1. Reforma laboral. Estudio del Real Decreto-Ley 14/2011 de 16 de septiembre. ¿Un
RDL escoba?
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
21 de septiembre de 2011.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/
1. De pequeño me gustaba mucho el ciclismo. Muchas tardes del mes de julio estaba
tres horas, y más, delante del televisor para seguir atentamente el Tour de Francia, las
victorias de Jacques Anquetil y los permanentes segundos puestos de Raymond
Poulidor. Además, siempre estaba interesado por saber qué corredores habían tenido
problemas y se habían vistos obligados a abandonar y ser recogidos por el coche escoba.
Tras la lectura del Real Decreto Ley 14/2011 de 16 de septiembre, de medidas
complementarias en materia de políticas de empleo y de regulación del régimen de
actividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”, publicado ayer en el BOE
y con entrada en vigor en el día de hoy, he tenido la sensación de que nos encontramos
ante una norma escoba, es decir que recoge, en el capítulo primero dedicado a
cuestiones laborales, todo aquello que por diferentes motivos no ha podido ser
incorporado en normas anteriores (ya fuera en los varios Reales Decretos-Leyes, o en
las Leyes, aprobados este año). La diferencia con el coches escoba ciclista sería en todo
caso que los ciclistas quedaban apartados definitivamente de la carrera, mientras que el
RDL 14/2011 lo que hace es “incorporar” al ordenamiento jurídico aquello que estaba
fuera del mismo (o que los redactores de la normas creen que estaba fuera, que no es lo
mismo).
Hubiera podido esperar a mañana para realizar el comentario de la norma, dado que con
una rapidez extrema, que se entiende jurídicamente por estar en el final de la legislatura,
el Pleno del Congreso de los Diputados debatirá el jueves la convalidación o derogación
del RDL después de que el mismo Pleno diera su aprobación para ello en el día de ayer.
Pero hay dos razones que me llevan a realizarlo en el día de hoy: la primera, mi
convicción de su aprobación (aunque últimamente mis dotes de adivino en el ámbito
jurídico están por los suelos), ya que su contenido no debería, creo, provocar
enfrentamientos políticos (sobre la bondad jurídica del RDL supongo que sí habrá
intervenciones críticas, o al menos así lo espero); la segunda, porque mañana estoy en el
X Congreso Europeo de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social que se celebra en
Sevilla, organizado por la Asociación Española de DTSS, en el que se debate sobre
múltiples cuestiones jurídicas de interés para los laboralistas del continente europeo (y
de otros continentes, como lo prueba su presencia en el Congreso), y recomiendo la
lectura de las excelentes ponencias y comunicaciones que han estado publicadas en la
página web de la Asociación.
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2. 2. El RDL se estructura en dos capítulos. El primero, que centra mi interés en esta
entrada, lleva por título “Medidas complementarias en materia de política de empleo”,
mientras que el segundo está dedicado a “Régimen de actividad de los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”. Son objeto de modificación, y ya no sé
qué número es, la Ley de Empleo, el RDL 3/2011 de 18 de febrero, de medidas urgentes
para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, la
Ley del Estatuto de los trabajadores y la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden
social.
Cuando leí ayer con tranquilidad la norma (bueno, con la poca tranquilidad que hay en
el ámbito universitario catalán últimamente, ya que la palabra que más se escucha es
“recortes”), cuyo preámbulo explica con mucha claridad qué se pretende con tales
modificaciones, me pareció recordar que varios de los cambios incorporados a la
normativa laboral habían sido ya propuestos, y no aceptados, en otros textos
normativos. Y en efecto, así es: se trataba de enmiendas del grupo socialista del Senado
al “Proyecto de ley para la integración del Régimen Especial agrario de la Seguridad
Social en el Régimen general”, cuya tramitación no fue aceptada por la Presidencia de
la Cámara Alta “por considerar que las mismas se refieren a materias que carecen de
manera evidente y manifiesta de conexión con dicho proyecto de ley”.
Me remito a la entrada del día 9 de este mes, en la que me preguntaba si nuestras
señorías conocen las sentencias del Tribunal Constitucional y si las leen. Recuerdo aquí
únicamente que se trataba de cinco enmiendas, números 58 a 62; tres de ellas proponían
modificaciones de la LE, una al RDL 3/2011, y la última, y a mi parecer la más
importante, la modificación de la LET para introducir modificaciones al RDL 10/2011
de 26 de agosto en el apartado relativo a la nueva figura del contrato para la formación y
el aprendizaje.
La enmienda número 58 modificaba el apartado 1.2 del artículo 19 quáter de la LE,
“para incluir una referencia a las fórmulas de autoempleo, de trabajo autónomo y de
economía social, en consonancia con las peticiones de las organizaciones del sector”
(justificación de la enmienda).
La enmienda número 59 modificaba la letra f) y g) del apartado 1 del artículo 25 de la
LE. La justificación de la enmienda era la siguiente: “Al identificarse en el artículo 25
los ámbitos de las políticas activas de empleo que se cubrirán con las acciones y las
medidas que se diseñen, solamente se reconocen expresamente a las empresas que se
dedican a la generación de empleo para las personas con discapacidad, esto es, a los
Centros Especiales de Empleo, entendiendo que la misma referencia incentivadora se
debe recoger para las Empresas de Inserción en su función principal de generación de
empleo para las empresas en riesgo de exclusión social. Por otra parte, se refuerza la
garantía de la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el
acceso y mantenimiento en el empleo, comprometiendo al Gobierno para su inclusión
en la Estrategia Española de Empleo. Además, se mantienen en vigor las disposiciones
derogadas que afecten a este colectivo en aquellas Comunidades Autónomas sin
acciones y programas en esta materia”.
La enmienda número 60 añadía una nueva disposición adicional a la LE, con la
finalidad, tal como podía leerse en la justificación, de poder regular específicamente “la
interlocución del Consejo del Trabajo Autónomo y el Consejo para el Fomento de la
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3. Economía Social en materia de políticas activas de empleo en el trabajo autónomo”, y
con ello también se daba respuesta “a las peticiones de las organizaciones del sector”.
En la enmienda número 61 el grupo socialista proponía, al igual que también lo hacía
CiU en una de sus enmiendas, incorporar a un representante autonómico en el comité de
gestión del fondo de políticas de empleo creado por el RDL 3/2011, al objeto de
garantizar, según la justificación, “que el criterio de estas (las autonomías) pueda ser
tenido en cuenta en el desarrollo de las funciones atribuidas a dicho Comité”.
Por último, la enmienda número 62 proponía añadir una nueva disposición adicional a
la LET. En el primer apartado de la enmienda se proponía mantener la aplicación de la
normativa del contrato de formación vigente con anterioridad al 31 de agosto en
proyectos de escuelas taller, casas de oficios, talleres de empleo y otros programas de
empleo-formación cuyas convocatorias se hubieran efectuado antes de aquella fecha, la
de entrada en vigor del RDL 10/2011, siendo la justificación la de “permitir la
utilización del contrato para la formación en aquellos supuestos de proyectos pendientes
de aprobación”
En cuanto al segundo apartado de la enmienda, se proponía modificar la normativa
sobre edad y duración de la nueva modalidad contractual creada por el RDL 10/2011
cuando tales contratos se suscribieran “en el marco de las acciones y medidas
establecidos en la letra d) del artículo 25.1 de la Ley 56/2003, de 11 de diciembre, de
Empleo”. El citado precepto de la LE (en la nueva redacción dada por el RDL 3/2011)
dispone que el conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de
empleo cubrirán, entre otras, “d) Oportunidades de empleo y formación: acciones y
medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y
permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o
inserción laboral”. La justificación era permitir “la no sujeción a los límites de edad y
duración establecidos para el nuevo contrato para la formación y el aprendizaje”.
Pues bien, todas las enmiendas propuestas por el grupo socialista y que no fueron
aceptadas por la Presidencia del Senado se han incorporado en el RDL 14/2011, con
redacción prácticamente idéntica. No hace falta ser adivino para poder afirmar que si las
enmiendas hubieran sido aceptadas a trámite, se hubieran aprobado en el proyecto de
ley de integración del régimen agrario, y por consiguiente no hubiera existido el primer
capítulo de RDL dedicado a “medidas complementarias en materia de política de
empleo”. Por ello, cabe dudar razonablemente de la existencia de la urgencia de la
norma para ser aprobada por RDL, al menos por lo que respecta al capítulo I, dado que
a principios de septiembre no parece que existiera tal urgencia.
3. Pero me doy cuenta de que les he explicado unas enmiendas que nunca llegaron a
prosperar en el texto al que habían sido incorporadas y que se trata de explicar el RDL
14/2011. Bueno, la tarea es relativamente fácil una vez que ya conocen el contenido de
los preceptos y ahora se trata de referirme a los artículos del citado RDL. Además, en su
preámbulo se encuentran justificaciones de los cambios legales producidos que también
son sustancialmente idénticas, además de ampliarse cuando se ha estimado necesario, a
las de las enmiendas más arriba examinadas. Sin olvidar, en cualquier caso, que el RDL
aprovecha la oportunidad para incorporar más cambios de los propuestos en aquellas
enmiendas.
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4. A) El número uno del artículo 1 modifica el apartado 1.2 del artículo 19 quáter de la LE,
En el contenido del catálogo de servicios dirigidos a las personas desempleadas, deberá
prestarse especial atención “a las fórmulas de autoempleo, de trabajo autónomo o de
economía social”.
B) El número dos modifica las letras f) y g) del apartado 1 del artículo 25 de la LE, que
regula la identificación y los ámbitos de las políticas activas de empleo. En la segunda
letra se cambia la redacción, de tal manera que las referencias al “empleo autónomo o la
economía social” quedan sustituidas por “el trabajo autónomo y la economía social”.
En la primera letra, que hace referencia a las oportunidades de empleo para colectivos
con especiales dificultades, hay dos cambios a destacar: el primero, una mención
expresa al impulso de la contratación de las personas en situación de exclusión social “a
través de las empresas de inserción”; el segundo incluye una afirmación de principios y
una manifestación normativa: el gobierno garantizará en la futura Estrategia Española
de Empleo “la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el
acceso y el mantenimiento en el empleo”; por otra parte, cuando sean derogadas las
medidas de empleo que afectan a las personas con discapacidad, de acuerdo a lo
dispuesto en la disposición derogatoria del RDL 3/2011, estas permanecerán en
cualquier caso en vigor “en aquellas Comunidades Autónomas que no desarrollen
acciones y programas propios en esta materia”.
Sólo he encontrado en el preámbulo una brevísima justificación del cambio, cual es “la
necesidad de seguir avanzando en el objetivo de mejorar la eficiencia de nuestras
políticas de empleos”. En cualquier caso, la modificación recoge fielmente la propuesta
planteada en un informe del pasado mes de julio del Comité Español de Representantes
de Personas con Discapacidad (CERMI) sobre “El futuro de las ayudas al empleo en el
marco de las políticas de empleo”, en el que se manifestaba preocupación por la
dispersión normativa en las ayudas al empleo de las personas con discapacidad,
competencia autonómica, y se pedía que “deben ser normas estatales y obligatorias, y
tener un carácter básico, susceptible de ser desarrollado por las comunidades
autónomas”. La nota técnica del CERMI no es precisamente un canto de alabanzas a la
actividad autonómica, afirmando que si no hay una normativa estatal, “problemas hoy
reducidos y todavía en alguna medida controlables pero que, sin duda, agravados por
una dispersión de ayudas, cuantías y beneficiarios, sumirían a España en un caos de
regímenes de ayuda, compitiendo entre sí o recortando a su antojo”.
C) El número tres incorpora una nueva disposición adicional a la LE, previendo la
consulta a los Consejos del Trabajo Autónomo y del Fomento de la Economía Social
cuando se elabore la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de
Empleo, en todo aquello que tenga “relación con las actuaciones de promoción del
trabajo autónomo y de la economía social”. Se da respuesta, lo dice con total claridad el
preámbulo, “a las peticiones de las organizaciones del sector”.
D) El número cuatro es una novedad propiamente dicha del RDL, en el bien entendido
que su contenido ya se ha puesto en práctica en la Comunidad Autónoma del País Vasco
con ocasión de las transferencias en materia de políticas activas de empleo. La norma
posibilita (por cierto, ¿no puede hacerse ya sin necesidad de esta nueva norma?) que el
gobierno y las CC AA suscriban convenios en los que se acuerden traspasos para que
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5. estas puedan participar “en la gestión de las bonificaciones de las cuotas sociales a la
contratación indefinida respecto de los trabajadores y trabajadoras de los centros de
trabajo radicados en su Comunidad Autónoma, así como respecto de los trabajadores y
trabajadoras autónomos radicados en ella”. Obsérvese la similitud de la redacción con el
texto del Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, de traspaso de funciones y
servicios a la CC AA del País Vasco, en materia de fomento y apoyo al empleo,
concretamente de “b) Los incentivos a la contratación, mediante el régimen de
bonificaciones de las cuotas sociales, de conformidad con lo previsto en la legislación
estatal, en relación con los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo
radicados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como respecto de los
trabajadores y trabajadoras autónomos radicados en la misma”.
Quiero pensar que el objetivo de esta norma, que faculta pero no obliga, es el de ir
transfiriendo de forma gradual y paulatina la gestión de las bonificaciones, tal como han
pedido varias CC AA desde que se aprobó dicho traspaso a la del País Vasco. En
cualquier caso, está por ver qué ocurrirá con la aplicación práctica de este precepto ante
un hipotético cambio de gobierno. En el preámbulo del RDL se argumenta que
mediante este acuerdos se pretende incrementar la colaboración entre las
Administraciones Públicas en la incentivación del empleo indefinido, partiendo de la
conveniencia de adecuar las políticas activas de empleo “a las características del
territorio” y por ello teniendo en cuenta la realidad del mercado de trabajo y “las
peculiaridades de cada Comunidad Autónoma” (¿no sería mejor referirse a las
“características o circunstancias” de cada autonomía?).
E) El artículo 2 modifica el apartado 8 de la disposición final primera del RDL 3/2011,
e incorpora un representante de las Comunidades Autónomas “con voz y sin voto” al
fondo de políticas de empleo, que será quien ostente la vicepresidencia del Consejo
General del Sistema Nacional de Empleo. El fundamento de la modificación es
literalmente el mismo que el de la enmienda antes examinada: se trata de garantizar que
el criterio de las CC AA (¿sin voto?) “pueda ser tenido en cuenta en el desarrollo de las
funciones atribuidas a dicho Comité”.
F) El artículo 3 modifica la LET, o por decirlo en términos correctamente jurídicos del
Real Decreto legislativo 1/1995 de 24 de marzo por el que se aprueba su texto refundido
(por cierto, ¿llegarán las editoriales jurídicas a incorporar esta modificación en los
repertorios legislativos que publican en papel cada año al inicio del curso, o tendrán que
anunciar su modificación, como ya vienen haciendo por otra parte, por Internet?). Se
incorpora una nueva disposición adicional que modifica el RDL 10/2011, que
recuérdese que ha entrado en vigor muy recientemente, el 31 de agosto.
En primer lugar, se aclara que la regulación del contrato de formación vigente hasta el
31 de agosto seguirá siendo de aplicación para aquellos proyectos de escuelas-taller,
casa de oficios y talleres de empleo, y también para otros proyectos de empleo-
formación promovidos por las autonomías, que hubieran sido aprobados o estuvieran
pendientes de aprobación “en base a convocatorias efectuadas con anterioridad a las
entrada en vigor del Real Decreto-Ley 10/2011 de 26 de agosto”. No alcanzo a entender
muy bien la razón de este precepto, que reproduce sustancialmente la Resolución de 31
de agosto de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, pero intuyo que se trata de
evitar conflictos jurídicos que pudieran producirse en su momento por la aplicación de
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6. una Resolución que modifica una RDL, y de ahí, quiero pensar, que el legislador haya
optado por trasladar el texto a una norma del mismo rango legal que la modificada.
En segundo término, se modifica el artículo 11.2 de la LET, obviamente en su nueva
redacción que regula el contrato para la formación y el aprendizaje en virtud de los
cambios introducidos en el RDL. De esta manera, se dispone que el límite de edad (30
años hasta el 31 de diciembre de 2013) y de duración (dos años, ampliables a tres en
determinados supuestos) para esta modalidad contractual no será de aplicación cuando
tales contratos (los nuevos de formación y aprendizaje, no los derogados) “se suscriban
en el marco de las acciones y medidas establecidos en la letra d) del artículo 25.1 de la
Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.”Cabe recordar ahora que el artículo 25
trata sobre la identificación y los ámbitos de las políticas activas de empleo, y en el
conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo incluye en
la citada letra d) “Oportunidades de empleo y formación: acciones y medidas que
impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir
formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral”.
Por consiguiente, ha de quedar claro aquello que el preámbulo también trata de explicar:
el “antiguo” contrato de formación podrá utilizarse sólo en los supuestos referenciados,
mientras que el “nuevo” contrato para la formación y el aprendizaje no tendrá ni límite
de edad para el sujeto contratado, ni tampoco de duración, cuando se formalice a partir
del 31 de agosto en los supuestos contemplados en el artículo 25.1 d) de la LE.
4. Aquí acaba el capítulo I y por ello cabría pensar que concluyen las nuevas medidas
complementarias en materia de políticas de empleo, pero no es así. Ya saben, he
insistido mucho en ello en otras ocasiones, que hay que leer con extraordinaria atención
las disposiciones adicionales, transitorias, finales y derogatorias de las normas.
Afortunadamente esta vez sólo hay una disposición adicional de interés para mi estudio,
pero también hay que fijarse en lo que falta en una disposición final. Por cierto, la
lectura de las citadas disposiciones adicionales me recuerda las antiguas “Leyes de
acompañamiento” que fueron declaradas no conformes a derecho por el Tribunal
Constitucional, y hago esta afirmación porque cada disposición tiene su especificidad y
no tiene que ver nada con las otras (infracciones y sanciones en el orden social, medidas
sanitarias contra el tabaquismo, comunicación audiovisual, y medidas de apoyo a los
deudores hipotecarios).
A) La disposición adicional primera modifica (¿era necesario?) el párrafo inicial del
apartado 4 del artículo 25 de la LISOS, o más exactamente del texto refundido de dicha
norma aprobado (y modificado en innumerables ocasiones) por el Real Decreto
Legislativo 5/2000 de 4 de agosto. Dicho precepto, en su redacción vigente hasta ayer,
regulaba las infracciones graves que podían cometer los solicitantes o beneficiarios de
prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, y ahora se amplía, en
virtud de los cambios normativos en la protección social de los trabajadores autónomos,
a “los trabajadores por cuenta propia solicitantes o beneficiarios de la prestación por
cese de actividad”.
La razón de ser de este cambio puede ayudar a entender cómo se está legislando en
materia laboral en España en los últimos tiempos: la disposición final segunda de la Ley
32/2010 de 5 de agosto por la que se estableció un sistema específico de protección por
cese de actividad de los trabajadores autónomos, modificó el apartado 3 del artículo 24
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7. de la LISOS justamente para incluir entre los sujetos que podían cometer infracciones
graves en materia de empleo, junto a los ya existentes de los solicitantes o beneficiarios
de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, a los “trabajadores
por cuenta propia solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad”.
Pues bien, la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, sobre medidas urgentes de reforma del
mercado de trabajo, modifica nuevamente la LISOS en su artículo 18 para adaptar la
legislación sobre infracciones y sanciones en el orden social a la regulación de las
agencias de colocación y de las empresas de trabajo temporal. Me interesa ahora
destacar que el apartado nueve modifica el apartado 4 del artículo 25 y sólo se refiere a
los “solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o
asistencial” y no a los posibles solicitantes y beneficiarios de la prestación por cese de
actividad. Supongo que para evitar problemas de tipicidad de las infracciones que
puedan cometer los trabajadores autónomos, y para evitar discrepancias jurídicas en
sede administrativa y judicial, se ha optado por “recuperar” la redacción inicial de una
norma.
Toda esta explicación no deja precisamente en muy buen el trabajo legislativo del
Parlamento, pero ello sea probablemente resultado del importante número de reales
decretos-leyes y de leyes sobre materias de empleo que han sido tramitadas y aprobadas
desde el RDL 10/2010 de 16 de junio hasta el día de hoy.
B) la disposición final primera versa sobre el título competencial en virtud del cual se
dicta…. el capítulo II. No hay ninguna referencia al título en el que sustenta la
regulación de las medidas de políticas de empleo del capítulo I, sin duda el artículo
149.1.7ª de la Constitución. Supongo que habrá sido un lapsus del legislador, y sería
conveniente que hubiera rápidamente una corrección de errores del texto.
5. Y tras todo lo explicado, ¿creen que existe la extraordinaria y urgente necesidad que
el artículo 86.1 requiere para la aprobación de un RDL? Si nos atenemos a la
explicación-justificación del preámbulo sobre la importancia de aplicar rápidamente las
medidas aprobadas la respuesta será lógicamente positiva, aunque está por ver cuál será
la rapidez de la aplicación de algunos de los nuevos preceptos. Si nos hemos de atener
al espíritu de la Constitución y a la doctrina del TC, creo, y lo he dicho en más de una
ocasión, que estamos haciendo un uso excesivo, jurídicamente hablando, de esta figura.
Pero, ojala que los posibles defectos formales quedaran “enmendados” con el éxito de
las medidas recogidas en el texto ¿Será así?
Buena lectura del RDL 14/2011 de 16 de septiembre.
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