evaluaciones_did_seguridad_2011_2013

SEGURIDAD PÚBLICA, 2011-2013
Policía Comunitaria (2012-2013)
Instituto Nacional de Criminología - Oﬁcina de Supervisión de Libertad Asistida (INACRI - OSLA) (2012-2013)
Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (2011-2012)
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PRESIDENCIA
Dirección de Gestión y Evaluación
Oﬁcina de Planeamiento y Presupuesto
Presidencia de la República Oriental del Uruguay www.agev.opp.gub.uy
Evaluación de Diseño, Implementación
y Desempeño (DID)
Una herramienta para la mejora continua de los servicios públicos

Instituto Nacional de Criminología - Oficina de Supervisión de Libertad Asistida (INACRI - OSLA) (2012-2013)
y Desempeño (DID)

Agradecimiento: a todo el equipo interdisciplinario de la Dirección de Gestión y Evaluación, que participó en el proceso de ela-
boración del producto obtenido y contribuyó con esta publicación.
Los resultados de las evaluaciones DID corresponden a análisis realizados por evaluadores externos a la administración y los
resúmenes ejecutivos son elaborados por AGEV en base a los mismos.
Nota: es preocupación de la institución el uso de un lenguaje que no discrimine entre hombres y mujeres. Sin embargo, con el
fin de no dificultar la lectura al utilizar en español “o/a” para marcar Ia existencia de ambos sexos, se hace uso del masculino
genérico clásico, conviniendo que todas las menciones en dicho género representan a hombres y mujeres.
Datos de la publicación
Torre Ejecutiva Sur – Liniers 1324 – 5to. Piso
Montevideo, Uruguay
Tel.(+598-2) 150 int. 8005 / 8001
Correo electrónico: contacto@agev.opp.gub.uy
Sitio web: www.agev.opp.gub.uy
Primera Edición, octubre de 2014
Diseño: www.beleza.com.uy
Fotos: Cedidas por Presidencia de la República Oriental del Uruguay, Oficina Nacional de Policía Comunitaria y Patronato
Nacional de Encarcelados y Liberados (Lucía Landinelli Oroño y Luciana Cariboni)
Corrección: Eduardo De León, Fernando Errandonea, Olga Beltrand y Daniel Rótulo.
Coordinación editorial: Carolina Piñeyro
ISSN: 2301-1475
Esta publicación se terminó de imprimir en IMPRENTA BOSCANA SRL en el mes de octubre de 2014.
Depósito legal: 365465
Presidencia de la República
José Mujica
Presidente
Gabriel Frugoni
Director
Dirección de Gestión y Evaluación (AGEV)
Janet López
Directora
División Análisis y Evaluación de Políticas Públicas
Juan Pablo Móttola
Director
María Noel Cascudo
Juan Manuel Lanza
Federico Ott
Juan Manuel Regules
Nora Gesto
Ruy Blanco
Soledad Canto
Analía Mariño
Fernando Salas
Henry Trujillo
Instituto Nacional de Criminología - Oﬁcina de Supervisión de Libertad Asistida (INACRI - OSLA) (2012-2013)
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PRESIDENCIA
Oﬁcina de Planeamiento y Presupuesto
y Desempeño (DID)

6 Seguridad | OPP · AGEV
Índice
INTRODUCCIÓN .............. 7
POLICÍA COMUNITARIA .............. 8
DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN .............. 9
(I) Objetivos .............. 9
(II) Población potencial y objetivo .............. 9
(III) Recursos asignados .............. 10
(IV) Estrategia general y estructura
de componentes/subcomponentes .............. 10
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN .............. 12
(I) Diseño .............. 12
(II) Implementación .............. 13
(III) Desempeño .............. 15
PRINCIPALES CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES .............. 16
(I) Diseño .............. 17
ACUERDO DE MEJORA .............. 20
INSTITUTO NACIONAL DE CRIMINOLOGÍA -
OFICINA DE SUPERVISIÓN DE LIBERTAD
ASISTIDA (INACRI – OSLA) .............. 22
(I) Objetivos .............. 23
(II) Población potencial y objetivo .............. 23
(IV) Estrategia general y estructura
de componentes/subcomponentes .............. 24
(I) Diseño .............. 27
(III) Desempeño .............. 30
(I) Diseño .............. 33
PATRONATO NACIONAL DE ENCARCELADOS
Y LIBERADOS .............. 38

(I) Objetivos .............. 39
(II) Población potencial y objetivo ............. 39
(IV) Estrategia general .............. 39
(I) Diseño .............. 41
(III) Desempeño .............. 44
(I) Diseño .............. 45
Índice

7Seguridad | OPP · AGEV
Introducción
Las evaluaciones de Diseño, Implementación y Desempeño (DID) son una herramienta
destinada a contribuir a la mejora continua de los servicios públicos.
En este sentido la Dirección de Gestión y Evaluación (AGEV) de la Oficina de Planea-
miento y Presupuesto (OPP), que tiene entre sus cometidos promover prácticas e ins-
trumentos que contribuyan a la gestión por resultados en la Administración Pública,
impulsa el desarrollo de las evaluaciones de Diseño, Implementación y Desempeño.
Estas evaluaciones tienen como objetivo aportar insumos técnicos para el análisis
de intervenciones públicas, facilitando el aprendizaje organizacional destinado a
impulsar acciones de mejora de los servicios públicos y apoyar el proceso de toma
de decisiones.
En un plazo de seis meses las evaluaciones DID identifican fortalezas y oportunida-
des de mejora de las intervenciones, que condicionan la posibilidad de generar los
resultados esperados, optimizando tiempo y recursos.
Dichas evaluaciones tienen la característica de ser complementarias al seguimiento
que realizan las instituciones. El monitoreo informa sobre los avances o progresos,
mientras que la evaluación se orienta a conocer las razones que pueden llevar a
alcanzar un determinado desempeño.
El principal beneficio de la evaluación es permitir a las autoridades tomar decisiones
con un mayor nivel de información y un conocimiento más profundo acerca del
desempeño de las intervenciones públicas a su cargo.
El presente material, que compila los resúmenes ejecutivos de las evaluaciones DID y
una síntesis de las principales acciones de mejora acordadas, contribuye a uno de los
objetivos de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Oficina de Planeamiento y Pre-
supuesto: promover el análisis, la evaluación y el monitoreo de las políticas públicas
y el uso de herramientas de planificación y presupuestación para la mejora continua
de los servicios, la optimización del gasto, la transparencia y la rendición de cuentas
ante la ciudadanía.
Introducción

Policía Comunitaria
2012 - 2013
Área Programática: Seguridad Pública
Ministerio del Interior
Secretaría del Ministerio
Oficina Nacional de Policía Comunitaria
El presente resumen ejecutivo está basado en el informe de la evaluación de Diseño,
Implementación y Desempeño elaborado por Márquez, Canto & Echegaray, 2013. Las
citas textuales extraídas del referido informe son identificadas por medio del uso de
comillas y letra cursiva.
Por AGEV la contraparte de los evaluadores externos estuvo a cargo de Juan Manuel
Regules.
Se agradece la colaboración durante el proceso de evaluación de: Insp. Mayor (R)
Sergio Guarteche (Jefe de la Oficina Nacional de Policía Comunitaria - ONPC), Dr.
Carlos Rodríguez (ONPC), Lic. José Luis García (ONPC), Lic. Esther Caldeira (ONPC), Crio.
Washington Cruz (ONPC), Sub Crio. Horacio Díaz (ONPC), Cra. Milen Hernández (Gestión
y Seguimiento Presupuestal – DGS MI) y a todo el equipo de la Oficina Nacional de
Policía Comunitaria, así como también el aporte del consultor internacional Dr. Gabriel
Kessler.

9
Seguridad | OPP · AGEV
DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN
(i) OBJETIVOS
La intervención Policía Comunitaria es
llevada adelante por el Ministerio del
Interior a través de la Oficina Nacional de
Policía Comunitaria.
Su propósito es “asegurar una seguridad
ciudadana fortalecida a nivel de comuni-
dades locales de todo el país, a través del
diseño e implementación de un modelo de
intervención policial especializada, con un
enfoque preventivo y formativo.”
Comparte objetivos generales con la
Policía Tradicional por lo cual ambos
modelos de “policiamiento” son com-
plementarios. No obstante, la Policía
Comunitaria tiene objetivos específicos
que la diferencian del modelo tradicional.
Esto se evidencia en que la Policía Tradi-
cional se orienta al trabajo con el delito
(fundamentalmente de manera reactiva
cuando el delito ya fue consumado), y en
cambio el sistema de Policía Comunitaria
pretende construir seguridad trabajando
principalmente desde la prevención
primaria1
de los delitos, la prevención de
la violencia y la solución de conflictos.
En el año 2012, la intervención pasó
de su fase local caracterizada por una
multiplicidad de experiencias de “poli-
Su propósito es “asegurar una seguridad ciudadana
fortalecida a nivel de comunidades locales de todo
el país, a través del diseño e implementación de un
modelo de intervención policial especializada, con un
enfoque preventivo y formativo.”
La población potencial de la
intervención son todas las
comunidades locales del país y
los individuos que las integran,
y por lo tanto el equivalente a la
población total del Uruguay.
ciamiento” comunitario impulsadas por
las distintas Jefaturas Departamentales
e implementadas por cada Seccional
local, a una fase nacional caracterizada
por la creación de una Oficina Nacional
de Policía Comunitaria (dependiente de
la Dirección de la Policial Nacional del
Ministerio del Interior, en el ámbito de
la Unidad Ejecutora 001-Secretaría del
Ministerio) con el objetivo de coordinar
y unificar criterios para la puesta en
marcha del modelo a nivel nacional.
La evaluación tomó como referencia el
período 2008-2012 aunque a los efectos
del análisis se centró en la fase nacional
de la intervención (año 2012).
Cabe agregar que la evaluación externa
fue posible por la apertura de las auto-
ridades y equipos técnicos responsables
de la intervención, que brindaron todo el
acceso a la información disponible, así
como su disponibilidad y colaboración
en las diferentes etapas del proceso de
evaluación.
(ii) Población potencial y objetivo
La población potencial2
de la intervención
son todas las comunidades locales del
país y los individuos que las integran, y
por lo tanto el equivalente a la población
total del Uruguay.
1
La prevención primaria, secundaria y terciaria, según el enfoque epidemiológico refiere a la población a la que
se dirige cada forma de prevención. La primaria refiere a la población en general creando contextos desfavora-
bles para la delincuencia; la prevención secundaria focaliza en la identificación de potenciales victimizadores,
intentando “corregir” a las personas o situaciones problemáticas; la prevención terciaria interviene con los
victimarios y por tanto depende de la acción del sistema judicial y penal, intentando limitar la reincidencia por
medio de la represión, disuasión o rehabilitación. Dammert, Lucía (2005): Prevención comunitaria del delito en
América Latina: desafíos y oportunidades. En: revista Desafíos, Bogotá, Colombia.
2
La población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica
la intervención y por ende pudiera ser elegible para su atención.

10
Policia Comunitaria
Las comunidades locales son las
mínimas unidades geográficas conside-
radas por la Policía Comunitaria, estas
son aproximadas por los cuadrantes,
los cuales surgen de la subdivisión de
las seccionales policiales en áreas geo-
gráficas más pequeñas. En la medida en
que la intervención pretende atender a
todas las comunidades locales del país,
la población objetivo estaría coincidien-
do con la población potencial (para el
período evaluado existía presencia de
policías comunitarios en 206 de las 276
comisarías del país).
La Policía Comunitaria prioriza zonas
específicas y población dentro de esas
zonas para la prestación del servicio,
según los siguientes criterios: 1) las
comunidades con mayores niveles
de conflictividad; 2) las personas con
niveles de vulnerabilidad superiores al
promedio en cuanto a ser víctimas de
delitos: ancianos, mujeres y niños; 3) las
personas con niveles de vulnerabilidad
superiores al promedio en cuanto a con-
vertirse en posibles victimarios: jóvenes
y niños desertores del sistema educativo
y/o laboral y con familias con baja
capacidad de contención; 4) la defensa
de los derechos sustanciales cuando las
instituciones no los prestan.
(iii) Recursos asignados
El presupuesto total de la intervención
(incluyendo fuentes presupuestarias y
extra presupuestarias) para 2012 fue de
$U 177.139.000 (a precios corrientes),
que representa el 1,51% del total
asignado a las unidades ejecutoras res-
ponsables (Jefaturas Departamentales y
Secretaría del Ministerio) y un 1,53% del
programa presupuestal 460 – Prevención
y Represión del Delito, en el cual se
inscribe.
En los últimos 5 años la intervención
ha sido financiada mayoritariamente
con aportes de Rentas Generales, apro-
ximadamente en un 80%. El resto de la
financiación proviene de Recursos con
Afectación Especial, siendo escasas otras
fuentes de financiamiento.
(iv) Estrategia general y
estructura de componentes/
subcomponentes
Para alcanzar su propósito, la interven-
ción comprende dos componentes: uno
vinculado al trabajo con las comunida-
des locales para el logro de un sistema
de seguridad local con un enfoque estra-
tégico y preventivo; el otro relacionado a
la internalización del nuevo modelo de
Policía Comunitaria por parte de todos
los actores involucrados. A su vez, como
muestra el Cuadro 1, cada componente
tiene un objetivo específico y provee
productos intermedios para alcanzar
dichos objetivos.
En cuanto al Componente 1, que está
dirigido a la acción social en sí de la
Policía Comunitaria y a la internalización
de una nueva concepción de la policía,
este incluye servicios tales como:
Atención a la Comunidad. Brindar
información y orientar en cuanto a
recursos de la comunidad; diagnos-
ticar y resolver problemas/conflictos
puntuales; mediar en conflictos
sociales.
Generación y Potenciación de Redes
Locales. Diseñar, implementar y desa-
rrollar redes comunitarias; fomentar
la participación ciudadana para la
prevención y solución de problemas
de seguridad; coordinar y gestionar
acciones con otras instituciones.
Capacitación específica. Capacitar a
los vecinos y a la propia institución
en temas relacionados a convivencia,
prevención y seguridad pública.

11
El componente 2 incluye servicios tales
como: crear y gestionar Escuelas de
Seguridad Ciudadana para la capacita-
ción de las comunidades, desarrollar
acciones de capacitación a la interna del
Ministerio (a nivel central y a nivel local) y
de organizaciones relacionadas.
La Policía Comunitaria es un servicio de
carácter descentralizado que se imparte
desde las comisarías para la atención de
las comunidades locales de todo el país,
cuyos agentes dependen jerárquicamen-
te de los comisarios y por lo tanto de las
Jefaturas Departamentales correspon-
dientes.
A su vez, la intervención cuenta con una
Oficina Nacional que tiene el objetivo
de unificar criterios en lo que respecta
a la implantación, control, seguimien-
to y evaluación de los procesos de la
intervención a nivel de campo. Existen
también Oficinas Técnicas Departamen-
La Policía Comunitaria es un servicio de carácter
descentralizado que se imparte desde las comisarías para la
atención de las comunidades locales de todo el país, cuyos
agentes dependen jerárquicamente de los comisarios y por lo
tanto de las Jefaturas Departamentales correspondientes.
Componentes Productos intermedios
Contribuir a la construcción de una cultura nacional de
seguridad y de fortalecimiento de la democracia doctrina-
riamente fundada en la participación y la prevención
primaria de los delitos mediante una práctica policial
dirigida a la inclusión social y a la convivencia pacíﬁca.
Fin
Propósito Seguridad ciudadana fortalecida a nivel de comunida-
des locales de todo el país, a través del diseño e
implementación de un modelo de intervención policial
especializada, con un enfoque preventivo y formativo.
Producto intermedio 1. La Policía Comunitaria trabajan-
do de manera local estableciendo y gestionando redes,
tanto con los vecinos como con las organizaciones de la
comunidad.
Producto intermedio 2. El trabajo para la internaliza-
ción de un nuevo modelo de intervención policial a
nivel del Ministerio del Interior y de las comunidades
locales.
C1. Comunidades locales de
todo el país gestionan
problemas de seguridad pública
con la Policía Comunitaria,
desde un enfoque estratégico y
preventivo de acción social, para
favorecer el desarrollo e
implementación de un sistema
de seguridad local.
C2. Ciudadanos, organizaciones y operadores policiales internalizan el nuevo modelo de
intervención policial mediante: A) el trabajo para la difusión y sensibilización de la nueva
ﬁlosofía de trabajo); B) la formación y/o capacitación para el desarrollo de estrategias
preventivas orientadas a mejorar la convivencia y la seguridad local.
Cuadro 1. Resumen de la intervención Policía Comunitaria
Fuente: Informe Final Evaluación DID Policía Comunitaria.
Elaboración propia de equipo evaluador.

12
Policia Comunitaria
tales (en proceso de formación) con el fin
de asesorar técnicamente a los policías
comunitarios que se desempeñan en las
Seccionales, para alinear sus acciones3
.
La intervención procura trabajar muy
cerca de la prevención social del delito.
Este tipo de prevención consiste en ini-
ciativas destinadas a actuar sobre los
procesos económicos y sociales amplios
que se conciben como generadores
de dinámicas delictivas, mediante dos
vías: la implementación de programas
de carácter general para promover
la inclusión social y el ejercicio de los
derechos de todos los ciudadanos
(prevención primaria), y las intervencio-
nes focalizadas para la integración de
los grupos definidos como “en riesgo”
(prevención secundaria). En este sentido,
y como ilustra el Programa Nacional
de Policía Comunitaria, la intervención
intenta diferenciarse de la prevención si-
tuacional del delito que persigue el modo
más tradicional de “policiamiento”.
El Programa Nacional de Policía Comuni-
taria destaca algunas características de
la Policía Comunitaria que la identifican,
estas son: (a) búsqueda de consenso en
lugar de centrarse en la aplicación de
la ley; (b) actitud proactiva en lugar de
reactiva; (c) actuar mitigando el riesgo de
ocurrencia del delito en lugar de actuar
luegodeocurridoelmismo;(d)autonomía
funcional con participación en la pla-
nificación del trabajo en la comunidad
en lugar de verticalidad de mando; (e)
radio de acción más acotado que el de la
seccional, lo cual implica trabajar con un
público específico y previamente definido
mediante un diagnóstico de situación
local, en lugar del público total de la ju-
risdicción.
Resultados de la evaluación
(i) Diseño
En primer lugar, la evaluación muestra
que por su naturaleza la Policía Comu-
nitaria se mueve necesariamente en
un espacio difuso y polivalente entre la
prevención situacional y la prevención
social del delito. Eso se traduce en una
amplia identificación de problemas
generales asociados a la seguridad
ciudadana en las comunidades locales
(amplia identificación del problema y
vasto alcance de la intervención) que,
sin una priorización o delimitación de los
aspectos concretos de esos problemas
generales sobre los que intervendrá,
están limitando la potencialidad de la in-
tervención.
Ensegundolugar,sedestacalapropuesta
conceptual que inspira la Policía Comuni-
taria como un marco orientativo general
(contenido en el Programa Nacional
de Policía Comunitaria). Sin embargo,
el pasaje desde la fase local a la fase
nacional de la intervención, junto con
la amplitud del problema planteado,
dificultan la definición explicita de
una estrategia de intervención global
adecuada a las características de las co-
munidades locales, así como el diseño de
servicios y metodologías de intervención
concretas (compartidos a nivel nacional),
que aún están en proceso de elaboración.
En tercer lugar, los servicios propuestos
son consistentes con los objetivos
planteados en materia de seguridad y
necesarios para el logro de los resultados
previstos. Ahora bien, la amplitud de
los resultados esperados (a nivel del
propósito) no permite concluir que
dichos servicios serán suficientes para
el logro de los mismos. El análisis de
diseño realizado confirma la existencia
3
Tanto las Oficinas Técnicas Departamentales como los policías comunitarios, dependen jerárquicamente de la
Unidad Ejecutora de la Jefatura Departamental correspondiente según su localidad (UE 004 a 022) y no de la
Oficina Nacional de Policía Comunitaria que no mantiene línea jerárquica con ninguna oficina.

13
de conexión causal (teórica), por tanto
se pueden calificar como necesarios los
servicios propuestos, pero no se puede
asegurar si hay o no otros servicios que
también sean necesarios y se puedan
incluir.
En este sentido, y a pesar de considerar
como correctamente formulada la
enunciación del propósito (resultados
esperados), la evaluación plantea la
falta de pasos intermedios en la cadena
causal entre componentes y propósito.
No existe explicitación de, por ejemplo,
cómo se pasa de la oferta de servicios de
atención a la ciudadanía a una seguridad
ciudadanafortalecida,ocómoestoaporta
a la implementación de un modelo4
de in-
tervención policial diferente.
En cuarto lugar, vinculado al diseño
de indicadores para la medición del
desempeño de la intervención a nivel de
propósito y componentes, existen indi-
cadores correctamente propuestos para
las dimensiones de eficacia y calidad. No
obstante, la información concreta que se
dispone para el cálculo es escasa y por
tanto son muy pocos los indicadores con
4
Un modelo implica la representación de un sistema, a través de la explicitación de: objetivos, resultados
esperados, estrategia y actividades necesarias para el logro de los objetivos.
datos válidos,e incluso en los que se tiene
información ésta refiere únicamente al
año 2012, salvo alguna excepción.
Por último, si bien desde los comienzos
de la intervención a la actualidad, han
existido experiencias puntuales de Policía
Comunitaria más o menos exitosas, no
se ha llegado a consolidar un modelo
que enmarque su acción y que atienda el
universo de problemas identificados. Con
la creación de la Oficina Nacional y con
la elaboración del Programa Nacional de
Policía Comunitaria, se puede identificar
un paso inicial hacia la concreción de un
modelo de Policía Comunitaria, pero que
todavía tiene mucho camino por recorrer
en cuanto a la definición y priorización
de objetivos a perseguir y a la estrategia
para alcanzarlos.
(ii) Implementación
En lo referente a la implementación, se
detectaron fortalezas y múltiples oportu-
nidades de mejora, a varios niveles.
Como fortalezas destacan el fuerte
compromiso y la apertura a la crítica

14
Policia Comunitaria
del Jefe y de los integrantes de la
Oficina Nacional de Policía Comunitaria.
Asimismo se destaca en sus integrantes:
la experiencia en la gestión de servicios
de Policía Comunitaria a nivel local (ex-
periencias departamentales), el conoci-
miento de la institución policial y el nivel
de formación.
Uno de los aspectos fundamentales, que
condiciona fuertemente la gestión, es el
vinculado a la estructura organizacional
de un servicio de carácter descentraliza-
do, como lo es la Policía Comunitaria. En
lo que respecta al diseño de la estructura
organizativa, que relaciona a la Oficina
Nacional con las Oficinas Técnicas De-
partamentales y con los policías comuni-
tarios a nivel de comisaría, se considera
adecuado en términos generales para
implementar la estrategia definida por
la intervención en su fase nacional. Sin
embargo, en la práctica se identifican
dificultades de coordinación entre los
niveles, que limitan la unificación de
criterios y prácticas en el “policiamiento”
comunitario.
La estructura organizacional diseñada
prevé una Oficina Nacional de Policía Co-
munitaria como órgano máximo de dicha
modalidad de “policiamiento”, que brinde
un marco de referencia común y facilite
la unificación de criterios, herramientas y
prácticas para los policías comunitarios
en campo. Como se expone en el diseño
de la intervención, los policías comuni-
tarios dependen jerárquicamente de los
comisarios de cada localidad y no de la
Oficina Nacional. Esta situación conlleva
riesgos en cuanto a la no continuidad del
servicio, debido a la posible asignación
de policías comunitarios al desarrollo
de actividades propias de la Policía Tra-
dicional, y riesgos en cuanto a la no uni-
ficación de criterios en la prestación del
servicio.
Con la intención de subsanar estas di-
ficultades provocadas por la existencia
de distintas líneas jerárquicas entre la
Oficina Nacional y los policías comuni-
tarios, y con el fin de asesorar técnica-
mente a los policías comunitarios para
alinear sus acciones, es que el Programa
Nacional de Policía Comunitaria prevé la
creación de Oficinas Técnicas Departa-
mentales (dependientes de las Jefaturas
Departamentales).
Estas oficinas, acompañadas de los
mecanismos de coordinación ade-
cuados, pueden ser efectivas para
mitigar los problemas derivados de las
debilidades de estructura planteadas.
No obstante esto, al momento de la
evaluación eran pocos los departamen-
tos con Oficinas Técnicas creadas, y en
caso de tenerlas, no estaban conforma-
das con el personal técnico requerido.
Otro aspecto destacado por la propia
intervención como debilidad es la
escasez de personal a nivel de campo5
para cumplir con la diversidad y
amplitud de objetivos perseguidos. A
este respecto, la evaluación plantea que
un aumento en la cantidad de RRHH no
implicaría necesariamente una mejora
de gestión ni de alcance por sí mismo;
5
En el año 2012 se informó de la existencia de 605 policías comunitarios en todo el país, equivalente a un 7%
del total de la fuerza policial.

15
6
Suponiendo que los policías declarados como comunitarios efectivamente están realizando tareas de policía
comunitaria.
es prerrequisito para el crecimiento
y asentamiento del modelo la explici-
tación de estándares, quizás a través
de una guía operativa basada en una
clara definición de objetivos priorita-
rios. Asimismo, la Oficina Nacional no
cuenta con los mecanismos de infor-
mación para asegurarse que el destino
de dicho personal sea a tareas comu-
nitarias ni para controlar el accionar
cotidiano de dichos policías.
Por último y como se explicitó en
la evaluación del diseño de la in-
tervención en el punto anterior, la
amplia identificación del problema,
los múltiples objetivos, la falta de una
estrategia global y unificada y la insu-
ficiente definición y elaboración de me-
todologías y servicios, determinan que
en la práctica exista un rol difuso del
policía comunitario. En este sentido las
múltiples áreas de acción identificadas
y las carencias en cuanto a criterios
para priorizar demandas, determinan
que en la práctica la Policía Comunitaria
tenga un carácter de servicio residual,
el cual está presente donde otros pres-
tadores de servicios son omisos.
(iii) Desempeño
Si bien no es posible determinar con
exactitud la dimensión cuantitativa de la
cobertura de la intervención, sí resulta
posible aproximarse a la misma a través
de diversos indicadores. En primer lugar
el porcentaje de población que vive en
zonas pertenecientes a seccionales
con policías comunitarios6
asignados
es del 94% del total del país (cobertura
geográfica). Este indicador sólo hace
referencia a la presencia o no presencia
de Policía Comunitaria, sin datos sobre
su forma de distribución, por lo cual
no recoge la heterogeneidad presente
en los distintos departamentos y entre
comisarías. Para observar dicha hetero-
geneidad es posible analizar la cantidad
de policías cada cien mil habitantes y
su distribución por departamento. A
partir de este segundo indicador, es
posible identificar situaciones en las
que hay bastantes recursos concen-
trados en zonas de escasa superficie o
por el contrario, escasos recursos muy
dispersos en otros departamentos.
Otro aspecto que no recoge el indicador
de cobertura por presencia geográfica
es el de la calidad del servicio. Por
este motivo uno de los indicadores que
pretende aproximarse a este aspecto
es el de la relación policía comunitario/
policía ejecutivo (por departamento),
el cual arroja grandes disparidades al
igual que en el indicador de dotación de
recursos.
Hay que mencionar que del análisis
conjunto de los indicadores presenta-
dos para el período evaluado, existen
casos a destacar como el de la Jefatura
de Montevideo, la cual presenta una
cobertura geográfica de policía comuni-
taria del 100%, mientras que al analizar
los indicadores de dotación de recursos
(8 policías comunitarios cada cien mil
habitantes) y de la calidad (4% de policías
comunitarios en relación a policías
ejecutivos) presenta grandes carencias.
En la medida que se pretenda analizar
el desempeño a nivel nacional en cuanto
a la prestación de los servicios, hay que
mencionar la existencia de una gran he-
terogeneidad de experiencias que varían
enormemente según el departamento.
A modo de ejemplo, se menciona los
casos de los departamentos de Florida,
Montevideo y Colonia. Florida viene im-
plementando la modalidad de Policía
Comunitaria desde el año 1997 y se

16
Policia Comunitaria
cuenta con un porcentaje de policías
comunitarios sobre el total de policías
efectivos cercano al 20%. Por su parte en
Montevideo, según las apreciaciones del
equipo técnico de la Oficina Nacional de
Policía Comunitaria, los policías comu-
nitarios cumplen funciones de policías
de proximidad y no comunitarias. Por
último podemos mencionar el caso de
Colonia donde la Policía Comunitaria está
separada de las seccionales y se ocupa
fundamentalmente de los problemas
de violencia doméstica. Con lo cual,
podemos decir que la Policía Comuni-
taria en terreno hoy, es la agregación
de intervenciones departamentales que
bajo el mismo rótulo tienen estrategias,
capacidad de impacto y filosofías bien
disímiles.
Más allá de esta heterogeneidad
existente en la prestación de los servi-
cios, es importante destacar que no se
pudo constatar el nivel de desempeño
de los mismos por falta de información
disponible.
Dadas estas situaciones mencionadas, y
considerando que se trata de una inter-
vención que recién en 2012 inicia su fase
nacional y cuyos resultados esperados
son de mediano y largo plazo, parece
prematuro analizar el desempeño de la
misma a nivel de Fin y Propósito.
En cuanto al desempeño a nivel de
componentes, el primero cuenta con
los siguientes indicadores: cantidad de
policías comunitarios (605 para 2012,
implicando un incremento del 28%
respecto a 2011) y la cantidad de seccio-
nales policiales con al menos el 20%7
de
policías comunitarios (16 de 278). Para
el segundo componente se cuenta solo
con los siguientes datos: la cantidad de
policías capacitados en Policía Comunita-
ria al año 2012 (2455, equivalente al 27%
7
Porcentaje mínimo que el equipo técnico de la Oficina Nacional de Policía Comunitaria considera para dar un
servicio de calidad.
del total) y la cantidad de Centros de Ca-
pacitación Permanente desde el 2008 al
2011 (uno sólo).
En cuanto a la eficiencia de la interven-
ción, la evaluación plantea que no es
posible relacionar los gastos de la inter-
vención con los niveles de producción
de los componentes debido a la indivi-
sibilidad, en cuanto a la asignación de
recursos, de los componentes identi-
ficados en la Matriz de Marco Lógico
elaborada para la evaluación. El informe
expresa que el principal componente del
presupuesto de la intervención son las
remuneraciones en un 99% del total.
Por último, se señalan algunas alertas
a la hora de analizar la sostenibilidad
de la intervención, fundamentalmente
vinculadas a la creciente asignación de
funciones a la Policía Comunitaria en un
contexto político favorable al desarrollo
de la misma. Esta creciente sobrecarga
de funciones, en la medida que no esté
acompañada de una contraprestación
en cuanto a estructura y normativa,
y con una definición del sistema de
gestión, inversión y dotación del personal
calificado requerido, plantea riesgos en
cuanto al desempeño futuro de la inter-
vención.
Principales conclusiones y
recomendaciones
Como aspecto de carácter general, el
informe plantea que la implementa-
ción de recomendaciones debe tener
en cuenta que, al tratarse de una inter-
vención que está dando sus primeros
pasos en su fase nacional, y por lo
tanto con un constante aumento en
las actividades asignadas, la misma
debe mantenerse en funcionamien-
to mientras se procesan los cambios

17
8
Diferencias en cuanto a condiciones de riesgo relativas a la seguridad pública.
necesarios. Por lo tanto, se plantea la
necesidad de implementar algunos
cambios organizacionales previos a los
cambios en el diseño de la interven-
ción. Estos cambios comprenden: (i) “…
la generación de un sistema de gestión;
(ii) una actualización del programa; (iii)
consolidar un equipo técnico fuerte, que
pueda encargarse del desarrollo del
diseño y la planificación, al tiempo que
impulse los proyectos que se están de-
sarrollando y además acompañe los
cambios en la implementación.”
(i) Diseño
En cuanto al diseño de la intervención,
las recomendaciones giran en torno
a la identificación de manera precisa
del problema que se pretende abordar
(establecer causas y consecuencias), a la
estipulación clara del menú de objetivos
que se pretenden alcanzar y a la con-
solidación y explicitación de un modelo
propio de Policía Comunitaria.
Para la definición del problema y el
modelo, se recomienda: (i) delimitar
y precisar de manera adecuada a la
población objetivo que atiende la inter-
vención, ya que la definición actual de la
misma no es clara y resulta demasiado
amplia; (ii) considerar a la “prevención
comunitaria del delito” como matriz que
enriquezca el modelo actual de Policía
Comunitaria; (iii) definir un menú de
objetivos y estrategias que contemplen
las diferencias territoriales8
existentes
en el país, sugiriendo tres zonas (o
más) bien diferenciadas en cuanto a la
estrategia de intervención (área metro-
politana, interior urbano e interior rural).
En este sentido y en el marco de la
estrategia a adoptar, nos referimos
al “Informe Complementario a la
y Desempeño de la Intervención Policía
Comunitaria” del consultor argentino
Gabriel Kessler, donde plantea que la
separación conceptual entre las distintas
formas de prevención del delito (Social,
Comunitaria, a través del Desarrollo
Personal y Situacional) adquiere un fin
únicamente analítico. A los efectos de in-
terrumpir los mecanismos que producen

18
Policia Comunitaria
o hacen posible la emergencia de
eventos delictivos es preciso tener una
visión integral que combine elementos
de los distintos tipos de prevención a
nivel de toda la policía. De esta manera
recomienda como fundamental,
mantener una visión que no plantee una
disociación entre la Policía Tradicional y
la Policía Comunitaria sino una articu-
lación entre ambas en pos de objetivos
comunes. En su informe, el consultor
expone múltiples experiencias interna-
cionales de “policiamiento” en las cuales
se manejan distintas combinaciones
de prevención y en las que participan
de manera conjunta, pero con distintos
roles, tanto la Policía Tradicional como la
Dentro de los ejemplos menciona-
dos, se destaca a la Policía Orientada
a Problemas (POP)9
como uno de los
modelos innovadores que se están
utilizando en distintas partes del mundo
y que podría ser tomado en algunas de
sus dimensiones para ayudar al fortale-
cimiento del modelo de Policía Comuni-
taria uruguaya.
Otro aspecto destacado por la evaluación
y que está presente en las recomenda-
ciones es el de considerar la opción de
apoyarse en un equipo externo para
encarar un proceso de planificación
estratégica que sirva de marco y que
habilite la discusión y resolución de los
temas estratégicos de la intervención.
Dicho proceso de planificación, ya sea
con el apoyo de un equipo externo o no,
debería: (i) incluir la definición explícita
de la estrategia, los protocolos y demás
elementos de diseño del modelo; (ii)
explicitar la metodología práctica de
aplicación.
En primer lugar, se plantea la necesidad
de reforzar algunos aspectos de gestión
que permitan subsanar algunos asuntos
de diseño. En este sentido, en la medida
que se plantean dificultades a nivel de la
estructura orgánica actual, se menciona
la necesidad de: (i) definir mecanismos
institucionales que permitan el buen
desarrollo de la intervención; (ii) imple-
mentar dichos mecanismos de manera
previa a tratar los aspectos de diseño de
dicha estructura.
En segundo lugar, se recomienda realizar
un proceso de revisión de la estructura
organizacional ajustándola al diseño de
la intervención y/o modelo que se adopte.
Esta recomendación está dirigida a la
consecución de un buen desempeño de la
intervención, intentando mitigar algunos
problemas detectados, como ser: una
estructura jerárquica muy vertical que
choca con las necesidades de autonomía
y proactividad de la Policía Comunitaria;
un sistema de ascensos que premia a las
acciones de carácter represivo dejando a
los policías comunitarios sin posibilida-
des de generar puntos; y una estructura
jerárquica en la cual la Oficina Nacional
de Policía Comunitaria no tiene relación
de mando con las unidades en campo ni
con las Oficinas Técnicas Departamenta-
les.
La evaluación propone que, en la medida
que la estructura organizacional no se
modifique en el corto plazo, se imple-
menten algunas medidas que tiendan a
subsanar los problemas de diseño or-
ganizacional. En este sentido plantea:
(i) establecer, acordar y concretar
mecanismos de coordinación entre los
actores involucrados (Oficina Nacional,
Oficinas Técnicas, Jefaturas y Policías
Comunitarios); (ii) implementar planes
9
El modelo POP promueve la focalización del trabajo policial sobre los problemas de seguridad centrales de
una comunidad, actuando sobre las condiciones que los hacen posible.

19
de comunicación y un Sistema de
Evaluación y Monitoreo de Acciones.
Se recomienda también, en línea con
la mejora en el sistema de gestión:
(i) orientar el mismo a una lógica por
procesos; (ii) mejorar el sistema de
registro de actividades; (iii) definir los
servicios prestados de manera detallada
e incorporarlos en un manual.
Otro aspecto mencionado es que varias
de las actividades que los policías comu-
nitarios realizan, a pesar de ser compe-
tencia de otras intervenciones públicas,
son llevadas a cabo como una forma de
“abrir puertas” a nivel de las poblacio-
nes locales, para facilitar la consecución
del propósito de la Policía Comunita-
ria. En este sentido el equipo evaluador
propone: (i) realizar el ejercicio de pre-
guntarse si estas actividades no serían
mejor atendidas por otros organismos;
(ii) analizar la pertinencia y el alcance
del accionar y los servicios que presta la
A nivel presupuestal el informe destaca
la necesidad de avanzar hacia una pla-
nificación financiera anual de la inter-
vención, para ello se recomienda: (i)
contemplar las necesidades de recursos
existentes; (ii) identificar, dentro del
sistema de gastos, aquellos asociados a
la intervención.
Por último, vinculado a la eficacia de la
intervención, el informe plantea la im-
portancia de definir metas de cobertura
factibles en términos de impactos
esperados y de redefinir los beneficia-
rios de la intervención de manera más
concreta y más relacionada a territorios
que a personas.

20
Policia Comunitaria
A continuación se presenta una síntesis de las principales acciones de mejora
acordadas entre la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio del Interior
relativas a la intervención Policía Comunitaria.
El objetivo de los acuerdos de mejora es contribuir al fortalecimiento de las interven-
ciones públicas a través de la identificación e instrumentación de acciones de mejora
que optimicen su diseño, implementación y/o desempeño.
Estas acciones fueron identificadas por los equipos técnicos de AGEV y de la interven-
ción evaluada a partir de las conclusiones y recomendaciones resultantes del proceso
de evaluación DID. El proceso dio lugar a la celebración del Acuerdo de Mejora entre
ambos organismos.
Acuerdo de Mejora
Diseño
Elaborar y documentar el diagnóstico de situación de las principales necesidades en
materia de seguridad ciudadana a nivel local que se buscan satisfacer (origen y razón de
ser de la Intervención), en el cual se expliciten determinantes y consecuencias, que
contribuya a la revisión del Modelo de Policía Comunitaria actual.
Proponer un Modelo de Policía Comunitaria revisado, considerando las buenas prácticas
y experiencias acumuladas, incluyendo: matriz de objetivos (a nivel nacional y por zonas),
resultados esperados, estrategias y población objetivo (según zonas geográficas de
acción). Implementar acciones vinculadas a la gestión del cambio para la implementa-
ción del modelo propuesto.
Diseñar y documentar los servicios consistentes con el modelo de Policía Comunitaria
propuesto que incluya por ejemplo: protocolos y guías de actuación para las diferentes
zonas, herramientas metodológicas para realizar diagnósticos y proyectos de seguridad
locales. Elaborar una segunda versión del Programa Nacional de Policía Comunitaria que
incorpore explícitamente la estrategia a emplear, los protocolos y metodología de
abordaje.
Revisar las actividades que los policías comunitarios realizan a pesar de ser competen-
cia de otras intervenciones públicas, para determinar cuáles áreas de acción seguirá
trabajando en función del modelo propuesto.
Realizar un proceso de planificación estratégica con las Oficinas Técnicas que aporte
insumos para el diseño de la estrategia y de los servicios a prestar.
Identificar objetivos compartidos con la Policía Tradicional y formas de articulación entre
ambas modalidades, analizando las áreas de objetivos propios de la Policía Comunitaria,
las áreas de objetivos comunes a la Policía Nacional y zonas de tensión entre ambas.
Diseñar un sistema de monitoreo (indicadores) y evaluación. Utilizar las fuentes de datos
disponibles, en particular el Sistema de Gestión de Seguridad Pública (SGSP), para la
sistematización y el análisis de los mismos. Establecer metas de cobertura, factibles y
razonables en términos de impactos esperados.

21
Implementación
Compilar los servicios documentados en un Manual de Servicios de la Policía Comunita-
ria, acordes a los definidos en el modelo propuesto, que incluya: Procedimientos, Formu-
larios e Instructivos. Distribuir el Manual a todo el personal de la intervención.
Crear las Oficinas Técnicas con el personal e infraestructura adecuados para cumplir con
las funciones asignadas a nivel departamental.
Redefinir, documentar, validar con las autoridades y poner en práctica los mecanismos
de coordinación que se utilizarán entre: la Oficina Nacional, las Oficinas Técnicas Depar-
tamentales, los Policías Comunitarios, las Jefaturas y las Comisarías (comisarios).
Proponer una estructura organizativa para dotar a la Oficina Nacional de Policía Comuni-
taria (ONPC) de los poderes jurídicos necesarios para desarrollar sus cometidos confor-
me a la segunda versión del Programa Nacional de Policía Comunitaria.
Formalizar el organigrama y la descripción de cargos de la Oficina Nacional. Prever la
estructura de cargos necesaria para garantizar el funcionamiento de los equipos de
Policía Comunitaria a nivel local así como los que conformaran las Oficinas Técnicas
Departamentales. Analizar de la plantilla de funcionarios actual su adecuación a las
condiciones del perfil e idoneidad necesaria para el cargo.
Implementar planes de comunicación dirigidos a la interna del Ministerio del Interior,
población potencial y población objetivo.
Formalizar y ampliar los contactos extra organizacionales (convenios y/o alianzas a nivel
nacional) de manera que apoyen el trabajo del Policía Comunitario en campo. Concertar
y formalizar por parte de las Unidades Técnicas Departamentales previa coordinación
con la Oficina Nacional, acuerdos o convenios con instituciones relevantes desde el punto
de vista de la prevención social del delito.
Realizar una planificación anual de actividades de la Policía Comunitaria estableciendo
para cada caso los recursos humanos, logísticos y financieros. Crear dentro del sistema
de registro de gastos un componente que contemple esta intervención.

Instituto Nacional de Criminología -
Oficina de Supervisión de Libertad Asistida (INACRI – OSLA)
2012 - 2013
Instituto Nacional de Rehabilitación (INR)
Instituto Nacional de Criminología y Oficina de Supervisión
de Libertad Asistida (INACRI - OSLA)
Implementación y Desempeño elaborado por Trujillo, Dabezies & Daguerre, 2013. Las
Por AGEV la contraparte de los evaluadores externos estuvo a cargo de Juan Manuel
Lanza.
Se agradece la colaboración durante el proceso de evaluación de: Soc. Gustavo Belarra
(Subdirector Técnico del INR), Psic. Yanina Montemoño (Asistente Técnica de la Sub-
dirección Nacional Técnica del INR), Dr. Ariel Sanabria (Director de INACRI), Dra. María
Julia Cossio (Directora CODyT de INACRI), Dra. Gabriela Correa (Ex Directora de OSLA),
Lic. Marcelo Merlino (Ex Coordinador Técnico OSLA), Marcelo Buglione (Ex Coordinador
Ejecutivo OSLA),a todo el equipo de OSLA e INACRI,y a la Cra.Milen Hernández (Gestión
y Seguimiento Presupuestal – DGS MI), así como también el aporte del consultor inter-
nacional Dr. Gabriel Kessler.

23
1
El término “tratamiento” en la definición de propósito ha sido utilizado en el sentido amplio del término y no en
el clínico, esto es, como todas aquellas medidas o acciones adoptadas sobre las personas en procesos de pena
con o sin prisión (otorgamiento de libertades anticipadas y condicionales; diagnóstico, clasificación y ubicación
carcelaria; traslados; salidas transitorias; informes de personalidad y peligrosidad; planes de tratamiento en
los establecimientos carcelarios; planes de pre-egreso; apoyo para reinserción social; supervisión de medidas
alternativas y sustitutivas; acompañamiento y contención).
2
La población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad o problema que justifica la
intervención y por ende podría ser elegible para su atención.
(I) OBJETIVOS
El Instituto Nacional de Criminología
(INACRI) y la Oficina de Supervisión de
Libertad Asistida (OSLA) son unidades
que funcionan y dependen jerárqui-
camente de la Unidad Ejecutora 026-
Instituto Nacional de Rehabilitación (INR)
perteneciente al Ministerio del Interior.
Su propósito común es que las personas
procesadas o penadas judicialmente
reciban «tratamiento1
para su rehabili-
tación y reinserción social de conformi-
dad a su perfil psicosocial a través de
la evaluación, asesoramiento técnico y
elaboración de insumos para la toma de
decisiones a nivel de los jueces/juezas,
fiscales, actuarios judiciales, defensores y
personal del Instituto Nacional de Rehabi-
litación».
En el marco del sistema penitencia-
rio nacional, INACRI tiene como función
principal el estudio criminológico de
los ingresados en los establecimientos
carcelarios, en calidad de procesados o
penados. OSLA es una oficina de reciente
creación (decreto del Poder Ejecutivo
Su propósito común es que las personas procesadas
o penadas judicialmente reciban «tratamiento para
su rehabilitación y reinserción social de conformidad
a su perfil psicosocial a través de la evaluación,
asesoramiento técnico y elaboración de insumos para
la toma de decisiones a nivel de los jueces/juezas,
fiscales, actuarios judiciales, defensores y personal
del Instituto Nacional de Rehabilitación».
180/010 del 14 de junio de 2010) cuya
principal tarea consiste en supervisar la
aplicación de medidas no privativas de
libertad: medidas alternativas (Tareas
Comunitarias) y medidas sustitutivas
(Prisión Domiciliaria).
La evaluación DID analizó en forma
conjunta ambas organizaciones en el
sentido que aportan al tratamiento de
las personas procesadas o penadas judi-
cialmente en el marco del recientemente
creado Instituto Nacional de Rehabilita-
ción (INR) y de la nueva estrategia general
de la gestión de pena que impulsa este
organismo.
El período de evaluación comprendió el
período 2008 – 2012 y se desarrolló entre
los meses de noviembre 2012 y abril
2013. Cabe agregar que la evaluación
externa fue posible por la apertura
de las autoridades y equipos técnicos
responsables de la intervención, que
brindaron todo el acceso a la información
disponible, así como su disponibilidad y
colaboración en las diferentes etapas del
proceso de evaluación.
Se pueden constatar dos grandes nece-
sidades a ser abordadas por los bienes
y servicios que brinda la intervención:
asesoramiento técnico a nivel de pericias
psicosociales y seguimiento de las
medidas dispuestas por el Poder Judicial.
En tal sentido, la intervención posee:
a) población potencial2
intermedia que
comprende a los operadores del sistema
judicial y penitenciario que pueden ser
destinatarios de los informes y pericias
que se realizan, y b) población potencial

24
final que comprende a las personas
procesadas o penadas, con o sin prisión.
La población potencial intermedia
incluye: a) jueces, fiscales, defensores de
oficio o privados,actuarios y otros partici-
pantes del sistema judicial que necesitan
información generada por la intervención
(por ejemplo: dictámenes y pericias de
Libertad Anticipada y de Libertad Condi-
cional); b) autoridades de INR, directores
y subdirectores de establecimientos
penitenciarios y otros operadores del
sistema penitenciario, destinatarios de
información generada por la intervención
para la toma de decisiones (por ejemplo:
informes de diagnóstico y clasificación,
de ubicación carcelaria y traslados, de
personalidad y peligrosidad).
El primer subgrupo de población
intermediaseestimóen74unidadespara
el caso de INACRI y 25 unidades para el
caso de OSLA3
. No se pudo realizar cuan-
tificación del segundo grupo de población
potencial intermedia.
La población potencial final de INACRI
incluye a las Personas Privadas de
Libertad (PPL), es decir, unas 9.500
personas, según la estimación de los
evaluadores, aunque presenta variantes
en función del tipo de problemática o
necesidad que presenta esta población
(por ejemplo: pericias técnicas para
Libertad Anticipada, pericias técnicas
para Libertad Condicional, informes
técnicos para Salidas Transitorias). Para
el caso de OSLA, la población potencial
final varía según se trate de personas
procesadas o penadas con perfiles
adecuados para medidas alternativas
(personas procesadas primarias por
delitos leves) o sustitutivas (mayores
de 70 años; personas con situaciones
de enfermedad grave y crónica con
medicación permanente; mujeres con
seis meses de embarazo). Según la
estimación realizada: (i) 400 personas
potencialmente podrían ser sancionadas
con medidas alternativas, y (ii) 1.588 PPL
tendrían al menos una de las caracterís-
ticas que motivaría una decisión judicial
de aplicación de medida sustitutiva4
.
La población objetivo final de la interven-
ción INACRI-OSLA incluye a todas las PPL,
a los que se podrían agregar también la
población que se encuentra en Libertad
Provisional y aquellas que cumplen con
medidas alternativas o sustitutivas.
extra presupuestarias) para 2012 fue de
$U 36 millones (a precios corrientes), que
representa el 2,2% del total asignado al
INR y un 0,9% por el programa presu-
puestal 461 – Gestión de la privación de
libertad, en el cual se inscribe.
El presupuesto de la intervención
proviene en su totalidad de Rentas
Generales a través de la UE026 – INR, de
la cual depende.
(iv) Estrategia general y
estructura de componentes/
subcomponentes
Para alcanzar el propósito común, la
intervención agrupa sus servicios en
dos componentes que representan a
ambas organizaciones: INACRI y OSLA.
Cada componente tiene un objetivo
específico para el cual proveen una serie
3
INACRI: 23 Juzgados Letrados con competencia penal en Montevideo, 46 Juzgados Letrados con competencia
penal en el Interior, 4 Tribunales de Apelaciones en lo penal y 1 correspondiente a Suprema Corte de Justicia.
OSLA: 23 Juzgados Letrados con competencia penal en Montevideo y 2 Juzgados Letrados con competencia
penal en el Interior (Libertad – San José y Ciudad de la Costa – Canelones).
4
Las cifras son estimaciones efectuadas en base a fuentes secundarias e incompletas. No obstante constitu-
yen las únicas estimaciones disponibles. Cabe señalar, por ejemplo, que no existe información fiable sobre los
beneficiarios y la intervención no cuenta con registros únicos formulados correctamente.

25
Componentes Subcomponentes
Contribuir a la adecuada rehabilitación y reinserción social de
personas procesadas, penadas o sujetas a medidas no privativas
de libertad a través del asesoramiento técnico a jueces/juezas,
fiscales, actuarios judiciales, defensores y personal del Instituto
Nacional de Rehabilitación.
Fin
Propósito Personas procesadas, penadas o sujetas a medidas no privati-
vas de libertad reciben tratamiento para su rehabilitación y
reinserción social de conformidad a su perfil psicosocial a
través de la evaluación, asesoramiento técnico y elaboración de
insumos para la toma de decisiones a nivel de los jueces/juezas,
fiscales, actuarios judiciales, defensores y personal del Instituto
Nacional de Rehabilitación.
Subcomponente 1.1.
Pericias técnicas para jueces/juezas, fiscales y defensores en
materia de Libertad Anticipada, Libertad Condicional, Salidas
Transitorias e Informes de Personalidad y Peligrosidad.
Subcomponente 1.4.
Actividades de formación e investigación: (i) Actividades
académicas de convocatoria abierta (jornadas, ateneos y
cursos); (ii) Actividades de formación (teórica y práctica) para
funcionarios y público interesado; y (iii) Programa de investiga-
ción y sistematización (en construcción).
Subcomponente 1.3.
Medidas de rehabilitación y reinserción social.
Subcomponente 1.2.
Informes técnicos de las personas privadas de libertad para el
personal del Instituto Nacional de Rehabilitación y otros
operadores del sistema judicial: (i) Diagnóstico, clasificación y
ubicación carcelaria; (ii) Evaluación y seguimiento; y (iii)
Traslados.
C1. INACRI
Objetivo específico
Jueces/juezas,
fiscales, defensores,
personal del Instituto
Nacional de
Rehabilitación y
público interesado
reciben asesoramiento
técnico y capacitación
para que las personas
privadas de libertad
reciban medidas de
rehabilitación
adecuadas para su
reinserción social.
C2. OSLA
Objetivo específico
Personas procesadas y/o
penadas con medidas
alternativas o sustitutivas
reciben seguimiento y
apoyo para el
cumplimiento
de los dictámenes
judiciales
correspondientes.
Subcomponente 2.1.
Medidas alternativas | Tareas Comunitarias
Subcomponente 2.2.
Medidas sustitutivas | Prisión Domiciliaria
Cuadro 1. Resumen de la intervención INACRI-OSLA
Fuente: Informe Final Evaluación DID INACRI-OSLA. Elaboración propia de equipo evaluador.
de servicios técnicos especializados que
aparecen detallados en el Cuadro 1. En el
caso de INACRI sus actividades giran en
torno a las pericias técnicas para jueces,
fiscales y defensores, medidas de reha-
bilitación y reinserción social, así como

26
formación e investigación en materia
criminológica. En el caso de OSLA, sus
actividades giran en torno a la supervi-
sión de medidas alternativas y medidas
sustitutivas a la privación de libertad.
a) Estrategia general
La intervención se inserta dentro de
una estrategia general de gestión de
la pena (ver figura 1) impulsada por
el INR (contenida en el proyecto de ley
de creación del mismo) que propone
un proceso progresivo e integral de
la rehabilitación de las personas que
han cometido delitos. Dicha estrategia
general de gestión de la privación de
libertad implica dos formas alternativas
de tratar con las personas procesadas
o penadas: (i) mantenerlas en libertad
con algún tipo de custodia, seguimiento
o control, o (ii) restringir su libertad. La
opción por una u otra medida depende
en primer lugar del tipo de delito, pero
también de la evaluación del riesgo de
reincidencia.
Dentro de la referida estrategia, el
nivel de control o restricción varía en
proporción al grado en que la persona
presenta riesgo de reincidencia (lo
cual requiere diagnóstico, clasificación
y evaluación). Posteriormente, dicho
control o restricción de la libertad va
acompañado de algún tipo de medida o
acción para modificar los determinantes
que han llevado a la persona a delinquir
(programas, tratamientos y apoyos). Si
se obtiene éxito en estas acciones, la
persona pasa a otra etapa del tratamiento
(de acuerdo al principio de progresividad
del sistema penitenciario que funciona
bajo el INR) hasta su efectiva liberación.
Dentro del referido proceso de la gestión
de pena se prevé que la intervención
aporte su capacidad técnica y operativa
en etapas claves. Desde el punto de vista
del desarrollo de los mecanismos insti-
tucionales de rehabilitación se espera
que aporte en: (1) Seguimiento de
medidas en libertad (Medidas Alternati-
vas/Tareas Comunitarias); (2) Diagnós-
tico y clasificación inicial en prisión; (3)
Control en Prisión Domiciliaria (Medidas
Sustitutivas); (4) Tratamiento en prisión
Figura 1. Modelo general de Gestión de la Pena
Poder Judicial
Proceso Judicial
¿Con prisión?
Diagnóstico y
clasiﬁcación
Pericia/Informe
para Libertad
Anticipada
Fuente: elaboración del equipo evaluador.
Evaluación
inicial
Plan de Trabajo
Programa
Reevaluación
¿Cambio de
nivel?
Evaluación
inicial
Plan de Trabajo
Programa
Reevaluación
¿Cambio
de nivel?
Solicitud de
Libertad Anticipada
Medida no privativa
de libertad
Medida alternativa
Medida sustitutiva
Otras medidas de
libertad con
supervisión
(aún no establecidas)
¿Decisión positiva?
Suprema Corte de
Justicia/Juzgado
Letrado
INACRI Unidad Penitenciaria 2Unidad Penitenciaria 1 OSLA
Si
No
Si
Si
No
Si
No

27
y/o en libertad (cuando correspon-
de); (5) Evaluación y reclasificación; (6)
PreEgreso (en prisión); (7) Evaluación
previa a la libertad; y (8) Seguimiento en
libertad (cuando corresponde).
b) Estrategias específicas
La estrategia puede dividirse en dos
líneas principales: a) generación de
insumos para que otros operadores
trabajen en el abordaje de la rehabi-
litación (o al menos en la gestión del
proceso de pena) y b) abordaje directo
del proceso de custodia y rehabilitación.
En el componente 1–INACRI predomina
la actividad de generación de insumos
para otros operadores, internos y
externos al INR. Es decir, consiste en una
función esencialmente de generación
de insumos y asesoramiento técnico
para un adecuado abordaje institucio-
nal del proceso de rehabilitación. En el
caso de OSLA predominan las acciones
de supervisión y contención que forman
parte de la segunda línea de acción de la
estrategia general. Esto es, se trata de un
abordaje directo de supervisión de cum-
plimiento de medidas alternativas a la
privación de libertad.
Resultados de la evaluación
(i) Diseño
En primer lugar, en relación al problema
de ajustar los tratamientos al perfil
de los privados de libertad y a nivel
de la gestión de penas no privativas
de libertad, el diseño de la interven-
ción es apropiado en lo que refiere a
ser organismos especializados en la
producción de insumos técnicos para
el tratamiento y para la gestión de las
penas alternativas y sustitutivas. En
ese sentido, los objetivos planteados a
nivel de las pericias técnicas y super-
visión de medidas alternativas están
en sintonía con la estrategia general de
gestión de la pena impulsada por el INR.
Si bien el diseño de los componentes
propuestos (INACRI y OSLA) no responde
a un diagnóstico explícito e integral de
causas-consecuencias del problema
principal, la estrategia propuesta está
en sintonía con las experiencias exitosas
de tratamiento y sistemas de penas sin
privación de libertad que se desarrollan
e implementan en países como Estados
Unidos, Canadá y España.
En cambio, a nivel de finalidad que
justifica la intervención (rehabilitación
y reinserción social) el objetivo a largo
plazo es real y altamente significativo,
pero ha sido insuficientemente definido a
efectos operativos.
En segundo lugar, desde el punto de vista
del diseño de los procesos de producción
de los servicios5
, el mismo es adecuado
en términos generales para INACRI y
OSLA. En el caso de INACRI, el proceso
de producción de las pericias técnicas e
informes de Libertad Anticipada y Con-
dicional, informes de personalidad y
peligrosidad e informes de traslados y
salidas transitorias, es correcto para dar
cuenta de la necesidad a resolver con
cada una de las prestaciones6
.
Con relación a los servicios de diagnós-
tico, clasificación y ubicación carcelaria
su diseño es considerado adecuado.
En cambio, la evaluación detectó para
todos los tipos de pericias e informes
técnicos de orden jurídico, social y psico-
lógico reseñados anteriormente, que los
5
El diseño del proceso de producción de los servicios refiere a la secuencia de actividades y/o tareas que
realiza cada organización para la prestación de un servicio (como pericias técnicas o seguimientos).
6
La única excepción se detecta a nivel de Libertades Anticipadas, en donde aparece como discutible desde
el punto de vista técnico la realización de una proporción significativa de dictámenes en base unicamente a
informes jurídicos.

28
protocolos utilizados están insuficiente-
mente elaborados y ello supone una gran
dispersión de prácticas y concepciones
entre los técnicos actuantes.
En referencia al diseño del proceso de
producción de las medidas de rehabili-
tación y reinserción social, el mismo es
considerado difuso y como respuesta
exclusivamente a iniciativas dispersas
de los técnicos en la forma de tratamien-
tos individuales y grupales. Se señalan
superposiciones entre las funciones
de INACRI en esta área de servicio (en
particular la Unidad de Preegreso de
reciente creación como plan piloto) con
las funciones del Patronato Nacional
de Encarcelados y Liberados (PNEL) en
materia post-penitenciaria y con las de
los propios establecimientos penitencia-
rios en sus Subdirecciones Técnicas.
Por último, el diseño de los servicios de
formación e investigación criminológica
está insuficientemente desarrollado. No
obstante ello, los evaluadores concluyen
que se trata de una función pertinente y
tradicional en INACRI, con oportunidad de
rediseño.
En el caso de OSLA, el diseño del proceso
de producción de sus servicios de su-
pervisión de medidas alternativas y sus-
titutivas es adecuado para dar cuenta
de sus objetivos a nivel de estrategia
y los resultados esperados a nivel de
propósito.
En tercer lugar, una debilidad importante
de diseño que destaca la evaluación
refiere al diseño de instrumentos a nivel
de sistema de información: la interven-
ción no tiene un sistema de indicadores
formalizados que permita monitorear
y evaluar resultados intermedios y
finales alcanzados por la intervención.
En particular, la no medición de la tasa
de reincidencia es una debilidad muy
importante. Los medios de verifica-
ción disponibles no han sido pensados
para servir de soporte a un sistema de
monitoreo. Pese a esto, se encontró
una cantidad apreciable de información
almacenada en archivos o en base de
datos, aunque sin estar organizada con
criterios coherentes y estandarizados, o
en un soporte que facilitara la recupera-
ción. De todas maneras, se constató que
se realiza un esfuerzo importante en el
registro, lo que es una fortaleza a tener

29
en cuenta para la mejora de los sistemas
de información.
En primer lugar, las estructuras orga-
nizativas de INACRI y OSLA se caracte-
rizan por la departamentalización por
funciones7
y tramos estrechos entre
las Direcciones y los niveles técnicos y
operativos. Esto tiene un efecto positivo
principal que es la especialización de
técnicos y agentes por tipo de servicios,
lo cual se traduce en acumulación técnica
y desarrollo de “expertise” en la materia
y asuntos a resolver en su gestión. La
relación jerárquica directa entre Direc-
ciones y Departamentos Técnicos facilita
la supervisión directa, un mayor grado de
control y una comunicación rápida entre
funcionarios y superiores.
En el corto plazo, los cambios constantes
en el proceso de consolidación del INR
representan la mayor debilidad en
cuanto a la estructura organizativa, ya
que han significado una marcada ines-
tabilidad organizativa y la imposibilidad
de proyectar un plan estratégico a largo
plazo.
En segundo lugar, respecto a los
mecanismos de coordinación interna, en
el caso de INACRI los mismos se mani-
fiestan en lineamientos y procedimien-
tos comunicados por la Dirección a los
Departamentos Técnicos, sin existir una
rutina de planificación y coordinación. En
el caso de OSLA,si bien existen reuniones
entre la Coordinación Técnica y la Coordi-
nación Ejecutiva, se dificulta el trabajo en
equipo entre ambos departamentos y no
se logra sinergia en el accionar.
Respecto a coordinaciones externas,
se constatan importantes dificultades
de coordinación y superposiciones de
servicios (principalmente con PNEL), con
el conjunto del sistema penitenciario,
con el Poder Judicial, con otros actores
del INR y con cada establecimiento peni-
tenciario (en el caso de INACRI, puntual-
mente las coordinaciones con PNEL, ITF
y Poder Judicial, y en el caso de OSLA,
las coordinaciones con Poder Judicial y
Sociedad Civil).
En tercer lugar, las funciones están ade-
cuadamente asignadas en las unidades
organizativas y son consistentes con
los cometidos de cada uno de los de-
partamentos, tanto en INACRI como en
OSLA. Sin embargo, los procesos de
trabajo (fundamentalmente en el caso de
INACRI) presentan debilidades por falta
de formalización y documentación de
protocolos e instructivos, falta de unifi-
cación de criterios y algunas evidencias
de ineficiencia (por ejemplo: traslados de
expedientes en papel, uso de recursos de
comunicación no digitales).
En cuarto lugar, la cantidad y perfil de
recursos humanos presenta inadecua-
ción en ambas unidades, siendo más
notoria la escasez de personal en el caso
de INACRI (en 2012 se cuenta con 56 fun-
cionarios mientras que en 2008 figuraban
en planilla 72 funcionarios, lo cual refleja
una disminución de aproximadamente un
20%, en tanto la población de personas
privadas de libertad a evaluar y asistir ha
ido en sostenido aumento).
En el caso de OSLA, la inadecuación está
centrada en los perfiles del personal
ejecutivo de supervisión, quienes están
7
En el caso de INACRI su estructura presenta dos grandes departamentos: el Centro Nacional de Dictámenes
Criminológicos, encargado de realizar las pericias e informes técnicos para Libertades Anticipadas y Condi-
cionales, y el Centro de Observación, Diagnóstico y Tratamiento, encargado de realizar pericias en materia de
diagnóstico y clasificación, y asistencia a PPL en materia de tratamiento y seguimiento. En el caso de OSLA,
su estructura presenta dos grandes departamentos: la Coordinación Ejecutiva, encargada de la supervisión
y control del cumplimiento de las medidas alternativas y sustitutivas dispuestas por los magistrados, y la
Coordinación Técnica, encargada de generar estrategias de abordaje de beneficiarios a partir de entrevistas de
diagnóstico y realizar planes de seguimiento, apoyo y contención en base a las necesidades detectadas.

30
cumpliendo únicamente una función
de control de las medidas dispuestas,
y también en una escasez de personal
con perfil técnico que limita el trabajo de
evaluación de beneficiarios.
(iii) Desempeño
Las debilidades en los sistemas de in-
formación (registros en papel y bases
de datos incompletas y de dudosa con-
fiabilidad en su precisión de registro)
limitaron la evaluación del desempeño
de la intervención en dimensiones de
eficacia, eficiencia, economía y calidad.
Sin embargo, la información obtenida
sugiere que la intervención tiene una
baja incidencia sobre el propósito de
brindar tratamiento adecuado al perfil
psicosocial de las personas penadas o
procesadas, mediante evaluación, ase-
soramiento técnico y elaboración de
insumos para la toma de decisiones de
distintos operadores que trabajan en el
abordaje de la rehabilitación y reinser-
ción social. En términos más generales,
representa una limitación en el aprove-
chamiento de todo el potencial del cono-
cimiento técnico-criminológico para la
mejora de la efectividad de las acciones
de rehabilitación.
En relación a las pericias técnicas para
Libertades Anticipadas realizadas por
INACRI, su cantidad se ha mantenido
estable en los últimos años (aproxima-
damente 1.750) alcanzando al 81% de
la población potencial (año 2010). Se
detectan mejoras significativas en el
tiempo medio de tramitación de los ex-
pedientes (106 días en 2011 a 46 días en
2012) que impactó en la disminución en
casi 8 veces la cantidad de expedientes
tramitados en 90 días o más (68% en
2011 y 9% en 2012). Esto estuvo asociado
al aumento de la productividad por
técnico, que pasó de 2,2 expedientes por
semana a 3,7 expedientes y al cambio en
el procedimiento para su dictamen (ha-
bilitando a realizar informes únicamente
jurídicos). Este último elemento también
representa una disminución en la calidad
de la pericia técnica (es decir no incluye
informes de técnicos sociales y/o psico-
lógicos) alcanzado al 30% de las pericias
realizadas en 2012 (solo tuvieron informe
jurídico).
EnrelaciónalasLibertadesCondicionales
realizadas por INACRI, su cantidad ha ido
en aumento en los últimos años (pasando
de 931 en 2011 a 1018 en 2012). También
se detectan mejoras en el tiempo medio
de tramitación de los expedientes (163
días en 2011 a 130 días en 2012). Cabe
señalar que este trámite se realiza para
los procesados sin prisión con sentencia,
por lo que no genera mayores contro-
versias (la persona está en libertad) y
suelen ser concedidos, excepto en casos
de reincidencia comprobada o fuga.
Esta mejoría es atribuible a la modifica-
ción en el procedimiento (habilitando a
realizar informes únicamente jurídicos).
En relación a las pericias sobre Salidas
Transitorias e Informes de Personalidad
y Peligrosidad no se contó con informa-
ción para su estudio.
En relación a los informes de Diagnós-
tico, clasificación y ubicación carcelaria
realizados por INACRI, su cantidad ha
disminuido en los últimos años (pasando
de 2.910 en 2011 a 2.136 en 2012),
reduciendo la cobertura del servicio (32%
en 2011 a 23% en 2012). Estas pericias
se han realizado a demanda en función
de la capacidad operativa de INACRI, más
que de forma proactiva, sin la calidad y
frecuencia necesaria, como se evidenció
por parte de los propios técnicos y
jerarcas consultados en el proceso de
evaluación. Se detectó una amplitud
importante de criterios e instrumentos
utilizados para la clasificación, haciendo
que la calidad de los mismos sea, al
menos, muy heterogénea.
Respecto a los servicios prestados por
OSLA, su desempeño ha sido satis-

31
factorio en términos de la valoración
realizada por parte de los jueces, fiscales
y defensores consultados a efectos de
esta evaluación. Prácticamente todos
declaran estar satisfechos o muy satis-
fechos con el servicio (95%)8
sin tener
motivos de quejas en relación al mismo.
En términos generales los resultados
son auspiciosos para OSLA. Sin embargo,
en entrevistas mantenidas con jueces y
fiscales se perciben limitaciones en la
posibilidad de extender las medidas al-
ternativas y sustitutivas por falta de in-
formación sobre la capacidad operativa
de OSLA para responder a la demanda
y perfiles problemáticos de personas
derivadas.
En relación a las medidas alternativas,
han disminuido de forma importante
en los últimos años (pasando de 193 en
2010 a 162 en 2012) representando una
cobertura aproximada de 48% sobre las
estimaciones de población potencial
realizada por la evaluación (año 2010).
Esta tendencia a la disminución se ha
mantenido desde el 2008 a la fecha,
siendo anterior a la creación de OSLA
(años 2010-2011). Han influido en este
comportamiento el pasaje de la supervi-
sión de medidas desde PNEL a OSLA y el
recambio a nivel de los juzgados letrados
penales de Montevideo. Sin embargo,
se detectan señales que sugieren una
reversión en la tendencia (en abril 2012
había 33 supervisiones “activas” pasando
a 86 supervisiones “activas” en octubre
2012). Sobre la calidad de la supervisión
seestimócomo“bajaporqueelseguimien-
to de las tareas comunitarias se hace ex-
clusivamente a través del centro receptor9
.
El personal no es suficiente como para
realizar inspecciones y comprobar que se
estén cumpliendo las medidas”. La media
anual de beneficiarios por técnicos es de
31 beneficiarios.
En relación a las medidas sustitutivas,
han crecido en forma constante en los
últimos años (pasando de 42 en 2011 a
8
Resultados de la encuesta de satisfacción con servicios prestados por OSLA dirigida a los jueces, fiscales
y defensores que realizan derivaciones al mencionado organismo, realizada en el marco de la evaluación de
Diseño, Implementación y Desempeño (AGEV/OPP).
9
Centro Receptor son organizaciones a las cuales OSLA deriva a los beneficiarios de medidas alternativas para
la realización de tareas comunitarias (como por ejemplo el Hospital Pereira Rossell).

32
95 en 2012) representando una cobertura
aproximada de 4% sobre las estimacio-
nes de población potencial realizada por
la evaluación (año 2010).
El componente representado por OSLA
“logra cumplir su función de supervisión de
medidas sin mayores inconvenientes, pero
esta función no se acompaña de tratamien-
tos adecuados. En términos generales, esto
puede estar reflejando la concepción de
estas medidas en el sistema judicial, donde
se las ve como un recurso para tratar si-
tuaciones de bajo riesgo o que no admiten
prisión, pero no tanto como una medida
para promover la reinserción”.
En relación al desempeño financiero,
el gasto realizado por la intervención a
nivel de INACRI ha crecido en el período
2008-2012 en un 26% pasando de $U
20.533.000 a $U 25.807.000 (precios
constantes año 2012). En lo que respecta
a OSLA el gasto realizado ha crecido en el
período 2010-2012 en un 294% pasando
de $U 2.724.000 a $U 10.446.000 (precios
constantes año 2012).
En relación a la eficiencia de la inter-
vención, los evaluadores no pudieron
establecer conclusiones firmes, dada la
debilidad de los sistemas de información
financiera de INACRI-OSLA. No obstante,
lo más interesante de resaltar son las
estimaciones de costos unitarios anuales
de las medidas alternativas a la privación
de libertad supervisadas por OSLA, en
comparación con la prisión en cárceles.
Las cifras estimadas por la evaluación
muestran que la prisión domiciliaria su-
pervisada por OSLA tiene un costo tres
veces menor que la prisión tradicional
en establecimientos carcelarios, y las
tareas comunitarias tienen un costo seis
veces menor que la prisión tradicional
(costo unitario anual para el año 2012:
medida con prisión en establecimien-
to carcelario: $U 324.225; medida de
tarea comunitaria: $U 47.473; medida de
prisión domiciliaria: $U 92.553).
Estas cifras muestran un argumento
económico a favor de la idea de promover
aún más el uso de las medidas alter-
nativas a la privación de libertad para
el caso uruguayo. De todos modos, la
evaluación es cautelosa en señalar que
si bien hay margen para un mayor uso
del instrumento, en línea con una política
de descongestionamiento del sistema
carcelario nacional, es central que la
supervisión de tales medidas sea más
intensiva, de mejor calidad técnica en
aspectos de evaluación de beneficiarios y
adecuación de medidas a perfil psicoso-
cial. Asimismo es fundamental un trabajo
más dirigido a la función de rehabilitación
de las personas y su reinserción social
post-medida a través del fortalecimien-
to de redes comunitarias y apoyo social
a beneficiarios y sus familias y entorno
más cercano.
Principales conclusiones
y recomendaciones
La principal conclusión de la evaluación
es que se justifica la existencia de una
intervención pública cuyo principal
objetivo sea la elaboración de insumos
y asesoramiento técnico para la toma

33
de decisiones en materia de gestión de
la privación de libertad, así como para la
supervisión de medidas no privativas de
libertad.
(i) Diseño
En primer lugar, se recomienda definir
explícitamente el problema a nivel de
propósito, sus determinantes causales
y establecer las principales consecuen-
cias, así como delimitar las esferas
funcionales de INACRI y OSLA. Hacer
explícito el saber y la acumulación ins-
titucional existente a nivel gerencial y
técnico.
En segundo lugar, se recomienda
incorporar (o fortalecer) los servicios que
atiendan aquellos factores de riesgo que
según la literatura especializada tienen
más incidencia en la probabilidad de re-
incidencia. Entre otros: pericias psicoso-
ciales, entrevistas, evaluación, patrones
de personalidad antisocial, reemplazo
de vínculos que reduzcan el apoyo social
al crimen, tratamiento de abuso de
sustancias, cuidado de la salud mental,
residencia segura en libertad, inserción
laboral, entre otros. En el mismo sentido,
se sugiere estudiar la pertinencia de dis-
continuar o derivar a otros organismos
públicos, servicios con escasa relación
con los factores de riesgo de la reinci-
dencia. A modo de ejemplo, derivar las
actividades de formación que realiza
INACRI al Centro de Formación Peniten-
ciaria (CEFOPEN).
Los evaluadores recomiendan que este
tipo de cambios profundos en el diseño
se coordinen a nivel del INR.En particular,
se señala que el diseño de la interven-
ción debe delimitar responsabilidades y
funciones entre INR, INACRI, OSLA, PNEL
y la Dirección de cada establecimiento
penitenciario, que actualmente no están
suficientemente delimitadas. En esta
línea se recomienda que, cuando sea
pertinente, esas grandes definiciones se
incorporen al proyecto de ley de creación
del INR, en el momento de la evaluación
estaba a estudio del Poder Legislativo.
Una tercera recomendación de diseño es
profundizar el proceso general de gestión
de la pena tal cual fue descripto anterior-
mente (ver figura 1). En este esquema,
se recomienda que INACRI transite hacia
una transformación como unidad res-
ponsable generadora de programas y
protocolos de abordajes o tratamien-
tos, y en un rol de supervisor técnico de
dichos programas, dejando de realizar la
ejecución de los mismos, que pasarían a
la órbita de las subdirecciones técnicas
de los establecimientos penitenciarios.
Éstos mantendrían autonomía para su
ejecución respetando los programas
establecidos por INACRI. En paralelo,
debería asegurarse las herramientas
para que los técnicos mantengan su
autonomía con respecto al personal de
custodia/seguridad y evitar el proceso de
“mimetización”. OSLA, por su parte, sería
considerado como uno de los «tipos»
de establecimientos penitenciarios que
dentro de los niveles de seguridad podría
ser catalogado como de seguridad
mínima o un sistema abierto.
En cuarto lugar, se recomienda que la
elaboración e implementación de los
abordajes orientados a la rehabilitación
y reinserción social tomen en cuenta
el perfil de las PPL y personas sujetas
a medidas no privativas de libertad.
A su vez, la evaluación recomienda
trabajar fuertemente en unificar los
criterios técnicos para realizar pericias
y para elaborar e implementar abordajes
orientados a la rehabilitación y reinser-
ción social. Para ello, se entiende conve-
niente el desarrollo de escalas de riesgo.
Al respecto, la evaluación señala que
estas escalas son un instrumento que
permite la estandarización técnica de
la evaluación de perfiles psicosociales y
tipologías de comportamiento criminal, y
posibilita establecer perfiles de persona-

34
lidad y peligrosidad y distintos niveles de
riesgo de reincidencia delictiva.
Tienen como fortalezas: a) incremen-
tar la objetividad de las evaluaciones de
personas que ingresan al sistema peni-
tenciario; b) contribuir a unificar criterios
de evaluación entre técnicos y personal
penitenciario que gestiona programas
de rehabilitación en las propias unidades
de privación de libertad; y c) simplificar y
agilizar el proceso de evaluación y reeva-
luación periódica, generando economía
de recursos.
Entre sus debilidades destacan su
excesiva rigidez y el hecho de dar lugar a
contradicciones entre lo que la aplicación
de escalas arroja y la evaluación de los
propios técnicos actuantes. Por tanto,
se sugiere utilizar escalas de riesgo
complementando el juicio de expertos, y
haciendo el proceso de incorporación de
escalas de forma gradual (con fases de
testeo y ajustes), consensuada y partici-
pativa entre los diferentes actores intere-
sados.
A nivel de diseño específico de OSLA, se
recomienda definir claramente el objetivo
de las medidas alternativas, incorporar el
trabajo con redes familiares y entornos
barriales, y adoptar un perfil más técnico
para los oficiales de supervisión.
Una última recomendación principal de
diseño es establecer un esquema de
monitoreo sistemático —incluyendo el
desarrollo de los indicadores correspon-
dientes— y realizar evaluaciones cuando
sea necesario para permitir un ajuste
fino de las prestaciones y tratamientos
implementados.
Una primera recomendación general
a nivel de implementación consiste en
que se revisen las estructuras organi-
zativas de INACRI y OSLA, se formalicen
y optimicen los procesos críticos y
se establezca la práctica de planes
operativos anuales. En relación a éstos,
se recomienda: (i) estimar anualmente
población objetivo para cada subcompo-
nente; (ii) establecer metas de cobertura
que sean factibles y razonables en
términos de impactos esperados; y (iii)
estimar los recursos necesarios para su
implementación.
Respecto a la heterogeneidad de criterios
técnicos, la recomendación apunta a
trabajar en su unificación a través de

35
cuatro mecanismos: (i) capacitación; (ii)
aplicación de escalas de riesgo o instru-
mentos estandarizados, al menos como
complemento del juicio; (iii) espacios
colectivos de discusión de casos dudosos
(ateneos o similares); y (iv) mecanismos
de evaluación del personal operativo,
técnico y profesional, eventualmente de
carácter vinculante.
Dada la importancia de los recursos
humanos para el éxito de los programas
de rehabilitación y reinserción social, se
recomienda que la intervención cuente
con un plan de gestión de capacidades
humanas, que incluya las dimensiones
de selección, entrenamiento y califica-
ción continua, y supervisión del personal.
Con relación a la motivación, se sugiere
realizar diagnóstico de clima organiza-
cional en ambas unidades responsables
y armar plan de acciones de mejora a
partir de sus resultados.
Una cuarta recomendación a nivel de
implementación está dirigida a mejorar
y fortalecer los sistemas de información
de ambas unidades organizativas. Se
recomienda que INACRI y OSLA utilicen
los sistemas de información a crearse
por el INR. En particular, que en la fase
actual de diseño del Sistema de Gestión
Carcelaria (SGC) se consideren los re-
querimientos específicos de la interven-
ción para cumplir con sus objetivos es-
pecíficos y propósito.
Con el objetivo de conocer y mejorar los
niveles de eficiencia de la intervención se
sugiere modificar y desarrollar técnicas
y sistemas contables para permitir el
costeo de los bienes y servicios ofrecidos,
y la identificación de gastos de adminis-
tración.
Se recomienda también identificar las
partidas presupuestarias recibidas para
gastos de funcionamiento e inversión y
generar un informe de necesidades pre-
supuestarias por dichos conceptos.
Finalmente, en tanto se reconoce que
el relacionamiento con otras institucio-
nes públicas y privadas es crucial para
implementar varios de los servicios,
se recomienda hacer un esfuerzo por
formalizar y desarrollar este tipo de
alianzas y “partenariados”. En particular,
es importante que la coordinación con
el Poder Judicial sea llevada al más alto
nivel, para acordar criterios con relación
a la concesión de libertades anticipadas
y gestión de medidas no privativas de
libertad.

36
Acuerdo de Mejora
A continuación se presenta una síntesis de las principales acciones de mejora
acordadas entre la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio del Interior
relativas a la intervención Instituto Nacional de Criminología.
El objetivo de los acuerdos de mejora es contribuir al fortalecimiento de las interven-
ciones públicas a través de la identificación e instrumentación de acciones de mejora
que optimicen su diseño, implementación y/o desempeño.
Estas acciones fueron identificadas por los equipos técnicos de AGEV y de la interven-
ción evaluada a partir de las conclusiones y recomendaciones resultantes del proceso
de evaluación DID. El proceso dio lugar a la celebración del Acuerdo de Mejora entre
ambos organismos.
Diseño
Proponer una definición más precisa de las necesidades técnicas a satisfacer por INACRI
para el desarrollo de mecanismos institucionales de rehabilitación eficaces, sostenidos y
elaborados sobre bases técnicas.
Delimitar claramente la esfera funcional de INACRI. Ello supone, entre otras definiciones:
a) enfocar a INACRI hacia la prestación de insumos técnicos para tratamiento, sin encar-
garse directamente de su gestión; b) ubicar la gestión de tratamientos a nivel de las
subdirecciones técnicas en las unidades de internación de PPL.
Desarrollar una estrategia metodológica integral a nivel de la Subdirección Técnica de
INR1
. Implantar instrumentos basados en el análisis de riesgo (validar los instrumentos,
implantar un piloto de escalas de riesgo y evaluar sus resultados). Implementar acciones
para la mejora de los instrumentos periciales de la Dirección de Dictámenes.
Ajustar y comunicar con claridad las competencias de INACRI y las competencias de las
restantes Áreas de la Subdirección Técnica. Documentar propuestas de competencias,
continuar espacios de coordinación, mejorar flujos de comunicación especialmente con
áreas técnicas de INR.
Crear Unidad de Investigación y Desarrollo de programas de tratamiento e instrumentos
basados en el análisis de riesgo. Desarrollar una Oficina de Seguimiento y Evaluación.
Definir matriz de monitoreo y evaluación de INACRI. Valorar la inclusión de indicadores
propuestos en la Evaluación DID en el Sistema de Gestión de Cárceles y en otras herra-
mientas de monitoreo y evaluación.
1
Una estrategia metodológica integral a nivel de la Subdirección Técnica de INR podría incluir: a) políticas,
principios y orientaciones de rehabilitación y reinserción social; b) estrategia y objetivos generales y específi-
cos; c) metodología de intervención (planes operativos anuales, acciones generales y actividades específicas,
instrumentos, recursos).

37
Implementación
Establecer acciones de coordinación y articulación entre: a) INACRI y PNEL; y b) Subdirec-
ción Nacional Técnica y PNEL.
Elaborar un Plan de Gestión de RR.HH. que incluya al menos: a) Organigrama actualizado
de INACRI; b) Estructura organizativa, descripción y análisis de puestos. Realizar un
diagnóstico de requerimiento de personal para INACRI. Coordinar acciones de capacita-
ción con CEFOPEN en carácter de responsable institucional en el INR.
Generar reportes trimestrales de licencias de RR.HH. y de seguimiento ﬁnanciero de las
unidades funcionales, a partir de fortalecer y centralizar la gestión administrativa en la
Subdirección Administrativa de INR.
Crear instrumentos y dispositivos de seguimiento presupuestal.
Apoyar las acciones que el INR viene desarrollando sobre el análisis de clima organiza-
cional de INACRI.

Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados
2011 - 2012
Instituto Nacional de Rehabilitación
Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL)
Implementación y Desempeño elaborado por Trujillo, Márquez & Parma, 2012. Las
Por AGEV la contraparte de los evaluadores externos estuvo a cargo de Diego Gonnet.
Se agradece la colaboración durante el proceso de evaluación de: Lic. Jaime Saavedra
(Subdirector Administrativo del INR y ex Director General del PNEL), Proc. Patricia
Peralta (Directora General del PNEL), Lic. Diego Grau (PNEL), Lic. Martín Quiro (PNEL),
Cra. Verónica Pignataro (PNEL) y a todo el equipo del PNEL.

39
(i) OBJETIVOS
El Patronato Nacional de Encarcelados
y Liberados es una oficina dependiente
de la Unidad Ejecutora Instituto Nacional
de Rehabilitación (INR) perteneciente al
Ministerio del Interior (MI).
Supropósitoesque“PersonasPrivadasde
Libertad y liberados ejerzan sus derechos
reduciendo su probabilidad de reinciden-
cia mediante el desarrollo de capacida-
des, actitudes y valores que favorezcan su
inserción social positiva”.
Vale hacer notar que en el marco del
sistema penitenciario uruguayo el PNEL
es casi la única intervención pública
que trabaja con personas liberadas1
.
Además, por no asumir responsabilida-
des directas en la gestión de los centros
carcelarios (alimentación, hacinamien-
to, seguridad, etc.), es la que está en
mejores condiciones de especializarse
en acciones netamente rehabilitatorias.
Su población potencial incluye a las
personas privadas de libertad (en
Su propósito es que “Personas Privadas de Libertad
y liberados ejerzan sus derechos reduciendo su
probabilidad de reincidencia mediante el desarrollo
de capacidades, actitudes y valores que favorezcan
su inserción social positiva”.
Su población potencial incluye a las personas privadas de libertad,
liberados y familiares directos de ambos grupos, es decir, unas
80.000 personas según estimación de los evaluadores.
adelante, PPL), liberados y familiares
directos de ambos grupos, es decir, unas
80.000 personas según estimación de los
evaluadores.
En tanto no se han definido criterios de
focalización para la mayoría de los com-
ponentes, se consideró que en la práctica
la población potencial coincide con la
población objetivo. El número de benefi-
ciarios efectivos (que recibieron al menos
una prestación del PNEL) fue de 4.445 en
20112
.
extra-presupuestarias) para 2011 fue de
$U 81 millones (a precios corrientes), que
representa el 4% del total ejecutado por
el programa presupuestal 461- Gestión
de la privación de libertad, en el cual se
inscribe. En términos absolutos, el pre-
supuesto para el año 2011 es tres veces
superior al presupuesto promedio de
los últimos cuatro años (2007-2010)
que estuvo en el entorno de los $U 25
millones (a precios corrientes).
(iv) Estrategia general
Para alcanzar su propósito la interven-
ción se organiza en dos componentes,
con diferentes objetivos específicos
y población objetivo, el primero para
liberados y familiares directos de en-
carcelados y liberados, el segundo para
PPL. Cada componente se organiza en
1
También la Oficina de Supervisión de la Libertad Asistida del INR trabaja con liberados, pero fue creada en
2010 y todavía funciona como piloto.
2
Ambas cifras son estimaciones efectuadas en base a fuentes secundarias e incompletas, no obstante cons-
tituyen las únicas estimaciones disponibles. Cabe señalar que, por ejemplo, no existe información fiable sobre
número de liberados cada año en Ministerio del Interior o Poder Judicial, y la intervención no cuenta con un
registro único de beneficiarios.

40
subcomponentes y provee una serie de
productos, que aparecen detallados en el
Cuadro 1.
En síntesis, para liberados y familiares
se ofrece: apoyo para obtención de
documentos personales, entrega de
materiales (vestimenta, útiles escolares),
Componentes Subcomponentes
Fin
1.1: Apoyo a la tramitación de documentación básica
(cédula de identidad, carné de asistencia)
Contribuir a mejorar la calidad de vida de personas
privadas de libertad (PPL) y liberados, contribuyendo a
su inserción social positiva
Propósito Personas Privadas de Libertad y liberados ejercen sus
derechos reduciendo su probabilidad de reincidencia
mediante el desarrollo de capacidades, actitudes y
valores que favorecen su inserción social positiva
1.2: Asistencia a liberados y familiares mediante
entrega de materiales (vestimenta, útiles escolares,
art. higiene y alimentación)
1.3: Asesoramiento jurídico a liberados y familiares
directos de encarcelados y liberados
1.4: Asistencia psicológica a niños y adolescentes
familiares directos de encarcelados y liberados
1.5: Bolsa y capacitación laboral para liberados.
1.7: Soluciones habitacionales para liberados y
familiares directos de encarcelados y liberados
1.6: Subsidios y créditos para micro-emprendimientos
para liberados.
C1: Liberados y familiares
directos de encarcelados y
liberados reciben asistencia
para el ejercicio de sus derechos
y para el acceso al trabajo y la
vivienda.
2.1: Asignación y administración de peculios (incluyen-
do recursos “indisponibles” para PPL)
2.2: Generación por el PNEL de emprendimientos
laborales para PPL
2.3: Regulación y supervisión de la asignación de cupos
laborales generados por direcciones de cárceles
2.4: Generación de oportunidades para que PPL
realicen deportes y actividades culturales*
2.5: Generación de oportunidades educación no formal
para PPL*
2.6: Seguimiento y promoción de redención de pena
por estudio o trabajo*
C2: PPL reciben asistencia para
ejercer derechos al trabajo,
estudio, acceso a bienes
culturales, deporte y recreación.
Cuadro 1. Resumen de la intervención PNEL
* Subcomponentes previstos de acuerdo a cometidos del PNEL no implementados al momento
de la evaluación. Fuente: Informe Final Evaluación DID PNEL. Elaboración propia de equipo evaluador.

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