Herramienta 1 arquitectura institucional procesos

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ARQUITECTURA INSTITUCIONAL:
DEL PROCESO DE TRÁNSITO AL SERVICIO CIVIL
A LA GESTIÓN POR PROCESOS
A. LAS NECESIDADES ACTUALES DE MODERNIZAR LA GESTIÓN DEL ESTADO
Desde inicios de los 90, el Estado Peruano trata de propugnar la gestión por
procesos en las instituciones
públicas, para lo cual ha
promulgado distintas leyes.
Este propósito ha sido
tomado mayor impulso
desde la promulgación de la
Ley N° 30057, Ley del Servicio
Civil y sus reglamentos, ya
que su implementación se
encuentra normada y con
plazos perentorios. Paso
seguido, las instituciones
públicas podrá continuar
con las tareas propias que conduzcan a la gestión por procesos y a su
mejoramiento continuo. Lo expuesto se grafica en la figura A.
Este enfoque hace que el tránsito a la Ley del Servicio Civil sea un hito obligado en
la Gestión por Procesos, por lo que se capitalizarían los esfuerzos realizados en
ambas iniciativas, generando sinergias y propugnando eficiencia en el uso de los
recursos.
Medir para gestionar.
Sólo podemos gestionar aquellos procesos en los que podemos medir la calidad
de las respuestas, los recursos utilizados, los tiempos requeridos en su ejecución, la
calidad de la intervención de los actores que participan en cada expediente y
conocer el estado de cada expediente, así como los problemas que enfrentan los
actores para darle trámite adecuado.
Automatizar para medir.
Sólo podemos medir en tiempo real aquellos procesos que automatizamos.
En resumen, si combinamos ambas premisas concluimos lo plasmado en la figura
B: debemos Automatizar para gestionar (en tiempo real). La información obtenida
de manera manual es útil para
establecer la línea base y para
mediciones periódicas distantes en el
tiempo, basadas en muestras de
expedientes históricos, pero no
permiten la toma de decisiones en
línea y tiempo real. Por ello, los
indicadores deben alimentarse de
información contenida en las bases
de datos transaccionales y/o de los procesos.
Figura B. Automatizar para gestionar.
Figura A. Del tránsito al Servicio Civil a la Gestión por Procesos

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Como se indicó anteriormente, entendemos que el proyecto corresponde al
tránsito a la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, y sienta las bases para las tareas
propias que conduzcan a la gestión por procesos y a su mejoramiento continuo.
El tránsito al régimen del Servicio Civil:
Las fases previstas en el proceso del tránsito al nuevo Régimen del Servicio Civil son
cuatro y se grafican en la figura C.
B. ARQUITECTURA INSTITUCIONAL
Arquitectura Institucional1 es un marco de referencia y consiste en la identificación
de los Grupos de
Interés (stakeholders)
de las instituciones y
de sus expectativas
válidas, tanto
actuales como
previstas, la
visualización de su
futuro deseado en
interacción con los
Grupos de Interés,
plasmado en niveles de servicio objetivo, la formulación y gestión de la estrategia
que viabiliza su logro, el diseño de la organización, políticas e instrumentos de
gestión que se requieren para implementarla y su articulación a través de los
procesos con el soporte de sistemas, operados por personas que participan activa
y coordinadamente con conductas que procuran la excelencia del servicio. Lo
enunciado anteriormente se ve plasmado en la figura D.
Este marco de referencia tiene por propósito la utilización eficiente de las
capacidades de las instituciones para dar respuestas efectivas a las expectativas
1 El marco de referencia “Arquitectura Institucional” ha sido desarrollado por los consultores del Centro
de Consultoría y Servicios Integrados INNOVAPUCP de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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identificadas y validadas de sus Grupos de Interés, a través de los servicios
brindados, generándoles satisfacción. Por lo que se aprecia en figura E, las
respuestas de la institución no siempre están alineadas a las expectativas válidas
de sus Grupos de Interés, por lo que se puede presentar ineficacia (cuando
subsisten expectativas sin respuesta) e ineficiencia (cuando las capacidades no
son utilizadas para dar respuesta a las expectativas). Para mejorar la focalización o
eficiencia, la institución diseña estrategias que coadyuven a mejorar la calidad y
cantidad de respuestas institucionales a las expectativas de sus Grupos de Interés.
En este enfoque
prevalecen las
respuestas a las
expectativas
válidas de los
Grupos de Interés
(stakeholders) de
las instituciones,
por lo que la
arquitectura de
todo el modelo
diseñado está
orientada al
servicio.
Por ello, es imprescindible la participación activa de representantes de los Grupos
de Interés, en las distintas fases del proceso, mediante técnicas y dinámicas
distintas, entre las que figuran: trabajo de gabinete, exposiciones, sesiones de
capacitación, talleres participativos, focus groups, entrevistas de profundidad y
encuestas de opinión.
Adicionalmente, es importante recalcar que el marco de referencia expuesto es
coherente con el tercer pilar Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública, “Gestión por procesos, la simplificación administrativa y la organización
institucional”, concerniente a los lineamientos de cómo redefinir las competencias
y funciones de las instituciones en concordancia con el proceso de
descentralización, en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Para
ello propone:
 Estudiar rigurosa y estructuradamente cómo optimizar, formalizar y automatizar
cada uno de sus procesos internos, a lo largo de toda la “cadena de valor”,
sobre la base de los resultados esperados.
 Estudiar rigurosa y estructuradamente como optimizar los procesos internos de
soporte, tomando en cuenta la normativa de los Sistemas Administrativos.
 Documentar con claridad la “cadena de valor” en los Manuales de Gestión de
Procesos y Procedimientos.
 Diseñar los indicadores cuantitativos y cualitativos de eficiencia de gestión
(insumo-proceso-producto)
 Adecuar la infraestructura y tecnologías para dar soporte eficiente a los
procesos de planificación, producción de bienes y servicios públicos, y gestión
a cargo de la entidad.

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B.1 DEFINICIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DENTRO DE NUESTRO MARCO DE
REFERENCIA
La estructura orgánica es el esquema de jerarquización y división de las
funciones por el que opta una institución para implementar sus estrategias.
Para ello, agrupa funciones de acuerdo a una lógica de especialización
funcional, territorial, por proceso, por producto o una combinación de
éstas, en órganos, unidades orgánicas y puestos, que se encuentran
jerarquizados.
El propósito de contar con una estructura orgánica adecuada es
garantizar que las tareas necesarias para implementar las estrategias de la
institución tienen asignados a responsables de su planeamiento,
organización, dirección,
coordinación, ejecución
y control, sin que existan
vacíos ni traslapes
funcionales
(superposiciones) con el
propósito de evitar
ineficacias e
ineficiencias, tal como
se muestra en la figura
F.
El diseño de la estructura orgánica implica la identificación y agrupación
de las funciones por áreas temáticas especializadas, así como la decisión
de la naturaleza del actor que las ejecutará (externo o interno a la
institución).
Aquellas que sean ejecutadas por actores internos conformarán las áreas
funcionales de la institución, compuestas por cargos que deben ser
jerarquizados según su nivel de autoridad, estableciendo de esta manera
líneas de autoridad y de coordinación.
La estructura orgánica está articulada y funciona de manera coordinada a
través de los procesos, para transformar entradas en salidas, siguiendo
reglas (o controles) y utilizando recursos, con el propósito de dar respuesta
efectiva a las expectativas de los Grupos de Interés (stakeholders)
mediante servicios que les generan satisfacción (outcomes).
ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA
El “fraccionamiento funcional” está asociado a la partición y delegación
de funciones, la cual da origen a la estructura orgánica2 de una institución
y se presenta cuando la demanda por los bienes y servicios ofrecidos
requiere la participación de más de una persona. Debido a la naturaleza
de las competencias necesarias para ejercer las distintas funciones, la
institución se divide en áreas funcionales especializadas por distintos
criterios y se establecen niveles jerárquicos o de mando.
2 La estructura orgánica es la forma que adopta la institución al agrupar funciones, de acuerdo a una
lógica de especialización funcional, territorial, por producto o una combinación de estas, en órganos,
unidades orgánicas y cargos que se encuentran jerarquizados.

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El “fraccionamiento funcional” aumenta la productividad de la institución,
al especializar a sus miembros en funciones afines. Asimismo, permite
modificar la cantidad de los recursos destinados a brindar los servicios
según su demanda específica.
B.2 DEFINICIÓN DE PROCESO DENTRO DE NUESTRO MARCO DE REFERENCIA
Proceso es el conjunto de tareas llevadas a cabo por actores de manera
coordinada (en secuencia o en paralelo), para transformar entradas en
salidas, siguiendo reglas (o controles) y utilizando recursos, cuyo propósito
es dar respuesta efectiva a las expectativas de los Grupos de Interés
(stakeholders) de las instituciones públicas mediante servicios que les
generan satisfacción (outcomes).
Según lo expuesto en el párrafo precedente, los Procesos constan de varios
componentes:
 Actores (cargos): Es la posición que ocupa una persona3 dentro de la
estructura orgánica de las instituciones públicas y tiene asignadas
ciertas funciones que debe cumplir.
 Coordinación: Interdependencia entre tareas, actores, recursos y
responsabilidades que busca un objetivo común.
 Entradas (inputs): Compuesta por información, servicios o productos
que ingresan y son transformados o consumidos durante los procesos.
 Recursos: Compuesto por las edificaciones, maquinarias, equipos,
implementos, herramientas, útiles de oficina y sistemas de información
utilizados durante los procesos.
 Reglas (controles, reglamentos, normas y marco legal aplicables):
Compuesta por objetos que norman o regulan el medio, la cantidad,
la oportunidad y las condiciones de ejecución de un proceso o parte
de él.
 Salidas (outputs): Compuesta por información, servicios o productos
que son producidos durante los procesos.
 Tareas: Son las unidades mínimas e indivisibles de la ejecución de las
funciones.4
Adicionalmente, definimos lo siguiente:
 Desarticulación funcional: El “fraccionamiento funcional”, a pesar de
las ventajas expuestas anteriormente, expone a la institución al
problema de la “desarticulación funcional”, el cual se manifiesta en
descoordinación entre las personas que ocupan los cargos y ejercen
las funciones especializadas asignadas. En este contexto, los procesos
cumplen el rol de “articuladores” de la organización.
3 A pesar que el talento humano (persona, actor, cargo) podría ser considerado como un recurso utilizado
en el proceso, por sus características e importancia, es tratado por separado.
4 Las tareas, al ser secuenciadas dentro de la narrativa de los procesos, toman el nombre de “pasos”.

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CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS
Los procesos pueden ser clasificados por su naturaleza y su nivel. Según su
naturaleza los procesos pueden ser estratégicos, principales (misionales) o
de soporte, según se aprecia en la figura G.
A continuación, una breve explicación de cada uno:
 Los Procesos Estratégicos, son aquellos que están a cargo de los
órganos de alta dirección y de planeamiento, y tienen la función de
direccionar u orientar a los demás procesos; están asociados tanto a la
formulación de planes estratégicos y operativos, así como a su
gestión, monitoreo y evaluación.
 Los Procesos Principales o Misionales, son aquellos que están a cargo
de los órganos de línea, y tienen la función de permitir el logro de la
misión institucional; corresponden a aquellos que distinguen a una
institución de otra y viabilizan su razón de ser.
 Los Procesos de Soporte, son aquellos que están a cargo de los
órganos de apoyo, y tienen la función de dotar y gestionar los recursos
requeridos por la entidad, tales como humanos, materiales, finanzas,
tecnologías de la información, entre otros.
Según su nivel, los procesos pueden incluir o ser incluidos en otros, de
acuerdo a su agregación o granularidad (zooms). Por ello, se habla de
“Procesos de Nivel ‘n’”. El único nivel de proceso con nombre propio es el
de Nivel 0 (cero) o Macroproceso; todos los demás toman el nombre
genérico de Proceso.
En las instituciones públicas se desarrollarán y analizarán los procesos de
nivel 2, por ello, en forma previa se identificarán y caracterizarán los
procesos de nivel 0 y 1. En su forma narrativa, a nivel de las tareas que lo
componen, un proceso de cualquier nivel se denomina “Procedimiento”.
En su forma gráfica, se denomina “Flujograma” o “Diagrama de Flujo”.
NIVEL DE MADUREZ DE LOS PROCESOS
La integración del modelo de madurez de la capacidad o CMMI (por sus
siglas en inglés), es un enfoque de mejora de procesos que ayuda a las
organizaciones a mejorar su desempeño.

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Según el Instituto de Ingeniería de Software (SEI, 2008) de la Universidad
Carnegie Melon de los Estados Unidos de Norteamérica, CMMI ayuda a
integrar funciones organizativas tradicionalmente separadas, establece
objetivos de mejora y prioridades a los procesos, proporciona orientación
para procesos de calidad y un punto de referencia para evaluar los
procesos actuales.
El método CMMI prevé cinco niveles de procesos:
 Nivel 1: Si un proceso está mal documentado y en el cual sólo el
trabajador tiene conocimiento de la labor específica que desarrolla.
 Nivel 2: Si el proceso está parcialmente documentado de manera que
se describen las tareas a ejecutar dentro de un área de la
organización, así como los requerimientos de las mismas. En este nivel
no se cuenta con una visión global del proceso.
 Nivel 3: Si se tiene una visión del proceso en su totalidad y se ha
prestado atención a las interrelaciones entre las tareas que conforman
el proceso a través de diagramas de flujo y otros.
 Nivel 4: Si además de obtener una visión global del proceso, éste se ha
medido adecuadamente a través de indicadores de gestión (requiere
automatización).
 Nivel 5: Por último, si todo lo anterior se emplea con la finalidad de
optimizar el proceso (Kaizen).
El propósito es que como resultado de este proyecto, una institución
pública no solo transite exitosamente al nuevo Régimen del Servicio Civil,
sino que además logre como mínimo el nivel 3 como madurez de sus
procesos, según el método CMMI, tal como actualmente lo tiene
implementado el Ministerio de Economía y Finanzas.
EL VALOR DE LOS PROCESOS
Contrario a lo que usualmente se piensa, el valor del proceso no está en
función de la cantidad y calidad de los productos o servicios (salidas o
outputs) que produce ni del grado de eficiencia en la utilización de
insumos (entradas o inputs).
Más bien, el verdadero valor del proceso depende de la medida en que
los resultados (outcomes) respondan efectivamente a las expectativas de
los Grupos de Interés.
B.3 MEJORAMIENTO CONTINUO DE LOS PROCESOS
No existe una única manera de lograr que algo ocurra, por ello, las formas
pueden ser infinitas. Entonces, ¿por qué cambiar la manera actual? ¿Para
qué arriesgarnos a cometer errores originados por el cambio? La única
razón válida es porque existe por lo menos una forma mejor de hacer las
cosas, por lo menos una que depara beneficios suficientes como para
correr los riesgos inherentes a los cambios planteados.
DEFINICIÓN DE MEJORA DE LOS PROCESOS
Entendemos a la Mejora de los Procesos como los cambios que originan
incrementos en la eficacia o en la eficiencia de los mismos.

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 Eficacia: Se refiere al grado en que se logra el propósito del proceso, el
“outcome” o resultado deseado (incluye la calidad del resultado). Son
impactos en la Eficacia los siguientes:
o Calidad: Se refiere al grado en que los resultados del proceso
responden a las expectativas que los Grupos de Interés
(stakeholders) tienen al respecto.
o Cobertura: Se refiere al grado en que se modifica la proporción
atendida respecto del total de las expectativas de la población
que compone los Grupos de Interés (stakeholders) del proceso.
o Otro: Se refiere al grado en que se logra modificar algún otro
resultado no previsto en las clasificaciones anteriores.
 Eficiencia: Se refiere al grado en que se logra el propósito del proceso,
el “outcome” o resultado deseado, con la menor cantidad de recursos
posibles. No es posible lograr Eficiencia si antes no se ha logrado
Eficacia. Son impactos en la Eficiencia los siguientes:
o Productividad: Se refiere al grado en que se modifica la proporción
de resultados del proceso respecto de los recursos utilizados.
o Costos: Se refiere al grado en que se modifica la proporción de
resultados del proceso respecto de los costos incurridos.
o Otro: Se refiere al grado en que se logra modificar algún otro resultado
no previsto en las clasificaciones anteriores.
ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE LAS MEJORAS DE LOS PROCESOS
Por su naturaleza, las mejoras en los procesos pueden requerir cambios
adicionales en la estrategia, en el diseño de la organización, en las políticas
e instrumentos de gestión, en las competencias y perfiles de las personas,
así como en los sistemas de información.
Las mejoras identificadas se deben exponer a la Alta Dirección para ser
evaluadas. Aquellas que sean aprobadas darán pie al rediseño de los
procesos y éstos, al rediseño de los puestos, así como a las especificaciones
de sistemas de información.
Por ello es importante tomar en cuenta algunas preguntas que deberían ser
respondidas al identificar y analizar el impacto de las mejoras a los
procesos:
 ¿Cuáles son los servicios de las instituciones públicas?, ¿cuáles son los
procesos diseñados para brindarlos?
 ¿Están alineados los procesos a los objetivos y lineamientos estratégicos
de las instituciones públicas?
 ¿Cuáles procesos dan / quitan más valor a los servicios brindados?,
¿cuáles son los problemas en los procesos que se identifican como
generadores de pérdida de valor de los servicios?
 ¿Cómo podrían los procesos generar más satisfacción en los Grupos de
Interés de las instituciones públicas?
 ¿Cuál es la capacidad actual de los procesos de las instituciones
públicas (con respecto a su demanda)?

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 ¿Cuáles procesos o parte de ellos (pasos) pueden o deben ser
transferidos a otra Institución, por no ser la razón de ser de las
instituciones públicas?
 ¿Cuáles procesos o parte de ellos (pasos) pueden o deben ser
transferidos dentro de las instituciones públicas de un Órgano o Unidad
Orgánica a otra, a fin de mejorar la eficiencia?
 ¿Cuáles procesos o parte de ellos (pasos) deben ser suprimidos (no
ocultados ni dejados de narrar), por no ser imprescindibles y por tener
un ratio Beneficio/Costo bajo?
 ¿Cuáles procesos o parte de ellos (pasos) deben ser modificados y/o
automatizados, por ser imprescindibles y por tener un ratio
Beneficio/Costo bajo?
Asimismo, tomando como referencia el marco conceptual sobre la
Reforma y Modernización del Estado y la Gestión Pública, consideramos
que los servicios que
brindan el Estado y,
por lo tanto, los
procesos que los
producen, pueden
sufrir cambios
radicales o
marginales, según se
requiera y de
acuerdo a las
definiciones de la
figura H.
Para decidir por cuál de los dos tipos de cambio debemos optar, debemos
hacernos las siguientes preguntas:
 ¿A qué nivel se requiere el cambio?, ¿a todo el Estado, a una
institución o a una parte de ella?
 ¿Qué tan radical es el cambio requerido?, ¿de cuánto tiempo
disponemos?
 ¿Qué capacidad tenemos para gestionar el cambio?, ¿quiénes son los
actores clave del cambio y qué posición tienen?
Según sean las respuestas, se determinará la modalidad de cambio más
conveniente, lo cual ha sido graficado en la figura I.

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TIPOS DE MEJORAS IDENTIFICADAS EN LOS PROCESOS
En el Mapeo de Procesos de las instituciones públicas se identificarán
mejoras, las cuales serán incorporadas en las Fichas de Procedimientos
Narrativos, luego que la Alta Dirección las apruebe.
Estas mejoras también se considerarán al desarrollar la propuesta del
Reglamento de Organización y Funciones de las instituciones públicas. Las
mejoras identificadas se clasificarán en funcionales, estructurales y
sistemáticas. A continuación, una breve explicación de cada una:
 Mejoras funcionales, son las que consisten en modificar los pasos al
interior de un proceso, con criterios de simplificación u optimización,
para obtener los objetivos de gestión institucional, sin cambiar los
sistemas de información ni la estructura orgánica. Por su naturaleza, los
beneficios netos son marginales y no serán medidos.
 Mejoras estructurales, son las que se refieren a cambios que afectan la
estructura orgánica de las instituciones públicas e implican la
transferencia o eliminación de funciones y desplazamiento de personal
al interior de las instituciones públicas. Por su naturaleza, los beneficios
netos se dan en términos cualitativos y no cuantitativos, ya que lo que
logran es evitar la superposición y/o duplicidad de funciones, así como
la correcta aplicación de los mandatos que regulan a los órganos y
instituciones.
 Mejoras sistemáticas, son las que se refieren a cambios que se
introducen como consecuencia del desarrollo, actualización o
modernización de los sistemas de información (aplicativos informáticos)
y afectan a los procesos en sus pasos y la cantidad de puestos que los
ejecutan. Generan beneficios económicos netos al Estado (ahorros en
los costos, tiempos de ejecución y gastos, los que deben superar a la
inversión en implementar el proyecto), asimismo mejoran calidad de
Figura I. Modalidades de cambio en el funcionamiento del Estado.

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los servicios brindados a los ciudadanos, tanto de manera directa
como indirecta.
ESCENARIOS DEL QUEHACER EN LAS INSTITUCIONES
Generalmente se piensa que sólo existen dos escenarios en el quehacer de
las instituciones: el que es y el que debe ser. Sin embargo, aunque
ampliamente aceptado, este argumento está errado.
A lo largo de los años,
hemos podido observar
que en muchas
instituciones privadas y
públicas, nacionales y del
exterior, se manifiestan
discrepancias entre lo que
sus documentos de gestión
norman y lo que las
personas hacen. ESA
DISCREPANCIA SE DEBE A
PROBLEMAS DE CONDUCTA, QUE
NO SE RESUELVEN CON EL
REDISEÑO DE PROCESOS NI DE
PUESTOS. Esta situación es
graficada en la figura J.