PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LAS ENTIDADES RESPONSABLES DE LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE TIERRAS

SEPTIEMBRE 30, 2013
“Esta publicación fue producida para revisión de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional. Fue preparada por el Programa de Políticas Publicas de USAID.”
PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LAS
ENTIDADES RESPONSABLES DE LA
RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD DE TIERRAS

Estrategia de contratación pública para la restitución de tierras
BOGOTÁ COLOMBIA – Septiembre 2013
BOGOTA COLOMBIA – PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LAS ENTIDADES RESPONSABLES
DE LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE
TIERRAS
SEPTIEMBRE 2013
PROGRAMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE USAID
CONTRACT NO: 858-S13-042
PREPARED BY:
OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA LTDA. – Jorge Enrique Vargas, María Cristina Olano, Andrea
Higuera, María Camila Pacheco, Marcela Valencia.
AECOM
USAID Public Policy Program Office
Carrera 10 No. 72-33, Oficina 1001, Torre B
Bogotá, Colombia
AECOM International Development
Home Office
2101 Wilson Boulevard, Suite 700
Arlington, VA 22201
DISCLAIMER:

Esta publicación, video u otro producto de información/media (especificar)] fue posible con el
soporte proveído por la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos, bajo los
términos del contrato No. AID-514-C-11-00001. Las opiniones expresadas en la presente son de
(los) autor(s) y no reflejan necesariamente la visión u opinión de la Agencia Internacional de
Desarrollo de los Estados Unidos.

Tabla de Contenido
Tabla de Contenido...................................................................................................................................i
Presentación ..............................................................................................................................................1
I. Restitución del derecho de propiedad......................................................................................3
II. Cuellos de botella de las adquisiciones asociadas a la restitución del derecho a la
propiedad de tierras......................................................................................................................8
1. Desconocimiento de los mercados en los cuales se realizan las adquisiciones .......................8
2. Débil gestión de los procesos de adquisición ...........................................................................8
3. Debilidades en la planeación ....................................................................................................9
4. Inexistencia de estándares......................................................................................................13
5. Gestión de información y soporte tecnológico insuficientes .................................................14
6. Atomización de contratos.......................................................................................................15
7. Debilidad en el seguimiento, evaluación y rendición de cuentas...........................................16
III. Visión de las adquisiciones asociadas a la restitución del derecho a la propidad de
tierras ..............................................................................................................................................18
IV. Marco estratégico de las adquisiciones asociadas a la restitución del derecho a la
propiedad de tierras....................................................................................................................20
1. Unidad Técnica de Adquisiciones............................................................................................21
2. Articulación adquisiciones - presupuesto...............................................................................23
3. Estandarización.......................................................................................................................25
4. Tecnología de sistemas y gestión de información ..................................................................27
5. Agregación de contratos.........................................................................................................29
6. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas ...................................................................30
Gráficas, Tablas y Anexos:
Gráfica 1: Etapa administrativa en la restitución de tierras.............................................................................5
Gráfica 2: Etapa judicial en la restitución de tierras ...........................................................................................5
Gráfica 3: Etapa post-fallo en la restitución de tierras......................................................................................6
Gráfica 4: Áreas de mejora del marco estratégico........................................................................................... 20
Tabla 1: Metas y logros de la UAEGRTD, 2012-2013...................................................................................... 11
Anexo 1: Marco estratégico de adquisiciones…………………………………………………………….27

Anexo 1I: Breve caracterización de dependencias y adquisiciones de la
UAEGRTD…………….………30

1
Presentación
Este documento es el tercero de una serie de tres estudios consecutivos, que han sido
elaborados para el Programa de Políticas Públicas de USAID en el marco del Contrato AID-
514-C-11-00001.
Los tres estudios tienen un doble objetivo de aportar elementos a la reflexión sobre la
modernización de la contratación pública en Colombia y de proponer mejorías en las
prácticas contractuales relacionadas con la restitución de su derecho de propiedad a quienes
han sido víctimas de despojo o abandono forzado de sus predios.
En consecuencia,
 el primer informe es un marco conceptual sobre las estrategias modernas de
contratación en el mundo;
 el segundo informe es un análisis comparativo de las mejores prácticas mundiales en la
implementación de herramientas modernas de contratación;
 el tercer informe es una propuesta para la implementación de un esquema moderno de
contratación en las entidades que tienen la responsabilidad de restituir los derechos de
propiedad a quienes les han sido arrebatados de manera forzosa.
Este tercer informe tiene contractualmente el siguiente alcance:
“Documento de análisis de la administración de los Derechos de Propiedad en
Colombia a la luz de la implementación de un esquema de contratación moderno
de acuerdo con las características mencionadas, en el cual se identifique y
recomienden los bienes/servicios que serían objeto potencial de la implementación
del modelo diseñado en los puntos anteriores”.
Cabe anotar que “administración de los Derechos de Propiedad” se refiere en el contrato a
la gestión del restablecimiento o adjudicación del derecho a propiedad de la tierra de las
víctimas de despojo y abandono forzados, según la Ley de Víctimas. Estas actividades están
bajo responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas (o Unidad de Restitución de Tierras) y del INCODER. Ver la sección de
Antecedentes del contrato (págs. 16 a 18) y la sección de Articulación de los diferentes
niveles de Gobierno y los Programas de USAID (pág. 22).
Para el desarrollo de este propósito, este documento tiene cuatro partes, a saber:

2
 Una descripción de las dinámicas de despojo y abandono forzados de tierras, así como
del proceso establecido por la ley para la restitución del derecho a la propiedad, junto con
la presentación de las entidades responsables y sus roles.
 Identificación de los cuellos de botella identificados en los procesos de contratación
asociados a la restitución del derecho a la propiedad de la tierra. Esta sección parte de la
información recolectada directamente en las entidades responsables y la sistematiza a la
luz de los diagnósticos internacionales presentados en el informe No. 1 de esta serie.
 Una visión del sistema de adquisiciones públicas requerido para dar soporte efectivo a la
restitución de los derechos de propiedad de la tierra.
 Presentación de seis áreas clave para el mejoramiento del sistema de adquisiciones en las
entidades relacionadas con la restitución de los derechos de propiedad de la tierra. En
cada área identifica las acciones de corto y mediano plazo, así como las responsabilidades
institucionales implicadas. Estas áreas de mejoramiento son consecuentes con los
principales avances internacionales en materia de adquisiciones públicas identificados en
el informe No. 1. Su buen suceso prepara además para poder operar en un plazo de 2
años herramientas modernas de adquisición bajo los parámetros presentados en el
informe No. 2. Una de las áreas de mejoramiento propuestas se refiere expresamente a
los desarrollos requeridos en materia de supervisión, seguimiento y evaluación, y de
control y rendición de cuentas.
Estas recomendaciones están previstas para tener impacto decisivo en la superación de las
restricciones contractuales relacionadas con la restitución de los derechos de propiedad a quienes
les han sido conculcados.

3
I. Restitución del derecho de propiedad
La restitución del derecho a la propiedad de la tierra es una de las medidas definidas en la Ley
1448 de 2011 para restablecer la situación en que se encontraban las víctimas antes de que
ocurriera el despojo o el abandono forzado de sus predios. La Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD o Unidad de Restitución de Tierras) fue
creada con el propósito de coordinar el desarrollo de la política en esta materia.
De acuerdo con la ley, las víctimas pueden solicitar la restitución de predios sobre los que tenían
derecho de posesión o baldíos que explotaban económicamente. En el primer caso, se prevé el
restablecimiento del derecho de propiedad y el proceso es liderado por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de la Restitución de Tierras; en el segundo caso se prevé la adjudicación del
derecho de propiedad y el proceso recae sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(INCODER). En consecuencia, la restitución del derecho a la propiedad incluye restablecimiento
de ese derecho o adjudicación del derecho, según el caso.
La restitución jurídica y material del derecho de propiedad de las tierras a los despojados y
desplazados se lleva a cabo toda vez que se hayan implementado estrategias de seguridad pública
en los municipios correspondientes, así como medidas de prevención y protección colectiva para
reducir los riesgos para las víctimas. En caso de no ser posible la restitución se determina y
reconoce una compensación.
Las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y
desplazados serán implementadas en condiciones que permitan garantizar su seguridad. Para
ello, se adelantará un proceso de macro y micro focalización que definen las áreas geográficas en
las cuales será posible realizar el estudio de las solicitudes recibidas (Art. 5, Decreto 4829 de 2011).
La macro-focalización es definida en el Consejo de Seguridad Nacional a partir de los insumos
aportados por el Ministerio de Defensa Nacional. Los criterios de micro-focalización, por
municipios, veredas y corregimientos son establecidos por una segunda instancia de carácter
operativo a nivel local, definida por el Gobierno Nacional. En los dos casos se tienen en cuenta
insumos suministrados por la instancia de coordinación conformada por el Ministerio de Defensa
Nacional y la Unidad de Restitución de Tierras en materia de seguridad e identificación de riesgos
para la restitución de tierras.

4
La restitución de tierras se realiza mediante proceso judicial antecedido por la presentación, por
parte de la víctima, de una solicitud ante la Unidad de Restitución Tierras para ser inscrita en el
Registro de tierras despojadas y abandonas forzosamente; la Unidad determina la inscripción y
sustancia los casos de restitución ante los jueces y tribunales.

5
En las zonas o predios focalizados se adelanta la etapa administrativa que se muestra en la
siguiente gráfica:
Gráfica 1: Etapa administrativa en la restitución de tierras
Diseño: Oportunidad Estratégica, 2013
Una vez se ha inscrito el caso en el Registro, inicia la etapa jurídica, en la cual la víctima es apoyada
con un representante (abogado) para formular la solicitud ante el Juez y llevar el caso. Las
entidades competentes realizan estudios del predio para soportar la decisión de restitución o no,
y el Juez o Magistrado dictan sentencia.
Gráfica 2: Etapa judicial en la restitución de tierras

6
Toda vez que el predio ha sido restituido, se desarrolla la etapa post-fallo en donde el Juez o
Magistrado mantiene su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que
garanticen el goce y disposicl6n de los bienes por parte de tos despojados a quienes les hayan
restituido o formalizado predios así como la seguridad para sus vidas, su integridad personal y la
de sus familias. El seguimiento al fallo judicial es realizado igualmente por la Unidad de Víctimas.
Y la UAEGRTD ofrece apoyo para el desarrollo de proyectos productivos y formula y ejecuta
programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y formalizados1
.
Gráfica 3: Etapa post-fallo en la restitución de tierras
La Unidad de Restitución de Tierras y el INCODER tienen competencias en estos tres procesos
soportadas por los recursos humanos, tecnológicos y financieros de que disponen y por bienes,
servicios y recurso humanos que deben adquirir para cumplir sus responsabilidades a cabalidad.
El presente documento tiene por objeto señalar los principales cuellos de botella en los procesos
de adquisición pública (planificación, contratación y ejecución) de estas entidades en el marco de
la restitución de tierras, proyectar una visión de futuro de las adquisiciones y establecer el marco
1
Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o
contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado.

7
estratégico con áreas de mejora para incidir sobre la eficiencia del proceso y la eficacia en la
restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado.
El análisis de situación que sirve como punto de partida de este informe tiene como base revisión
documental y entrevistas realizadas con funcionarios de la UAEGTRD y del INCODER, en agosto y
septiembre de 2013.

8
II. Cuellos de botella de las adquisiciones asociadas a la
restitución del derecho a la propiedad de tierras
En las adquisiciones públicas de la UAEGRTD y del INCODER relacionadas con la restitución de
tierras se han detectado varios cuellos de botella. Los siete principales se analizan a continuación.
1. Desconocimiento de los mercados en los cuales se realizan las adquisiciones
Las entrevistas pusieron en evidencia que tanto en la UAEGRTD como en el INCODER hay
conocimiento y respeto por las normas de normas de contratación pública (las reglas del juego)
pero muy poco conocimiento de los mercados en los cuales estas reglas deben materializarse (la
gestión misma de la adquisición).
De hecho, las adquisiciones relacionadas con la restitución de tierras están íntimamente ligadas a
comportamientos de mercado. Desde el punto de vista de la demanda (las necesidades efectivas
de las entidades adquirientes), dichos comportamientos tienen variaciones por región y por
período de tiempo, pues dependen de la predominancia de hechos de despojo o de abandono
forzados, de la concentración o dispersión de los predios involucrados, de la macro y micro
focalización, de la disponibilidad de recursos humanos y físicos en cada regional y del ritmo y
alcance de la etapa judicial de restitución. Desde el punto de vista de la oferta (las capacidades y
comportamientos de los proveedores), los mercados dependen de la disponibilidad local o
externa de los bienes y servicios requeridos y del grado de concentración de sus prácticas
comerciales. Por su parte, en el escenarios descrito, los precios son volátiles y sus variaciones son
muy marcadas, por territorio y época.
Este desconocimiento de los mercados ha dado lugar a procesos fallidos de contratación y a
contratos que tienen dificultad para adaptarse a los diversos comportamientos regionales.
2. Débil gestión de los procesos de adquisición
Las entrevistas realizadas en la UAEGRTD y el INCODER resaltaron deficiencias en la capacidad de
las áreas misionales para:

9
• Determinar el alcance de las decisiones contractuales requeridas, por las razones ya
mencionadas de desconocimiento de la demanda (las necesidades previsibles en cada
regional), de la oferta (la disponibilidad en cada regional de los bienes y servicios buscados) y
de los precios razonables para cada territorio.
• Establecer los términos de la contratación (elaboración de pliegos de condiciones incluyendo
los criterios de evaluación)
• Adecuarse a los procesos presupuestales (prever el comportamiento del ciclo presupuestal
anual, administrar los flujos esperados de caja, y, cuando fuere del caso, gestionar escenarios
plurianuales)
• Realizar la fase post-contractual (gestión del contrato desde la adjudicación hasta el cierre)
En ninguna de las dos entidades existe una unidad especializada en orientar, desarrollar y
monitorear la gestión integral de los procesos de adquisición. Éstos son atenidos de manera
fragmentada por diversas dependencias, bajo responsabilidad de funcionarios que conocen bien
sus tareas misionales pero con frecuencia desconocen los comportamientos de mercado, las
normas de contratación y los ciclos presupuestales.
En la práctica, cada entidad y dentro de ella cada dependencia, desarrollan sus propios
procedimientos operativos, crean formatos y documentación específica, y definen requisitos, que
no siempre son compatibles con los previstos por otras dependencias. Este atomismo reduce la
calidad de la planificación estratégica y presupuestal, debilita las posibilidades de negociación
integrada por parte del sector público, limita la capacidad del sector privado para entender los
procesos gubernamentales, y mengua la transparencia y la eficiencia de todo el proceso de
adquisiciones.
Buscando superar esta situación, en ambas entidades ha habido actividades de capacitación (en
todos los casos centrada en lo legal) y se han preparado instructivos y formatos. Los resultados
han sido inocuos puesto que la restricción radica en la falta de sendas unidades de gestión de
adquisiciones conformadas por expertos con visión integral y experiencia técnica especializada.
No ha habido intentos de concertar procesos de adquisición coordinados entre la UAEGRTD y el
INCODER.
Como no existe una gestión integral de las adquisiciones, no hay seguimiento y evaluación sobre
su desempeño, lo cual limita las posibilidades de aprendizaje organizacional.
3. Debilidades en la planeación

10
La forma en que las entidades analizadas prevén traducir sus funciones misionales en bienes y
servicios mediante la realización de adquisiciones, en un marco temporal definido, presenta 3
limitaciones:
3.1. Supuestos inciertos
La planeación de las adquisiciones para la restitución de tierras se enfrenta al gran reto de
contar con referentes sólidos para proyectar los procesos y recursos necesarios para el logro
de los resultados que la Ley ha establecido. El país tiene el desafío de garantizar la restitución
de tierras a las víctimas pero no sabe a ciencia cierta el universo que debe atender, no dispone
de un registro actualizado de predios ni de baldíos, y hay pocos referentes sobre el
comportamiento de la tenencia de la tierra. A esto se suma que la demanda de restitución
está íntimamente ligada al grado de confianza de las víctimas en la respuesta efectiva del
Estado.
Estas carencias se observan en información aportada por la Oficina de Planeación de la
Unidad de Restitución de Tierras:
• Las estimaciones sobre el potencial de solicitantes de ingreso al Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente se formularon a partir de información sobre
abandono y posible despojo de tierras, disponible en varias fuentes oficiales2
. Estas fuentes
presentan limitaciones de cobertura (no es claro que el universo esté allí reflejado), de
calidad (tienen duplicidades e inconsistencias) y de estandarización de la información (los
valores de referencia varían en cada caso), razón por la cual no son susceptibles de
comparación o complementación.
• Las estimaciones sobre el potencial de eventos de restitución de tierras despojadas y
abandonadas se realizaron con base en los derechos (casos) relacionados con los predios
y no con base en predios, teniendo en cuenta el alto grado de informalidad en la tenencia
de la tierra y los vacíos y desactualización de las fuentes institucionales de información
jurídica y física de los predios. Esto dificulta la identificación de los predios individuales
asociados a las solicitudes.
2
i) Registro Único de Población Desplazada –RUPD- (de la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a Víctimas-UAEARV), ii) el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –
RUPTA- (del INCODER) y iii) el Sistema de Información de Justicia y Paz –SIJYP- (de la Unidad Especial de
Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación)

11
• El informe (2013) elaborado por la Comisión de Seguimiento de los Organismos de Control
en seguimiento a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras plantea
que a junio de 2013, los predios abandonados y/o despojados eran 286.409, según datos
del Registro de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA) del INCODER.
• La Unidad no ha proyectado cifras oficiales sobre varias materias cruciales que le
permitirían dimensionar el orden de magnitud en la atención de sus competencias y con
ello, planear las adquisiciones que requiere. Algunas estimaciones reportadas como no
oficiales son:
 360.000 predios despojados y abandonados
 6.556.978 hectáreas sería el área reportada por la población desplazada como
abandonada
 360.000 familias estarían relacionadas con tales predios
 Se esperan 300 mil solicitudes de inclusión en el Registro a lo largo de los 10 años de
funcionamiento de la Unidad, con base en el Documento CONPES 3712 y otras
fuentes3
.
Sobre el número de sentencias que serán proferidas al cabo de los 10 años no se tiene
estimación, como tampoco sobre la magnitud en que aumentaría el número de solicitudes
de restitución en caso de haya acuerdo de paz con los grupos alzados en armas.
Dados los antecedentes anteriores, las estimaciones de demanda para soportar las
adquisiciones de bienes o servicios en la UAEGRTD y el INCODER tienen un alto grado de
incertidumbre. Esto se expresa en el caso de la UAEGRTD, en que los estimativos realizados
para el 2012 no pudieron contar con bases teóricas sólidas o con una práctica de referencia,
y los propios del 2013 continuaron la lógica de proyección del año anterior pero no así la
evidencia de los resultados obtenidos, como se puede observar en la tabla siguiente.
Tabla 1: Metas y logros de la UAEGRTD, 2012-2013
Conceptos
Metas y logros
2012
Metas
2013
Avances
Ago. 2013
3
El mismo CONPES 3712 estima que de las 360 mil solicitudes de ingreso en 10 años, cerca de 60 mil
corresponderían a zonas no adjudicables o estarían por fuera de la Ley.

12
Solicitudes de ingreso al Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas
31.820 37.500 45.0614
Inicio de proceso (solicitudes micro-focalizadas) 5.089 2.282
Inclusiones en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonas 1.402 12.500 1.320
Formulación de solicitud ante el juez 1.402 12.500 1.872
Sentencias 6 222
Solicitudes cobijadas por las sentencias 45 606
Fuente: Oportunidad Estratégica con base en información de la UAEGRTD
En el caso del INCODER los datos son aún más inciertos pues la planeación se realiza por
procesos inducidos por las sentencias judiciales y no en función de una planeación de
restitución de tierras mediante titulación de baldíos a víctimas con derecho de recibirla.
Se constata pues la ausencia de una planificación estratégica del proceso de restitución que
proponga escenarios razonables para la gestión.
3.2. Falta articulación entre las herramientas y los niveles de planificación
Las dos entidades analizadas carecen de sistemas de planificación robustos. En consecuencia,
adolecen de gestión por objetivos, la rendición de cuentas sobre el uso de recursos y la
oportunidad de las adquisiciones se ve sustancialmente disminuida y las adquisiciones no se
estructuran en función de resultados misionales definidos.
Ambas entidades utilizan tres herramientas de planificación: el presupuesto anual, el plan de
adquisiciones y la inscripción de proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
(BPIN). Las tres herramientas están débilmente articuladas. Ello se debe a varias razones, entra
las que se destacan en la UAEGRTD los permanentes cambios en su plan de adquisiciones y
en el INCODER el hecho de que los proyectos formulados por cada una de sus unidades
organizacionales son verificados mediante un plan de ejecución parcial. Estas limitaciones de
articulación generan un desgaste en la gestión de las entidades y afectan sensiblemente sus
procesos de adquisiciones.
En ambas entidades la planificación tiene dos niveles: nacional y regional. Los planes
regionales están sometidos a la centralización de los recursos y flujos de la sede nacional a
las regionales que no están ligados a ningún plan y responden más bien a procesos
4
Incluye 2012 y 2013.

13
administrativos y lógicas de asignación que no se basan en la planificación de resultados. Este
comportamiento imprevisible de los recursos retrasa el emprendimiento de procesos de
adquisición, que comienzan a abrirse cuando el año ya está avanzado y deben concluir con
el año fiscal. El resultado es que muchos servicios (incluidos servicios personales esenciales
para la restitución de tierras) están disponibles apenas durante 6 a 8 meses por año, con
graves consecuencias para su gestión e impactos negativos en los resultados.
3.3. Limitado manejo de vigencias futuras
Para la mayoría de los entrevistados uno de los principales problemas asociados a la
planeación de las adquisiciones se relaciona con la vigencia del año fiscal, particularmente en
el caso de los contratos de prestación de servicios.
Desde la perspectiva del INCODER, las normas relativas a las vigencias futuras generan
impactos negativos en el proceso de restitución de baldíos, desde 3 perspectivas:
• la identificación de baldíos: pues, al terminar cada vigencia, los predios que habían sido
incluidos en el presupuesto quedan reportados como hechos cumplidos que no se pueden
volver a presupuestar;
• la continuidad del trabajo de los profesionales contratados bajo órdenes de servicio que
se dificulta al terminar la vigencia; y
• los rezagos de medición de predios, resultado de los cortos tiempos de ejecución de los
contratos.
Más que una condición exógena a las entidades, determinada por el marco normativo o la
voluntad de las autoridades presupuestales, la dificultad de manejo de vigencias futuras es
endógena y se asocia a las limitaciones de conocimiento, experticia y dedicación funcional
para cumplir las normas y procedimientos establecidos para la aprobación y gestión de tales
vigencias futuras.
4. Inexistencia de estándares
En las dos entidades analizadas los procesos de adquisición en gran medida “se inventan” cada
vez que se realizan. Ninguna de las dos cuenta con estándares de procedimiento (pasos
definidos), estándares de bienes y servicios que se adquieren (tipos, calidades, precios de

14
referencia), estándares de documentos contractuales (invitaciones a ofertar, formas de
presentación de propuestas, contratos), estándares de criterios de calificación de propuestas,
estándares para interventoría de contratos, estándares de reporte, etc. Esta carencia reduce
significativamente la transparencia, impide una adecuada vigilancia y rendición de cuentas y
aumenta el tiempo y los costos de los proveedores para participar en las adquisiciones.
La Unidad de Restitución de Tierras no tiene definida en forma clara la ruta de procesos y, con
frecuencia, se producen cambios en trámites, responsables y formatos que se deben usar, lo que
ha ocasionado confusiones y por ende errores en el trabajo de los funcionarios. La ausencia de
reglas claras del juego impacta la eficiencia y eficacia de sus procesos.
INCODER, por su parte, tiene alta heterogeneidad en los modos e instrumentos de contratar de
las distintas regionales.
Como los procedimientos de adquisición y la cadena de responsabilidades no están claramente
definidos, en ambas entidades hay “re-procesos”, que ocurren cuando una dependencia reversa
procesos que ya han llegado a fases avanzadas porque considera que los pasos iniciales no fueron
adecuados.
5. Gestión de información y soporte tecnológico insuficientes
La información es un recurso estratégico de las organizaciones, en la medida en que soporta la
toma de decisiones, es la base de la rendición de cuentas y potencia el aprendizaje.
La información derivada de la gestión de adquisiciones no es concebida como parte de un proceso
macro sino de actividades independientes, razón por la cual está dispersa en distintas
dependencias; es de dominio particular del que la produce, por tanto, su acceso es limitado y no
responde a unos criterios de manejo institucionalmente acordados. A esta situación se suman la
falta de estándares para poder sistematizar los procesos de adquisición y sus respectivos
indicadores y el hecho de no contar con tecnología para permitir un flujo oportuno de información
adecuado.
La falta de consolidación de información sobre las necesidades de contratación y los procesos de
adquisición a ellas asociados, ocasiona que se realicen muchos procesos independientes, lo que
implica lentitud, ineficiencia y la falta de información útil sobre su desempeño, sus resultados y
su impacto. Incluso, limita la posibilidad de sacar provecho de economías de escala.

15
En consonancia con lo anterior, ninguna de las dos entidades cuenta con normas para organizar
el flujo de documentos (gestión documental). En el caso de la UAEGRTD se expresa en procesos
de verificación y vistos buenos por una gran cantidad de actores, que solo pueden realizarlo
después del envío de los documentos en físico así como en re-procesos en el alistamiento de la
documentación y su envío. Estos hechos generan ineficiencia y demora los procesos e impactan
en los resultados de la organización.
Esta situación también se reproduce en las relaciones interinstitucionales, en la medida en que no
existe un sistema de información común que permita no solo la consulta de información, sino
también el uso de la misma (i.e. acceso a bases de datos del IGAC). Esto guarda relación con la no
definición de la información pertinente para la toma de decisiones sobre el tema de restitución y
la inexistencia de un componente en la política pública de atención a las víctimas que esté
concentrado en la generación de información para la toma de decisiones.
6. Atomización de contratos
Gran parte de los inconvenientes que presenta la estrategia de restitución de tierras radica en la
forma de abordar la respuesta de reparación a las víctimas, y por ende, la forma de llevar a cabo
la gestión de adquisiciones que esta respuesta conlleva.
La interpretación vigente de la macro y micro focalización y la decisión de atender procesos en la
medida en que sean presentados están dando lugar a una atención atomizada en individuos o
pequeños grupos de solicitantes, que resulta altamente costosa y genera riesgos para los sujetos
de restitución. En cambio, una estrategia “de barrido” permitiría regularizar la situación de
asentamiento y tenencia de comunidades enteras, facilitando sus procesos de inserción social y
productiva, cohesión social, desarrollo territorial y protección conjunta, a la vez que permitiría
lograr economías de escala en los servicios propios de la restitución de tierras y el
acompañamiento y permitiría el uso de tecnologías satelitales de formación catastral.
La atomización y heterogeneidad de los procesos de restitución está dando lugar a que las
adquisiciones asociadas a ellos sean igualmente atomizadas, tanto dentro de cada entidad como
en el conjunto de las entidades responsables de los procesos de formación catastral, titulación y
formalización de propiedades rurales.
La atomización de adquisiciones, además de ser ineficiente, reduce la transparencia y tiene
enorme impacto en el aumento de los riesgos de corrupción.

16
7. Debilidad en el seguimiento, evaluación y rendición de cuentas
En las dos entidades, los procesos de adquisiciones no proveen información útil sobre su
desempeño, sus resultados y su impacto:
• El seguimiento se basa tan solo en el análisis de pasos y de la existencia de soportes a ellos
asociados, con lo cual es posible encontrar eventuales errores de procedimiento pero no
detectar la ineficiencia, las violaciones a las normas de competencia (como exclusión o
colusión) y la corrupción.
• La evaluación no permite identificar el incumplimiento de los objetivos de servicio a los
ciudadanos.
• La rendición de cuentas se circunscribe a afirmar que “se cumplió el proceso”, sin atender a la
oportunidad y calidad de los resultados, sin análisis de impacto y sin presentar datos
comparativos para poner en evidencia los avances en eficiencia.
En consonancia con lo expuesto, la información producida responde bien a una perspectiva
operativa centrada en los procesos y actividades que se desarrollan o bien a exigencias del marco
normativo, del legislativo o de entidades de control, pero no a observar y analizar la efectividad
de su quehacer y el servicio eficaz a los ciudadanos
Las entidades no cuentan con suficientes indicadores de proceso, resultado e impacto, por lo cual
no es posible generar un sistema de seguimiento y monitoreo que apunte al fortalecimiento
organizacional, la identificación de lecciones aprendidas y buenas prácticas y la rendición de
cuentas a las víctimas y a la ciudadanía en general.
De forma particular, la Unidad de Restitución de Tierras no cuenta aún con un sistema de
información sobre la contratación, ni de hecho, con un proceso definido de contratación. El
INCODER, por su parte, si bien tiene definido el proceso de contratación, no cuenta con un sistema
de información que permita realizar funciones de seguimiento y evaluación.
Los mecanismos tradicionales de control, basados en autorizaciones previas, revisión legal, análisis
de soportes y a veces estudios ex-post, normalmente encuentran errores de proceso pero no
identifican la corrupción, la ineficiencia o la falta de impacto en el bienestar de los ciudadanos y
en el desarrollo del país.

17
No se han implementado mecanismos de monitoreo basados en la participación ciudadana.

18
III. Visión de las adquisiciones asociadas a la restitución del
derecho a la propidad de tierras
El Estado colombiano tiene un compromiso histórico con la restitución a las víctimas del despojo
y el abandono forzado de sus tierras. La superación de los cuellos de botella en los procesos de
adquisición pública de bienes y servicios que adelantan la UAEGRTD y el INCODER constituye una
prioridad para garantizar que dicha restitución sea un proceso expedito, eficiente y efectivo.
Es por tanto urgente una visión y una estrategia de cambio en las adquisiciones que adelantan
ambas entidades, de modo que se adapten a las urgencias de corto plazo y guíen un proceso de
modernización de mediano plazo.
La visión objetivo es un sistema de adquisiciones públicas asociado a la restitución de tierras
que garantice los bienes y servicios requeridos para ese proceso con la mayor eficacia y en
el menor plazo posibles, y que obtenga el mayor valor con los recursos disponibles, para
logar la mejor atención a las víctimas y generar un alto nivel de confianza de la comunidad
en sus resultados y en su rendición de cuentas.
La visión objetivo propuesta implica transformar las adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER
de un sistema apresado en los pasos formales a otro centrado en los resultados. Implica también
establecer un sistema en el que todos los procesos de adquisición transparentes y estén a la vista,
y que todas las decisiones sean guiadas por asunción de responsabilidades en función del
resultado. E implica procesos eficientes, oportunos, eficaces y ágiles de toma de decisiones, para
entregar a la comunidad el mejor valor por la inversión realizada.
El sistema propuesto deberá regirse específicamente por los siguientes principios, que se
enmarcan en las normas vigentes y están alineados por las mejores prácticas internacionales:
• Eficacia en función de los objetivos de restitución a las víctimas
• Mejor valor por la inversión realizada
• Eficiencia
• Competencia
• Equidad, integridad, transparencia
• Rendición de cuentas

19
Cada uno de estos principios deberá estar presente y hacerse explícito en cada decisión y cada
etapa del sistema de adquisiciones. El monitoreo, el seguimiento y la rendición de cuentas
deberán examinar su estricta aplicación.

20
IV. Marco estratégico de las adquisiciones asociadas a la
restitución del derecho a la propiedad de tierras
El objetivo del presente capítulo es señalar las bases del marco estratégico diseñado para orientar
el cambio que permita alcanzar la visión objetivo. Para el efecto, define las áreas de mejora que
requieren ser abordadas, el alcance del reto en cada una de ellas y los pasos para lograrlo.
Este marco estratégico no concibe las adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER como
actividades administrativas de soporte sino como eje de la gestión misional de ambas entidades
porque de ella dependen de manera central la eficacia, el impacto y la confianza que logren los
procesos de restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado.
De acuerdo con el diagnóstico y en consonancia con las mejores prácticas internacionales en
adquisiciones públicas, presentadas en los dos informes precedentes, se han identificado 6 áreas
de mejora para transformar los procesos de adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER. Estas
áreas se sintetizan en la Gráfica No. 4.
Gráfica 4: Áreas de mejora en el marco estratégico de adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER
Fuente: Oportunidad Estratégica, 2013

21
El Anexo I sintetiza las propuestas correspondientes a cada una de las áreas.
1. Unidad Técnica de Adquisiciones
Muy diversos países en el mundo han identificado que un factor determinante del éxito de los
sistemas de adquisiciones radica en disponer de Oficinas de Adquisiciones altamente
especializadas en las entidades públicas que realizan adquisiciones complejas5
.
Se propone crear sendas Unidades Técnicas de Adquisiciones en las entidades analizadas, para
dirigir las políticas de adquisiciones en cada entidad. En particular, atenderían las siguientes
funciones, que en su mayoría hoy no se abordan o están acéfalas:
• Proponer y agenciar las políticas de adquisiciones de la respectiva entidad.
• Definir las características técnicas y funcionales de los bienes y servicios que adquiere la
entidad.
• Realizar permanentemente análisis de los mercados relacionados con los bienes y servicios por
adquirir.
• Elaborar y administrar la planificación de adquisiciones de acuerdo con las metas misionales y
en estrecha articulación con el presupuesto. Administrar el plan institucional de compras.
• Orientar los procesos de adquisición que realicen las diferentes dependencias y regionales.
• Establecer los estándares de procesos, criterios de calificación y documentos.
• Orientar la gerencia de ejecución de contratos.
• Establecer las condiciones de garantía y soporte post-venta, cuando hubiere lugar.
• Definir e impulsar el código de ética de las adquisiciones públicas en la entidad.
• Diseñar y operar el sistema de información sobre adquisiciones y generar información
relevante sobre el estado de situación.
• Vigilar la legalidad de los procesos de adquisiciones.
• Hacerse cargo de la rendición de cuentas.
La Unidad Técnica de Adquisiciones de cada entidad estará conformada por un número reducido
de personas. En principio se estima que podrían ser los siguientes:
5
Se consideran adquisiciones públicas complejas las que se ocupan de bienes y servicios diferentes a los de uso
común y masivo en todo el sector público.

22
• un jefe de unidad experto en adquisiciones públicas (dedicación plena).
• un experto en adquisiciones relacionadas con formalización de predios (dedicación plena).
• un experto analista de los mercados propios de las adquisiciones de la entidad (dedicación
parcial)
• un experto analista de información de adquisiciones (dedicación plena).
• un experto en sistemas de información (dedicación parcial).
• un experto en planificación y presupuesto de adquisiciones (dedicación parcial).
• un experto jurídico (dedicación parcial).
Para el arranque de ambas unidades técnicas de adquisiciones se requieren tres consultorías
especializadas, que deberán ser realizadas por expertos reconocidos en el campo de
adquisiciones:
• Estandarización de procesos e instrumentos de adquisiciones.
• Estudio de mercados específicos (demanda y oferta) y propuestas de agregación de contratos.
• Diseño y programación del sistema institucional de gestión de adquisiciones.
Con estos niveles de experticia se asegurará que las Unidades Técnicas de Adquisiciones de ambas
entidades estén conformadas por personas que tengan sólidos conocimientos especializados
para la gestión del sistema y desarrollen un know-how que vaya más allá del conocimiento de la
legislación sobre contratación pública.
La coordinación del sistema de adquisiciones de cada entidad, sustentada en las políticas
institucionales y en los principios antes enunciados, y realizada por una Unidad Técnica, será la
base para logar que las adquisiciones sean un soporte efectivo de la eficacia de la gestión en
restitución de tierras, a la vez que tendrá efectos positivos en todos los demás ámbitos de la
gestión misional. Este impacto se logrará gracias a una planificación más efectiva del presupuesto,
compras coordinadas, mayor capacidad de negociación, documentación estándar y un marco
tecnológico único para racionalizar y estandarizar los procesos, emprender el seguimiento y
evaluación de todo el sistema, fortalecer la competencia y la transparencia, ejercer control de
calidad, promover la vigilancia ciudadana y rendir cuentas adecuada y oportunamente.
La Unidad Técnica materializa la respuesta a las necesidades surgidas en el desarrollo de las
funciones de las áreas misionales y de soporte. Los requerimientos de dichas áreas son resueltos
por la Unidad en atención irrestricta a: los principios orientadores del sistema de adquisiciones, a
la disponibilidad efectiva de recursos y a los estándares establecidos y acordados entre las partes,
además de la implementación de condiciones contractuales óptimas en el marco del uso de
recursos públicos.

23
Se trata, entonces, de una Unidad con funciones de alto nivel técnico que permiten unidad de
acción y una mayor calidad de la gestión orientada a resultados.
2. Articulación adquisiciones - presupuesto
La interrelación entre la gestión presupuestal y un sólido plan de adquisiciones es una clave
insustituible para lograr adquisiciones eficaces y oportunas. Implica procesos consistentes de
planificación que permitan proyectar de forma precisa las adquisiciones y la inversión requeridas
para el logro del objeto misional de la entidad.
Plan anual de compras
La nueva reglamentación colombiana de contratación pública es débil en materia de planificación.
No obstante, la intensidad previsible de la restitución de tierras en los próximos 8 años exige que
la UAEGRTD y el INCODER desarrollen rigurosos planes de adquisiciones (o planes de compras,
en la terminología usual). Estos planes deben basarse en previsiones razonables del número de
eventos de restitución que se realicen cada año según objetivos y metas específicas que deberán
fijar las autoridades gubernamentales y judiciales. Sobre esta base, los planes anuales de compras
deben establecer con exactitud qué bienes y servicios serán adquiridos, en qué momentos del
año, con qué precios estimados a partir de costos unitarios y cuáles son los recursos que se
requieren para ello.
Los planes anuales de compras así conformados serán el eje de negociación en la elaboración del
presupuesto, y tendrán como referente las capacidades institucionales de ejecución que sean
demostradas y el desempeño efectivo en la ejecución de los planes anteriores.
La confianza en los planes de adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER permitirá que sean
apropiados los recursos presupuestales necesarios y, a la vez, que la programación de caja tenga
en cuenta los momentos de desembolso previstos, para garantizar que habrá recursos
oportunamente para contratar y pagar los bienes y servicios que ambas entidades requieren para
cumplir su misión. De este modo logrará romperse el círculo vicioso de desentendimiento y
desconfianza existente entre las autoridades presupuestales y estas entidades.
Los planes anuales de compras deberán integrar los requerimientos de inversión, especificados
en los formatos establecidos por el BPIN y reflejar los rubros de funcionamiento de todas las

24
dependencias. Sólo así será posible gestionar, de manera integral y articulada, todas las
contrataciones requeridas y administrar de manera eficiente los tiempos presupuestales y
contractuales que estas demandan.
Para lograr que los planes de compras reflejen la dinámica real prevista, las entidades deben
disponer de información confiable a partir de estimaciones sólidas. Por lo tanto, se debe
consolidar un proceso de generación de información para la toma de decisiones, base para la
formulación del plan de compras y el presupuesto. Dicha información debe dar cuenta sobre:
• Características previstas de la demanda: número de víctimas, de solicitudes, de predios,
ubicación, situación de tenencia, etc., a partir del establecimiento de parámetros sobre los
cuales se proyecten necesidades de adquisición de bienes y servicios, frente a rangos
establecidos según diferentes tamaños de la demanda.
• Ritmos de atención
• Tiempos presupuestales y contractuales
• Metas específicas para periodos de tiempo determinados.
Por tanto, la planificación requerirá que las entidades desarrollen la capacidad de estimar de forma
precisa tanto los costos de los programas y proyectos como los plazos para su ejecución. Estas
estimaciones son esenciales para una buena gestión y un buen gobierno. La planificación de las
adquisiciones incluirá todas las áreas: bienes, obras públicas, servicios y consultorías. Los fondos
que finalmente sean aprobados contra cada rubro regularán la rendición de cuentas del
presupuesto y de los programas.
El diseño del plan debe permitir la incorporación de ajustes por desviaciones de la demanda
respecto al rango establecido. El monitoreo permanente del comportamiento de la demanda por
restitución de tierras alertará de manera oportuna sobre los ajustes requeridos en términos de las
necesidades de bienes y servicios planteadas en el plan de adquisiciones. Dada la potencial
variación de la demanda, es recomendable concebir el plan de adquisiciones con pocos rubros y
soluciones a gran escala.
Vigencias futuras
Contar con una buena planificación y, por ende, con un plan de adquisiciones preciso, permitirá
manejar de manera más acertada y efectiva los tiempos requeridos para negociar el presupuesto,
concertar el flujo anual de caja y solicitar autorización del cupo de vigencias futuras en los
procesos contractuales.

25
Este último es un aspecto fundamental para asegurar la continuidad de proyectos y actividades
propias del objeto misional durante más de una vigencia, con el propósito de garantizar el
impacto esperado. Para las entidades analizadas es de especial importancia tener la posibilidad
de celebrar contratos plurianuales. Por ello, de manera articulada, la Oficina de Planeación, así
como la Unidad Técnica de Adquisiciones, deben adelantar los procedimientos que les permitan
apropiar vigencias futuras de funcionamiento e inversión. Los requerimientos técnicos que esto
implica, deberían ser gestionados por la Unidad Técnica, de tal manera que se cumpla con los
requisitos en los tiempos establecidos y estos se prevean en el marco del plan de adquisiciones
y del presupuesto de tal forma que no perjudiquen la ejecución presupuestal ni interfieran con el
desarrollo de los procesos misionales.
3. Estandarización
Como se planteaba en el diagnóstico, la falta de estandarización hace que cada adquisición sea
un proceso complejo, costoso, poco transparente y con riesgo elevado de corrupción.
Una tercera área de mejoramiento estratégico de las adquisiciones en la UAEGRTD y el INCODER
debe ser el establecimiento de estándares.
Se entenderá que los estándares son objetos contractuales, formatos y procedimientos probados
como óptimos con base en la experiencia institucional y el análisis de mejores prácticas. Una vez
definidos, no pueden ser cambiados, salvo en aspectos variables previamente establecidos, (como
la identificación de la regional o la cantidad por contratar). Los estándares son distintos de los
modelos, que sirven como guía o referencia pero pueden ser modificados en cualquiera de sus
partes. El establecimiento de estándares en las adquisiciones públicas es considerado una de las
mejoras prácticas internacionales en la materia.
Los estándares serán específicos para cada objeto de contratación (consultorías ordinarias,
consultorías especiales, bienes comunes, bienes específicos, obras, etc.).
La estandarización de procedimientos determinará de manera precisa requisitos, pasos, plazos y
responsables por tipo de adquisición. Cada etapa estará entonces definida en alcance,
responsabilidad y tiempo máximo. De este modo las reglas de juego del proceso serán

26
transparentes y podrá garantizarse el principio de no reversión6
. Estos estándares se plasmarán
en manuales pedagógicos diseñados para guiar la acción de los funcionarios de adquisiciones.
La estandarización de documentos, adecuada a cada objeto contractual, incluirá:
• Formas de convocatoria a cualquier tipo de proceso de adquisición (como licitación o
presentación de propuestas).
• Formas para la presentación de las propuestas.
• Criterios de calificación por tipo de objeto.
• Formas contractuales.
• Indicadores y reportes de seguimiento de la ejecución.
• Códigos de conducta de los funcionarios de adquisiciones
• Plazos de pago (un plazo no mayor de 30 días es esencial para obtener precios razonables,
aumentar la confianza de los proveedores, reducir sus costos e incentivar la participación en
adquisiciones públicas, especialmente si son pequeñas empresas)
La estandarización de objetos contractuales establecerá un catálogo específico de los bienes y
servicios que la entidad adquiere y sus características óptimas (como forma, modo de empaque,
cantidad adecuada, duración esperada, etc.). De esta forma se evitará que los objetos de
adquisición sean establecidos subjetivamente y se conforme una política institucional de compras.
La adopción de estándares apunta a cumplir los principios arriba presentados. En particular,
• Garantiza eficacia para la atención de los objetivos misionales de restitución
• Eleva la eficiencia y disminuye los costos operativos por simplificación y optimización de
procedimientos
• Facilita determinar el mejor valor por las inversiones realizadas
• Incrementa la confianza de los proveedores y eleva la competencia. Es de gran ayuda para
aumentar la participación de pequeñas y medianas empresas,
• Eleva la transparencia y permite los análisis comparativos de eficiencia y costo-efectividad
• Facilita el monitoreo y mejora sensiblemente la rendición de cuentas.
6
El principio de no reversión consiste en que dentro de un proceso estandarizado de adquisición cada paso,
al cumplir con los requerimientos estandarizados, queda en firme, de modo que los responsables de pasos
posteriores no pueden arbitrariamente reversarlo.

27
Como se mencionó anteriormente, el diseño inicial de estándares requiere de una consultoría
especializada que apoye su conformación, mediante un proceso de concertación y aprendizaje
desarrollado con todas las dependencias adquirientes y, en algunos aspectos, con los
proveedores.
4. Tecnología de sistemas y gestión de información
La gestión de información es esencial para lograr un sistema de adquisiciones que pueda
responder adecuadamente por los retos que le implica una restitución de tierras oportuna y
masiva. La información es indispensable para que la toma de decisiones sea informada, para tener
elementos que permitan reducir los costos y maximizar los impactos, para que se puedan
identificar las mejores y peores prácticas de modo que se generalicen las primeras y se superen
las segundas, para que se garantice plena transparencia en todos y cada uno de los procesos, y
para que se hagan posibles la trazabilidad y la comparabilidad, que son la base de la eficiencia y
la prevención de riesgos de corrupción. La información es esencial también para sincronizarse con
los sistemas presupuestales, rendir cuentas en tiempo real, facilitar la supervisión y monitoreo de
la entrega de los bienes y servicios requeridos y capitalizar aprendizajes para nuevos procesos de
planificación y ejecución.
Esta propuesta prevé que la UAEGRTD y el INCODER gestionen la información desde dos frentes:
i) la producción, uso y mantenimiento de información para la toma de decisiones, y ii) el desarrollo
de herramientas de soporte para la dicha información.
Producción, uso y mantenimiento de información
Las Unidades Técnicas de Adquisiciones de la UAEGRTD y el INCODER deberán hacerse cargo de
garantizar la producción y uso de información en al menos los siguientes aspectos:
• Indicadores de mercado por regiones (oferta de bienes y servicios estratégicos como tierras,
topógrafos, etc., indicadores de demanda regional de esos servicios estratégicos, indicadores
regionales de precios
• Indicadores de eficiencia de adquisiciones (duración de procesos, costos, etc.)
• Indicadores de competencia (número de participantes, concentración o dispersión de
proponentes ganadores, etc.)
• Indicadores de cumplimiento de contratos (por proveedor y por regional)
• Indicadores de plazos de pago.

28
Todos estos indicadores deberán especificarse al menos por tipo de bien o servicio, por regional
y por proveedor. Con base en ellos se podrán identificar las mejores prácticas, proponer metas de
eficiencia y competencia, establecer precios de referencia, etc.
Para garantizar la producción y uso de esta información será necesario establecer
responsabilidades en cuanto a:
• Definir el quién, cómo y cada cuánto produce la información.
• Establecer criterios para la toma de decisiones con base en información.
• Crear mecanismos para capacitar e incentivar en el uso de la información
• Estructurar prácticas de supervisión y control con base en información
Tecnología de soporte para la gestión de información
Para que la información sea útil debe producirse y utilizarse en tiempo real. Para ello es necesario
tener un soporte tecnológico de carácter transaccional, es decir, una plataforma que permita
realizar las operaciones dentro del sistema para que éste se haga cargo de producir y diseminar la
información requerida.
Los estándares, desarrollados en la estrategia anterior, serán esenciales para viabilizar el sistema
transaccional y para lograr que la información producida en él sea agregable y comparable. El
soporte transaccional es esencial para masificar el uso de los estándares, dar soporte a la
planificación y la ejecución de las adquisiciones, realizar las operaciones, facilitar la presentación
de informes, permitir la vigilancia ciudadana, viabilizar los análisis comparados y posibilitar el
control concurrente invisible del que se hablará más adelante.
Los aplicativos requeridos incluyen análisis de solicitudes de restitución y número de víctimas a
reparar, registro electrónico de proveedores, gestión de procesos de adquisición, gerencia de
ejecución de contratos y gestión documental, entre otros. Es deseable que esta arquitectura
contemple mecanismos de seguridad informática para hacer posible la verificación y aprobación
de documentos durante los procesos de adquisición.
Como imagen de futuro, es deseable que a la mayor brevedad se logre adelantar las adquisiciones
con apoyo electrónico y que el monitoreo electrónico de contratos esté encadenado con el sistema
de gestión presupuestal para reportar recepción a satisfacción y ejecutar los pagos en una sola
operación.

29
Para la implementación de esta área de mejora será clave garantizar dos niveles de articulación:
• Entre entidades del SNARIV: hacer posible la producción conjunta de información y el uso
compartido de la misma, con responsabilidades claramente definidos. Este nivel hará posible
la construcción de sinergias en pro de sus metas conjuntas.
• Al interior de cada entidad: con soporte en las áreas de dirección de TIC, generando el montaje
de las herramientas tecnológicas, la definición de criterios y mecanismos de información, y la
oferta de soporte general a otras dependencias.
5. Agregación de contratos
Las 4 estrategias anteriores (Unidad Técnica de Adquisiciones, planificación de adquisiciones,
estandarización y uso de información) son prerrequisitos para esta quinta estrategia.
Esta estrategia se propone empezar a desarrollar experiencia y conocimiento en procesos de
adquisición agregada, dando de este modo los primeros pasos necesarios para estar listos en dos
años para la implementación de Convenios Marco en los términos expresados en el informe No.
2.
La agregación de adquisiciones contribuye a:
• Maximizar el valor obtenido por las inversiones, porque la agregación de la demanda facilita
negociar niveles de calidad, oportunidad de entrega, minimización de inventarios, condiciones
de garantía, etc.
• Obtener mejores precios sin perjudicar a los proveedores, porque la certeza de elevados
volúmenes estimula disminuciones de precios unitarios.
• Minimizar los costos de mantenimiento y compatibilización de los bienes y servicios ya
obtenidos, porque las economías de escala operan también durante su vida útil.
• Incidir en los mercados y, con ello, impulsar el desarrollo económico del país.
• Potenciar resultados con menores costos
• Incrementar la eficiencia, transparencia y competencia en la gestión de adquisiciones.
• Simplificar los procesos administrativos relacionados con las adquisiciones.

30
Esta modalidad requiere, además de un enfoque estratégico, un sólido dispositivo operacional
para su realización. Una vez que éste se ha instalado, logra una extraordinaria eficiencia en las
adquisiciones.
A la fecha, la UAEGRTD ya ha desarrollado procesos de adquisición de bienes o servicios
agregados. Es el caso de la licitación adjudicada el pasado mes de agosto para la contratación de
topógrafos en 14 de las direcciones territoriales de la entidad, y del acuerdo con una cadena de
hoteles para realizar eventos en ciudades principales del país.
Para continuar en esta línea de agregación de adquisiciones y ampliar sus beneficios, se propone
incursionar en la compra estandarizada de tiquetes aéreos, papelería y tecnología de geo-
referenciación para levantamiento de información y medición de predios.
El desarrollo de adquisiciones agregadas no es una simple suma de demandas. Implica, entre otros
retos, un sólido análisis de mercado como base para definir la modalidad de agregación, el alcance
de la negociación de precios y los mecanismos para trasladar al proveedor costos y riesgos de
manejo de inventarios (Ver informe No. 2). Para este efecto se requiere contar con especialistas
con conocimiento experto en adquisiciones agregadas, responsables de su implementación en
una perspectiva de aprendizaje para el desarrollo a futuro de Convenios Marco.
Es deseable que la experiencia de agregación de adquisiciones en una entidad permita expandir
la experiencia a otras entidades con una misma operación. En el caso de la restitución a las víctimas
del despojo y el abandono forzados, podría pensarse por ejemplo en adquisición conjunta de
servicios para la formación catastral de predios. Opciones como esa permiten no sólo coordinarse
en la búsqueda de un mismo objetivo, sino desarrollar trabajo articulado en términos de
producción conjunta de información, diseño de estándares comunes y explotación de economías
de escalas.
Las adquisiciones agregadas implicarán para la UAEGRTD y el INCODER realizar inversiones en
herramientas tecnológicas que soporten el proceso y desarrollar un sistema de seguimiento y
evaluación que permita identificar lecciones aprendidas (buenas prácticas y oportunidades de
mejoramiento).
6. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas

31
La UAEGRTD y el INCODER requieren el diseño e implementación de un sistema de seguimiento
y evaluación eficiente que alimente la toma de decisiones en una perspectiva de mejoramiento
continuo.
El sistema de seguimiento y evaluación deberá examinar el comportamiento de la ruta de cada
proceso de adquisición (procesos, tiempos, responsables, flujos) y la eficiencia de tales procesos,
valorar los resultados alcanzados a la luz de los principios enunciados en este documento e
identificar los impactos de las adquisiciones en la restitución oportunidad y eficaz de las víctimas.
Además deberá socializar los resultados entre todos los actores concernidos.
El seguimiento permitirá promover la buena gerencia de las adquisiciones. Deberá ocuparse
prioritariamente de
• Análisis sobre el cumplimiento de los planes de compras y su articulación con el presupuesto.
• Análisis de eficiencia basados en duración de procesos (tiempos para contratar, plazos de
pago).
• Análisis de costos administrativos y de gestión de las adquisiciones por entidades.
• Análisis sobre patrones de adquisición de cada entidad y en ella de cada regional (e inclusive
de cada funcionario individual).
La evaluación deberá hacerse tanto de cada proceso de adquisición como del comportamiento
general del sistema:
• La evaluación de cada proceso deberá realizarse al finalizar la etapa de contratación y al
finalizar la ejecución del contrato, para identificar fortalezas y debilidades y establecer lecciones
aprendidas.
• Las evaluaciones de la totalidad del sistema de adquisiciones deberán realizarse al menos una
vez al año para mirar su desempeño comparado entre diversos períodos y en diversas
regionales, con el fin de identificar correctivos para la gestión y acciones de modernización.
Por su parte, la rendición de cuentas incluye varios aspectos, entre los más relevantes se
encuentran:
• Reportes permanentes de la gestión de cada entidad y del sistema en su conjunto basados en
Indicadores Clave de Desempeño.
• Reportes de “quien compra qué de quien y a qué precio”, mediante agregación del conjunto
de operaciones del sistema de adquisiciones de cada entidad en un año.

32
• Reportes sobre el progreso de cada operación de selección de proveedores.
• Reportes sobre el resultado de las evaluaciones de propuestas.
• Reportes de avance en la ejecución de los contratos.
El cumplimiento es controlado por entes especializados que auditan la observancia de la política,
la coherencia con los principios rectores y la obtención de resultados con eficiencia. La rendición
de cuentas y la vigilancia del cumplimiento se miden principalmente con referencia a estos
principios básicos y no respecto al cumplimiento de procesos micro.
Es altamente recomendable que disponer tanto en la UAEGRTD y como en el INCODER de sendos
especialistas en control interno de procesos de adquisición, que de manera independiente
planteen alertas respecto de riesgos potenciales e identifiquen aspectos susceptibles de
mejoramiento. El control interno es un aliado fundamental para el mejoramiento de los procesos
de adquisición de cada entidad.
Es recomendable acordar con la Contraloría los parámetros en torno a los cuales deberá realizarse
el control de los procesos de adquisición. En la medida en que éstos se hagan más eficientes, es
necesario que el control se concentre menos en los aspectos formales de procedimiento y más
en los resultados. En la medida en que el sistema de información de adquisiciones se desarrolle y
se implanten los soportes transaccionales a las operaciones realizadas, el control podrá dejar de
ser ex-post para convertirse en control concurrente invisible, basado en la vigilancia del sistema
mediante indicadores de proceso y resultado previamente acordados.
Los mecanismos de rendición de cuentas y control enfatizarán la publicación de información
relevante y la utilización de indicadores de desempeño.
Estos procesos exigen como insumo fundamental, la información, que en el caso de las
adquisiciones –como se mencionó anteriormente- debe estar concentrada en tres temas
fundamentales: mercados de proveedores de bienes y servicios; procesos; y resultados. Todos
ellos permiten un adecuado caudal de información para el seguimiento y evaluación que
alimentan la prestación de servicios.

33
Anexo I
Síntesis del marco estratégico de adquisiciones para la restitución de tierras
Área de mejora Objetivo Alcance
Constitución de una
Unidad Técnica de
Adquisiciones
Unificar la política y gestión de
adquisiciones bajo una Unidad
Técnica de Contratación altamente
especializada.
• Conformación de equipo de especialistas para constituir la Unidad Técnica
• Proponer y agenciar las políticas de adquisiciones de la entidad
• Definir qué y cuándo se adquiere
• Análisis de mercados
• Planificación de adquisiciones según metas misionales y articulación con el
presupuesto
• Orientación a las dependencias adquirientes
• Estándares de procesos, criterios de calificación y documentos
• Gerencia de ejecución de contratos
• Condiciones de garantía y soporte post-venta
• Código de ética
• Sistema de información
• Gestión de información
• Vigilancia de legalidad
• Rendición de cuentas
Articulación
adquisiciones y
presupuesto
Desarrollar procesos de planeación
que orienten las inversiones sobre
bases sólidas de información.
• Construir referentes sólidos para formular el plan de adquisiciones y el
presupuesto
• Plan anual de compras:
 Formulación básica con base en resultados esperados y capacidades de
operación
 Integración interactiva con el presupuesto
• Manejo de vigencias futuras:
 Sustentación de base y soporte de aprobación
 Monitoreo permanente para incorporar ajustes
 Rendición de cuentas sobre uso de recursos

34
Estandarización de
procedimientos,
criterios y
documentos
Unificar y hacer consistentes los
procesos y documentos de
contratación para: i) mejorar la
capacidad de gestión, e ii)
incrementar la transparencia, la
competencia y la confianza
• Estandarización de procedimientos:
 Requisitos, pasos y plazos por tipo de adquisición
 Responsabilidades por etapas
 Garantía de no reversión
 Pedagogía de procedimientos
• Estandarización de documentos:
 Convocatorias
 Formas para la presentación de propuestas
 Criterios de calificación
 Términos y condiciones de los contratos
 Indicadores y reportes de seguimiento de la ejecución
 Códigos de conducta de los funcionarios de adquisiciones
 Plazos de pago
Tecnología de
sistemas y uso de
información
Implementar una estrategia de
gestión de información
(producción, uso y mantenimiento)
para soportar la toma de
decisiones, y desarrollar
herramientas de soporte para una
gestión eficiente y transparente de
adquisiciones.
• Indicadores Clave de Desempeño:
 de mercado
 de eficiencia
 de competencia
 de cumplimiento de contratos
 de plazos de pago
• Producción, uso y mantenimiento de información:
 Definición de criterios y mecanismos de uso de información
 Quién, cómo y cuándo
 Criterios de toma de decisiones
 Estrategia de capacitación
 Prácticas de supervisión
• Uso de tecnologías de soporte:
 Definición de la arquitectura tecnológica de soporte
 Gestión documental

35
 Monitoreo y control de la gestión de adquisiciones
 Diseño e implementación de mecanismos de seguridad informática
 Articulación intra e inter entidades para la producción y uso de la información
Agregación de
contratos
Desarrollar experiencia y
conocimiento en procesos
agregados de contratación
(aprendizaje para “Acuerdos Marco
de Precios”)
• Definición de un enfoque estratégico para capitalizar la experiencia de agregación
hacia el desarrollo de acuerdos marco de precios
• Implementación de dispositivo operacional para su realización (equipo de
especialistas)
• Incursión en agregación de adquisiciones (tiquetes aéreos, papelería y tecnología
de geo-referenciación para levantamiento de información y medición de predios)
con apoyo de Colombia Compra Eficiente
• Planeación y desarrollo de adquisiciones agregadas vía convenios
interinstitucionales
• Inversión significativa en herramientas tecnológicas que soporten el proceso
• Seguimiento y evaluación para identificar lecciones aprendidas
Sistema de
seguimiento,
evaluación y
rendición de cuentas
Implementar un sistema de
seguimiento y evaluación sobre
los servicios prestados, resultados
obtenidos y uso de recursos para
alimentar la toma de decisiones y
la rendición de cuentas
• Creación de un sistema de seguimiento:
 Análisis de cumplimiento de planes de compras
 Análisis de eficiencia de procesos
 Análisis de costos administrativos de las adquisiciones
 Análisis comparado de los patrones de adquisición de cada entidad y regional
• Avance en evaluación:
 Evaluaciones de cada adquisición (procesos y resultados)
 Evaluaciones anuales de la totalidad de sistema
• Rendición de cuentas:
 Implantación de Indicadores Clave de Desempeño

36
 Reportes de resultado por entidad
 Reportes de “quién compra qué de quién”
 Reportes on-line del progreso de cada operación de adquisición
 Reportes de resultados
 Reportes de avance en la ejecución de contratos
• Control Interno:
 Vinculación de especialistas en control interno de adquisiciones
• Control externo institucional:
 Acuerdo con la Contraloría sobre los parámetros del control basado en
resultados
 Creación del control concurrente invisible
• Control ciudadano:
 Apertura a la vigilancia ciudadana
 Creación de mecanismos interactivos de recepción de quejas y denuncias

37
Anexo 1I
Breve caracterización de dependencias y adquisiciones en la UAEGRTD
Dirección Social
Sus principales funciones son:
• Implementar programas de atención con enfoque diferencial a mujeres, adolescentes, niños y
niñas.
• Implementar el Plan Estratégico de Capacitación de la UAEGRTD a víctimas, jueces de
restitución de tierras, y funcionarios del Ministerio de Justicia, Incoder, Policía Nacional,
Procuraduría, Superintendencia de Notariado y Registro, ONU Mujeres, y la UAEGRTD en temas
como: restitución de tierras, justicia transicional civil, enfoque diferencial, grupos étnicos, entre
otros.
• Implementar el plan de atención psicosocial a víctimas y funcionarios de la UAEGRTD.
• Promocionar la participación de víctimas y organizaciones sociales en el proceso de restitución
de tierras.
• Realizar encuentros de rendición de cuentas.
Sus contrataciones más comunes son convenios interinstitucionales con otras entidades estatales
del nivel nacional o territorial, y con organizaciones de base. Hasta el momento no han logrado
firmar ningún convenio con presupuesto, sólo unos pocos convenios que no tienen, como con el
Centro de Memoria Histórica y el CINEP. Por lo anterior, la Dirección Social ha iniciado a ejecutar
varios de los objetos de los convenios por sí sola (ejemplo, el plan de capacitaciones).
El principal impedimento para la firma de los convenios es el exceso de actores, filtros y requisitos
que tiene el proceso de aprobación. Se deben presentar diferentes documentos ante la Oficina
Asesora de Planeación, Gestión Contractual, la Dirección Jurídica, la Secretaría General, entre otras,
y cada una de éstas hace comentarios y sugerencias de cambio.
La dificultad para establecer los convenios interinstitucionales ha llevado a la Dirección Social a
realizar concursos de méritos. Sin embargo, éstos filtran a las organizaciones de base porque no
cuentan con los requisitos financieros necesarios, lo que deja como opcionadas a otras
organizaciones poco reconocidas y sin experiencia de trabajo con comunidades. Actualmente
intentan reducir los requisitos financieros de los concursos para que logren entrar las
organizaciones de base.

38
En cuanto a la contratación por prestación de servicios, los profesionales que más demandan son
psicólogos, trabajadores sociales, antropólogos y politólogos. Aunque no tienen problemas con
la oferta de profesionales, sí han perdido personas con muy buen perfil por grandes retrasos en
la contratación o porque éstos no cuentan con documentos que exigen (por ejemplo, la tarjeta
profesional que acredite la experiencia profesional suficiente).
Han intentado articularse con la Unidad de Víctimas, pero afirman que ésta va a un ritmo menor,
así que no ha sido nada fácil. Sin embargo, sí tienen un convenio para compartir información y
hacer cruces de los registros de las víctimas. Ambas unidades hacen seguimiento a los fallos de
los jueces.
Principales adquisiciones por área
• Convenios interinstitucionales
• Profesionales: Psicólogos, Trabajadores sociales, Antropólogos, Politólogos
Dirección Catastral y de Estudios Geográficos:
• Convenios de asociación
• Profesionales: Ingenieros, técnicos y tecnólogos topográficos, Ingenieros catastrales
• Licitación de profesionales en topografía
 Por las dificultades que han presentado con la contratación directa individual de topógrafos
decidieron hacer una licitación de topógrafos por $10.000 millones para 14 de las
direcciones territoriales.
 La licitación se adjudicó en pasados días, va hasta el 31 de diciembre y cubre
aproximadamente 3000 predios.
 Realizaron estudios de mercado por departamento y sacaron un valor por hectárea para
cada dirección territorial.
 El proceso completo duró entre 3 y 4 meses.
 La ganaron 5 proponentes, asignados a 8 de las 14 territoriales. Para las 6 restantes no se
logró conseguir equipo de topógrafos: en cuatro territoriales por falta de oferentes, y en
dos (Meta y Nariño) porque los oferentes no cumplían con los requisitos de capacidad
financiera.

39
 Hasta el momento no tienen bien identificadas las razones por las que hubo pocos
oferentes. No tienen claro qué hacer diferente para que en una segunda licitación sí puedan
conseguir empresas para las direcciones territoriales pendientes.
 En total se contrataron aproximadamente 25 topógrafos.
 Las funcionarias entrevistadas afirman que los montos de la licitación eran competitivos (por
encima de lo que paga el Incoder), sin embargo, es difícil competir con los pagos que
ofrecen las empresas de hidrocarburos.
Oficina de Tecnologías de la Información
Por el crecimiento acelerado de la UAEGRTD, ha sido necesario realizar contrataciones de manera
muy acelerada: equipos, servicio de conexión a internet, sistemas de información, sistemas de
seguridad informática, entre otros.
La mayoría de las contrataciones las hacen por las modalidades de licitación y subasta inversa,
por los altos montos de los bienes y servicios. Generalmente no tienen dificultades para que se
presenten oferentes.
La Oficina de Gestión Contractual asigna un abogado para cada proceso de contratación que se
lleve a cabo; mencionan que este apoyo es bueno. Sin embargo, por temas de confidencialidad,
derechos de autor, etc. los procesos se extienden mucho (aproximadamente 2 meses cada
proceso - elaboración de estudios previos 2 semanas).
En cuanto a contratación de profesionales por prestación de servicios, el 90% son ingenieros de
sistemas o electrónicos; generalmente los contratan por períodos de 6 meses. Tienen dificultades
para encontrar profesionales con conocimiento en JAVA, pues son escasos en el mercado y
reciben mejores ofertas salariales y de tipo de vinculación en otras organizaciones. Han pensado
en contratar directamente empresas de software, en vez de los profesionales por separado.
Tienen convenios con el IGAC, la Superintendencia de Notariado y Registro, y el Consejo Superior
de la Judicatura para acceder a sus sistemas de información, pero sólo hace poco están trabajando
en un sistema que cruce la información de todos.
El acceso a internet para la oficina nacional y las 23 direcciones territoriales se hizo a través de un
contrato interadministrativo con ETB, el cual se ha demorado casi 6 meses en implementarse por
las condiciones precarias en algunos de los departamentos.

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• Equipos
• Servicio de conexión a internet
• Sistemas de información
• Sistemas de seguridad informática
• Profesionales: Ingenieros de sistemas, Ingenieros electrónicos
Subdirección General:
• Profesionales: Abogados, Economistas, Ingenieros de sistemas, Politólogos

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