantes del desplazamiento, las actividades de
financiación de dichos actores y tiene un panorama bastante claro sobre la falta de
condiciones de estabilización socioeconómica de los territorios donde actualmente
toma lugar la restitución de tierras. En ese sentido, la política de restitución de
tierras se ha convertido en una suerte de control frente al resto de políticas del
Estado que requieren no solo el impulso de una política gubernamental sino la
atención urgente de las difíciles condiciones de vida en las áreas rurales.
A partir de este análisis nacional, a continuación, se examina el proceso de
restitución de tierras en sus tres etapas. Para ello se hará un Análisis de la fase
administrativa del proceso de restitución de tierras con el objeto de tener un
diagnóstico territorial de los principales desafíos de la restitución en esta etapa de
inicio. Luego de ello se hace un Análisis jurídico de la fase judicial del proceso
de restitución de tierras. Finalmente se hace un Análisis de la etapa posfallo
del proceso de restitución.
Antes de las conclusiones se hace un estudio de caso de 3 procesos en los que
luego de proferido el fallo se presentaron conflictos y desacuerdos entre
reclamantes y opositores.
Este análisis casuístico es fundamental para tomar precedente en futuros casos y
enfatizar está política como una medida de resolución de conflictos y no de
generación de los mismos
2. ANÁLISIS DE LA ETAPA ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE
RESTITUCIÓN DE TIERRAS
En la primera fase del proceso de restitución, liderada por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRT), se
destacan seis momentos importantes: (i) la recepción de la solicitud de inscripción
al registro, (ii) la microfocalización, (iii) el análisis previo, (iv) el estudio formal de la
solicitud, (v) la etapa probatoria, y (vi) la decisión sobre la inclusión en el Registro
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF). A continuación, el
análisis se centrará en la micro focalización,7 en las condiciones de seguridad y en
la coordinación con la política de desminado humanitario con el objeto de brindar
un análisis de conjunto de los principales cuellos de botella que afectan el
proceso.
2.1. Microfocalización y Comité Operativo Local de Restitución de Tierras
La microfocalización se diseñó como un mecanismo para la definición de áreas
con el objeto de avanzar progresiva y gradualmente por el territorio nacional a
7 La micro focalización es un mecanismo de selección de casos para ser atendidos
prioritariamente, creado por el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, el cual, estableció, que el
RTDAF debía ser implementado en forma gradual y progresiva, teniendo en cuenta la situación de
seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno.

21
través del ingreso al RTDAF. Éste se constituye como requisito de procedibilidad
para iniciar el trámite de restitución. Para la microflicalización, se dispuso la
creación de una instancia de coordinación denominada Comité Operativo Local de
Restitución de Tierras (COLR) como espacio de coordinación operacional para la
articulación, implementación, planeación, ejecución y segumiento al proceso.8
Mapa no. 7 Microzonas abiertas por la UAEGRT con corte al 31 de mayo de
2014.
De acuerdo con la información suministrada por la UAEGRT, del total de las
solicitudes presentadas (63.951), se ha iniciado estudio sobre 23.917
8 Decreto 0599 de 2012. Por el cual se regula la instancia de coordinación local para la micro
focalización e implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.

22
correspondiente al 37% sobre 867.437 hectáreas desde la puesta en marcha de la
Ley. Así mismo del total de las solicitudes, el 87% se encuentra en áreas
macrofocalizadas y el 51% de las solicitudes está ubicada al interior de las 202
microzonas existentes a mayo de 2014.
Del total de las solicitudes, el 49% está dentro de las macrozonas a la espera de
microfocalización. La explicación más simple sería afirmar que la microfocalización
está rezagada. Sin embargo, es necesario advertir que si bien esta ley busca
restituir las tierras que fueron abandonadas forzosamente y despojadas a causa
de la acción de los grupos armados ilegales, es importante señalar que buena
parte de los territorios donde se dieron estos hechos siguen presentando retos en
materia de seguridad, retos de liberación de sospecha de minas antipersonales y
retos en la prestación de servicios públicos básicos en los territorios objeto de
restitución. Aspectos que son cruciales no solo para la restitución de tierras sino
para la restitución entendida como la puerta de entrada a la reparación integral.
En comparación con los dos primeros años de implementación de la Ley, en este
año se evidencia una mejora notable en la coordinación entre la Fuerza Pública y
la UAEGRT en el marco del COLR a través de la realización en promedio de por lo
menos una sesión de este Comité antes de microfocalizar como promedio a nivel
nacional. Sin embargo, es necesario señalar que se han microfocalizado zonas
donde las condiciones de seguridad podrían generar la revictimización de los
reclamantes. En ese sentido, el reto no solo se basa en la coordinación efectiva
entre la UAEGRT y el sector defensa sino en analizar la conveniencia de
microfocalizar zonas donde pueda existir un riesgo de revictimización de los
reclamantes.
Mapa No. 8 Cultivos ilícitos y zonas priorizadas en restitución

23
La persistencia del narcotráfico como fuente de financiación de las guerrillas y las
Bandas Criminales (BACRIM) hace que las acciones de los grupos armados
tengan lugar en áreas donde hay cultivos ilícitos. El censo de 2012 de la Oficina
de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (ONUDD) sobre cultivos de coca9
9 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Colombia Monitoreo de cultivos de
coca 2012. Junio de 2013. Disponible en:

24
muestra las zonas con mayor número de hectáreas cultivadas en coca. De estas
zonas, hay algunos municipios microfocalizados que tienen una alta correlación
entre hectáreas cultivadas y solicitudes en restitución de tierras. El cuadro
siguiente muestra los municipios microfocalizados con áreas cultivadas en coca
donde llama la atención Tibú por contar con 1.495 hectáreas de estos cultivos.10
Municipios Microfocalizados en Restitución y Cultivos ilícitos (has)
Departamento
Municipio que contiene la
micro-zona (vereda,
corregimiento, o predio)
Solicitudes de
Restitución,
recibidas por
la UAEGRTD
Cultivos
ilícitos (HAS)
Norte
Santander Abrego 20 86
Norte
Santander Cúcuta 38 400
Norte
Santander El Zulia 18 147
Norte
Santander Tibú 1.658 1.495
Valle Del Cauca Bolívar 14 223
Santander El Carmen De Chucurí 2 135
Santander Rionegro 2 144
Cesar San Alberto 4 323
Magdalena Aracataca 6 380
Magdalena Ciénaga 3 641
Bolívar María La Baja 25 188
Nariño Buesaco 4 52
Putumayo San Miguel 416 256
Putumayo Valle Del Guamuez 644 656
Putumayo Villa Garzón 688 234
Antioquia San Carlos 48 839
Antioquia San Roque 4 102
http://www.unodc.org/documents/colombia/2013/Agosto/censo_de_cultivos_de_coca_2012_BR.pdf
Consultado el miércoles 10 de junio de 2014. Es necesario advertir que durante la redacción de
este informe la ONUDD publicó el informe del año 2014 y a la fecha no se cuentan con los datos
nuevos de cultivos por municipios para poder realizar la correlación. Así mismo, también es
necesario señalar que la variación de las hectáreas cultivadas no tuvo un cambio significativo. “De
los departamentos con presencia de cultivos de coca, 13 mostraron tendencia a la reducción del
área sembrada mientras que 7 mostraron tendencia al incremento. El 76% del aumento se
concentra en Nariño (+2.444 ha), Norte de Santander (+1.829 ha) y Putumayo (+1.519 ha); por otra
parte, el 77% de la reducción se concentra en Chocó (- 1.768 ha), Antioquia (- 1.734 ha), Bolívar
(- 1.043 ha) y Cauca (-999 ha)“. ONUDD. Informe de Monitoreo de Cultivos de Coca en Colombia
2013. Junio de 2014. Disponible en: http://www.unodc.org/colombia/es/press/2014/junio/a-pesar-
de-estabilidad-en-area-sembrada-de-coca-la-produccion-de-cocaina-bajo.html
10 El coeficiente de correlación se estableció entre el Censo de Cultivos Ilícitos de ONUDD 2012 y
las solicitudes recibidas por la UAEGRT con corte al 31 de marzo. Análisis estadístico realizado por
el Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras. Procuraduría Delegada para la
Restitución de Tierras. Procuraduría General de la Nación. Bogotá, Junio de 2014.

25
Antioquia El Bagre 339 194
Meta Puerto Gaitán 86 423
Meta San Juan De Arama 29 91
Antioquia Apartadó 19 356
Antioquia Chigorodó 7 248
Antioquia Mutatá 10 548
Antioquia Turbo 17 1.602
Gráfico No. 8. Coeficiente de correlación municipios microfocalizados en
Restitución con Cultivos ilícitos
Respecto del tema de seguridad y de las condiciones del territorio para la
restitución de tierras se hace necesario recordar que la restitución puede
convertirse en la puerta de entrada a los procesos de reparación integral a través
del retorno. En ese sentido, el reto de la restitución no solo se limita a la entrega
material del predio, sino a la responsabilidad de iniciar un proceso con el que se
busca el goce efectivo de derechos de la población víctima sobre el territorio.
A continuación se enuncian los retos de la restitución en relación con la política de
desminado que, como lo afirma la UAEGRT, constituye el mayor obstáculo para la
restitución.11
2.2. Desminado y restitución de tierras
Para entender la dimensión de la contaminación por minas antipersonal en el país
hay que partir por analizar el mapa No. 9 donde se evidencia la afectación por
11 Cartografía propia tomada de la información de la UAEGRT. Gestión en prevención y seguridad
en materia de desminado en el marco del proceso de restitución. Bogotá 5 de Octubre de 2012.
PAICMA. Reunión Cooridnación Desminado Humanitario. Acta No. 20121009. Octubre 2012.
Disponible en: http://www.accioncontraminas.gov.co/accion/Paginas/Desminado.aspx#
y = 0,5313x + 316
R² = 0,2416
0
500
1.000
1.500
2.000
0 500 1000 1500 2000
SOLICITUDESDERESTITUCIÓN.
CULTIVOS ILCITOS (HAS)
Correlación entre microzonas y municipios
con cultivos ilcitos

26
macrozona realizado por la UAEGRT12. En él se puede entender, a simple vista, la
necesidad de avanzar en el desminado humanitario para poder restituir. El reto del
Estado colombiano es entonces mejorar la interrelación entre la política de
restitución y la de desminado para dar garantías de seguridad sobre el territorio.
Mapa No. 9. Eventos por Minas Antipersonal y Zonas Macrofocalizadas
Se han identificado 3 grandes aspectos del desminado humanitario que pueden
afectar el avance de la política de restitución de tierras, dichos aspectos son:
12 Ibíd.

27
2.2.1. Microfocalización y Comité Operativo Local de Restitución de Tierras
Al respecto es necesario señalar que la Ley Víctimas y Restitución de Tierras ha
significado un enorme desafío a las políticas que se tienen que articular con este
proceso. Para el caso de restitución, la Ley prevé unos tiempos cortos con el
objeto de atender de manera urgente las reclamaciones de las víctimas que
durante años han estado esperando la respuesta del Estado frente al despojo de
tierras. Sin embargo, políticas como la de desminado no se han adecuado a los
tiempos extraordinarios que requiere la política de restitución. Ejemplo de ello es
que la UAEGRT a corte del 31 de mayo tiene 202 microzonas sobre más de 80
municipios y a la fecha solo están publicados en la página web del Programa 19
municipios autorizados para el desminado humanitario.13 Sin embargo, durante la
redacción de este informe, el 16 de Junio de 2014, el PAICMA publicó el “Plan de
Acción de Desminado Humanitario 2014-2016“, donde se incluyen 71 municipios
susceptibles de desminado humanitario. Analizados los municipios se evidencia
que de los 71, solo 11 municipios coinciden con zonas microfocalizadas14
En ese sentido, se llama la atención sobre la necesidad de coordinación entre las
dos políticas en la medida en que intervenir zonas para la restitución sin que estén
priorizadas en desminado genera un enorme riesgo para los reclamantes pero
también para los funcionarios del Estado que tienen que visitar los predios. Por
otro lado, se insta a la UAEGRT a intervenir de manera masiva en las zonas
priorizadas en desminado con el objeto de buscar la restitución de comunidades
para estimular el retorno colectivo. Esto funcionaría como una economía de escala
donde se concentra el esfuerzo institucional a través del desminado, la restitución
y la oferta institucional integral.
Vale también la pena anotar que si bien el PAICMA es la entidad líder del tema del
desminado en el país, no es menos cierto que tiene una categoría de Programa.
Es decir, está a un nivel estratégico de asesoramiento a la alta dirección del
gobierno pero no tiene capacidad operativa y esto podría estar frenando la
capacidad del Estado en el desminado. Sobre este punto es importante resaltar
que el PAICMA y la UAEGRT han estrechado lazos de coordinación y en zonas
como los Montes de María están realizando metodologías conjuntas para
compartir información comunitaria sobre la afectación de minas en el territorio. Sin
embargo, la coordinación tiene que escalar a la implementación de nuevas
metodologías y procedimientos conjuntos.
Respecto a los retos de arquitectura institucional para el desminado, se requiere
que la entidad operativa que lidere este tema, dé lineamientos, formule
estrategias, planee y haga seguimiento. Si bien el PAICMA ha puesto el tema del
13 Programa Presidencia para la Acción integral contra Minas Antipersonal. Expedientes
municipales. Disponible en:
http://www.accioncontraminas.gov.co/accion/Paginas/Desminado.aspx# Consultado el Miércoles 11
de junio de 2014
14 Montebello en Antioquia; Curumaní, El Copey, Pelaya y San Alberto en el Cesar; Aracataca,
Chibolo, Fundación, y Pivijay en Magdalena; y Colosó y Morroa en Sucre.

28
desminado en la agenda nacional y ha diseñado estrategias para 1) las asistencia
a víctimas, 2) educación en el riesgo 3) gestión territorial y 4) gestión de la
información, el desminado humanitario requiere una entidad de corte operativo y
administrativo que agilice el proceso de cara a la política de reparación integral a
víctimas que permita tanto la restitución como el retorno.
2.2.2. Proceso de toma de decisiones sobre la política de desminado
Ligado a los retos del diseño institucional, el proceso de toma de decisiones sobre
el desminado no está en cabeza del PAICMA sino en cabeza de una instancia de
alto nivel liderada por el Ministerio de Defensa denominada Instancia
Interinstitucional de Desminado Humanitario 15 Si se actualiza y especializa la
estructura institucional, la toma de decisiones en materia de desminado
humanitario se podría optimizar. Actualmente, el proceso de toma de decisiones
se hace a través de este mecanismo en el que confluyen representantes de alto
nivel de las entidades. Si bien a este nivel se deben tomar decisiones estratégicas
sobre la política de desminado, actualmente no existe un mecanismo de toma de
decisiones para procedimientos operativos ordinarios. Por ello, se insta al
Gobierno Nacional para que estructure una entidad de corte operativo con la que
se podrían agilizar los procesos.
Otro aspecto fundamental es el que se refiere a las condiciones de seguridad para
el desminado. Sobre este punto, vale recordar que la UAEGRT viene trabajando
sobre más de 80 municipios pero la política de desminado solo está autorizada
sobre 30 municipios. En ese sentido, habría que preguntarse si los equipos
técnicos de la UAEGRT entran en algunos territorios, no lo podrían hacer también
los equipos de desminado? Por ello, es necesario planear una intervención previa
de los operadores de desminado que permita tener un análisis de la afectación por
minas con el objeto de mitigar riesgos de seguridad en el proceso de restitución.
Otro aspecto importante a tomar en cuenta es el que tiene que ver con la
seguridad en los procesos de desminado. Al respecto la Procuraduría ha sido
enfática en el cumplimiento de requisitos por parte de las organizaciones civiles de
desminado humanitario y en especial el riesgo en el que podrían verse
involucradas por operar en zonas que aún representan retos de seguridad para el
Estado. A este respecto, sería importante analizar los riesgos asociados a cada
uno de los pasos del desminado humanitario en la medida en que, el riesgo en la
etapa de Estudios No Técnicos no es el mismo riesgo que en la etapa propia del
desminado.16 En ese sentido, la política de restitución de tierras demanda tiempos
15 Decreto 3750 de 2011. Por medio del cual se reglamenta el artículo 9 de la Ley 1421 de 2010,
"Por la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999,
782 de 2002 y 1106 de 2006". Artículo 6. En desarrollo del principio de coordinación de la función
pública se establecerá́ una Instancia Interinstitucional de Desminado Humanitario, integrada por el
Ministro de Defensa Nacional, el Inspector General de las Fuerzas Militares y el Director del
PAICMA.
16 El proceso general para la liberación de tierras es: 1) Sospecha, 2) Estudio No Técnico, 3)
Identificación de área peligrosa o cancelación de sospecha, 4) Estudio Técnico, 5) Área peligrosa

29
más expeditos para el goce efectivo de derechos de las víctimas sobre el territorio
y esto requiere repensar procedimientos ordinarios que se diseñaron antes de la
Ley 1448.
Como el fin último del desminado humanitario es precisamente liberar los
territorios de sospechas de minas, es necesario reconocer el papel fundamental
que han tenido las Fuerzas Militares a través del Batallón de Desminado
Humanitario. Las fuerzas cuentan con una gran experiencia sobre el terreno y la
identificación de patrones de minado puede conducir a la judicialización de
responsables para destruir las estructuras causantes de este flagelo. En ese
sentido, se hace necesario que el BIDES se acredite bajo los estándares de
calidad establecidos y amplíe su intervención en el país.
2.2.3. Falta de información sobre la afectación real de la contaminación por
minas antipersonales
Si bien es importante reconocer el esfuerzo del gobierno nacional en cabeza del
PAICMA para tener información sobre los accidentes, incidentes y el desminado
hecho sobre el territorio nacional a través de la planificación, recolección,
validación, análisis y reporte en el sistema de gestión de información IMSMA, es
importante señalar el rezago del país en el reporte de información
georeferenciada. Buena parte de los accidentes que han sido reportados no
cuentan con coordenadas exactas y por ello, se asocian a las cabeceras
municipales. Este reto tecnológico no se le puede endilgar al Programa sino a la
falta de mecanismos de captura de información georeferenciada en todo el país.
Actualmente el PAICMA tiene una plataforma web para la consulta de estadísticas
georeferenciadas a nivel nacional17 que están disgregadas por municipio, enfoque
diferencial y grupo poblacional sobre los hechos reportados. El reto en esta
materia es que exista información no solo sobre los eventos pasados, sino sobre
las minas que aún hay sobre el territorio y sobre las que aún no hay información. A
este respecto, vale anotar que los responsables de la contaminación por minas
muchas veces no tienen mapas de las zonas donde las han enterrado y eso ha
hecho incluso que sean víctimas de los mismos artefactos instalados por ellos. En
otros casos, al desmovilizarse, dicen conocer las zonas donde han instalado las
minas pero por los cambios físicos del terreno olvidan los lugares exactos.
En ese sentido, se reconoce el avance del Estado en la acción integral
contraminas pero aún existe un rezago en el componente de desminado
humanitario que requiere: 1) mejorar los tiempos para atender políticas como la de
restitución, 2) mejorar los procedimientos de toma de decisiones para el
desminado, 3) crear una arquitectura institucional enfocada en los procedimientos
confirmada o No hay evidencia de riesgo, 6) Despeje, 7) Criterios satisfecho, 8) Liberación de
tierras. PAICMA.
17 PAICMA. Estadísticas. Disponible en:
http://www.accioncontraminas.gov.co/Paginas/victimas.aspx

30
de corte operativo para agilizar el desminado 4) conocer la contaminación por
minas en el territorio a través de los estudios no técnicos, 5) Invitar a las
organizaciones civiles para que vengan al país y se acrediten y 6) Fortalecer el
Batallón de Desminado Humanitario de las Fuerzas Militares y acreditarse bajo los
estándares de calidad. La puesta en marcha de estas actividades permitiría
avanzar sobre las zonas con condiciones de seguridad donde se está llevando a
cabo el proceso de restitución.
2.3. Análisis por macrozonas
Con el objeto de tener una visión diferenciada de acuerdo a cada una de las
particularidades de las macrozonas en cuanto a las condiciones de seguridad
sobre el territorio, la presencia de cultivos ilícitos y a la afectación por minas
antipersonal, se analizará: primero, el porcentaje de solicitudes en área
microfocalizada, segundo, la realización de sesiones de COLR por microzona
abierta y tercero, la presencia de cultivos ilícitos en las zonas donde esta variable
tiene una vital importancia.
1. Eje Cafetero: en esta zona el 100% de las solicitudes se encuentran a la
espera de que la UAEGRT inicie el análisis previo para la inscripción en el
RTDAF. Las solicitudes están ubicadas sobre 48 municipios y a la fecha
ninguno está microfocalizado y en esta región, la UAEGRT no reporta haber
realizado reuniones de COLR. Una de las explicaciones se debe a que la
apertura de esta zona se hizo en el año 2013 en conjunto con la macrozona
de Cundinamarca y aún la UAEGRT se encuentra en proceso de alistamiento
humano, físico y técnico para poder atender el proceso. Sin embargo, se
exhorta a iniciar procesos en esta zona en la medida en que goza de
condiciones positivas de seguridad que permititrían avanzar con celeridad y
seguridad. De hecho, el municipio de Samaná, Caldas es uno de los
municipios en los que el gobierno nacional ha autorizado labores de
desminado y esta labor está siendo adelantada por el Batallón de Desminado
Humanitario de las Fuerzas Militares18.
2. Putumayo: en esta zona el 83% de las solicitudes están ubicadas en áreas no
microfocalizadas sobre 13 municipios. Se han realizado 7 sesiones del COLR
que han permitido la microfocalización en 3 municipios. En ese sentido, se han
realizado en promedio dos sesiones por microzona abierta. Si bien hay una
efectiva coordinación entre la Fuerza Pública y la UAEGRT para la
microfocalización, vale la pena advertir la complejidad de este territorio para
llevar adelante el proceso de restitución. Por su ubicación, el departamento es
utilizado por los grupos armados al margen de la ley como corredor
estratégico hacia el Ecuador; así mismo, buena parte del territorio es utilizado
18 PAICMA. Expedientes municipales en Desminado Humanitario. Disponible en:
http://www.accioncontraminas.gov.co/accion/Paginas/Desminado.aspx#

31
para cultivar coca. Al respecto, se evidenció que existe una correlación entre
cultivos de coca y solictudes de restitución de un 56%, la cual permite advertir
los potenciales riesgos que tendría el avance del proceso de restitución en
zonas como Valle del Guamuéz y San Miguel, no solamente afectados por la
presencia de cultivos de coca, sino por la existencia de minas antipersonales
que han cobrado la vida de 353 personas en el departamento. 19 Estos
potenciales riesgos son necesarios tomarlos en consideración de cara a los
reclamantes y a los funcionarios de la UAEGRT, IGAC, INCODER al momento
de realizar tareas de medición o topografía que obligan a visitar los predios.
Gráfico No. 9. Coeficiente de correlación Restitución Vs. Cultivos ilícitos
en el Putumayo
3. Resto de Antioquia y Urabá: el departamento de Antioquia tiene la mayor
parte de las solicitudes de ingreso al registro, localizados sobre 88 municipios,
de las cuales 72% no han sido microfocalizados. Al respecto vale la pena
señalar que Antioquia fue uno de los departamentos más golpeados por la
violencia de diferentes grupos armados, que bajo diferentes interéses
(narcotráfico, minería ilegal, corredores estratégicos), desplazó a buena parte
de la población. Actualmente hay zonas que gozan de buenas condiciones de
seguridad, como el sur oriente antioqueño, donde la UAEGRT ha
avanzado,incluso ya con sentencias de restitución,como sucede en el
municipio de San Carlos. Por ello se hace necesario que la UAEGRT amplíe la
intervención en esa zona para restituir a comunidades afectadas por el
despojo y optimice los recursos del Estado concentrando la intervención. Sin
embargo, se advierte el riesgo de avanzar en zonas donde los grupos
armados ilegales podrían atentar contra el proceso como son el Bajo Cauca y
19 PAICMA. Estadísticas acumuladas en el departamento de Putumayo. Disponible en:
y = 0,2296x + 81,564
R² = 0,3191
0
100
200
300
400
500
600
700
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Solicitudesderestituición.
Cultivos ilicitos 2012 (has)
Putumayo.

32
Urabá. No en vano, Antioquia es el departamento con mayores solicitudes de
protección ante la Unidad Nacional de Protección por parte de reclamantes de
tierras a nivel nacional (175 solicitudes) 20 . Vale la pena destacar la
coordinación de la UAEGRT con la Fuerza Pública en el marco de los COLR,
realizando en el departamento 24 sesiones del COLR sobre 11 municipios, es
decir que en promedio se han realizado 2 COLR por municipio.
4. Cundinamarca: tiene 69% de solicitudes de restitución sobre áreas no
microfocalizadas puesto que solo un municipio del departamento está en
microzona, realizadose 4 sesiones del COLR. Al igual que el Eje Cafetero,
esta macrozona es una de las más recientemente creadas y ha sido necesaria
la preparación de todo el andamiaje insititucional. Sin embargo, se invita a la
UAEGRT a avanzar en esta zona en la medida en que cuenta con una
situación especialmente positiva de seguridad y presencia institucional integral
que permitirían consolidar el proceso de restitución.
5. Catatumbo: esta zona tiene el 73% de solicitudes del departamento en áreas
microfocalizadas sobre 13 microzonas, ubicadas en 6 municipios, lo que la
convierte en la macrozona con mayor porcentaje de solicitudes
microfocalizadas. Se realizaron 22 COLR sobre 9 municipios, por lo que en
promedio se hicieron 2 COLR por municipio. Cabe anotar que en esta zona se
pudo establecer una alta correlación correspondiente al 81%21 entre el número
de solicitudes de restitución y el número de hectáreas con cultivos ilícitos. Al
respecto se destaca el municipio de Tibú que aporta un 3,5% de los cultivos
de coca a nivel nacional y es el cuarto municipio con mayor porcentaje de
cultivos del país22 . Así mismo, la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV) señala que el Índice de Riesgo de
Victimización de Tibú es del 0,95 (siendo 1 el más alto)23. Estos aspectos son
fundamentales para entender que si bien se hacen reuniones de coordinación
entre la Fuerza Pública y la UAEGRT, las condiciones del territorio no son las
adecuadas para un proceso que busca reparar a las víctimas, en la medida en
que se podría generar la revictimización y en torno a este tipo de variables se
deberían guiar las discusiones en el marco del COLR.
20 Unidad Nacional de Protección. Número de solicitudes de protección de reclamantes de tierras
por departamento. Respuesta al oficio No. 49427. Bogotá, Abril 16 de 2014.
21 El coeficiente de correlación se estableció entre el Censo de Cultivos Ilícitos de ONUD 2012 y las
solicitudes recibidas por la UAEGRT con corte al 31 de marzo. Para la zona del Catatumbo el
coeficiente de correlación es del 0,81. Análisis estadístico realizado por el Observatorio sobre la
Gestión de la restitución de Tierras. Procuraduría Delegada para la Restitución de Tierras.
Procuraduría General de la Nación. Bogotá, Junio de 2014.
22 Informe de Monitoreo de Cultivos de coca. Organización de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito ONUDD en Colombia. Disponible en:
http://www.unodc.org/colombia/es/press/censosimci2012.html
23 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y Universidad Santo Tomas. Índice
de Riesgo de Victimización 2010-2012. Bogotá, 2012.

33
en el Catatumbo
Los riesgos en esta zona se configuran por ser área estratégica de los grupos
armados para su financiamiento y movilidad como área fronteriza (cultivos
ilícitos y narcotráfico), por la existencia de redes criminales sofisticadas como
la comandada por Víctor Ramón Navarro, alias “Megateo“24 y por la presencia
de minas antipersonales, munición sin explotar y Artefactos Explosivos
Improvisados (AEI) que han cobrado un total de 764 víctimas en el
departamento25
6. Magdalena Medio: en esta zona el 67% de las solicitudes está en areas no
microfocalizadas y 6 de los 26 municipios están microfocalizados, mediante 28
sesiones de COLR, es decir que en promedio se realizaron 5 COLR por
municipio. Magdalena Medio es una zona que goza de buenas condiciones de
seguridad, no hay cultivos ilíticos y si bien se reportan 288 víctimas por minas
antipersonales, también se han iniciado las tareas de desminado humanitario
por parte del BIDES- en los municipios del Carmen del Chucurí, San Vicente
del Chucurí y Sabana de Torres26, municipios que han sido microfocalizados
por la UAEGRT.
7. Tolima: en esta zona el 34% de las solicitudes se encuentra al interior de
zonas microfocalizadas sobre 14 municipios. Se realizaron 14 sesiones del
24 Semana, “Megateo“ el capo del Cataumbo. Julio 20 de 2013 Disponible en:
http://www.semana.com/nacion/articulo/megateo-capo-del-catatumbo/351401-3 Consultado el 24
de Junio de 2014.
25 PAICMA. Estadísticas. Departamento Norte de Santander. Disponible en:
26 Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal. Presidencia de la
República. Expedientes municipales y Situación de víctimas en Colombia. Disponible en
y = 0,6601x - 7,5458
R² = 0,66
-500
0
500
1.000
1.500
2.000
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
Solicitudesderestituciónpor
cadamcpio.
Cultivos Ilicitos (Has).
Catatumbo.

34
COLR, en promedio un COLR por municipio. Llama la atención las
condiciones de seguridad, en especial en el sur del departamento en
municipios como Ataco donde hay dos microzonas abiertas. El fallo de un juez
de restitución de tierras de la vereda Balsillas afirma: “Este despacho ha
evidenciado que las personas son renuentes al retorno por temor a ser
nuevamente víctimas de vulneración de sus derechos humanos por parte de
grupos armados al margen de la ley, así mismo porque consideran que no
existen condiciones dignas en materia de vivienda, educación y salud entre
otras circunstancias”27. En ese sentido, es fundamental que las discusiones
del COLR prevean escenarios de retorno donde se evite la revictimización de
la población, no solo por la ausencia de condiciones de seguridad sino
también por la falta de presencia del Estado, a través de la prestación de
servicios públicos básicos. Según la UARIV, el municipio de Ataco tiene un
índice de riesgo de victimización del 0,7128 por lo que se hace necesario
considerar este tipo de variables de cara a las discusiones del COLR.
8. Nariño: en esta zona el 66% de las solicitudes se encuentra por fuera de
áreas microfocalizadas. Se realizaron 14 sesiones del COLR y se han
microfocalizaron 4 municipios, en promedio se han hecho 3 COLR por
municipio. Es necesario tomar en consideración que el 56% del área
departamental es zona de reserva forestal del Ley 2/195929 y que en este
departamento tienen presencia un alto porcentaje de territorios colectivos de
comunidades étnicas. Respecto a las condiciones del territorio, vale la pena
anotar que se evidenció una correlación entre las solicitudes de restitución y el
número de hectáreas cultivadas en coca del 63% lo que permite advertir sobre
los riesgos que existen en esta zona relacionados con las finanzas de grupos
armados al margen de la ley y la disputa territorial entre guerrillas y crimen
organizado. Se destacan especialmente las condiciones de seguridad de
Tumaco que en la década del 2000 fue uno de los departamentos con mayor
expulsión de población30. Sin embargo, la UAEGRT no lo ha microfocalizado y
ha optado, en cambio, por abrir zonas en la capital del departamento y
cercanas a ésta.
en Nariño
27 Juez del Tribunal de Tierras de Ibagué. Fragmento extractado de Verdad Abierta, “Ataco, el
retorno al pueblo fantasma“. Publicado el lunes 20 de mayo de 2013. Disponible en:
http://www.verdadabierta.com/restitucion-de-bienes/4594-ataco-el-retorno-al-pueblo-fantasma
29 Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio. Caracterización de las tierras rurales y su
correlación con el desplazamiento forzado en Colombia. Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional. Bogotá, 2010.
30 Los 150 departamentos más expulsores. Ibíd. P. 191.

35
9. Cauca y Valle del Cauca, las solicitudes de restitución de tierras en áreas no
microfocalizadas corresponden al 65%. Solo en 14 municipios de los 67 hay
microfocalización. Acá vale la pena evidenciar que El Valle del Cauca tiene
52% del territorio en zona de reserva forestal y Cauca un 25%31. Además hay
presencia de 17 Consejos Comunitarios de Comunidades Negras en el Cauca
y 27 en el Valle del Cauca. Respecto a la coordinación entre la UAEGRT y la
Fuerza Pública se evidencia que se han hecho 57 sesiones de COLR y se han
microfocalizado 10 municipios, en promedio se han hecho 6 COLR por
municipio. Vale la pena evidenciar los retos de seguridad en esta área
relacionados a la presencia de guerrillas y BACRIM, así como al cultivo y
tráfico de ilícitos. Se encontró una correlación entre solicitudes de restitución y
hectáreas con cultivos de coca de un 37% que si bien no es tan alta, si lo es
para municipios como el Tambo, Cauca que aporta un 3,9% del área cultivada
en el país convirtiendose en el segundo municipio con mayor cultivos de coca
a nivel nacional.32
en Cauca y Valle del Cauca
31 Proyecto Protección de Tierras. Ibíd. Pp. 27 y 37.
32ONUDD. Ibíd.
y = 0,1196x + 37,493
R² = 0,3981
0
100
200
300
400
500
600
700
800
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Solicitudesderestitucióndetierras.
Cultivos ilicitos.
Nariño.

36
10.Sur de Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño: en esta zona el 61% de las
solicitudes están por fuera de zonas microfocalidazas y tan solo 5 municipios
estan microfocalizados. Se han hecho 11 COLR solo en el departamento de
Córdoba, lo que muestra una buena coordinación entre la UAEGRT y la
Fuerza Pública. Sin embargo, al igual que en el Catatumbo, esta región
presenta grandes desafíos de seguridad. El municipio de Tierralta por ejemplo,
es el sexto municipio donde hay más reclamaciones de restitución y donde
hay mayor presencia de áreas sembradas en coca; la misma UAEGRT
manifiesta la imposibilidad de acceso y de las difíciles condiciones de
seguridad33. En ese sentido, se solicita a la UAEGRT, en el marco del COLR,
las condiciones que tendría que afrontar un reclamante si le es entregado su
predio en una zona donde hay una disputa territorial por el control de fuentes
de financiación para el conflicto como la siembra de cultivos ilícitos y la
minería criminal34.
11.Sur del Meta: en esta zona el 60% de las solicitudes se encuentra por fuera
de microzona y el resto están microfocalizadas sobre 15 municipios. Llama la
atención que la macrozona se denomina Sur del Meta y todas las
intervenciones se realizan en municipios del norte del departamento. Sin
embargo, es precisamente el norte del Meta la zona con mejores condiciones
de seguridad. A este respecto, es fundamental para el proceso de restitución
que el gobierno nacional haga una evaluación de las zonas macrofocalizadas
y las amplíe o reevalúe de acuerdo a las condiciones para la restitución como
33 El Meridiano de Córdoba. Restitución de tierras fracasa en Tierralta. Montería 3 de agosto de
2013. Disponible en: http://elmeridianodecordoba.com.co/monteria/item/38610-restitución-de-
tierras-fracasa-en-tierralta
34 El Colombiano. No hay quien frene la minería ilegal en el Bajo Cauca. 22 de marzo de 2014.
Disponible en:
http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/N/no_hay_quien_frene_la_mineria_ilegal_en_el
_bajo_cauca/no_hay_quien_frene_la_mineria_ilegal_en_el_bajo_cauca.asp
y = 0,1212x + 37,564
R² = 0,1404
0
50
100
150
200
250
300
350
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Solicitudesderestitución.
Cultivos ilicitos (has).
Cauca y Valle del Cauca

37
puerta de entrada a la política de reparación integral. En términos de
coordinación entre la Fuerza Pública y la UAEGRT se han hecho 17 sesiones
del COLR y se han microfocalizado 15 municipios, lo que significa que en
promedio se ha hecho 1 COLR por municipio. Si bien el departamento tiene
áreas con condiciones de seguridad que permiten iniciar el proceso, vale la
pena advertir que existe una presencia importante de guerrrillas y también de
BACRIM asociadas al narcotráfico especialmente en el sur del departamento.
En esta zona, hay una correlación de 88% entre las solicitudes de restitución y
las áreas cultivadas en coca.
en el Sur del Meta
En este punto es importante llamar la atención de la UAEGRT sobre los
riesgos que puede representar intervenir en áreas donde se pueda causar la
revictimización. Según la UARIV el Índice de Riesgo de Victimización en la
mayoría de los municipios del sur del Meta es superior al 0,935 y, según el
PAICMA, hay un histórico de 1095 víctimas por minas antipersonal.36
12.Montes de María: en esta zona el 46% de las solicitudes están por fuera de
áreas microfocalizadas y las solicitudes están en áreas microfocalizadas
sobre 8 municipios, 4 de Bolivar y 4 de Sucre. Se han realizado 19 sesiones
de COLR en esta macrozona que equivalen a dos reuniones por cada
microzona abierta. La región de los Montes de María fue una zona afectada
fuertemente por la presencia de diversas guerrillas y grupos paramilitares que
buscaron consolidarse en este territorio y expulsar a la población. En la zona
tuvieron lugar masacres, asesinatos selectivos y secuestros. Sin embargo, a
36 PAICMA. Estadísticas. Departamento Meta. Disponible en:
y = 3,9801x + 55,981
R² = 0,7816
0
200
400
600
800
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Solicitudesderestitución
Cultivos ilicitos (HAS)
Sur del Meta.

38
finales de la década del 2000 se consolidó la presencia de la Fuerza Pública y
actualmente la zona tiene condiciones de seguridad para adelantar el proceso
de restitución. No obstante, la falta de presencia del Estado a través de la
prestación de servicios sociales básicos y los remanentes de minas
antipersonal que aún se encuentran en el territorio, son los retos del Estado de
cara a la restitución.
13.Magdalena, Cesar y Guajira: En esta zona, el 62% de las solicitudes se
encuentran en áreas micro focalizadas correspondiente a 22 municipios. La
apertura de zonas conicide con las reclamaciones y el esfuerzo institucional, el
cual se ha hecho de manera coordinada para avanzar en zonas con mejores
condiciones de seguridad. Se han realizado 19 sesiones del COLR sobre 22
municipios para un total de 20 microfocalizaciones. Sin embargo, llama la
atención que en el departamento del Magdalena se han abierto 11 zonas
microfocalizadas y solo se han realizado 9 sesiones del COLR. Se evidenicia
que los municipios microfocalizados de Aracataca y Ciénaga tienen presencia
de cultivos ilícitos, por lo que se advierte de los posibles riesgos de seguridad
en estas áreas. De acuerdo a lo reportado por la UARIV, el Índice de Riesgo
de Victimización en estos dos municipios es de 0,59 por lo cual se advierte la
necesidad de revisar las condiciones de seguridad en el marco del COLR
antes de microfocalizar.
Gráfico No. 14. Porcentaje de solicitudes al interior y por fuera de microzona
Fuente: UAEGRTD. Análisis realizado por el Observatorio sobre la Gestión de Restitución de Tierras.
Procuraduría Delegada para la Restitución de Tierras

39
3. ANALISIS JURÍDICO DE LA FASE JUDICIAL DEL PROCESO DE
RESTITUCIÓN DE TIERRAS
El análisis de la fase judicial tiene fundamento en los hechos, argumentos y
decisiones plasmadas en 161 sentencias de restitución de tierras, falladas en el
periodo junio de 2013 a marzo 31 de 2014, que agrupan 266 37 solicitudes
instauradas en sede judicial. Este número obedece a una muestra estadística
descriptiva aplicada al número total de sentencias falladas en el término
mencionado, es decir, 277 fallos; con una confiabilidad del 95%, que permitió
seleccionar aleatoriamente sentencias por cada región macrofocalizada, teniendo
en cuenta criterios de proporción de fallos por departamento, número de fallos por
mes, fallos con opositor y sin opositor.
Mapa No. 10 Dispersión geográfica de la muestra
37 Este número de sentencias obedece a los fallos publicados a 30 de marzo de 2014 en la página
web de la UAEGRT
Muestra de fallos de
Restitución de
Tierras.
Análisis del Observatorio sobre

40
Teniendo en cuenta lo dicho, la estructura y resultados de este análisis son los
siguientes:
3.1. Contexto general de la fase judicial del proceso de restitución de
tierras
La etapa judicial comienza con la presentación de la solicitud de restitución ante
los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras quienes tienen la
competencia 38 de pronunciarse y, decidir definitivamente, sobre la propiedad,
posesión u ocupación de predios que ya hayan sido incluidos en el registro de
tierras abandonadas y despojadas forzosamente en la fase administrativa; por lo
anterior, y de acuerdo al análisis de la muestra de solicitudes falladas entre junio
del 2013 y marzo del 2014, el Valle del Cauca es el departamento con el mayor
número de sentencias proferidas en restitución de tierras a nivel nacional con un
17%.
Asimismo, los juzgados primero, segundo y tercero de Guadalajara de Buga son
despachos judiciales con un número representativo de fallos sin opositor (17%),
seguido del juzgado especializado en restitución de Santa Marta con el 16%, y los
juzgados de Ibagué con el 13%. Respecto a las salas especializadas en
Restitución de Tierras, la sala civil especializada de Cartagena ha decidido el
mayor número de procesos con opositor con un porcentaje del 10% del total de los
fallos.
Por el contrario, los juzgados de Bucaramanga y Sincelejo son los que menos han
fallado procesos de restitución con el 1% cada uno, y las salas civiles
especializadas en restitución ubicadas en Norte de Santander, Valle y Antioquia
son las que menos han decidido procesos con opositor (1%).
De otra parte, en cuanto a los titulares del derecho a la restitución39, se identificó
en el análisis de la muestra de fallos, que estos son en su gran mayoría
solicitantes ocupantes de predios baldíos, puesto que el 43% presentan la solicitud
acreditando la calidad de tal, el 35% como propietarios y el 21% como poseedores
de predios privados.
38 El artículo 79 de la ley 1448 de 2011 establece que los magistrados y jueces especializados en
restitución de tierras tiene la competencia para decidir la restitución y formalización de tierras
despojadas o abandonadas forzosamente.
39 El artículo 76 de la ley 1448 de 2011 define a los titulares de la restitución como aquellas
personas que fueron propietarias o poseedoras u ocupantes que hayan sido despojadas de tierras
o se hayan visto obligadas abandonarlas como consecuencia de los hechos violentos ocurridos
entre el 1 enero de 1991 hasta el termino de vigencia de la ley.

41
Gráfico No. 15. Proporción de procesos de restitución de tierras conocidos
por los despachos judiciales.
Gráfico No.16. Calidad jurídica de los titulares de restitución
Aunado a lo anterior, se pudo establecer que el 91% de los predios privados y
baldíos solicitados en restitución fueron abandonados forzosamente y solo el 9%
fue despojado.

42
Gráfico No.17. Modalidad de victimización
En estrecha relación con lo dicho, los principales responsables de los hechos
victimizantes de abandono y despojo son los paramilitares, pues ocasionaron el
abandono o despojo del 46% de los predios solicitados en restitución, seguido del
accionar de la guerrilla con el 33%, las bandas criminales en el 3,5% y, por último,
la disputa entre la guerrilla y los paramilitares en un 15%.
Gráfico No.18. Autor responsable del abandono forzado o despojo
Otro punto importante que se pudo obtener a partir del análisis de los fallos es que
los jueces de restitución de tierras demoran en promedio 174 días (5 meses y 24
días) para emitir la sentencia, término considerado desde la admisión de la
demanda y la fecha del fallo. Respecto a los Magistrados de Restitución, el
término promedio para fallar es de 258 días (8 meses y 18 días
aproximadamente).
De la muestra seleccionada se obtuvo información sobre el número de hectáreas
solicitadas en restitución y las efectivamente restituidas, discriminadas por zona
macrofocalizada, obteniendo como resultado lo siguiente:

43
El departamento del Valle del Cauca es el departamento con mayor número de
hectáreas solicitadas, 7.888 has y 3.610 m2; seguido de Antioquia con 3.320 has y
1.945 m2 y el departamento del Meta con 1582 has y 4985 m2.
En cuanto al número de hectáreas restituidas se tiene que el en el nivel nacional
se restituyeron 11.631 has y 7.817 m2, de esta cifra, el 68% corresponden a los
municipios de Bolívar, Trujillo, Río Frío y Buga, municipios del departamento del
Valle del Cauca.
Gráfico No. 19. Hectáreas solicitadas
Gráfico No. 20. Hectáreas restituidas

44
Gráfico No. 21. Tiempos del proceso de restitución en etapa judicial
3.2. Aplicación del enfoque diferencial
Uno de los criterios para determinar si la formulación de una política pública
responde a las necesidades y contextos sociales, es la inclusión del enfoque
diferencial en su diseño y aplicación. De manera precisa, el objeto del enfoque
diferencial según lo ha definido la Corte Constitucional y la Oficina del Alto
Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas40, en la que ambas
coinciden, es que el enfoque diferencial tiene por objeto visibilizar las condiciones
de vulnerabilidad o situaciones que llevan a la discriminación de grupos
poblacionales, esto con el fin de que la institucionalidad brinde una óptima y eficaz
atención y protección de los derechos de los sujetos que se encuentren en un
estado de indefensión.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en lo que respecta específicamente a la aplicación
del enfoque diferencial en la fase judicial del proceso de restitución de tierras, de
los fallos analizados, se colige que los jueces y magistrados de restitución de
tierras al momento de estructurar la providencia, tanto en la parte motiva como en
la resolutoria, no hacen mayor énfasis sobre condiciones especiales de los
solicitantes, a excepción de si se trata de hombre o mujer. Se advierte que en
comparación al informe del año pasado presentado por la Comisión de
Seguimiento de los Organismos de Control (en adelante COSOC) se ha
mantenido igual la tendencia en fase judicial a no evidenciar o profundizar sobre
las posibles condiciones de vulnerabilidad de los reclamantes de tierras. Esto
puede responder a que la UAEGRT no hace entrega de la información relacionada
40 Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. © Una excelente
pregunta sobre un tema que en Colombia requiere respuestas inmediatas. Disponible en:
http://www.hchr.org.co/acnudh/index.php?option=com_content&view=article&id=2470:ique-es-el-
enfoque-diferencial&catid=76:recursos
Tiempos del proceso de res tución en etapa judicial
fecha admisión de la
demanda
Fecha del fallo
fecha admisión de la
demanda
Fecha del fallo
174 días (5 meses y 24 días)*
258 días (8 meses y 18 días)*
*Estas cifras se basaron en el muestreo y son aproximadas
Juez
Magistrado

45
con el enfoque diferencial que en la fase administrativa se estructura, sin justificar
que los jueces y magistrados no tengan esa obligación en virtud de los artículos 3,
13 y 85 de la ley 1448 de 2011.
Desde otra mirada, se pudo visibilizar que en las sentencias no se hace referencia
a las condiciones en las que el solicitante y su núcleo familiar se encuentran
actualmente, o en otras palabras, las condiciones especiales que posiblemente se
adquirieron después del abandono o despojo del predio.
Parece poco importante indagar sobre la edad actual del solicitante y su
productividad laboral, discapacidades adquiridas, liderazgos y representaciones de
organizaciones asumidas después el despojo o abandono de los predios. Y, ¿por
qué se considera importante profundizar sobre estos aspectos? Porque las
ordenes de los jueces y magistrados de restitución de tierras, en especial, las que
se consideran como medidas complementarias deben corresponder a esas
condiciones para que sean materialmente aplicables y se ajusten a la realidad del
solicitante como sujeto de enfoque diferencial.
Como datos estadísticos se resaltan los siguientes:
El 58% de solicitantes se trata de hombres frente al 42% que se trata de mujeres;
respecto a la edad no hay referencia en las sentencias en un 94%; en un 76% no
se tiene información si el solicitante presenta alguna condición de discapacidad y
en un 25% no se hace alusión si el solicitante pertenece a la comunidad LGTBI,
asimismo, en un 66% no se informa si el reclamante pertenece a un grupo étnico.
No se puede dejar de lado la caracterización del opositor en aplicación del
enfoque diferencial, el 87.5% se trata de hombres frente al 12% que se trata de
mujeres. No hay información en un 85% si el opositor tiene la calidad de jefe
cabeza de hogar; en un 63% no se informa sobre la calidad del opositor, es decir,
si se trata de persona jurídica, campesino, entre otras.
Gráfico No. 22. Enfoque diferencial según el solicitante

46
Gráfico No. 23. Enfoque diferencial según el opositor
3.3. Acceso a la justicia
La garantía del derecho del acceso a la justicia, no puede ser entendida,
únicamente, como la posibilidad de interponer una demanda ante la jurisdicción
ordinaria, jurisdicción administrativa, jurisdicción constitucional. Tal como lo
expone la Corte Constitucional en sentencia C -279 de 2013 se ha definido este
derecho como “ la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en
Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales
de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida
protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta
sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia
de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Este
derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un
derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial
del debido proceso”.

47
Siguiendo estos lineamientos, este derecho encuentra sustento en dos puntos
esenciales. El primero, cuando todo operador jurídico brinda garantías procesales
a los sujetos intervinientes en un litigio determinado y, el segundo, cuando ese
mismo operador jurídico es imparcial para dirimir el conflicto.
A partir de lo enunciado, el análisis de la garantía del derecho de acceso a la
justicia aplicado al proceso de restitución de tierras se hace a partir de tres puntos
clave que cobijan garantías procesales y la imparcialidad para decidir: el primero,
la representación de las partes en la fase judicial del proceso de restitución de
tierras; el segundo, la debida notificación y, el tercero, la idoneidad de la
notificación y el impacto de la misma en el proceso.
Consecuente con lo anterior, se tuvo que, en cuanto a la representación de las
partes, de los 161 fallos, el 98% de los solicitantes acuden a la fase judicial a
través de la representación que hace de estos la UAEGRT
Respecto al opositor, del 21% de procesos con oposición, corresponde a 48
sujetos. El 96% de estos, se presentaron en el término estipulado por la ley; el 4%
de manera extemporánea; el 4% fue representado por la Defensoría del Pueblo y
el 96% por apoderados particulares.
¿Qué se puede advertir de lo anterior? En primera instancia, y respecto a lo dicho
por la COSOC en el informe del año 2013, no deja de llamar la atención el bajo
número de opositores representados por una entidad del Estado, pues la mayoría
deben recurrir a apoderados particulares, situación que desde el 2012 a la fecha
no ha presentado ningún cambio significativo. Ahora bien, a partir del
conocimiento y cercanía que se ha tenido frente a la fase judicial, en especial por
la PGN, que realiza intervención judicial en los procesos de restitución, se ha
podido identificar que los llamados “opositores”, no siempre corresponden al
perfil pensado al momento de diseñar la ley 1448, es decir, paramilitares,
guerrilleros, poderosos empresarios o personas naturales con alto nivel
adquisitivo, narcotraficantes o testaferros. Los opositores, en muchas ocasiones,
se tratan de víctimas del conflicto armado, individuos vulnerables que no cuentan,
por ejemplo, con los recursos suficientes para contratar un abogado que los
represente, situación que constituye un desequilibrio procesal que desemboca en
la vulneración de un derecho fundamental como es el del debido proceso.
Se destaca que la Defensoría del Pueblo viene implementando un programa de
defensa judicial para los opositores en el proceso de restitución de tierras
independientemente a que ostenten la calidad de víctimas o no. Sin embargo, es
un programa que debe agilizar su ejecución en todas las zonas microfocalizadas.

48
Gráfico No. 24. Forma en que acceden los solicitantes a la fase judicial.
Gráfico No. 25. Forma en que acceden los opositores a la fase judicial.
El segundo punto a analizar es el de los sujetos notificados. Con relación a esto, y
con sustento en los datos que se pudieron extraer de los fallos revisados, es
importante advertir, que fueron notificados por los jueces de restitución de tierras
en un 74% las entidades territoriales, en un 69% al Ministerio Público, en un 61%
las UAEGRTD, en un 43% el INCODER, en un 17% las autoridades ambientales y
en un 15% los terceros que pueden identificarse como posibles opositores.

49
Gráfico No. 26. Sujetos notificados
Sin embargo, y más allá de las cifras que, de por sí evidencian una tendencia a la
notificación preferente a ciertas entidades, la Procuraduría Delegada para Asuntos
de la Restitución de Tierras advierte, sobre la necesidad de vincular a la fase
judicial del proceso de restitución de tierras a entidades clave, dependiendo del
conflicto que se suscite alrededor del proceso de restitución de tierras. Es el caso,
por ejemplo, de la vinculación de las autoridades ambientales, que según lo
extraído en algunas sentencias, no evidencian mayor actuación después de la
notificación de la admisión de la solicitud, más aún, cuando en medio del litigio, se
encuentran derechos de interés general y otros de carácter particular en disputa.
En cuanto al tercer punto, idoneidad de la publicación de la notificación, se
encontró, al igual que el año pasado, que el principal medio para hacer la
mencionada publicación es el periódico de amplia circulación con un 89% de
preferencia. No obstante, y pese a que la ley únicamente prevé la publicación de
la admisión de la solicitud como instrumento para dar a conocer el inicio de la fase
judicial, se advierte la importancia de que UAEGRT lleve a cabo una
sensibilización previa desde la fase administrativa sobre los posibles efectos de
los procesos de restitución de tierras que serán estudiados en la fase judicial, esto
por cuanto los posibles opositores del proceso solo cuentan con 10 días para
presentar las excepciones, término que en comparación al otorgado al solicitante
es mínimo para fundamentar su defensa.
Aunado a lo dicho, es importante manifestar que dados los contextos sociales en
los que se desarrolla el proceso de restitución de tierras, la publicación de la
admisión de la solicitud en un periódico de amplia circulación quizás no es la más
idónea, porque si bien las entidades o ciertas personas tienen acceso fácil a este
medio en otros contextos, la realidad es que en las zonas rurales no hay la
costumbre de leer un periódico de amplia circulación, y, en muchos casos, ni
siquiera se tiene acceso a éste.

50
Gráfico No. 27. Medios usados para la publicación de la admisión de la
solicitud
No se puede dejar de lado, una recomendación importante que va de la mano al
derecho del acceso a la justicia, consistente en adoptar la conciliación como
requisito de procedibilidad para adelantar la fase judicial del proceso de restitución
de tierras. Esta figura no se encuentra estipulada como tal en la ley 1448 de 2011,
sin embargo, podría considerarse así, cuando se trate de un litigio que haya
surtido satisfactoriamente la fase administrativa, que cuente con opositor y en el
que el solicitante advierta su no intensión de retorno.
3.4. Suficiencia probatoria
Existen dos momentos importantes para estructurar los argumentos probatorios
que sustentan el derecho a la restitución. Estos dos momentos son el periodo
probatorio de la fase administrativa y el periodo probatorio de la fase judicial.
Ahora bien, en este último, pese a que en el articulo 88 estipula que el juez puede
fallar con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud, los jueces y
magistrados tienen plena autonomía para practicar las pruebas que consideren
pertinentes, conducentes y necesarias para llegar al pleno convencimiento de lo
que se pretende decidir. Sin embargo, en el artículo 89 se señala una prohibición
importante: el juez o magistrado evitará la duplicidad de pruebas dentro del
proceso.
Teniendo en cuenta los fallos analizados se pudo determinar que, en materia
probatoria, los jueces y magistrados decretan en la mayoría de las sentencias, la
práctica de pruebas que debieron ser aportadas o que efectivamente fueron
aportada por la UAEGRT, lo que permite advertir, a primera vista, una falta de
confianza de los operadores jurídicos respecto al acervo probatorio allegado por
la UAEGRT para proferir el fallo.
¿Qué cuestionamiento surge alrededor de este asunto? La fase administrativa
contempla unos trámites anteriores al registro, como son: el análisis previo y el
inicio formal del estudio del caso. En estos trámites y para la decisión que se

51
debe tomar frente a ellos, deben existir argumentos probatorios. Por ejemplo, que
se acredite el requisito de temporalidad señalado en el artículo 75 de la ley 1448,
que la relación jurídica corresponda con alguna de las previstas en el mismo
artículo, y que se cumplan las condiciones establecidas sobre la calidad de
victimas de que trata el artículo 3.
Los elementos citados permiten que la UAEGRT decida incluir o no el predio en el
RTDAF, el cual, a su vez, debe tener la siguiente información: identificación del
predio, identificación de la víctima, la relación jurídica de la víctima con el predio,
el periodo durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.
Esta cadena de pasos, trámites y análisis permiten concluir que para tomar la
decisión de incluir un predio en el RTADF, se necesita de un acervo probatorio lo
suficientemente estructurado y fundamentado que pase por unos filtros finos; sin
embargo, surgen las reiteradas inquietudes alrededor de la duplicidad probatoria
que se presenta en la fase judicial directamente relacionada con los requisitos
mínimos que deben ser probados en la fase administrativa: ¿por qué se hace
necesaria nuevamente la práctica de pruebas para acreditar situaciones que
deberían venir o ya vienen soportadas desde la fase administrativa? ¿La calidad
de las pruebas aportadas es deficiente? ¿Debería ser competencia únicamente de
los jueces y magistrados el trámite probatorio para evitar desgastes institucionales
en el aporte documental a la fase administrativa? ¿Las instituciones que deben
aportar conceptos, y documentos no tienen los insumos, equipos y personal
idóneo para ello? ¿La decisión de inscribir un predio en el RTDAF no se realiza
con el suficiente rigor?
3.5. Seguridad jurídica
Uno de los principios de la restitución, estipulados en el artículo 73 de la ley 1448
de 2011, señala que las medidas de restitución propenderán por garantizar la
seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los
predios objeto de restitución.
Bajo esa premisa, la seguridad jurídica de la restitución de un predio encuentra
respaldo y fundamento principalmente en la acumulación procesal, el decreto de
medidas cautelares, el decreto de medidas de protección de predios y el
cumplimiento efectivo de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de
restitución en cuanto a la actualización cartográfica y alfanumérica, la expedición
de la resolución de adjudicación y la inscripción de la sentencia en el Folio de
Matricula Inmobiliaria.
En ese sentido, se pudo observar que, los jueces y magistrados, no consideraron
necesario acumular otros procesos judiciales, notariales o administrativos al
proceso de restitución de tierras que tienen bajo su conocimiento, a excepción de
algunos procesos sucesorales, sin que esto signifique que dicho trámite judicial se

52
decida en el proceso de restitución, únicamente se decide sobre la inclusión del
predio en la masa del causante.
Gráfico No. 28. Acumulación Procesal
Ahora bien, la seguridad jurídica de los predios restituidos desde el punto de vista
teórico y jurídico encuentra sustento en la sentencia judicial, sin embargo, solo se
ve materializada a través de la ejecución de las ordenes pensadas para tal fin, por
las entidades competentes.

53
Gráfico No. 29. Ordenes para esclarecer situación jurídica del predio.
Consecuente con lo anterior, más allá de evidenciar cuántas órdenes fueron
proferidas en los fallos de restitución dirigidas al IGAC para que realice la
actualización cartográfica y alfanúmerica, la expedición de un acto administrativo
de adjudicación por el INCODER, la inscripción de la sentencia en el Folio de
Matrícula Inmobiliaria (FMI) por las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos
(ORIP), es necesario evaluar los instrumentos adoptados por las entidades para el
cumplimiento de las ordenes y, con ello, garantizar la seguridad jurídica de los
predios.
En ese sentido, por ejemplo, el IGAC, tiene la obligación de llevar a cabo la
actualización cartográfica y alfanumérica de los predios restituidos. A 31 de
diciembre de 2013, 250 órdenes han sido impartidas para esa entidad, no obstante
a marzo de 2014, únicamente se han cumplido 64 órdenes. ¿Cuál es entonces la
falencia del IGAC para hacer efectivas las órdenes impartidas?
Respecto al INCODER, su principal obligación se deriva de los fallos de restitución
a través de la expedición de resoluciones de adjudicación de predios baldíos, sin
que ello signifique que no haya otras órdenes dirigidas a la entidad. Tres años
después de expedida la ley 1448 de 2011, el INCODER profirió dos resoluciones
importantes, encaminadas a establecer el procedimiento y determinar las
instancias de coordinación interna para el efectivo cumplimiento de las órdenes
judiciales de los fallos de restitución de tierras. En la resolución 1541 de 2014 se
dispuso la conformación de un Equipo Técnico Intersubagencial para atender de

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manera oportuna los fallos de restitución. En la resolución 882 de 2014, se
establece el procedimiento administrativo para el cumplimiento de las órdenes
judiciales de los procesos de restitución.
De otro lado, si bien el INCODER flexibilizó los tiempos en algunos
procedimientos, específicamente, el de adjudicación de baldíos que pasó de 170 a
20 días; el de proyectos de desarrollo rural a nivel nacional que pasó de 492 días
a 71 días; y el de titulación de baldíos a personas naturales bajo la Ley 1448 que
pasó de 240 a 20 días, lo cierto es que, esta reducción debe ser coherente con la
práctica, pues a través de la intervención judicial que hacen los Procuradores
Judiciales de Restitución de Tierras, se ha podido advertir, la demora en la
expedición de las adjudicaciones en algunos procesos. Al respecto el INCODER
señala la falta de identificación predial como una de las razones del retraso. Sobre
esto, se llama la atención sobre la necesidad de profundizar la articulación IGAC,
INCODER, SNR y UAEGRT para avanzar, sin llegar a generar inseguridad jurídica
a raíz de la falta de coordinación en los tiempos del cumplimiento de las órdenes
Una reflexión que surge de lo anterior, es que los tiempos utilizados por las
entidades para hacer los trámites propios de su competencia, derivados de una
sentencia judicial, son los previstos en las normas que los reglamentan. Sin
embargo, en lo que respecta a los términos para cumplir con los trámites
derivados de las órdenes del artículo 91 de la ley 1448 de 2011, no hay
reglamentación ni norma precisa o especial que los detalle. Por tal motivo, las
entidades involucradas en el proceso de restitución de tierras, deben internamente
expedir los actos administrativos tendientes a agilizar los trámites para atender
con prontitud y eficiencia lo dispuesto por los jueces y magistrados de restitución
de tierras, entendiendo las condiciones especiales de este proceso.
3.6. Ordenes de los fallos de restitución de tierras
En cuanto a la parte resolutiva de los fallos de restitución de tierras, vale la pena
hacer una reflexión en cuatro puntos importantes, así:
 Restitución vs. Compensación: La ley 1448 de 2011 contempla que el
Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución
jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser
posible la restitución se deberá determinar y reconocer la compensación
correspondiente.
De la lectura de los fallos se pudo determinar que el 95% de los predios solicitados
en restitución (como pretensión principal) fueron restituidos y en un 5% hubo lugar
a la compensación (como pretensión subsidiaria).

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Gráfico No. 30. Predios restituidos y predios compensados
Los jueces y magistrados de restitución de tierras consideraron que para el 95%
de predios restituidos, el solicitante despojado o el que abandonó el predio puede
regresar al mismo en condiciones de seguridad y dignidad. Sin embargo, para el
5% de predios restantes, los togados tuvieron como fundamentos para conceder la
pretensión subsidiaria de la compensación, los expuestos en la sentencia C-715
de 2012, en la que se señala que la restitución como medida que busca el retorno
debe ser segura, voluntaria y digna, y los siguientes argumentos derivados de los
hechos y situaciones verificadas en esta fase del proceso, así:
 Desinterés del solicitante para retornar a lugar donde se encuentra ubicado
el predio pedido en restitución. El solicitante y su núcleo familiar
comenzaron un nuevo proyecto de vida en otro lugar, encontrándose
estables económica y psicológicamente.
 Ineptitud del predio para servir al solicitante y su núcleo familiar como
medio de subsistencia
 Afectación psicológica por los hechos vividos a causa del desplazamiento.
 Ubicación del predio en zona de alto riesgo.
 No existen condiciones de seguridad para el retorno. Se evidencia, en
algunos casos, la presencia de grupos al margen de la ley. No hay pruebas
sumarias, si quiera, para desvirtuar esta situación.
 Se ocasionaría una re-victimización en caso de retorno
Con relación a lo anterior, es importante hacer referencia a una actuación
adelantada por el juzgado primero civil del circuito especializado en restitución de
tierras de Ibagué, en virtud de una petición que se hiciera para que se aplique el
control pos-fallo del que trata el parágrafo 1 del artículo 91 de la ley 1448 de 2011.
95%
5%
Predios Restituidos Vs Predios Compensados.
Predios Restituidos. Predios Compensados.

56
Ese despacho, frente a un caso concreto fallado el 4 de febrero de 2013, ordenó la
restitución jurídica y material del predio solicitado en restitución y negó la
pretensión subsidiaria de la compensación. No obstante, y con fundamento en la
petición a la que se hizo referencia, y a lo estipulado en el parágrafo 1 del artículo
91, un año después de emitido el fallo, ese despacho decidió dictar una “sentencia
complementaria” en la que dispuso modificar la decisión y otorgar la
compensación. Esto, en consideración de esta Comisión genera inseguridad
jurídica en el proceso de restitución de tierras.
En primer lugar, el juez plantea que en virtud del control posfallo, del que son
competentes los jueces y magistrados, se abre la posibilidad de hacer un nuevo y
juicioso análisis sobre el caso fallado. De ese nuevo análisis, concluyó que en el
expediente sí reposa prueba que acredita que la restitución jurídica y/o material
del bien implica un riesgo para la vida o la integridad personal del solicitante.
Sin embargo, de la lectura de la “sentencia complementaria” no se evidencia
hechos precisos u ocurridos a la fecha que interfieran en el retorno de estas
personas por situaciones de seguridad. Se hace alusión únicamente a la
declaración rendida por la cónyuge del solicitante ante la Defensoría del Pueblo en
el año 2002 y en un documento aportado por la “Asesoría, Acompañamiento o
Representación legal a víctimas del conflicto armado interno en la exigibilidad de
sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de la Secretaría
General- Alta Consejería para los Derechos de la Victimas, la Paz y la
Reconciliación de la Alcaldía Mayor de Bogotá”41 en la que se enlistan noticias de
los medios de comunicación respecto a la situación de orden público en la vereda
Balsillas ubicada en el municipio de Ataco, lugar donde está ubicado el predio
reclamado en restitución. Es de señalar que en este documento no hay
consideración alguna, de la Fuerza Pública o de las FFMM respecto al contexto
actual de seguridad en la zona. De otro lado, el juez determinó que el solicitante y
su cónyuge de manera expresa manifestaron su no voluntad de retorno.
Es de advertir que a la fecha se han emitido catorce “sentencias
complementarias”, por los juzgados especializados en restitución de tierras de
Ibagué, con sustento en los mismos argumentos.
 Medidas complementarias42
En cuanto a medidas complementarias a la restitución de tierras, se encontró que
los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras otorgaron las
medidas relacionadas con estabilización socioeconómica y psicosociales.
41 Este soporte documental es fundamento de otro proceso de restitución del que tiene
conocimiento el juzgado primero civil del circuito especializado en restitución de tierras de Ibagué.
42 En cuanto a la medida de alivio de pasivos se hará referencia sobre esta en el acápite de
Posfallo.

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