1. Medidas de contenido laboral y que afectan al mundo universitario en la Ley
catalana de acompañamiento de la de Presupuestos.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
25 de marzo de 2012.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com.es/
1. El Diario Oficial de la Generalitat publicó el pasado viernes, 23 de marzo, la Ley
5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras, administrativas y de creación
del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos,que entró en vigor ayer
sábado.
Conviene recordar que la publicación de esta norma, que hubiera debido aprobarse de
forma conjunta con la Ley de Presupuestos para 2012, se ha retrasado por la solicitud de
dictamen presentada el 14 de febrero por varios grupos parlamentarios al Consejo de
Garantías Estatutarias para que se pronunciara sobre la adecuación a la Constitución y al
Estatuto de Autonomía de un numeroso grupo de preceptos del entonces proyecto de
ley. El Consejo emitió su Dictamen número 4/2012 de 6 de marzo, en el que procedió a
concretar la interpretación de dos preceptos y declaró que el proyecto, y en concreto
aquellos artículos para los que se pedía su parecer, no eran contrarios ni a la norma
constitucional ni tampoco a la autonómica. Finalmente, el pleno del Parlamento catalán
aprobó el proyecto de ley el 14 de marzo con los votos favorables de los grupos
parlamentarios de Convergència i Unió i del Partido Popular.
2. El objeto de esta entrada del blog es examinar los preceptos de la nueva ley que son
de especial interés en el ámbito sociolaboral y universitario, en el bien entendido que en
más de una ocasión, como se comprobará en mi explicación, ambos ámbitos van
estrechamente unidos. Aquellos preceptos que merecen mi atención se encuentran en el
título II, que lleva por título “medidas relativas al régimen jurídico de las finanzas
públicas”, y en varias disposiciones adicionales y transitorias.
Pero antes, debe hacerse mención del preámbulo de la norma, en el que se argumenta
que las medidas recogidas en la ley tienen, entre otros objetivos el de reducir el gasto
público, contribuyendo a ello según el gobierno “una estrategia de racionalización de
los recursos humanos al servicio de la Administración catalana”.
Encontramos una mención puramente descriptiva de una modificación importante de la
regulación de la renta mínima de inserción, ya que no de otra forma puede calificarse la
manifestación de que “se modifican varios artículos de la Ley 10/1997, de 3 de julio, de
la renta mínima de inserción”. Por este motivo, no estoy en condiciones de saber, al
menos oficialmente, cuáles han sido las razones que han llevado a la nueva
modificación, si bien es fácil pensar que algo ha tenido que ver el conflicto jurídico y
mediático suscitado durante el verano del pasado año.
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2. Sí que se explica más ampliamente el ajuste o recorte económico que se realiza en las
partidas económicas del personal de las administraciones públicas, que no son sólo de
índole económica directa (y que complementan lo dispuesto en la ley de presupuestos)
porque también se suspenden otras mejoras indirectas ya que la Generalitat se acoge al
artículo 38.10 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, para
suspender pactos, convenios colectivos y acuerdos sindicales suscritos con anterioridad.
3. Como acabo de indicar, el título II regula medidas que afectan al régimen jurídico de
las finanzas públicas. En el artículo 80 se modifican diversos preceptos de la Ley
10/1997 de 3 de julio de la RMI, y en el artículo 81 la modificación afecta básicamente
al artículo 16 (procedimiento para la concesión de subvenciones) de la Ley 13/2006 de
27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico.
A) La norma incorpora a la ley de la RMI dos artículos del Decreto 384/2011, de 30 de
agosto para corregir las deficiencias jurídicas de la normativa anterior y que se explican
ampliamente en el recurso contencioso - administrativo interpuesto por las
organizaciones sindicales catalanas CC OO y UGT (artículos 4.1 g) y 4.2 h).
Habrá que hacer una reflexión jurídica muy precisa sobre lo que significa pasar del
derecho a percibir la RMI como "derecho de carácter universal garantizado" a un
"derecho prestado" (terminología que pido esclarecer a las personas expertas en derecho
administrativo), si bien en mi opinión la devaluación jurídica de este derecho parece
muy clara. En este supuesto, cabe recordar que la reciente reforma de la normativa del
País Vasco sobre la renta de garantía de ingresos configura la RGI como un derecho
subjetivo (me permito remitir al comentario de mi blog sobre esta norma). También es
muy importante subrayar que se trata de una prestación sometida a "las disponibilidades
presupuestarias".
Por otra parte, y con indudable impacto sobre cómo se computan los ingresos de la
unidad familiar, se suprime del nuevo texto el siguiente párrafo: "Se computará como
ingresos de la unidad familiar sólo la parte de las pensiones de jubilación, invalidez,
viudedad y orfandad que perciba cada miembro de la unidad familiar que no sea el
titular, que excedan del importe de la prestación económica básica de la renta mínima
de inserción”.
Desde la vertiente jurídica, las numerosas referencias a la normativa reglamentaria (y no
sólo legal) son a mi juicio una clara manifestación de las dudas que los servicios
jurídicos de la Generalitat podían tener sobre la adecuación a derecho de la normativa
anterior. Con estas modificaciones la regulación de la RMI es ciertamente legal pero
con amplias posibilidades de desarrollo reglamentario, al que se ha dado cobertura en la
ley.
Parece que la modificación operada en la forma de pago (artículo 23.1) trata de evitar
algunos problemas jurídicos que se han podido suscitar, reconociendo el derecho de la
persona perceptora de la RMI a decidir de qué manera debe recibir la prestación
(directamente o mediante la entidad que le atienda). También hay otra modificación del
artículo 23.1 que creo que es verdaderamente importante. El texto incorporado es el
siguiente:
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3. "Si en el plazo de cuatro meses contados desde la fecha de la solicitud no se ha
notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, el derecho de acceso a
la prestación económica, en el caso de que fuera reconocida, se genera desde el primer
día del mes siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado".
El texto me sugiere dudas jurídicas que dejo para debate: en primer lugar, ¿es necesario
que se dicte notificación expresa? Y en segundo término, ¿es conforme a derecho que la
generación de la prestación quede al libre albedrío del plazo de resolución del
expediente que se fije por vía reglamentaria? De ser correcta, jurídicamente hablando,
esta opción, se podría fijar un plazo más largo y la persona que tiene derecho a la
prestación para cumplir con todos los requisitos no percibiría la prestación hasta que la
Administración resuelva. ¿Es coherente, tanto social como jurídicamente, esta
hipótesis?
Especial interés tiene la adición al artículo 11 de la Ley 10/1997 de un nuevo apartado 4
con este texto: “Cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para aprobar
todos los expedientes, la Comisión Interdepartamental debe elevar una propuesta al
gobierno para determinar los criterios objetivos y no discrecionales de prelación de los
expedientes”. Este precepto es transcripción literal del artículo 9.5 del RD 384/2011, del
que efectué en una entrada anterior del blog este comentario que ahora reproduzco: “La
limitación presupuestaria contemplada expresamente en el artículo 9 confirma la
vinculación de la RMI a las disponibilidades presupuestarias, ya prevista en la Ley
7/2011 pero no de un forma totalmente explícita a mi parecer, y abandona por
consiguiente la consideración del acceso a la RMI como un derecho subjetivo para todas
aquellas personas que cumplan los requisitos legales. El ejemplo claro y evidente es el
apartado 5 del artículo 9 (en cuyo título se ha introducido la mención “limitación
presupuestaria” tras “Procedimiento”, no recogida en la normativa ahora derogada) en el
que se dispone que cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para
aprobar la totalidad de los expedientes, la Comisión Interdepartamental elevará al
gobierno una propuesta para determinar los criterios de prelación de los mismos,
habiéndose introducido en el texto del Decreto una mención expresa a que tales criterios
han de ser “objetivos y no discrecionales”, algo que aun cuando no se dijera así debería
ser siempre en la actuación administrativa. Las limitaciones económicas también
aparecen en el apartado 4, ya que la Comisión Interdepartamental emitirá un informe
vinculante con propuesta de aprobación o desestimación de cada proyecto presentado
“teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestarias”.
Pues bien, este es uno de los pocos preceptos sobre los que el Consejo de Garantías
Estatutarias, que conoció del proyecto de ley, requiere que se interprete de una
determinada manera para entenderlo conforme al artículo 24.3 del Estatuto de
Autonomía. El Consejo entiende, en una redacción que me parece muy poco clara en
cuanto a conocer exactamente su parecer y cómo debe actuar el gobierno para respetar
su tesis, que “la determinación de los criterios objetivos y no discrecionales de prelación
de los expedientes son conformes al Estatuto de Autonomía siempre que no excluyan a
las personas que cumplan las condiciones exigidas por la ley para percibir la
prestación”, y de ahí que el precepto es válido si se interpreta en el sentido de que “no
puede comportar la exclusión de las personas a percibir la prestación si reúnen los
requisitos fijados en la ley para obtenerla”. Por consiguiente, la única explicación que
cabe a mi parecer, de acuerdo a las reglas de interpretación del artículo 3.1 del Código
Civil, es que todas las personas que cumplan los requisitos tienen derecho a la
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4. prestación, y que el gobierno deberá habilitar las partidas presupuestarias necesarias
para que ello sea posible. Aunque, soy consciente que mi tesis se da de bruces con la
realidad actual de acumulación de expedientes pendientes de resolver desde hace varios
meses.
B) La disposición adicional tercera lleva por título el de "Renta mínima de inserción".
Su contenido literal es el siguiente: "Se entienden adaptados a las modificaciones de la
Ley 10/1997, de 3 de julio de la renta mínima de inserción, la normativa vigente y,
concretamente, la letra a del artículo 4.2 del Decreto 384/2011, de 30 de agosto, de
desarrollo de dicha ley".
Hay que recordar, para una mejor comprensión del precepto, que el artículo 4.2 a)
dispone lo siguiente: "No se tendrá acceso a la prestación económica de la renta mínima
de inserción en los siguientes casos: a) Si la persona solicitante o cualquiera de los
miembros de la unidad familiar percibe otras prestaciones públicas, ayudas o
subvenciones que superen, por unidad familiar y conjuntamente con otros ingresos de
cualquier naturaleza, el importe mensual del salario mínimo interprofesional".
¿Qué es lo que parece pretender la norma? Que se consideren válidas todas las
actuaciones llevadas a cabo por la Generalitat desde la entrada en vigor de la Ley
7/2011 de 27 de julio, así como las actuaciones practicadas al amparo del Decreto
364/2011 de 30 de agosto. La referencia concreta al artículo 4.2 a) del decreto
encontraría su justificación en el hecho de que la ley modifica el artículo 6.1 e) de la
Ley 10/1997, y que de mantenerse la redacción del artículo 4.2 a) del Decreto su
contenido sería contrario a la ley.
Dicho esto, en un intento de comprender lo que se quiere desde la vertiente jurídica,
manifiesto mi preocupación jurídica. La norma quiere que todo lo que haya podido ser
contrario a derecho en las actuaciones administrativas llevadas a cabo desde el mes de
agosto de 2011 quede subsanado por la nueva ley. Si la actuación administrativa ha sido
o no conforme a derecho lo tienen que decir los tribunales, pero no puede ser que una
norma legalice "a posteriori" actuaciones que pueden vulnerar la legalidad vigente.
No obstante, no es este el parecer del Consejo de Garantías Estatutarias. El Consejo
constata que las previsiones del artículo 4.2 del RD 384/2001 iban más allá de lo
establecido en la Ley 10/1997 tras la modificación operada por la Ley 7/2011, o dicho
de otra forma que “el decreto contenía un límite cuantitativo que no establecía la norma
de rango legal aplicable a la materia”. El Consejo “presume” que por dicho motivo el
proyecto de ley modificó el artículo 6.2 a) de la Ley 10/1997 cuando se remitía (y así se
ha mantenido en el texto finalmente aprobado) al citado precepto del Decreto y a la
cuantía máxima de la prestación, en concreto el salario mínimo interprofesional. Tras
esta explicación, o mejor sería decir pura presunción de aquello que ha querido decir el
ejecutivo en el texto del proyecto, ahora el Consejo “interpreta” que la disposición
adicional tercera quiere decir que aquella previsión del Decreto, y que estaba
extramuros del marco legal, “se ha adaptado e incorporado al artículo 6.2 a) de la Ley
10/1997”, sin que la ley citada “presente problemas de antiestatutariedad”.
Me hubiera gustado que el Consejo hubiera respondido a la duda que he manifestado
con anterioridad, pero entre sus “presunciones” de aquello que quería decir el ejecutivo
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5. al presentar el proyecto de ley, y las “interpretaciones” de cómo se ha adaptado el
Decreto a la ley, sinceramente he de decirles que me quedo sin saber si la disposición
adicional tercera es conforme a derecho, aunque parece que para el Consejo sí lo sea
mediante esa presunción e interpretación efectuada.
4. El capítulo IV del título II versa sobre las normas en materia de función pública.
A) Un cambio importante afecta, en primer lugar, a la cuantía de la remuneración
salarial en caso de reducción de jornada por cuidado de menor, ya que se modifica el
artículo 24 de la Ley 8/2006 de 5 de julio, de medidas de conciliación de la vida
personal, familiar y laboral al servicio de las Administraciones Públicas de Cataluña.
Según la normativa anterior, y bajo el rótulo de “reducción de jornada con la totalidad
de la retribución”, se posibilitaba “una reducción de como máximo un tercio de la
jornada de trabajo con la percepción del cien por cien de las retribuciones para cuidar de
un hijo o hija”, siempre que la persona beneficiaria no estuviera privada de su guarda
legal por resolución judicial y que el otro progenitor o progenitora trabajara, con una
duración máxima de un año que podía comenzar a contar desde la finalización de los
períodos de suspensión por maternidad/paternidad. Con la modificación que entró ayer
en vigor, y bajo el rótulo de “reducción de jornada con reducción proporcional de
retribuciones”, la reducción para cuidado de un menor de doce años será de un tercio o
de la mitad de la jornada, “con la reducción proporcional de retribuciones”, y sólo
cuando las necesidades del servicio lo permitan la reducción podrá tener una duración
diferente y comprendida, en cualquier caso, entre la octava parte y la mitad de la
jornada.
La nueva redacción, como sabemos quienes nos dedicamos al estudio del Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social, tiene una buena fuente de inspiración en el artículo
37.5 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. La norma no será de aplicación a los
permisos con remuneración total concedidos antes del día 24 de marzo (disposición
transitoria octava)
B) Vayamos ahora a las disposiciones adicionales (además de la tercera, ya analizada
con anterioridad), cuya lectura no agradará precisamente a las personas trabajadoras del
sector público. En primer lugar, se suspenden las mejoras directas de prestación
económica de incapacidad temporal por contingencias comunes y de los sistemas de
premios por vinculación o antigüedad, tanto aquellos que estuvieran recogidos en
acuerdos y pactos sindicales como los que estuvieran incorporados a convenios
colectivos (olvidémonos ya de los días adicionales de vacaciones por mayor antigüedad
que mejoraran en sede autonómica lo previsto en el art. 48.2 de la ley 7/2007), si bien a
efectos de IT en el ámbito laboral, y según dispone el segundo párrafo de la disposición
adicional sexta, los órganos negociadores podrán acordar, como mejora directa la
percepción como máximo de “la totalidad de las retribuciones durante los tres primeros
meses en los que el trabajador permanezca en situación de incapacidad temporal”. Al
objeto de dejar zanjada jurídicamente hablando la voluntad política, se califican de
“nulos de pleno derecho”, los acuerdos, pactos o convenios que “contravengan lo
establecido por esta disposición”.
C) Por otra parte, y en la misma línea que la adoptada por la mayor parte de
administraciones autonómicas, la norma limita la actividad sindical, en aquello que se
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6. refiere al posible número de delegados sindicales disponibles, a lo estrictamente
establecido en la normativa legal vigente, procediendo a la suspensión de todos los
acuerdos, pactos y convenios que fijaran mejoras sobre dicho marco normativo en
materia de “liberaciones institucionales, dispensa a tiempo total de asistencia al
trabajo…, y número de horas de crédito horario sindical de los delegados sindicales”,
salvo en lo relativo a los derechos de participación de los empleados públicos en materia
de prevención de riesgos laborales, cuyo pacto vigente en la administración autonómica
“mantiene íntegramente su vigencia” según estipula la disposición adicional séptima,2.
Para reforzar el control sobre las negociaciones en las que plantee la regulación de
derechos sindicales (quiero entender, lógicamente, que la norma se refiere a los pactos
que vayan más allá de lo permitido por la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de
Libertad Sindical, y el EBEP), la norma requiere antes de cualquier aprobación “el
informe favorable preceptivo del departamento competente en materia de función
pública”.
D) A modo de norma de cierre, y para englobar cualquier supuesto, circunstancia o
situación no prevista de forma expresa en la norma, la disposición adicional
decimocuarta acude al paraguas del artículo 38.10 del EBEP para suspender todos los
acuerdos y pactos sindicales para el personal funcionario y estatutario que no se ajusten
a las medidas aprobadas por la ley de “redimensionamiento necesario de gasto público”.
Dicha suspensión se convierte en inaplicabilidad cuando se trate de cláusulas de
convenios colectivos de personal laboral que contravengan lo dispuesto en la ley.
E) Para el personal interino que presta sus servicios en el sector público catalán (con
inclusión del que trabaja en las universidades públicas), la disposición transitoria quinta
faculta al gobierno para aprobar, se dice que “con carácter transitorio de dos años” y con
posible modificación del gobierno (¿reducción o ampliación?) según se desarrolle “el
cumplimiento de los objetivos de reducción del déficit público”, un plan de ocupación
que incluya “la reducción de un 15 % de la jornada de los puestos de trabajo ocupados
por personal interino del ámbito de la Mesa sectorial de negociación del personal de
administración y técnico”, con la correspondiente reducción salarial, del que quedan
excluidos algunos colectivos en razón de la especificidad de sus tareas.
En fin, como medida tendente a reducir el gasto público se faculta al personal
funcionario autonómico, y al estatutario del Instituto Catalán de la Salud, a acogerse a
una excedencia voluntaria con derecho a reserva de puesto de trabajo y cómputo de
antigüedad durante una duración mínima de uno y máxima de tres años, pudiendo
acogerse a esta posibilidad el personal que el día 24 de marzo, fecha de entrada en vigor
de la norma, “se encuentre en situación administrativa de servicio activo o en otra
situación administrativa que comporte reserva de puestos de trabajo”.
5. El “interés” de la ley por el personal de las Universidades públicas catalanas queda
bien patente en las disposiciones adicionales.
A) En la duodécima, se dispone que las medidas de contención del gasto público
establecidas en otros preceptos de la norma son aplicables en unos casos “al personal
docente e investigador y al personal de administración y servicios”, mientras que otras
son aplicables sólo al “personal de administración y servicios funcionario”, y la jornada
laboral del PAS se fija en treinta y siete horas y media, siendo los órganos de gobierno y
dirección de las universidades los responsables de cumplir con estas obligaciones
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7. (recuérdese que el convenio colectivo del personal laboral de administración y servicios
de las universidades públicas catalanas fija el total anual de horas de trabajo en 1.462,
por lo que habrá que seguir con atención como se opera el cambio normativo impuesto).
Por cierto, en el ámbito académico parece ponerse en marcha una nueva modalidad
contractual laboral, aunque en puridad jurídica no sea así por la falta de competencias
autonómicas en materia de legislación laboral; se trata, más exactamente, de la
“contratación laboral de personal académico de excelencia” mediante el Plan Jaume
Serra Hunter, que remite al desarrollo por el gobierno de la regulación, en su caso, de
“las percepciones económicas que, a modo de incentivos vinculados al Plan, puede
percibir el personal académico que ha accedido a un contrato del Plan”.
B) También de indudable importancia para el futuro de las universidades públicas
catalanas, por su posible impacto sobre la reducción de personal laboral tanto de
administración y servicios como docente, es la obligatoriedad de elaboración de planes
de estabilidad presupuestaria (disposición adicional vigésima) que deberán ser
aprobados y que han de incorporar, como mínimo, “las medidas de regulación interna,
ejecución y gestión de los ingresos y gastos que permitan garantizar el retorno a una
situación de equilibrio presupuestario”, previéndose incluso la posibilidad de que la
Generalitat pueda nombrar, a propuesta del rectorado o de la presidencia del Consejo
Social de la universidad afectada, un “comisionado de cuentas” que asumirá la
responsabilidad de “velar por la ejecución y el cumplimiento del plan de estabilización”
y que deberá analizar “la situación económica financiera de la universidad y las
perspectivas de evolución”. Me viene inmediatamente a la memoria el posible impacto
de la reforma laboral plasmada en el Real Decreto-Ley 3/2012 de 10 de febrero, y en
concreto su disposición adicional segunda que regula la extinción de los contratos en el
sector público, sobre las universidades públicas catalanas.
C) La posibilidad de aplicar políticas de reducción de gasto que impliquen una mejor
coordinación de las actividades universitarias se recoge en la disposición adicional
vigésimo cuarta, tanto para aplicación de las medidas dispuestas con carácter general
para el personal interino (reducción de jornada y reducción proporcional de salario)
como para avanzar en “el impulso de servicios consorciados universitarios”, con la
posibilidad de dar la forma jurídica adecuada de carácter asociativo para poder poner en
marcha tales actividades.
Buena lectura (no digo que sea agradable) de la Ley 5/2012 de 20 de marzo.
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