Valoración y Evaluación del Impacto del Programa Nacional de Casas de Justicia

MARZO DE 2012
Esta publicación se produjo para estudio de la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID). Fue preparada por Management Sciences for
Development, Inc. y su subcontratista, Partners Colombia.
PROGRAMA DE ACCESO A LA
JUSTICIA
ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO
DEL PROGAMA DE CASAS DE JUSTICIA EN COLOMBIA

ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA NACIONAL DE CASAS DE JUSTICIA
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PROGRAMA DE ACCESO A LA JUSTICIA
ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE CASAS DE JUSTICIA EN COLOMBIA
MARZO DE 2012
ADVERTENCIA
Este informe fue preparado por Management Sciences for Development y Partners Colombia, Inc. en el marco del Programa de Acceso a la Justicia, Contrato No. AID-DFD-I- 00-04-00175, para estudio de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El Gobierno de los Estados Unidos y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) no se hacen responsables ni comparten necesariamente las opiniones expresadas por los autores. La versión inicial en idioma inglés fue traducida por MSD al español. En caso de discrepancia entre ambas versiones, prevalece la versión en inglés.

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Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID
Nadereh Lee, Directora (e)
Jene Thomas, Subdirector (e)
Donald Chisholm, Director de la Oficina de Democracia y Derechos Humanos
Orlando Muñoz, Gerente del Programa de Acceso a la Justicia de USAID
Programa de Acceso a la Justicia de USAID
Javier Said, Director
César A. Reyes M., Subdirector
Revisión, Edición y Diseño: Julián Alberto Trujillo Marín
Bogotá. Marzo, 2012
Esta publicación se realizó con el apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a través del Programa de Acceso a la Justicia. La información incluida en éste documento no corresponde a información oficial del gobierno de Estados Unidos y no representa los puntos de vista o posiciones de USAID ni del gobierno de Estados Unidos.

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AGRADECIMIENTOS
Para la elaboración del estudio de valoración y evaluación de impacto del Programa Nacional de Casas de Justicia, Management Sciences for Development Inc. contrató los servicios de Partners Colombia. En nombre de todos, hacemos un reconocimiento especial a Linn Hammergren, consultora de MSD, por su guía y liderazgo para la organización, diseño y edición del presente informe.
Personas de Partners Colombia encargadas de llevar a cabo la evaluación
Oscar Manuel Gaitan Sanchez, Director Ejecutivo
Gustavo Salazar Arbeláez, Coordinador y Supervisor Técnico
Equipo técnico
Edgar Ricardo Serrano, Investigador Senior
Jaidivi Núñez Varón, Investigador Senior
Heyder Alfonso Camelo, Investigador Junior
Carlos Alberto Bula, Asesor Financiero
Edwin Girón, Estadista
Olga Cecilia Pinilla, Asesora de Investigación
Victoria Gaitán Pinilla, Asistente Investigación
Equipo de trabajo de campo
Jan Carlos Campo
María Cristina Zapata
Johana Paola Romo
Alejandro Quintero Salazar
Ana María Ospina
Wenseslao Villa Rivera
María Constanza Amaya
Ela Lucia Padilla
Raúl David Rangel
Yaneidy Bayona Tarazona
Josué Arnoldo Moreno
Tania Alejandra Pico
Equipo regional
Paola Alejandra Martínez (Bajo Cauca)
Patricia Elena Ruiz (Montes de María y Barranquilla)
Iván Darío Benavides (Nariño)
Edna Reynet Hurtado (Meta)
MSD - Revisión, edición y diseño
Michael Willis, Ex-Director del Programa de Acceso a la Justicia (PAJ)
Javier Said, Director del Programa de Acceso a la Justicia (PAJ)
César Castillo, Coordinador de Casas de Justicia
Ana Daza, Coordinadora Regional PAJ
Julian Trujillo, Consultor PAJ
Angel Cardona, Director de Operaciones
Yeree Woo, Promotor de Desarrollo de Negocios
Audry Tafoya, Coordinador de Gestión y de Desarrollo de Negocios
Viviana Gamboa, Traductora

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Este trabajo no se habría podido realizar sin el apoyo de los funcionarios del Ministerio de Justicia, del Departamento Nacional de Planeación, las autoridades del Departamento de Antioquia, y la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá. A todos ellos, un especial agradecimiento por la colaboración brindada. Así mismo, el equipo de trabajo desea resaltar el interés y apoyo que los expertos y las personas entrevistadas manifestaron, y quienes con sus puntos de vista, estudios y documentos adicionales, enriquecieron los contenidos del presente informe. (Anexo 4).
El equipo expresa sus más sinceros agradecimientos al personal de las veintiún Casas de Justicia visitadas, y a las demás personas que participaron en las entrevistas y grupos focales. Su cooperación fue fundamental para la ejecución y culminación de nuestro trabajo.

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Tabla de contenido
Resumen ejecutivo
Introducción
Capítulo I - Antecedentes del Programa Nacional de Casas de Justicia
Contexto
Modelos y marco jurídico
Expansión del programa y adecuación de personal
Conclusiones
Capítulo II - Desde la demanda (la perspectiva del usuario): hallazgos sobre
los servicios prestados por las Casas de Justicia
Introducción
¿Quién utiliza los servicios de las Casas de Justicia?
¿Por qué acuden los usuarios a las Casas de Justicia?
¿A quién acuden y qué resultados se obtienen?
¿Han disminuido las barreras de acceso a la justicia por medio de las Casas de Justicia?
¿Hubo diferencias en la evaluación que hizo cada grupo de la experiencia?
Otros temas y preguntas cubiertos
Conclusiones acerca de la demanda y de la respuesta a los servicios prestados
por las Casas de Justicia
Capítulo III - Desde la oferta: hallazgos sobre el funcionamiento de las Casas de Justicia
Introducción
Personal
Infraestructura, equipos, mantenimiento, ubicación
Administración del programa
Conclusiones
Capítulo IV - Contrastes entre la oferta y la demanda: qué funciona, qué no
funciona y cómo explicar las diferencias
Introducción
Áreas problemáticas de las Casas de Justicia
¿Qué tan pertinentes son los servicios prestados a las poblaciones rurales y a las
poblaciones de zonas de la Iniciativa de Desarrollo Estratégico para Colombia (CSDI)?
Variaciones en el funcionamiento de las Casas de Justicia
Visiones diferentes, conclusiones diferentes
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Capítulo V - Reflexiones y recomendaciones
Introducción
Recomendaciones a corto plazo que no dependen de los asuntos de mayor relevancia
Asuntos a abordar antes de efectuar planes para el mediano y el largo plazo
Acciones alternativas a medio plazo que deben anteceder los planes de expansión del programa a largo plazo
Conclusiones
Bibliografía
ANEXOS
Anexo 1 - Metodología
Anexo 2 – Infraestructura (tabla)
Anexo 3 - Cuestionario
Anexo 4 - Lista de personas entrevistadas
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124

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Índice de gráficas y tablas
RESUMEN EJECUTIVO
Categorización de los municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia
Usuarios y no usuarios de las Casas de Justicia clasificados por género, grupo étnico y otras categorías
Cuadro comparativo de acuerdos y niveles de acatamiento según el tipo de disputa y estatus de CSDI (sondeo)
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1: Entidades públicas del orden local y nacional que podrían formar parte de las Casas de Justicia
Gráfica 2: Repartición rural-urbana según las Casas de Justicia de Zonas CSDI y no CSDI, Villavicencio y Villa de Socorro
Gráfica 3: Dependencias y servicios frecuentados por los usuarios en las Casas de Justicia
Gráfica 4: Respuesta a la pregunta, “¿Volvería a la Casa de Justicia?”
Gráfica 5: Respuesta a la pregunta, “¿Recomendaría la Casa de Justicia a otras personas?”
Gráfica 6A: Confianza de los usuarios en los servicios que se prestan
Gráfica 6B: Confianza de los usuarios en las entidades que proveen servicios
Gráfica 7: Confianza del usuario en la Casa de Justicia como entidad
Gráfica 8A: Respuesta a la pregunta, “¿A quién acudieron los ciudadanos antes de llegar a la Casa de Justicia?”
Gráfica 8B: Respuesta a la pregunta, “¿Por qué utilizan los ciudadanos las Casas de Justicia actualmente?”
Gráficas 9A y 9B: Porcentaje del personal que reporta casos que no fueron atendidos y tipos de casos que no fueron atendidos.
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Número de Casas de Justicia y usuarios en el período 2002-2010
Tabla 2: Personal, período 2002-2010, para todas las Casas de Justicia
Tabla 3: Clasificación de municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia
Tabla 4: Usuarios y no usuarios de las Casas de Justicia clasificados por género, grupo étnico y otras categorías
Tabla 5: Clasificación socioeconómica de usuarios de las Casas de Justicia (sondeo; el asterisco denota Zona CSDI)
Tabla 6: Tipos de servicio solicitados en las Casas de Justicia. Villavicencio, Villa de Socorro y sondeo
Tabla 7: Tipos de solicitudes hechos a las Casas de Justicia en el período 2002-2009
(censo)
Tabla 8: Comparación entre conciliaciones y niveles de cumplimiento según el tipo de conflicto y Zona CSDI- no CSDI (sondeo)
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Tabla 9: Respuesta a la pregunta, “¿Cómo afectó la negociación su relación con la contraparte?
Tabla 10: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el tiempo requerido para tener acceso a la justicia?”
Tabla 11: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el costo requerido para tener acceso a la justicia?”
Tabla 12: Respuesta a la pregunta, “¿Resolvieron las autoridades los problemas más rápido?”
Tabla 13: Respuesta a la pregunta, “¿Ha traído más problemas recurrir a las autoridades?”
Tabla 14: Respuesta a la afirmación, “Ahora entiendo mejor a las autoridades.”
Tabla 15: Respuesta a la afirmación, “La comunidad ha aprendido a resolver sus problemas de una mejor manera.”
Tabla 16: Evaluación de las mujeres a las Casas de Jusiticia.
Tabla 17: Evaluación de los afro-colombianos a las Casas de Justicia
Tabla 18: Evaluación de los indígenas a las Casas de Justicia
Tabla 19: Respuestas de los grupos focales de mujeres a los servicios prestados por las Casas de Justicia
Tabla 20: Grupos focales, respuesta de los hombres afrocolombianos a la pregunta,
“¿Qué pasaría si no hubiera una Casa de Justicia?”
Tabla 21: Percepciones de trato discriminatorio
Tabla 22: Respuestas del grupo focal de mujeres mestizas a la pregunta, “¿Cómo se resolvían los conflictos antes y cómo se resuelven ahora?”
Tabla 23: Respuesta a la pregunta, “¿Brinda la Casa de Justicia una mayor seguridad a la comunidad?”
Tabla 24: Personal profesional incluido en este estudio, perteneciente a las 21 Casas de Justicia en el año 2009
Tabla 25: Distribución de personal en las 21 Casas de Justicia en 2010, discriminadas por dependencia y número de personas en cada una de ellas
Tabla 26: Servicios prestados a las personas entrevistadas en las 21 Casas de Justicia.
Tabla 27: Evolución del Programa Nacional de Casas de Justicia por fases y tipos de municipios con acceso a una Casa de Justicia
Tabla 28: Diferencias en las respuestas obtenidas a las cuatro preguntas sobre satisfacción entre poblaciones rurales y urbanas
Tabla 29: Respuesta de los participantes de los grupos focales de Zonas CSDI y no CSDI a la pregunta, “¿Cómo se sintió después de haber acudido a la Casa de Justicia?”
Tabla 30: Porcentajes y respuestas a preguntas específicas por Casa de Justicia, según tipo de municipio
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Siglas y abreviaturas
CADE Centro de Atención Distrital Especializado
CAIVAS Centro de Atención a Víctimas de Abuso Sexual
CAVIF Centro de Atención contra la Violencia Intrafamiliar
CJ Casas de Justicia
CRIs Centros de Recepción e Información
CSDI Iniciativa para el Desarrollo Estratégico de Colombia (Colombia Strategic Development Initiative)
OSC Organización de la Sociedad Civil
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
FES Fundación de Educación Superior
GOC Gobierno de Colombia
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
TIC Tecnologías de la Información y Comunicación
TI Tecnologías de la Información
LGBTI Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transgeneristas e Intersexuales
MASC Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos
MIJ Ministerio de Interior y de Justicia, entiéndase Ministerio de Justicia y del Derecho
MSD Management Sciences for Development
ONG Organización No Gubernamental
PNCJ Programa Nacional de Casas de Justicia (National Justice House Program)
SAU Sistema de Atención al Usuario
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SISBEN Sistema de Identificación de Posibles Beneficiarios
UAI Unidad de Asistencia Integral
URI Unidades de Reacción Inmediata
USAID Agencia de los Estados para el Desarrollo Internacional

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Resumen ejecutivo
Introducción
La presente evaluación del Programa Nacional de Casas de Justicia (PNCJ) fue realizada para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID por la compañía Management Sciences for Development, MSD a través del subcontratista de ésta Partners for Democratic Change Colombia (en adelante Partners). La evaluación incluye una revisión documental y un arduo trabajo de campo sobre el funcionamiento de 21 de las 73 Casas de Justicia que existían a principios del 2011. Su propósito es evaluar el desempeño del programa, identificar sus problemas y causas, y generar una serie de recomendaciones para enfrentarlos, sobre todo en lo que se refiere a:
El marco legal del Programa y el carácter adecuado del apoyo administrativo, logístico y material. El éxito de Programa en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos que incluye la reducción de obstáculos al acceso de los ciudadanos a la justicia; el aumento de la presencia estatal a nivel local; la reducción de los atrasos judiciales a través del uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos; y el diseño de programas para prevenir la violencia doméstica. La capacidad del programa para resolver las necesidades legales de poblaciones en situación de vulnerabilidad, o residentes en zonas de conflicto y áreas rurales. Las fortalezas y debilidades del personal que trabaja en las Casas en aspectos tales como sus habilidades, competencias y conocimiento para manejar el Programa.
El trabajo de campo fue realizado por el subcontratista Partners y siguió una metodología mixta. El elemento más importante de ella fue la realización de entrevistas estructuradas a 5.646 usuarios y a 746 no usuarios de 21 Casas de Justicia, de las cuales 19 fueron muestras no aleatorias (llamadas sondeos a lo largo de este documento)1; las 2 restantes se hicieron aleatoriamente. Éstas fueron complementadas con 35 grupos focales, 84 entrevistas a personal de las Casas y observaciones del equipo que dirigió el trabajo de campo.
Antecedentes y marco legal del PNCJ
El PNCJ se creó a principios de 1990 inspirado en la rica concepción de derechos de la nueva Constitución Política de Colombia de 1991, las persistentes debilidades del sistema
1 Hubo problemas de contexto (ausencia de registros adecuados) que impidieron la construcción de muestras aleatorias. El equipo de investigación intentó compensar esta dificultad utilizando los registros donde existía disponibilidad de éstos y a través de la selección aleatoria a individuos que estaban disponibles. Con todo, el equipo de investigación reconoce que estas muestras no fueron aleatorias.

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judicial formal y estudios realizados por consultores de USAID con propuestas dirigidas a mejorar el acceso a la justicia para grupos social y geográficamente marginados. Si bien este tipo de Programa no es el único existente en América Latina o en Colombia para mejorar el acceso a la justicia, la manera como fue creado y posteriormente implementado demuestra que es el que tiene mayor potencial para brindar servicios legales a personas de escasos recursos, en condición de vulnerabilidad o residentes en zonas rurales. Además, durante sus 17 años de existencia, el Programa ha acumulado una serie importante de objetivos adicionales a tener en cuenta.
La existencia oficial del PNCJ empezó cuando se incluyó en el Plan de Desarrollo de la Justicia para el período 1994-1998 bajo el título de “Justicia para la Gente”. Un año más tarde (1995), se firmó el primer acuerdo interinstitucional que definió los objetivos del programa y los compromisos de varias entidades gubernamentales nacionales y locales participantes, a la vez que creó las dos primeras Casas de Justicia. Este acuerdo incluyó cinco objetivos relativos al otorgamiento de información y orientación a miembros de las comunidades. Sorprendentemente este primer acuerdo no hizo énfasis en mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC) aunque estos ya fueran del interés del Ministerio de Justicia; con el tiempo los MASC se convirtieran en la fortaleza del Programa.
En 1997, con el nombramiento de un nuevo Ministro y el remplazo de la mayoría de los funcionarios de la Dirección de Acceso, de donde hacía parte el programa, la resolución alternativa de conflictos comenzó a ser un tema central, y hubo un movimiento orientado a eliminar servicios poco relevantes para el Programa2. En el 2000 una serie de estudios críticos impulsaron la promulgación del Decreto 1477/00, que hasta hoy es la única norma que regula el programa y, por lo tanto, la regulación más formal de sus objetivos. Este Decreto adicionó al Programa actividades para beneficio de familias y menores de edad, y para promover la defensa de los derechos humanos y prevenir abusos, pero estableció que la participación de las entidades integrantes del Programa era voluntaria. Un último cambio fundamental se dio cuando el PNCJ se incluyó en el Plan Nacional de Consolidación3 a mediados del año 2000. Luego, en el 2005, se firmó otro acuerdo interinstitucional que, si bien no cambió ni el propósito ni la participación voluntaria de las
2 El nombre “Dirección de Acceso a la Justicia” fue el que tuvo esta oficina durante todo el período cubierto por la presente evaluación. Sin embargo, este nombre fue recientemente cambiado por el de Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC). Esta nueva denominación no es usada en este reporte en parte debido a razones históricas, pero también porque con el cambio de nombre, aún no es claro hasta qué punto las funciones y organización de esta oficina se verán afectadas.
3 El Plan Nacional de Consolidación del Gobierno de Colombia busca consolidar la seguridad y los logros sociales en 51 municipios a través de la construcción de la presencia del estado en áreas previamente no controladas por el gobierno. También pretende promover seguridad, aplicación de la ley, vigencia del estado de derecho y asistencia para el desarrollo en una forma coordinada. A su turno, la Embajada de los Estados Unidos tiene una Iniciativa para el Desarrollo Estratégico que pretende complementar y apoyar el Plan Nacional de Consolidación focalizando la asistencia estadounidense en áreas estratégicas conocidas como regiones CSDI.

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agencias nacionales en el Programa, sí buscó señalar responsables del cubrimiento de los costos para el mantenimiento de las casas, cargando la mayor parte de ellos a los gobiernos locales. A su vez, dispuso la creación de Centros de Recepción de Información (CRI) en cada una de las Casas de Justicia y de tres nuevos modelos a saber: las Casas de Justicia, los Centros de Convivencia (que debían ser establecidos en municipios con menos de cien mil habitantes habitantes) y un modelo articulado que aún no se ha definido4.
De lo anterior se pueden sacar tres conclusiones. La primera es que si bien éste es un Programa interinstitucional, todavía existe una única disposición normativa que lo regula, según la cual las entidades que hacen parte de él no tienen una participación obligatoria. La segunda es que ni el propósito del Programa ni su contenido se han podido resolver todavía. Tercero, la creación de nuevas Casas de Justicia y el funcionamiento de las existentes dependen realmente de la disposición de las autoridades locales para apoyarlas financieramente y de la capacidad de estas autoridades para obtener financiamiento de agencias nacionales. Éste es un problema que afecta fundamentalmente a los municipios pequeños, sobre todo a aquellos que hacen parte del Plan de Consolidación Nacional, no todos los cuales están incluidos en la Iniciativa de Desarrollo Estratégico de la Embajada de los Estados Unidos en Colombia (CSDI por sus iniciales en inglés). Tales municipios en zonas de consolidación rara vez tienen los suficientes recursos para implementar los servicios y entidades mencionadas en el Decreto 1477/00. Sin embargo, el programa ha crecido hasta el punto de tener hoy 77 Casas de Justicia (73 en el momento que se realizó el trabajo de campo). Además se han creado aproximadamente 30 Centros de Convivencia.
DESDE LA DEMANDA
De acuerdo a consultas realizadas con USAID, las Casas de Justicia seleccionadas para esta evaluación debían ser escogidas por MSD/Partners teniendo en cuenta criterios tales como el de incluir municipios de todos los tamaños5, una combinación de Casas de municipios pertenecientes a regiones CSDI y otras por fuera de ellas; asimismo Casas existentes durante diferentes periodos de tiempo. Se hizo otro esfuerzo por incluir las Casas de Justicia que, por lo menos en teoría, operaran tanto en poblaciones rurales como urbanas. El cuadro a continuación muestra la lista de Casas por tamaño de municipio. Cabe anotar que en Colombia, los municipios están legalmente clasificados según su tamaño (e ingreso promedio) desde municipios especiales que cuentan con aproximadamente 500.000 habitantes hasta los de sexta categoría que tienen 10.000 habitantes o menos.
Categorización de los municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia URBANOS RURALES Ciudad/ Departamento Ubicación Categoría/ estatus CSDI Departamento/ Región Ubicación Categoría/ estatus CSDI
4 Este informe sólo se enfoca en las Casas de Justicia y no cubre los Centros de Convivencia.
5 El municipio es la entidad administrativa más pequeña en Colombia, casi equiparable a un condado, que puede agrupar una o varias localidades o hacer parte de una ciudad muy grande.

13 URBANOS RURALES Ciudad/ Departamento Ubicación Categoría/ estatus CSDI Departamento/ Región Ubicación Categoría/ estatus CSDI
Bogotá, D.C.
Usme
Especial/No
Cauca
Puerto Tejada
Sexta/No 6
Cali
Aguablanca
Especial/No
Bajo Cauca
Tarazá
Sexta/CSDI para todos
Cundinamarca
Soacha
Secunda/No
El Bagre
Antioquia
Bello
Especial/No
Zaragoza
Meta
Villavicencio
Secunda/ CSDI
Sur del Tolima
Ataco
Santander
Bucaramanga
Especial/No
Chaparral
Barranquilla
La Paz
Primera/No
Rioblanco
Simón Bolívar
Medellín
Villa del Socorro
Especial/No
Ortega
Cauca
Popayán
Tercera/No
Guajira
Riohacha
Cuarta/No
Nariño
Pasto
Segunda/
CSDI
Nariño
Tumaco
Cuarta/
CSDI
¿Quién utiliza las Casas de Justicia?
La respuesta a esta pregunta se encuentra en la siguiente tabla, diseñada acorde con las entrevistas realizadas por el equipo de evaluadores.
Usuarios y No-Usuarios de las Casas de Justicia según género, grupo etnico y otras categorías
Características
Sondeo
N=2416
Villavicencio
N=1.159
Villa del Socorro
N=1,143
No-Usuarios
N=586 (sólo Sondeo)
No
%
No
%
No
%
No
%
Mujeres
1574
65,2
766
66,1
846
74
314
52.7
Hombres
837
34,64
393
33,9
297
26
278
46.6
LGBTI
5
0,16
0
0
0
0
4
0.7
Afrocolombianos
583
24,15
8
0,7
ND
ND
105
17,7
Indígenas
74
3,1
4
0,35
4
0,35
23
3,9
6 Hubo una discrepancia frente a la categorización de Puerto Tejada de acuerdo a la Ley 617/00 y la que es utilizada para el mismo municipio por el DANE. Según la primera, éste debería ser un municipio de cuarta categoría, pero el DANE considera que pertenece a la sexta. El equipo de investigación utilizó la categorización del DANE.

14
SES 1
1.331
55,1
792
68,34
110
9,62
242
40,6
SES 2
864
35,8
319
27,52
996
87,1
247
41,4
SES 3-5 (para no- usuarios 3-6)
177
7,3
30
2,6
12
1,1
101
17
SES NS/NR
45
1,85
18
1,55
25
2,2
6
1%
ND: la categorización étnica para Medellín (Villa de Socorro) no está registrada porque la mayoría de los entrevistados se categorizaron como “paisas”-residentes del departamento de Antioquia. Las entradas del sondeo están medidas para darle el mismo valor a cada una de las 16 muestras separadas.
Fuente: datos y análisis del equipo de investigación.
Los usuarios son principalmente mujeres que provienen de los niveles socioeconómicos más bajos (estratos 1 y 2). Los afrocolombianos componen casi un cuarto de los entrevistados en el sondeo. Esta es probablemente la misma situación en Villa del Socorro si sus habitantes no se denominaran como paisas por pertenecer al departamento de Antioquia. En contraste, los no usuarios son menos las mujeres aquellos que provienen de niveles socioeconómicos más altos. En suma, parece ser que las Casas de Justicia sí están atrayendo a la población objetivo, teniendo en cuenta las variaciones de los municipios donde están ubicadas. Por otro lado, se nota una ausencia de los usuarios procedentes de zonas rurales, los cuales constituyen sólo el 10.6% de los usuarios en las zonas CSDI, y menos del 5% en zonas que no son CSDI, y un 2.25% y 0.7% en Villavicencio y Villa del Socorro respectivamente. Existen varias explicaciones al respecto: las primeras Casas tendían a construirse en zonas urbanas; aquellas en regiones CSDI, con amplias zonas rurales fueron construidas recientemente (así es que este 10% pueden considerarse como un éxito). Además, en estas áreas rurales el transporte y la comunicación presentan todavía una gran dificultad y por eso es por lo que incluso las sugeridas Casas de Justicia itinerantes hasta cierto punto no son muy prácticas. Lo anterior se debe a que a veces los posibles usuarios viven muy lejos como para recibir servicios de las Casas, pero es un problema tanto desde el punto de vista de la justicia como del interés del Gobierno en lograr presencia del Estado en esos territorios, lo cual es un objetivo del Plan de Consolidación.
¿Para qué se utilizan las Casas de Justicia?
La respuesta es simple: el 50% las utiliza para resolver conflictos, predominantemente casos de familia. El porcentaje restante recurre a ellas por otras razones, siendo la más importante el obtener o remplazar documentos de identificación, asuntos civiles o criminales, disputas entre vecinos, peticiones para obtener información, y en las zonas CSDI y Villavicencio también se provee de capacitación. La importancia relativa de la resolución alternativa de conflictos y de otro tipo de disputas varía según las Casas y según las regiones CSDI o no CSDI. El punto importante a resaltar es que mientras la resolución alternativa de conflictos es todavía el servicio más frecuente, existe una gran variedad de otros servicios prestados.

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¿Cuáles son los resultados?
La encuesta practicada por el equipo de investigadores se enfocó en los resultados de la resolución alternativa de conflictos. Los resultados más significativos se muestran a continuación:
Comparación entre acuerdos y niveles de conformidad discriminada según tipo de disputa y estatus de CSDI (sondeo) Naturaleza de la Disputa NO-CSDI Total de Disputas =978 CSDI Total de Disputas = 464 Villa del Socorro Total de Disputas =853 Villavicencio Total de Disputas =727 % Con Acuerdos % Acuerdo cumplido % Con Acuerdo % Acuerdo cumplido % Con Acuerdo % Acuerdo Cumplido % Con Acuerdo % Acuerdo Cumplido Familia 89,52 69,44 67,07 64,24 89,13 75,61 82,07 70,46 Penal 71,68 61,73 72,55 56,76 82,29 69,62 76,58 85,95 Otro 56,67 52,94 62,07 44,44 84,15 79,71 100 50 Terrateniente- arrendatario 86,49 54,69 60 66,67 100 62,5 66,67 77,27 Otro de carácter civil 75 65,43 62,26 51,52 86,84 72,73 81,33 77,05 Disputas entre vecinos 78,21 62,3 81,54 75,47 83,67 73,17 90,48 87,72 Total 83,64 66,26 68,53 62,58 87,1 74,56 80,88 76,19 Las figuras para CSDI y no-CSDI son muestras ponderadas
Fuente: datos y análisis por Partners
Aunque existen diferencias significativas entre las cuatro muestras (en donde las regiones CSDI tienen los porcentajes más bajos), el porcentaje de disputas en las que se alcanzó un acuerdo y el porcentaje de los acuerdos que se cumplieron son bastante altos; tan altos que cabe la pena preguntarse si los encuestados entendieron lo qué se les estaba preguntando. En respuesta a otra pregunta sobre cómo, con posterioridad al acuerdo, las conciliaciones habían mejorado la relación entre las partes contendientes, entre el 21 y el 49% afirmaron que había mejorado, mientras que entre el 14 y el 20% dijeron que no había habido diferencia alguna. Únicamente del 3 al 10% admitieron que esa relación había empeorado. Por consiguiente (con algo de escepticismo sobre las tasas de éxito), se puede decir que las Casas de Justicia son exitosas en el cumplimiento de su objetivo principal que es el resolver conflictos.
Los números aumentan en las cuatro preguntas denominadas como las “preguntas de satisfacción”- ¿Volvería a una Casa de Justicia? ¿La recomendaría a otros? ¿Confía en los servicios que provee la entidad que lo atendió? ¿Confía en la Casa de Justicia? Las respuestas afirmativas a estas preguntas rondaron entre el 85 y el 95%, sin que existiera

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una diferencia significativa entre las Casas ubicadas en zonas CSDI y aquellas por fuera de éstas.
¿Lograron las Casas de Justicia superar las hipotéticas barreras de acceso?
En esta sección se hicieron once preguntas, seis de ellas relacionadas con barreras físicas y de otro tipo (como costos y tiempo) y el resto con barreras cognitivas. Hubo un problema con la formulación del cuestionario, lo que hizo que sólo se pudieran contar las respuestas positivas (aspectos que mejoraron pero de todas formas no había razón para creer que empeoraron)7. Las respuestas en cuanto a la reducción de las barreras de acceso mostraron un abanico de resultados más amplio, en donde las Casas en zonas CSDI obtuvieron casi siempre los menores resultados. Pero el hecho que el 42% de los encuestados afirmen que el acceso toma menos tiempo y el 57% responda que acudir a las autoridades no tiene problema alguno, demuestra que la situación no es tan negativa, incluso si las Casas en zonas que no son CSDI y las otras dos Casas calificaron con entre 10 o 20 puntos más alto. El resultado más importante es que a pesar de que la reducción de barreras tuvo un puntaje bajo, los encuestados muestran que para ellos las Casas de Justicia tienen un nivel de relevancia alto. Esto demuestra que, siguiendo parte de la estrategia del Plan de Consolidación, la presencia y la satisfacción tienen su propio valor, independientemente de cuál sea el costo para acceder a esos servicios.
¿Hay grupos que evalúan la experiencia de manera diferente?
El interés con esta pregunta era determinar si los llamados grupos vulnerables –mujeres, afrocolombianos y poblaciones indígenas-, estaban igual de satisfechos con la experiencia en las Casas. En términos generales, las respuestas a las encuestas sugieren que frente a las “preguntas de satisfacción” hechas a integrantes de estos grupos los resultados fueron iguales o más altos que los que arrojaron las respuestas de la población en general. Por otro lado, los grupos focales mostraron resultados diferentes. Las mujeres mestizas le dieron una buena calificación a las Casas y un pequeño grupo de mujeres indígenas respondieron que eran excelentes. Las mujeres y los hombres afrocolombianos fueron más críticos, acusando a las Casas de ser excesivamente burocráticas, de ignorar las prácticas comunitarias y, en algunos casos, de proveer servicios ineficientes. Frente al último aspecto, los grupos focales contaron con tan solo 26 miembros y por eso a sus resultados no se les debe dar mucha importancia. No obstante, puede ser una señal de que se avecinan problemas y por eso es necesario seguir investigando el tema.
7 El problema se centró en dos categorías de “no cambio”-situación en donde las cosas permanecían igual y en donde en realidad no habían logrado hacer ningún cambio. No obstante, la ausencia de una posible respuesta negativa probablemente no es tan importante ya que como evidencia el material complementario de los grupos focales, éstos no sugirieron que las Casas lograran empeorar algunas de las categorías.

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Frente al asunto del “tratamiento diferencial” (un concepto colombiano nacido con la Constitución8) los mismos grupos no mostraron signos de que la discriminación fuese un problema. Casi ningún miembro respondió que no tuvieran un tratamiento respetuoso o normal. Nosotros tomamos lo normal como algo positivo, ya que dudamos que los encuestados se estuvieran refiriendo a algo diferente.
Otros objetivos perseguidos por el Programa
Estos incluyen el aumento de la legitimidad del Estado, mejora de seguridad y la reducción de la congestión judicial. El trabajo de campo tocó sólo uno de estos de manera directa-la seguridad- y no desde el enfoque que busca darle USAID, que tiene que ver más con la seguridad de las Casas. El tema de la legitimidad del Estado se basa en la debatible hipótesis que afirma que proveer un buen servicio (acceso a servicios de resolución de conflictos y otros relacionados) va a aumentar la mentada legitimidad. Esto es posible sobre todo para las poblaciones que antes no contaban con ningún servicio, pero como en las mismas zonas la mayoría de los servicios son de origen local, y por eso, lo que puede aumentar sea la legitimidad de sus autoridades locales.
El impacto frente a la congestión judicial puede ser aún más debatible debido a que el acceso en las Casas está siendo proveído a personas que no están asistiendo a ningún despacho judicial. Existen otros detalles que pueden explicar el aumento o la disminución de la congestión judicial pero esto no quita que el referido impacto sea dudoso. Frente a la seguridad, la encuesta sí les pidió a los usuarios que evaluaran cómo su propia seguridad o la de su comunidad había cambiado y encontrado percepciones positivas con las Casas. Las respuestas oscilan entre el 35% para las zonas CSDI y el 68% en Villa del Socorro. Nuestras respuestas frente a la preocupación de USAID de garantizar la seguridad de las Casas son bastante abstractas. Primero, estas Casas por su misma naturaleza están ubicadas en zonas peligrosas y lo que se puede hacer para cambiar esta situación es poco. Segundo, aunque han habido ataques contra algunas Casas de Justicia solo de dos se puede afirmar que ellas fueron el objetivo del ataque, mientras que los otros fueron motivados por errores que no tienen tanta posibilidad de repetirse.
DESDE LA OFERTA - HALLAZGOS EN RELACIÓN AL FUNCIONAMIENTO DE LAS CASAS DE JUSTICIA
Personal
La gran mayoría del personal de las Casas de Justicia son empleados del gobierno. A pesar de los diferentes acuerdos interinstitucionales, el personal proveniente de las agencias
8 El artículo 13 de la Constitución Política afirma que el Estado adoptará medidas para asegurarse de que los grupos marginados cuenten con igualdad real y efectiva ante a la ley.

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nacionales por lo general se encuentra en las Casas de Justicia más grandes y ubicadas en zonas urbanas. El total del personal encuestado de las 21 Casas oscila entre 5 y 118 empleados9 (ver la Tabla 25), y el de las Casas más grandes varios empleados trabajan medio tiempo o son trabajadores voluntarios en los centros conciliatorios o en los consultorios jurídicos. Los gobiernos locales más pequeños generalmente tienen que utilizar trabajadores permanentes de medio tiempo o contratar personas para llenar los cupos necesarios. Este último caso pasa sobre todo con los coordinadores, el personal de tecnología y las personas que trabajan en los CRI. Sin embargo, tanto ahí como en las Casas más grandes, representantes de las agencias nacionales usualmente trabajan medio tiempo y en horarios que no son fijos. Esta tendencia es alimentada sobre todo por el tipo de presupuestos que tienen y por la creación de sus propios centros multi-servicios. Otros problemas relacionados con el personal incluyen las constantes rotaciones de empleados, poca capacitación y una insuficiente coordinación sobre todo, pero no exclusivamente, entre el personal del nivel local y el del nivel nacional.
Infraestructura, equipos, mantenimiento y ubicación
La mayor parte de estas actividades, incluyendo la ubicación y hasta construcción de las Casas de Justicia dependen de las autoridades locales. Hay muchas quejas del personal y algunos usuarios frente a las insuficiencias existentes sobre todo en temas relacionados con el presupuesto y los suministros. Los municipios más pequeños se pueden enfrentar con el problema de no contar con los recursos para cubrir estas necesidades, como también es posible que haya otros para los cuales las Casas no sean relevantes. Se puede decir que las Casas que mejor funcionan son aquellas ubicadas en el departamento de Antioquia, ya que las han adoptado como parte de sus propios programas.
Administración
Existen tres niveles de administración del Programa: nacional, local y por medio de comisiones interinstitucionales. La administración nacional la tiene la Dirección de Acceso a la Justicia del Ministerio del Interior y de Justicia (ahora Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos) del Ministerio de Justicia y del Derecho (antes Vice Ministerio de Justicia del Ministerio del Interior y de Justicia). Siempre ha sido problemático tanto para el Ministerio como para esta División tener un control efectivo. La División ha promovido activamente su visión sobre cómo debieran operar las Casas de Justicia. También han evitado llamar la atención a las agencias nacionales por la limitada
9 Los datos obtenidos para la Casa de Justicia de Bello están basados en un censo llevado a cabo durante el último trimestre del año 2010. Estas cifras no solamente incluyen el personal que recibe un salario sino también voluntarios y pasantes que estaban trabajando en esta Casa al momento en el cual el censo fue llevado a cabo. El personal voluntario y los pasantes son principalmente conciliadores en equidad, pasantes de sicología y consultorios jurídicos. Este número está sujeto a fluctuación.

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colaboración de éstas, pero esto tampoco le ha permitido ganar puntos frente a las Casas. La administración de las Casas de Justicia no es mucho más fuerte tampoco, ya que muchas veces es confiada a un coordinador con poco poder para obligar al personal local a hacer sus tareas, fuera de que cuentan con escasos recursos y no tienen un buen sistema de información. Por el lado de las comisiones de coordinación-nacional, municipal y de Casas de Justicias-, en la mayoría de los casos éstas no existen y cuando sí se han conformado casi nunca se reúnen.
COMPARACIÓN LA OFERTA Y LA DEMANDA: LO QUE FUNCIONA, LO QUE NO Y EL POR QUÉ
Áreas problemáticas de todas las Casas de Justicia
Necesidades insatisfechas y los casos desatendidos: al equipo de investigación se le pidió que revisara las actividades del PNCJ frente a las necesidades insatisfechas de las poblaciones objetivo, creyendo de alguna manera que esa información iba a estar disponible. Lo cierto es que no lo está, y por consiguiente el equipo decidió equiparar las necesidades con los servicios que son demandados a las Casas de Justicia. Aunque éste no es un cambio completamente satisfactorio, es la única información disponible. Como se mencionó anteriormente, las demandas parecen haber sido en mayor medida suplidas. Sin embargo, se encontró la categoría denominada “casos desatendidos” que merece una mayor atención. Éstos se mencionaron en las entrevistas al personal, lo que significa que no sabemos con qué frecuencia suceden, pero sí sabemos que los casos criminales y las quejas que no son sujetas a la conciliación (que son categorías que posiblemente se traslapan) son un grupo importante dentro de esta categoría. Dejando de lado las demandas presentadas por los usuarios que no comprenden la función de las Casas de Justicia, se puede decir que una de las explicaciones al por qué de esas demandas desatendidas se debe a que el personal no está autorizado a tratarlas (porque no son conciliables) o que el oficial autorizado (usualmente de carácter nacional) no está presente. Mientras que estos casos pueden ocurrir en todos lados, lo más probable es que frustre más a los usuarios que viven en los municipios más pequeños, donde la entidad alternativa más apropiada no está presente.
Servicios imprevistos: este término hace referencia a aquellas actividades realizadas en las Casas de Justicia que no fueron incluidas en el modelo estándar. Hay una gran multiplicidad de casos como estos y diferentes causas que explican su presencia. Una tiene que ver con el uso de las instalaciones de las Casas de Justicia para llevar a cabo otros programas locales- en donde las autoridades locales argumentan que como ellas pagan por el mantenimiento de las Casas, también pueden usar el espacio que no está siendo ocupado. De todas maneras, este tipo de uso no hace ningún daño- simplemente afecta las visiones de las personas que consideran que esos espacios deberían utilizarse para otros propósitos. Una segunda está relacionada con una serie de servicios especiales que son incorporados con alguna visión jurídica al PNCJ, en ocasiones debatible a los ojos del

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Ministerio de Justicia. Una tercera tiene que ver con proyectos creados por los niveles locales, que también son financiados por ellos y que se incluyen para satisfacer alguna necesidad local o porque las autoridades buscan ganar crédito con alguien. Los servicios imprevistos son mencionados sólo porque han sido una fuente de debate entre algunas Casas de Justicia y el Ministerio. Muchas Casas de Justicia ignoran los llamados de atención del Ministerio porque no tiene mucho poder sobre ellas; otras cumplen las órdenes pero en ambos casos se generan resentimientos probablemente innecesarios.
Algunas consideraciones adicionales a las altas tasas de éxito de la mediación: a pesar de que esto ya fue mencionado, vale la pena una explicación adicional, sobre todo porque las tasas en esta materia son extremadamente altas. Aunque puede ser posible que los conciliadores de las Casas de Justicia sean extremadamente exitosos o que sus clientes sean muy receptivos a sus prácticas, también puede ser que los encuestados no hayan entendido la pregunta o que se les haya hecho o que tales preguntas se hayan formulado muy temprano como para poder determinar si el acuerdo persistió en el tiempo. Por lo tanto, se necesitan estudios adicionales al respecto.
Pertinencia de los servicios a las poblaciones rurales y de las regiones CSDI
Esto responde a una serie de preguntas planteadas por USAID. Generalmente las respuestas son positivas, pero hay que tener en cuenta dos advertencias. Las poblaciones rurales están sub-representadas entre los usuarios de las Casas de Justicia, pero una vez pueden acceder a los servicios resultan siendo las que más los aprecian. Los resultados de los usuarios entrevistados en las regiones CSDI estuvieron entre los más bajos de las cuatro categorías de usuarios entrevistados, pero con todo son aceptables. Debido a que las regiones CSDI y los municipios pequeños y rurales entraron a formar parte del programa en la última fase (desde el 2006 hasta el presente), parte de la explicación puede estar ahí, sobre todo en lo que concierne a atraer más usuarios del sector rural. Los contrastes en los resultados obligan a plantearse más preguntas: la necesidad de tener mejores estrategias de comunicación especialmente en zonas rurales; la necesidad de explorar el potencial de las Casas itinerantes; el rol que los programas adicionales (conocidas como las plataformas extendidas) tienen en lo que se refiere a mantener resultados altos en las regiones CSDI, especialmente en grupos focales en donde tienen un puntaje más alto; y el potencial que puede tener un modelo menos estandarizado en las zonas rurales CSDI.
Diferencias de desempeño entre las Casas de Justicia
Existen considerables diferencias en relación a esta categoría, pero no pudimos encontrar una buena explicación, salvo el hallazgo que muestra que las Casas en las regiones que no son CSDI obtienen mejores resultados que aquellas ubicadas en regiones CSDI en casi todas las respuestas. Cuando separamos las Casas de acuerdo con las categorías de

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municipio, encontramos amplias diferencias tanto entre las categorías como dentro de ellas . A su vez, y de manera muy sorprendente, encontramos diferencias en los resultados de aspectos clave dentro de las Casas de Justicia evaluadas de manera individual. Aunque muchas de estas diferencias pueden tener explicación en las interpretaciones del cuestionario y de cómo fue administrado en las diferentes Casas, creemos que los resultados (especialmente los que se refieren a las diferencias entre las Casas) ameritan mayores estudios. Seguramente hacen referencia a las quejas frente a asuntos operacionales mencionados por el personal de las Casas de Justicia. Si esto es cierto, esta información podría proveer la base para implementar algún tipo de asistencia especializada.

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ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE CASAS DE JUSTICIA EN COLOMBIA
Introducción
PROPÓSITO
Por medio del Contrato No. AID-514-TO-10-00001, USAID (Colombia) contrató a Management Sciences for Development, Inc. (MSD) y ésta a su vez subcontrató a Partners for Democratic Change (PDC), para realizar un estudio de valoración y la evaluación de impacto del Programa Nacional de Casas de Justicia en Colombia. El requerimiento se basa en las recomendaciones proferidas en la evaluación del Proyecto de Reforma y Modernización de la Justicia de 2010. Con esta nueva evaluación se pretende dar una guía a USAID y al gobierno colombiano acerca de las acciones a emprender en relación con las Casas de Justicia. La evaluación de 2010 y otros observadores coinciden en su apreciación sobre la utilidad de las mismas, pero la falta de una evaluación adecuada10, la variabilidad de los contenidos y objetivos del programa, y las tensiones y problemas visibles, llevan a considerar necesario llevar a cabo esta nueva evaluación.
Este informe se basa en la revisión previa de documentos disponibles y en un trabajo de campo exhaustivo sobre el funcionamiento de 21 de las 73 Casas de Justicia existentes hasta principios de 201111. La evaluación se concentra en la calidad de los servicios prestados a usuarios rurales y urbanos de las Casas de Justicia y, en la medida de lo posible, se compara con las necesidades de servicios de las poblaciones objetivo. Los temas específicos cubiertos incluyen:
• Marco normativo del PNCJ
• Logros del programa en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, incluyendo la reducción de las barreras de acceso a la justicia de los ciudadanos, el aumento de la
10Tanto el Ministerio como USAID han hecho evaluaciones parciales (ver bibliografía). No obstante, una serie de razones conllevaron a considerar que era necesaria una evaluación sistemática. Por tanto, se comisionaron de manera paralela tres estudios, cada uno de ellos con un enfoque relativamente diferente. Nuestro equipo tuvo la posibilidad de entrevistar al autor de uno de ellos, José María Mejía Wills, por lo que algunos de sus hallazgos han sido incorporados a este informe.
11 A principios de 2012 se habían inaugurado otras 4 Casas de Justicia, para un total de 77 Casas de Justicia.

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presencia del Estado a nivel local, la reducción de la congestión judicial con la implementación de métodos alternativos de resolución de conflictos, el desarrollo de programas de prevención de violencia intrafamiliar.
• Fortalezas y debilidades del personal en materia de destrezas y conocimientos para ejecutar el programa
• Capacidad financiera, administrativa, logística y tecnológica
• Evaluación de los servicios prestados con relación al contexto en el que se instauran las Casas de Justicia, especialmente de aquellas localizadas en zonas de conflicto y en áreas rurales
Se pidió incluir en la evaluación recomendaciones con el fin de fortalecer el programa según el análisis de los resultados obtenidos, especialmente a partir del trabajo de campo, y enfocándose en los temas anteriormente especificados.
METODOLOGÍA
La investigación realizada para este estudio se basó en una metodología multi- dimensional. En adición a la revisión previa de documentos y evaluaciones que la anteceden, la presente evaluación se estructura a partir de una serie de datos cuantitativos y cualitativos:
• Sondeo, consistente en 3.188 entrevistas semi-estructuradas aplicadas a los usuarios de servicios de 19 Casas de Justicia. Para ello se seleccionaron de forma no aleatoria a personas que hubieran acudido a las Casas de Justicia (CJ), proceso que se detalla en el anexo metodológico de este informe.
• Muestreo probabilístico simple, consistente en 2.302 entrevistas semi-estructuradas aplicadas a una selección aleatoria de usuarios de las Casas de Justicia de Villavicencio y Villa de Socorro (Medellín), haciendo uso del mismo cuestionario construido para el sondeo.
• 586 entrevistas semi- estructuradas aplicadas a no usuarios, definidos como personas que viven cerca de las Casas de Justicia y que no han hecho uso de sus servicios. La suma de los no usuarios y de 158 personas encuestadas para el muestreo probabilístico, dieron como resultado un grupo de control necesario para tener una perspectiva diferente sobre el impacto de las Casas de Justicia.
• 84 entrevistas semi- estructuradas realizadas al personal de las 21 Casas de Justicia. Se increpó acerca de las condiciones laborales, de la formación recibida, y de sus percepciones acerca del impacto del programa.

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• Censo trimestral del Ministerio de Interior y de Justicia realizado desde 200212, como fuente alterna de información sobre las actividades, estructuración y utilización de las Casas de Justicia.
•35 grupos focales creados a partir de las 21 Casas de Justicia con énfasis en mujeres y minorías étnicas. Aunque parcialmente cuantificables, los resultados aparecen en gran parte como información cualitativa que sirvió para elaborar resultados de carácter cuantitativo.
• Diálogos con los encuestados para lograr la obtención de críticas mejor fundamentadas. (Anexo 4)
• Análisis del marco normativo del programa y de su evolución en el tiempo.
• Observaciones del equipo a cargo del trabajo de campo.
Puesto que existen contradicciones entre las fuentes, el análisis e incorporación de los datos no fue fácil. Sucedió no solo en la yuxtaposición de los resultados cualitativos y cuantitativos, sino también con las fuentes de información primarias sobre servicios, entre ellas el censo, las 19 muestras no aleatorias del sondeo, y las dos muestras probabilísticas. La aplicación de metodologías diferentes y la categorización de los acontecimientos pueden ser sus causas, sobre todo en lo que respecta al censo y al sondeo, pero no se pueden descartar otras explicaciones. En vista de que las diferencias no son dramáticas, hemos llegado a conclusiones consistentes sobre la caracterización de las poblaciones y los tipos de servicio prestados, con lo que se comprueba que el sondeo es un instrumento apropiado para evaluar las Casas de Justicia. Las diferencias en los grupos focales, particularmente con mujeres, son previsibles tal y como se explica más adelante. La participación en un grupo de discusión tiende a modificar las respuestas individuales y abre la oportunidad de dar detalles y comentarios que los cuestionarios semi- estructurados imposibilitan.
ESTRUCTURA DEL INFORME
La primera parte se este informe versa sobre el progreso del Programa de Acceso a la Justicia desde sus inicios en 1994. A continuación, los temas cubiertos son: análisis de los hallazgos desde la perspectiva del usuario o la demanda para profundizar en cómo utilizan las poblaciones objetivo las Casas de Justicia y qué resultados se obtienen; hallazgos en la oferta, donde se aborda la estructura, el financiamiento del personal y de otros asuntos
12 El Ministerio no efectuó el censo de 2010. Sin embargo, MSD recogió la información del último trimestre del año en calidad de contratista de USAID. El censo consta de un trabajo de observación de diez días en cada una de las Casas de Justicia, y el número de usuarios del trimestre se extrapolan a partir de estos datos.

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que inciden en la oferta de servicios de las Casas de Justicia (CJ); contrastes entre oferta y demanda, donde se procuran identificar las fortalezas actuales del programa y sus debilidades, así como sus causas; finalmente, recomendaciones para USAID y el gobierno de colombiano.

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CAPÍTULO I
ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE ACCESO A LA JUSTICIA
CONTEXTO
La Constitución de Colombia de 1991 se destaca por el carácter garantista que adquiere en relación con el reconocimiento y protección de los derechos de los ciudadanos. Para el cumplimiento de lo allí estipulado, el gobierno colombiano ha puesto en práctica una serie de reformas dirigidas a mejorar el funcionamiento del sector judicial por medio de la creación de distintas instancias y mecanismos en los juzgados, la fiscalía, la procuraduría, la defensoría del pueblo, la defensa de los derechos humanos, entre otros. Igualmente, la Constitución resalta la importancia del acceso a los servicios de justicia y en especial para grupos de población vulnerable, conformados por personas de escasos recursos y todas las que enfrentan obstáculos de acceso a la justicia13. En vista de que el sistema formal de justicia sigue presentando serias demoras e ineficiencia en su funcionamiento, el Estado ha buscado mecanismos innovadores capaces de garantizar un mayor acceso a la justicia de los grupos poblacionales que no están familiarizados con las instituciones formales, como lo son los MASC y la formación en derechos. En este vía, el PNCJ se consolida como el más importante y el de mayor trayectoria en el país. Desde 1994 inicia actividades que con el tiempo han llevado a la expansión del programa y a la modificación de sus componentes y objetivos, por lo que en la actualidad coexisten varios modelos y concepciones acerca de sus objetivos estratégicos y de su propósito fundamental.
Tanto en América Latina como en otras regiones del mundo, la motivación por encontrar estrategias que faciliten el acceso a la justicia de las poblaciones vulnerables se ha puesto a la orden del día. Las Casas de Justicia en Colombia constituyen uno de los ejemplos de mayor reconocimiento en América Latina. Existen también otros modelos interesantes que vale la pena traer a colación:
• La Justicia de Paz del Perú, con cerca de 7.000 juzgados al servicio de los pobladores de áreas rurales. Anteriormente conocidos como jueces de paz no letrados, los jueces de paz existen desde hace más de 150 años. Aplican una combinación del derecho formal y
13 El artículo 13 de la Constitución hace énfasis en el enfoque diferencial para los grupos poblacionales más vulnerables que actualmente comprenden mujeres, población LGBTI, minorías étnicas, niños, y discapacitados mental o físicamente. Lo que esto implica en términos de trato (interpretaciones legales que favorezcan a los más vulnerables, atención prioritaria a quejas y reclamos, programas especiales, y/u otros) sigue siendo algo vago, por lo que es necesario que la Corte Constitucional se pronuncie al respecto y procure una definición más precisa.

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consuetudinario para la resolución de conflictos simples. Dentro del sistema de justicia del Perú, son los funcionarios que obtienen los más altos índices de confianza.
• Los Consultorios Jurídicos Populares y Alegras del Perú. Los Consultorios fueron creados a mediados de los años ochenta para brindar el servicio de consultoría jurídica y orientación a ciudadanos de escasos recursos en zonas metropolitanas. No podían representar a sus clientes ante los juzgados porque la mayoría del personal lo constituían los estudiantes de Derecho. Las Alegras sucedieron a los consultorios; atienden asuntos relacionados con la cuota alimentaria y otros conflictos de índole familiar que intentan resolver con mecanismos de mediación, y brindan asesoría jurídica para personas de la calle que han sido demandadas.
• Los juzgados de pequeñas causas y jueces itinerantes del Brasil. Los primeros no son frecuentados por personas de bajos recursos, pero garantizan el acceso a un juez e incluso a servicios de mediación a las para disputas administrativas y civiles de pequeñas cuantías. Los segundos, “jueces en los buses” o en embarcaciones, facilitan el acceso a la justicia a personas de pocos recursos que residen en zonas urbanas y rurales. Brasil también cuenta con un sistema integral e integrado de servicios públicos que recibe diversas denominaciones y se encuentra usualmente situado en los centros urbanos; en su oferta incluye el servicio de una oficina para la defensa pública.
• La introducción en países como Nicaragua y Paraguay de justicias de paz legalmente habilitadas para servir a las poblaciones ubicadas en zonas rurales.
•El apoyo de los auxiliares jurídicos, introducidos en Guatemala con un proyecto de USAID y conocidos en Nicaragua como “facilitadores judiciales”, y la resolución alternativa de conflictos para informar y resolver conflictos con mayor prontitud. Los ministerios de justicia de Argentina y Perú han tomado la delantera en este tema con la creación de programas autónomos, mientras que en países como México la resolución alternativa de conflictos es una opción adyacente a los juzgados.
• Programas de MASC asociados a códigos de procedimiento penal (Colombia incluida), que permiten la mediación en casos de ofensas leves entre la víctima y el perpetrador. Las fiscalías suelen hacerse cargo de este tipo de trabajo que así adquiere el carácter de justicia restaurativa.
Las Casas de Justicia en Colombia combinan varios de estos mecanismos y representan un enfoque integrado que procura responder a las necesidades jurídicas de la población marginada. También acogen a miembros de otros programas recientemente creados en Colombia con el fin de atender los problemas de acceso a la justicia (ej., los jueces de paz y el Programa de Conciliación en Equidad del Ministerio de Justicia y del Derecho también financiado por USAID. Ver USAID and Management Sciences International, 2010). El escenario colombiano se torna aún más complejo con la existencia de otros programas pertenecientes a otras entidades que funcionan de manera independiente de las Casas de

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Justicia prestando también diferentes servicios integrados en un mismo lugar, como de hecho sucede con los centros de servicio integrado (los CADE en Bogotá, que brindan dentro de su oferta asesoría jurídica para asuntos laborales) y un sin número de centros de otras entidades que ofrecen un acceso integral a sus servicios (la Fiscalía con Unidades de Respuesta Inmediata (URIs), los Sistemas de Atención al Usuario (SAUs) y, los juzgados descentralizados (centros multi-servicio para áreas metropolitanas). No obstante, el Programa Nacional de Casas de Justicia predomina como el esfuerzo más grande y prolongado, y el de mayor potencial para la provisión de servicios jurídicos a la población rural de escasos recursos, primordialmente a la que está ubicada en zonas de conflicto. Tiene además otros objetivos ajenos a otros programas de accesibilidad en Colombia y en otros lugares del mundo. Sobre estos se ha desatado una fuerte e interesante polémica que relataremos después: cuáles son, cuáles deberían ser, y hasta qué punto se pueden utilizar para medir el impacto del programa. Ahondaremos en estas preguntas más adelante y en lo que resta de este capítulo estableceremos las bases de la discusión mediante la evaluación del progreso del programa.
MODELOS Y MARCO NORMATIVO
Los preceptos que motivaron la creación y expansión del PNCJ se han transformado en el tiempo, como se constata en la serie de decretos y acuerdos que han dado forma a su estructura y operatividad. Sin embargo, durante sus diecisiete años de funcionamiento no se ha cumplido a cabalidad con el cambiante marco normativo del programa, razón por la que actualmente existen no menos de tres modelos organizativos y de funcionamiento conformados por porciones de las 73 Casas de Justicia vigentes14.
El PNCJ se originó a mediados de los años noventa como resultado de la preocupación generada por la falta de acceso a la justicia en Colombia, y fue impulsado por varias consultorías relacionadas con el Programa de Modernización de la Justicia de USAID (1992-2000). Bajo la dirección de la entidad encargada de implementar el programa (FES - Fundación de Educación Superior), se contrató a un grupo de consultores para desarrollar propuestas que propendieran por el mejoramiento del acceso a la justicia de los grupos social y geográficamente marginalizados15. La propuesta planteada por los consultores y presentada en una serie de estudios corresponde al primer modelo concebido como Casa de Justicia en Colombia. Se vislumbraba como una entidad administrativa que tendría que situarse en los municipios y distritos donde predominan poblaciones vulnerables y
14 Desde que culminamos el trabajo de campo se han sumado 4 Casas de Justicia al programa, de tal forma que en marzo de 2012 se contaba con 77. La alusión a “modelo” de Casas de Justicia tiene varios referentes. En este caso se usa para señalar los servicios que se espera que las Casas provean; también se utiliza para describir su diseño acorde al tamaño del municipio (como se expone parcialmente en un acuerdo nacional de 2005); pero cobra otro significado en los análisis presupuestales del presente informe. El modelo funcional sigue cambiando con el tiempo.
15 El equipo estaba constituido por Annette Pearson de González, Luis Ernesto Salinas, César Augusto Solanilla y Juan Pablo Galeano, todos bajo la dirección de Eduardo Aldana Valdés.

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económicamente desfavorecidas, con altos índices de conflicto y una presencia limitada de las instituciones de la justicia formal. La Casa de Justicia estaría a cargo de la prestación de servicios integrados e integrales que respondieran a diversas necesidades. Inicialmente los consultores presentaron una especie de multi-door courthouse (centros multi-agenciales de justicia) donde estarían disponibles jueces, fiscales, policía, defensores públicos y servicios de conciliación. Esta tuvo que ser descartada casi que de inmediato porque varias entidades del orden nacional, principalmente la judicial, se mostraron renuentes. Por ende, se le dio una mayor importancia a aspectos relacionados con el acceso, el ADR y la asesoría legal, así como a servicios complementarios para atender disputas civiles y penales.
La versión final de la propuesta se oficializó con su inclusión en el Plan de Desarrollo de la Justicia para 1994-1998 con el título de “Justicia para la gente” y su posterior registro en la base de datos de proyectos del DNP como CONPES No. 2744/9416. Las primeras Casas de Justicia se construyeron a mediados de 1995 en las ciudades de Bogotá (Ciudad Bolívar) y Cali (Aguablanca) y en el mismo año se suscribió el primer acuerdo inter-institucional, “Convenio Nacional para la puesta en marcha de las Casas de Justicia en Colombia: la justicia entra por casa”, que estableció los objetivos y responsabilidades de las instituciones participantes. Se listaron cinco objetivos:
• Proveer información y educación a los ciudadanos acerca de sus derechos, y los medios para acceder a ellos.
• Orientar acerca de las obligaciones de los ciudadanos colombianos según la Constitución y las leyes
• Brindar orientación y asesoría
• Atender a la comunidad según las funciones legales y constitucionales de las entidades participantes
• Promover la convivencia pacífica y el respeto a los derechos de todos
Hasta entonces, las entidades participantes eran la Fiscalía, la Procuraduría17, la Defensoría del Pueblo, Instituto Colombiano de Medicina Legal, el Instituto Colombiano de Bienestar
16El plan trazó una meta que aún no se cumple (a menos de que se incluyan los Centros de Convivencia) que consistía en crear 100 Casas de Justicia en el mismo número de municipios. Municipio es la división administrativa más baja en Colombia. Puede hacer parte de un área metropolitana o estar compuesta por un distrito rural y urbano con varios núcleos poblacionales, uno de los cuales (normalmente el más grande) se identifica como la cabecera del municipio.
17 USAID se refiere en su versión al inglés a la Procuraduría General de la Nación como Inspector General, a pesar de que la traducción no es del todo correcta, ya que la PGN tiene funciones adicionales. La Procuraduría es una entidad particular en Colombia. Sus funciones principales consisten en: supervisar el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos (como lo haría el inspector general); representar los intereses de la sociedad en asuntos civiles, penales, contencioso administrativos; investigar asuntos de interés social, en especial relativos a la violación de derechos constitucionales y otros asuntos de intreés social. Por ejemplo, uno de los estudios

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Familiar (ICBF), la Superintendencia de Notariado y Registro, los centros de conciliación donde existieran, y las pertenecientes a los gobiernos locales, primordialmente las comisarias de familia, las Inspecciones de Policía y la Personería18. Fuera de facilitar el acceso a la justicia de las poblaciones marginales, el programa de Casas de Justicia buscó superar o al menos sortear varias debilidades del sistema judicial formal y de los juzgados en particular, sobre todo en lo ateniente a la congestión, demoras, ineficiencia y costos elevados para los usuarios y para el Estado19. La coordinación del programa le fue delegada al Ministerio de Justicia que contaría con la asesoría de un Comité de Coordinación Nacional. Este último se daría cita mensual para monitorear el programa y resolver los problemas emergentes.
En 1997, tan solo dos años después de haber inaugurado el programa, el nombramiento de un nuevo Ministro de Justicia y el remplazo del equipo original encargado de la supervisión del PNCJ, precipitaron un cambio de dirección en el Programa con una orientación hacia la resolución alternativa de conflictos en sustitución del sistema formal de justicia o mediante la conciliación. Así las cosas, los otros servicios tenderían a ser eliminados. Pero como la organización y gestión de las Casas de Justicia depende de los esfuerzos locales, el MIJ tuvo un margen de maniobra limitado en su papel de supervisor oficial del programa y se quedó corto a la hora de lograr el real afianzamiento de su directriz. Esta situación condujo a que cada Casa de Justicia la adoptara a su manera. Al día de hoy no se ha resuelto cuál es el tipo de servicios que deben incluirse en la plataforma de servicios de las CJ.
En el año 2000 tuvo lugar otro cambio, encausado por una serie de estudios y diagnósticos20 que resaltaron ciertas dificultades y debilidades del PNCJ. En respuesta a los hallazgos y en un intento por dar al programa cimientos legales e institucionales más sólidos, el Ministerio de Justicia expidió el Decreto 1477/00 con miras a analizar los conflictos sociales y encontrar las formas de combatirlos, y a diseñar estrategias para facilitar el acceso de las comunidades a mecanismos de justicia alternativa o formal. El decreto sumó a los objetivos iniciales del PNCJ relacionados con la provisión de acceso a la justicia para las comunidades, los de brindar orientación acerca de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, promover la defensa de los derechos humanos (especialmente de la familia y los menores de edad), y desarrollar programas para la prevención de la violencia intrafamiliar y la violación de derechos. También se incrementó
patrocinados por la Procuraduría indagó e identificó las necesidades de apoyo psicosocial que requieren las personas en condición de desplazamiento forzado en Colombia.
18 Los nombres de estas entidades no tienen un equivalente en inglés. La Inspección de Policía se encarga de hacer cumplir las normas o regulaciones locales y la Personería de los asuntos legales de orden local. El personero es una figura de control encargada de supervisar a los funcionarios públicos del orden local (papel similar al del inspector general en Estados Unidos, y al de la Procuraduría General), y también puede hacer las veces de defensor del pueblo. Normalmente ostenta el título de abogado.
19Corporación Excelencia en la Justicia, 1999; 18.
20 Entre los más importantes Pearson (1997) y Corporación Excelencia en la Justicia (1999).

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el número de entidades que debían formar parte del programa. La gráfica en la siguiente sección describe aquellas que figuran bajo el Decreto del año 2000.
El Decreto 1477/00 avivó la polémica referente a los objetivos del PNCJ, pues se cuestionó si la pretensión de proveer soluciones integrales a las necesidades y demandas sociales no relacionadas con la resolución de conflictos y la protección de derechos estaba desfigurando su propósito esencial. Fuera de las inquietudes derivadas de estos cambios, el principal problema reside en el hecho de que a medida que las funciones y objetivos se incrementan, los recursos y los fondos de inversión no han crecido al mismo ritmo. Una de las dificultades específicas que enfrenta el programa es que las entidades participantes que acordaron proveer capital humano y fondos, no han cumplido con las cantidades y presencia estipuladas. En este sentido el Decreto 1477/00 no fue de gran ayuda puesto que no sentó los mecanismos necesarios para asegurar la participación de las entidades y/o sancionar su incumplimiento, sino que aligeró las cargas al darle a la participación un matiz voluntario y no obligatorio21. Así las cosas, las entidades tendieron a refugiarse y excusarse por la falta de recursos humanos y económicos necesarios para solventar su presencia en las CJ y en otras prioridades institucionales y humanas relacionadas con sus propios centros de servicio integrado22. Una de las soluciones propuestas para contrarrestar este problema fue la firma de convenios específicos entre cada municipio y las dependencias regionales de las entidades del orden nacional. No obstante, como lo constató Mejía Wills (2011; 11) en una revisión hecha a 56 Casas de Justicia, solo el 13.2% hizo uso de este mecanismo.
Los esfuerzos para incentivar la participación de las demás entidades también se vieron frustrados por la no consolidación del Comité Nacional de Coordinación del programa, en manos del MIJ. Finalmente, en 2005 se creó el Comité Nacional de Casas de Justicia que a pesar del rol esencial de monitoreo que debía ejercer de acuerdo a los planes iniciales del programa, solo se reunió una vez. Se ha comprobado que los comités individuales de las Casas de Justicia siguen esta misma línea, reuniéndose de manera esporádica o existiendo únicamente en el papel, en parte porque el funcionario local encargado de coordinar el trabajo de la Casa de Justicia no cuenta con los recursos legales para exigir su implementación.
Tampoco ha sido favorable para el programa la serie de transformaciones a las que ha sido sujeta la entidad de la que depende: en un principio Ministerio de Justicia, después Vice- Ministerio de Justicia adscrito al Ministerio de Interior y Justicia (2002-2011), y desde mediados de 2011 Ministerio de Justicia y del Derecho. Bajo cualquiera de las figuras y
21 Al disponer que las entidades en la lista “podrían participar”, las faculta para decidir sobre su participación y presencia como parte del personal de las Casas de Justicia.
22Por ejemplo, la Fiscalía creó en adición a sus Unidades de Asistencia Integral (UAIs) y (SAUs), los Centros de Atención contra la Violencia Intrafamiliar (CAVIF) y el Centro de Atención Integral para Víctimas de Asalto Sexual (CAIVAS). Como ambos pueden apoyarse en representantes del ICBF, esto puede explicar la inhabilidad de la segunda para proveer personal a las Casas de Justicia.

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nombres que este ministerio ha tenido, la Dirección de Acceso a la Justicia que siempre ha estado encargada de dirigir y monitorear el programa, no ha tenido ni los recursos ni el personal necesarios para operar. Con la nueva administración y autonomía del mismo, así como el cambio de denominación de la Dirección de Acceso a la Justicia renombrada como Dirección de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, que queda claro que esta Dirección continúa con personal y recursos insuficientes. Aún no está claro si esta situación continuará luego de la recreación de un Ministerio de Justicia separado y la nueva denominación de Direción de MASC. Además, hay que anotar que se han dado conflictos entre esta Dirección (su Programa de Casas de Justicia en particular) y varias Casas de Justicia cuando la primera observa que las segundas no actúan de conformidad con la visión del Ministerio. Durante las entrevistas aplicadas para este estudio se evidenció el conflicto recientemente vivido con la CJ de Tumaco, ya que el alcalde adicionó programas sociales a la oferta de servicios y el Ministerio solicitó la remoción de los mismos.
Estas tensiones no han coartado la aparición de modificaciones y adiciones ulteriores al programa. La más significativa y de mayores repercusiones es el enlace del PNCJ al Plan Nacional de Consolidación Territorial suscrito por el presidente Álvaro Uribe (2002-2010) a mediados de la última década, que busca aumentar la presencia del Estado en las zonas geográficas donde los grupos armados al margen de la ley habían ejercido una supremacía y constreñido el funcionamiento del sistema formal de justicia. Sin embargo, las barreras geográficas, económicas y culturales siempre han obstaculizado el acceso a la justicia de las poblaciones de estas zonas. Una vez enlazado el programa al Plan de Consolidación, cambiaron los criterios de ubicación de las Casas de Justicia puesto que se dio prelación a los municipios aislados ubicados en las zonas con mayores niveles de conflicto, denominados por USAID como zonas CSDI. Consecuentemente, se hizo inminente la transformación de la plataforma de servicios de las Casas de Justicia y la sustracción de representantes de entidades que pudieran generar retaliaciones por parte de los grupos armados ilegales e incluyendo a cambio de ellas más programas de orden local relacionados con la convivencia ciudadana. Es así como surgen los Centros de Convivencia. Estos no se incluyen en el análisis y evaluación realizados en este estudio, pero es importante anotar que su estructura y propósito cuentan con un menor consenso que el de las Casas de Justicia ordinarias23.
23 En una variable, los Centros de Convivencia constan de entidades más pequeñas y no tienen participación de los organismos de justicia nacional, pero prestan los servicios de resolución de conflictos y una gran variedad de programas locales para la promoción de la convivencia pacífica. En otra variable, no hay representación de los organismos nacionales que se presume forman parte de las Casas de Justicia (ICBF, Fiscalía, Justicia de Paz), pero sí cubren programas nacionales orientados a mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas que habitan en zonas de conflicto. Aunque se haya hecho un mayor énfasis en los municipios más pequeños, parece ser que los centros más exitosos están ubicados en municipios medianos con fondos disponibles para financiar otros programas y contratar el personal necesario para ejecutarlos.

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Uno de los problemas originados por este nuevo enfoque es el hecho de que los municipios que cumplen con los indicadores señalados por el Plan de Consolidación están entre los más pobres del país y no cuentan con la robustez institucional o financiera necesaria para soportar el programa. En su mayoría disponen de una planta de personal y una institucionalidad tan baja que la casa arrastraría toda la infraestructura de servicios, o peor aún no cuentan con los funcionarios requeridos. Aún así, las personas encargadas del programa siguieron el mismo curso, dando lugar a la firma de un convenio para la puesta en marcha del Programa Nacional de las Casas de Justicia y Convivencia Ciudadana en junio de 2005. Sorprende que en este acuerdo no haya referencia a las funciones de las Casas de Justicia, lo que implica que siguen vigentes aquellas esbozadas en el Decreto 1477/00. El nuevo acuerdo procuró dar un orden a los diversos modelos organizacionales y operativos que habían evolucionado en medio de la informalidad y definió tres modelos de Casas de Justicia que intentó articular así: la Casa de Justicia (que incluía una variación regional para las áreas más aisladas con la incorporación de una casa central y varias satélites); el Centro de Convivencia; y un modelo articulado que aún no se define (al menos cuando se escribió este informe). Estos modelos guardan relación con el tamaño de la comunidad, de tal manera que los Centros de Convivencia tendrían que ser destinados a municipios con menos de 100,000 habitantes. Esta parte del convenio se ha pasado por alto y por ende, hasta el día de hoy se continúan construyendo Casas de Justicia en las comunidades más pequeñas, incluso en las zonas CSDI.
El Convenio de 2005 también ordenó la creación de Centros de Recepción de Información (CRI) para cada Casa de Justicia bajo la financiación del municipio correspondiente, facultó la participación de otras instituciones a las tradicionalmente listadas siempre y cuando fueran consistentes en sus funciones con el propósito de las Casas de Justicia, y ordenó la creación de tres comités territoriales (nacional, distrital, y de Casas de Justicia) para la coordinación de los programas. Como se mencionó arriba, la conformación de los comités se ha incumplido.
Finalmente, el Convenio estableció las responsabilidades de las entidades participantes, aclarando que las alcaldías municipales deben aportar una sede, ya sea un inmueble o el terreno para construirlo con fondos del MIJ o de donantes, así como los servicios de vigilancia, aseo, cafetería y servicios públicos domiciliarios; mientras que a las otras les compete suministrar todos los equipos de oficina y técnicos necesarios para su óptimo funcionamiento. Bajo este esquema, para los municipios más pequeños que ahora constituían la prioridad del programa la carga se volvió inmensa, a veces imposible de sobrellevar.
Mientras que el Decreto 1477/00 se considera aún como el documento oficial de mayor relevancia para la definición del propósito del programa, los convenios y directivas ulteriores se han extralimitado o se han dedicado a darle vueltas. El Ministerio de Justicia (o Vice Ministerio de Justicia entre 2002 y 2011) no ha tenido la oportunidad de hacer cumplir su visión o incluso de monitorear efectivamente lo que está ocurriendo en el terreno. Por tanto, el programa continúa andando de manera descentralizada y con

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diferentes variables locales que, en algunos casos mejoran y en otros empeoran la situación. Como se sustenta en los siguientes capítulos, al favorecer ciertas funciones o actividades se pasan por alto las mayores fortalezas del programa, y esto afecta su verdadero potencial. El PNCJ surgió como una herramienta clave para prestar orientación jurídica y acceso a la resolución de conflictos en poblaciones urbanas y rurales de escasos recursos. En este sentido, el Programa ha funcionado. Apuntar hacia otros objetivos como descongestionar los despachos, afianzar la legitimidad estatal, y reducir el conflicto violento, pueden estar fuera de lugar dado que el programa no puede resolver las causas que han generado este tipo de problemas y fuera de ello, nunca se esclareció cómo y quién tendría que hacerlo.
EXPANSIÓN DEL PROGRAMA Y ADECUACION DE PERSONAL
En el momento en el que se llevó a cabo el trabajo de campo (principios de 2011) existían 73 Casas de Justicia; 20 % de ellas se hallaban localizadas en zonas CSDI. Según el Convenio de 2005, estas últimas, e incluso muchas más, deberían haber respondido al modelo de los Centros de Convivencia. No obstante, se ha comprobado que quienes las establecen deciden qué nombre ponerles. De todas formas es preciso anotar que existen 30 Centros de Convivencia adicionales que no se tuvieron en cuenta en este informe porque requieren de una evaluación aparte.
Como se detalla en el Capítulo 3, USAID ha contribuido enormemente a la construcción de las Casas de Justicia y a la capacitación inicial del personal, así como al desarrollo de programas especiales por medio de subvenciones que entrega a ONGs. Sin embargo, gran parte de la inversión proviene de las alcaldías municipales y del gobierno nacional24. Con el apoyo de USAID, la Dirección de Acceso del MIJ instituyó un censo trimestral de las Casas de Justicia y de su carga laboral, como se refleja en la tabla correspondiente. La exactitud de los datos está sujeta a debate puesto que no todas las Casas de Justicia suministran información sistemáticamente25. Fuera de eso, el Ministerio ha hecho algunos cambios en la organización de los datos, lo que dificulta el análisis cronológico. Empero, el censo sigue siendo un instrumento útil para evaluar los avances logrados desde 2002.
La siguiente tabla (Tabla 1) muestra el número de usuarios por Casas de Justicia en el periodo de tiempo establecido, el total de usuarios, y número de usuarios discriminados por zonas CSDI y no CSDI. Los datos no están completos porque no se incluyeron en el censo algunas Casas de Justicia en ciertos trimestres. Por la misma razón, la suma del número de Casas de Justicia según las categorías CSDI y no CSDI no equivale al total de
24 Existen donaciones de otros contribuyentes del sector privado, pero estas no se examinan en detalle.
25 El censo no comprende todos los datos del periodo que cubre, sino que extrapola las actividades de cada trimestre con base en un periodo de observación de diez días en cada Casa de Justicia.

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Casas de Justicia. El conteo CSDI/no CSDI se basa en las Casas donde sí se efectuó la recolección de datos.
Tabla 1: Número de Casas de Justicia y usuarios, 2002-2010
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Casas
24
37
37
40
47
50
53
65
69
Usuarios
396.802
574.149
819.770
1.024.931
1.139.386
1.423.585
1.386.584
1.308.035
191.793
Casas CSDI
2
3
4
5
7
7
14
23
18
Usuarios CSDI
18.473
49.457
60.081
82.041
108.982
200.380
186.634
202.254
44.809
Casas no CDSI
19
28
33
35
37
39
39
39
37
Usuarios no CSDI
378.330
524.671
759.649
942.856
1.030.362
1.223.182
1.198.736
1.105.783
146.984
Nota: el número de Casas es equivalente al total al final de cada año; en el caso de CSDI y no CSDI el número de Casas corresponde al que cubrió el censo. Los números para 2010 son solo válidos para el último trimestre del año, siendo ésta la única información disponible para ese año.
Fuente: MIJ, Censo de las Casas de Justicia
La tabla indica que los niveles más altos de consulta corresponden al año 2007, habiendo decrecimientos menores tanto en el 2008 como en el 2009. Puesto que se cubrió un número menor de Casas en el 2007 en comparación con el 2008 y el 2009, es probable que la disminución sea real. Como los datos de 2010 están incompletos, no se puede asegurar si se trata de una tendencia o de un comportamiento pasajero. Sería riesgoso extrapolar las estadísticas de 2010 porque el censo cubrió una porción aún más pequeña de las Casas de Justicia existentes.
La Gráfica 1, diseñada por el Ministerio de Interior y Justicia, señala cuáles son las entidades que “podrían participar” en cada Casa de Justicia. Como se acotó anteriormente, se le ha dado un carácter voluntario a la participación de las mismas (según el Decreto 1477/00), a pesar de que la suscripción de una serie de acuerdos nacionales y locales posteriores exige le exige a las entidades cumplir con su apoyo. No hay prácticamente ninguna Casa de Justicia en el país que cuente con la totalidad de la representación de las entidades abajo relacionadas. Las razones de la presencia o ausencia de algunas entidades se analizan en el Capítulo 3 en “Desde la oferta”, pero se puede anotar que tal y como se ve en la Tabla 2, las entidades del orden local son las que hacen presencia. Las del orden nacional se encuentran con mayor frecuencia en las Casas de Justicia más grandes ubicadas en centros urbanos con una población más densa.
Gráfica 1: Entidades públicas del orden local y nacional que podrían ser parte de las Casa de Justicia

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Fuente: gráfica “Entidades que hacen parte de la casa de justicia”, del Ministerio de Interior y de Justicia
Aunque se presumiría que la mayoría de entidades envíen sus funcionarios a las Casas de Justicia, algunas, incluyendo las alcaldías, se valen de contratistas independientes para este propósito. Adicionalmente, los jueces de paz y conciliadores en equidad, así como el personal de los centros de conciliación y los consultorios jurídicos (de las universidades), se sirven de voluntarios. En el caso de los últimos dos se puede disponer de un coordinador asalariado.
La Tabla 2 da cuenta del personal presente en las Casas de Justicia en funcionamiento en el periodo establecido. Las cifras provienen del censo y por ende no incluyen la totalidad de Casas de Justicia. Cabe anotar que estar en la Casa no implica un trabajo de tiempo completo y que algunos funcionarios, en su mayoría representantes de las entidades del orden nacional, solo hacen presencia medio tiempo. Por esta razón, no hay cifras disponibles de 2002, año en el que el censo intentó medir el nivel de esfuerzo.

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Tabla 2: Personal, periodo 2002-2010, para todas las Casas de Justicia
2002*
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total personal
NA
724
1225
1402
1449
1566
1604
1805
1923
No. Casas de Justicia
24
37
37
40
47
50
53
65
69
Promedio personal/Casa
NA
19.6
33.1
35
30.9
31.3
30.3
27.8
27.9
Inspección de Policía
85
97
102
114
151
141
173
176
Personeros
33
35
30
41
36
32
59
50
Comisaría de familia
156
192
193
190
231
244
308
311
Fiscal local
91
108
137
138
142
129
125
161
Conciliadores en equidad
131
226
190
212
221
249
223
Universidades**
138
207
229
216
161
280
268
252
Coordinadores***
50
85
133
171
184
176
209
153
Defensor del pueblo
39
44
47
46
46
54
58
51
Desarrollo comunitario
12
108
83
22
42
21
42
39
Justicia de Paz
38
21
34
29
36
40
34
ICBF
28
29
29
21
22
17
28
31
Centro de conciliación
29
33
23
40
81
61
48
39
Medicina legal
11
20
36
27
18
19
22
29
Unidad de mediación
13
26
16
22
22
Mediadores comunitarios
18
11
41
26
23
16
55
Trabajador social
15
22
24
40
44
38
40
53
Psicólogo****
37
58
78
105
115
96
98
99
*No se tabuló la cifra total de personal para este periodo
**Consultorios jurídicos que brindan asesoría jurídica
***Incluye personal de mantenimiento y vigilancia, de CRI y de TI
****Incluye funcionaros del Estado y de las universidades
Fuente: MIJ, Censo de las Casas de Justicia
Durante todo este periodo el número de Casas de Justicia y el personal aumentaron gradualmente, presentando unos pocos saltos significativos – por ejemplo, entre 2002 y 2003, y entre 2008 y 2009. El número promedio de trabajadores por Casa aumentó aproximadamente de 20 en 2003 a 35 en 2005 y desde entonces, ha sufrido un descenso leve, probablemente en razón de la inauguración de nuevas Casas de Justicia en municipios más pequeños. Es necesario hacer tres precisiones adicionales sobre el tema del personal. En primer lugar, respecto a las cifras de personal se muestra el total por dependencia, incluyendo a los profesionales y al personal que desempeña funciones básicas. Lo mismo sucede con los coordinadores. En segundo lugar, instituciones como las universidades y conciliadores en equidad suelen contratarse por medio tiempo o en calidad de voluntarios. Así las cosas, si se hubiera calculado exclusivamente el personal con base en trabajadores de tiempo completo, esto habría dado como resultado números mucho más bajos a los obtenidos. En tercer lugar, la tabla da cuenta del personal en números mas no de las entidades del orden nacional participantes, por lo que no se debe asumir que de las 268 personas pertenecientes a las universidades haya una distribución pareja entre todas las Casas de Justicia, o que las 28 vinculadas al ICBF reportadas para el año 2009 están distribuidas en el mismo número de Casas de Justicia. De hecho, sólo 32 de las 56 Casas evaluadas por Mejía Wills (2011; 31) contaban con consultorios jurídicos

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universitarios dos años después, pero cada consultorio tenía a varias personas trabajando en él y en su mayoría de medio tiempo. Más adelante, daremos una mirada a los patrones de adecuación de personal en las 21 Casas de Justicia que hacen parte de este estudio con el fin de dar una idea más acertada de las variaciones en su distribución y sus números.
Retomando lo que se dijo previamente, el personal local representa el mayor porcentaje del personal disponible en las Casas de Justicia. Entre las entidades públicas del orden nacional, solamente el fiscal local hace presencia de manera significativa, entiendo esta última como su participación en la mayoría de Casas de Justicia. Los demás representantes de entidades públicas del orden nacional (Defensoría del Pueblo, Medicina Legal, ICBF, jueces de paz) no cuentan con suficientes funcionarios para hacer presencia en todas las Casas de Justicia. También es de notar que la participación de las entidades públicas del orden nacional ha demostrado una tendencia a la baja, primero leve y luego abrupta en los años más recientes. Hay dos explicaciones probables: una estrechez presupuestal que dificulta disponer de personal que pueda trabajar fuera de las oficinas de la entidad, y el desarrollo de centros de servicios propios orientados a mejorar el acceso de la población vulnerable. La primera explicación es aplicable a Casas de Justicia ubicadas en áreas aisladas, mientras que la segunda lo es para municipios más grandes. Si bien cada organización suele tener propósitos diferentes, la modalidad de servicios integrados tanto para la justicia como para la prestación de otros servicios públicos ha tenido tanta acogida en Colombia que los centros compiten entre sí por el personal.
CONCLUSIONES
Este estudio de valoración y evaluación de impacto del Programa de Casas de Justicia en Colombia se elaboró por solicitud de USAID, con el fin de orientar al gobierno colombiano en la solución de una serie de cuestiones que atañen al progreso del Programa Nacional de Casas de Justicia, y al apoyo permanente que USAID le brinda. Los cuestionamientos se relacionan con qué y cómo apoyar el programa. Tanto para USAID como para el Gobierno de Colombia (GOC), resulta importante establecer si los problemas deben resolverse con antelación, posteriormente, o de forma paralela a la expansión del PNCJ. El debate continuo en torno a los objetivos, estructura y financiación del programa entre los promotores y participantes colombianos complica aún más el panorama. La inclusión de las Casas de Justicia en el Plan Nacional de Consolidación dio pie a otro enfoque al posicionar como prioritaria la presencia y, por ende, la rápida expansión del programa en las zonas CSDI, mientras que el debate, aún no resuelto, es la discusión sobre las funciones de las Casas, lo cual podría poner un mayor énfasis en asegurar el cumplimiento de funciones clave (como quiera que éstas se definan). Actualmente, y ante la creación del nuevo Ministerio de Justicia, el Ministerio de Interior deberá seguir respondiendo por los Centros de Convivencia. Así las cosas, se hace manifiesta la divergencia, en tanto que el mandato del Interior se centra en la organización política interna y en el conflicto en un sentido más amplio con el fin de propender por la paz, mas no en la solución de conflictos individuales.

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