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PLANEACIÓN Y GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA ESCUELA
__________________________________________________________
Por: Orlando Pulido Chaves
CONVENIO DE ASOCIACIÓN 1737 DE 2009
SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ – CORPORACIÓN VIVA LA
CIUDADANÍA
Bogotá, junio de 2009

INTRODUCCIÓN.............................................................................................................3
1. EL MARCO DE LA PLANEACIÓN Y LA GESTIÓN EN LA POLÍTICA
PÚBLICA..........................................................................................................................5
Política pública..............................................................................................................5
Política pública y gobernabilidad..................................................................................6
Política pública transformista y política pública expansiva..........................................7
La función pública.........................................................................................................8
Crisis del Estado y crisis de la función pública.............................................................9
Voto programático y programa de gobierno................................................................10
Gobernabilidad y plan de desarrollo............................................................................11
EL Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas 2008 –
2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”..................................................................12
Política pública local...................................................................................................13
Plan Sectorial 2008-2012 “Educación de Calidad para una Bogotá Positiva”............15
Plan de gestión.............................................................................................................17
2. LA PLANEACIÓN Y LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS..........18
El marco normativo.....................................................................................................20
Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001...........................................................................20
Gobierno escolar......................................................................................................21
Fondos de Servicios Educativos..............................................................................22
Decreto 1860 de 1994..............................................................................................25
El Proyecto Educativo Institucional –PEI-..............................................................25
Proyecto para el Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva y Planes de
Mejoramiento...............................................................................................................26
Bogotá y el Premio a la Gestión Escolar.....................................................................27
3. LA GESTIÓN ESCOLAR DISTRITAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS
EDUCATIVAS................................................................................................................31
La participación estudiantil en la gestión institucional...............................................31
Limitaciones de la participación en los procesos de gestión escolar...........................33
El impacto de la cultura tecnológica en la escuela......................................................37
Organización escolar y sistemas tecnológicos ........................................................37
4. LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA ESCUELA: LA AGENDA PARA UN
ENFOQUE ALTERNATIVO.........................................................................................41
Recuperación de la noción de ciudadanía escolar.......................................................41
Formación y capacitación para la Democracia y la Ciudadanía Escolar.....................43
Evaluación, seguimiento y ajustes a los efectos de las políticas vigentes...................43
Fortalecimiento de las relaciones con el entorno.........................................................44
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................46
2

INTRODUCCIÓN
El tema de la planeación y la gestión escolar participativa constituye uno de aspectos
centrales de la política educativa del Distrito Capital. Sin él, el carácter alternativo que
se le ha querido dar a la transformación educativa que busca esta política quedaría
incompleto. De allí que este módulo centre su atención en los aspectos específicos y de
contexto que explican su importancia en el marco de las transformaciones vividas en el
país en las últimas décadas en materia de políticas públicas y políticas educativas y, de
manera más específica, en la política educativa distrital contenida en el Plan Sectorial de
Educación de Bogotá.
Se espera que este texto sirva a las comunidades educativas de los colegios del Distrito
Capital para comprender mejor el sentido de las acciones orientadas al mejoramiento de
la gestión escolar participativa.
Para alcanzar este objetivo, en el capítulo primero se reflexiona en torno al carácter de
las políticas públicas, el papel que cumplen en los procesos de relacionamiento entre el
Estado y la sociedad, su relación con la administración y la función públicas y con los
procesos de gobernabilidad; todo ello en el marco de las transformaciones vividas en el
país a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 y la introducción en el
país del los enfoques neoliberales en materia de políticas públicas. Esto, en razón de que
los modelos de gestión escolar implementados por la política nacional han generado
profundos efectos en la educación y en la vida de las instituciones educativas que han
motivado esfuerzos como los adelantados por las dos últimas administraciones de la
capital para concebir y aplicar políticas educativas alternativas basadas en un enfoque
de derechos. La comprensión política de estos elementos es esencial para una adecuada
apropiación de las políticas educativas mediante la participación en su formulación y en
su gestión.
En el segundo capítulo se examina con más detenimiento el marco normativo general
que expresa y regula las políticas públicas referidas a la planeación y la gestión de las
políticas educativas. Se analizan las políticas nacionales, en particular las Leyes 115 de
1994 y 715 de 2001, se introduce el tema del gobierno escolar y se examinan las
implicaciones del Decreto 1860 de 1994.
3

El capitulo tercero aborda directamente el tema de la participación estudiantil, sus
limitaciones y el impacto que ha tenido en la vida escolar el desarrollo de la llamada
cultura tecnológica. Este capítulo es esencial para comprender las transformaciones
operadas en las instituciones educativas por la aplicación de las tecnologías
administrativas y gerenciales importadas desde el mundo de la producción, así como la
necesidad de superar estos efectos y devolver a los colegios su carácter de instituciones
educativas y pedagógicas.
El capítulo cuarto presenta los elementos que se consideran fundamentales para la
construcción de una agenda alternativa que permita avanzar en la gestión democrática
de la escuela. A partir de las limitaciones reseñadas a lo largo del texto, pero
principalmente en el capítulo anterior, se hace una reflexión sobre los temas de fondo
que deben ser reexaminados y colocados en debate para reforzar desde allí las
propuestas participativas que pueden ser implementadas por los colegios y sus
comunidades educativas de manera creativa e innovadora.
El sentido de este texto apunta a proporcionar herramientas para que los directivos,
docentes, estudiantes, padres de familia y las comunidades, puedan construir propuestas
que superen las limitaciones señaladas así como documentar y ensayar procesos
instituyentes que generen nuevas modalidades participativas en la gestión democrática
escolar.
4

1. EL MARCO DE LA PLANEACIÓN Y LA GESTIÓN EN LA POLÍTICA
PÚBLICA
Política pública
Con la aparición del Estado como garante de los intereses de la colectividad surgió la
Política Pública. Esta expresa el conjunto de la acción estatal orientada a garantizar la
satisfacción de las necesidades del pueblo-nación representado en él. La Política Pública
vincula al Estado con la sociedad, lo relaciona con ella y sirve para legitimar dicha
relación. El contenido de la política pública caracteriza la acción de Estado y define el
sentido de régimen político instaurado para el ejercicio del poder. Esto quiere decir que
la política pública está constituida por un conjunto de propuestas que formulan y
ejecutan, en nombre de la sociedad entera, las bases sociales que han llegado al poder y
ejercen el control del Estado. Entre más complejos sean el Estado y la sociedad, más
compleja será la política pública1
.
Las políticas educativas, tanto las generales que afectan el sistema educativo, como
las específicas que afectan la vida de la escuela y las instituciones educativas,
forman parte de este conjunto de las llamadas políticas públicas.
En los Estados monárquicos absolutos, la política pública se confundía con la voluntad
del soberano: “El Estado soy yo”, decía el monarca. La sociedad (el pueblo) sujeta a
relaciones de servidumbre personal, no existía como ente político sino como objeto
pasivo sobre el cual se ejercía la voluntad del soberano. Se podría decir, entonces, que
en estos Estados la política pública estatal no existía, al menos como la entendemos hoy.
La razón del Estado substituyó a la política pública.
Con la llegada de los Estados democráticos la razón de Estado, la voluntad del rey, fue
sustituida por la “voluntad popular” que sirvió de base a la configuración de los Estados
republicanos (República = Rex pública = Cosa pública). En los Estados democráticos
republicanos la política pública define, pues, el manejo de la cosa pública.
1
Ver: Pulido Chaves; Orlando y Bayona, Arnulfo, Política social. Escuela para la Democracia y la
Convivencia de Casanare, Gobernación de Casanare, Secretaría de Gobierno, Instituto para el Desarrollo
de la Democracia Luís Carlos Galán, Bogotá, 1995
5

Los nacientes Estados democráticos republicanos con sociedades civiles débiles,
centraron su política pública en un sentido más “estatal” que “social”; es decir,
importaba más definir el tipo de Estado que se quisiera, el modelo de desarrollo
económico al que se aspiraba, la forma de relación con otros Estados en el marco del
escenario internacional correspondiente, la seguridad y la defensa, el desarrollo de la
infraestructura, que los problemas sociales que esta acción generaba. La política pública
incluía las relaciones internacionales, el comercio exterior, el desarrollo económico,
vías y transportes, agricultura, industria y una incipiente política social centrada en la
educación y la salud pública, tan incipiente que no lograba integrarlas en un todo
coherente.
Esto indica que el asunto de los derechos sociales no había adquirido entidad y no
se planteaba como problema de Estado. Para que ello ocurriera habría que esperar
la irrupción de las masas como sujetos sociales y políticos activos.
Ya se trate del Estado en los ámbitos nacional, departamental, municipal, distrital o
local, los bloques sociales que acceden al poder, utilizan el aparato estatal para
viabilizar sus programa de gobierno y llevarlos a la práctica. Estos programas,
convertidos en planes de desarrollo, definen los contenidos de la política pública
gubernamental y orientan la gestión estatal, o gestión pública en sentido restringido,
puesto que en sentido amplio la gestión pública también es realizada, en diversos
sentidos, por la sociedad civil o conjunto de organizaciones privadas no estatales. De
esta manera, el ejercicio del gobierno puede ser entendido como una fase del proceso
más amplio de gestión política que incluye las pugnas por la hegemonía y el ejercicio
del poder libradas en los diversos escenarios de la lucha política que incluyen las
organizaciones del Estado, las corporaciones públicas y el heterogéneo mundo de la
llamada sociedad civil.
Política pública y gobernabilidad
La gobernabilidad hace relación a la capacidad de generar y mantener consensos y, en
esa medida a la capacidad de relacionar orgánicamente a la sociedad política con la
sociedad civil. Esta relación se regula mediante la política pública en, por lo menos, dos
niveles: en el primero, la política pública convoca los consensos alrededor de la
6

satisfacción de las necesidades y demandas de la sociedad, y garantiza la adhesión
ciudadana a los postulados de la política. En el segundo, la política pública no sólo
convoca sino que además vincula a la ciudadanía a la realización de la política pública,
mediante la generación de espacios de participación.
Es este segundo nivel de la relación el que interesa en este momento. Esta
vinculación se concreta en la actualidad mediante los mecanismos de participación
garantizados como derechos constitucionales. La participación en la gestión
escolar forma parte de estos mecanismos.
Política pública transformista y política pública expansiva
Existen dos tipos de política pública: una, orientada a repartir los beneficios del
desarrollo en el conjunto de la sociedad y, otra, derivada de los efectos nocivos del
desarrollo, que intenta tender un puente hacia los sectores menos favorecidos, que se
plantea con carácter reivindicativo de contenido social, transformista y reformista, que
históricamente no ha dado resultados positivos plenamente verificables y que ha servido
más como factor de neutralización de acciones políticas reivindicativas de los grupos
subordinados que como motor real de transformación de las condiciones de miseria.
Esta política pública transformista, que propone reformas superficiales y que no cambia
las estructuras que producen la miseria, es la que se ha impuesto en América Latina y,
en general, en los países subdesarrollados.
En su devenir histórico, nuestros países y nuestros pueblos han sentido la falta de una
política pública expansiva que resuelva los problemas estructurales de la pobreza y
vincule decisivamente a las comunidades más pobres a procesos participativos de toma
de decisiones y de formulación de políticas respecto de todos los temas que afectan su
situación.
En el actual contexto, las políticas educativas se debaten en la tensión entre
aquellas que buscan hacer del mercado el factor regulador y las que propugnan
por consolidar modelos educativos que garanticen efectivamente el derecho a la
7

educación como un bien público y se propongan la defensa de la educación pública
frente al fortalecimiento de los procesos privatizadores. Las políticas educativas de
las últimas administraciones en Bogotá se aproximan a los enfoques expansivos en
la medida en que privilegian el enfoque de derechos.
La función pública
La gestión pública estatal, o el conjunto de acciones institucionales encaminadas al
logro de los objetivos de los planes de desarrollo y a la implementación de la política
pública, sirve para definir conceptualmente el marco de la llamada función pública la
cual, desde este punto de vista, no puede ser otra cosa que la satisfacción de las
necesidades o demandas de la sociedad a través de la acción estatal.
La complejidad de la función pública se deja ver tan pronto se analiza el hecho de que el
Estado no es unitario y homogéneo sino fragmentado y heterogéneo. En él se expresan
distintos sectores sociales y políticos, con intereses diferentes y a menudo
contradictorios, que hacen de la gestión pública algo también complejo y contradictorio.
Por esta razón, los gobiernos no pueden ejercer siempre el control absoluto sobre la
acción institucional del Estado, lo que hace relativa la manera como se concreta la
función pública. Esta se ubica, así, en el dominio de las pugnas por la hegemonía y se ve
afectada por las tensiones generadas por los cambios en las correlaciones de fuerzas
sociales. La vulnerabilidad de la función pública y su comportamiento fluctuante se
expresan en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen, o pueden tener, sectores
organizados y fuertes de la sociedad civil como los gremios, los movimientos sociales,
y otras asociaciones de carácter privado, las multinacionales, por ejemplo.
La función pública debe concebirse, entonces, como un complejo de acciones
institucionales y políticas que se estructuran mediante el juego de acciones y reacciones
que caracteriza la formación de consensos y disensos, cuando hay base social suficiente
para ello, o mediante el ejercicio de la coerción y la fuerza, sustentadas en posiciones de
poder, cuando no está legitimada socialmente.
8

Esto resulta más claro cuando se vincula la función pública con lo que se ha llamado la
crisis del Estado y su proceso de reforma o de modernización. La transición por la que
está pasando el país a este respecto indica que es necesario un cambio en la naturaleza,
los contenidos y las formas asumidas por la función pública, puesto que éstos se definen
no sólo desde el punto de vista de la administración sino también, y fundamentalmente,
de la política. Cuando el asunto se analiza desde esta perspectiva resulta fácil relacionar
temas tan separados como la corrupción, vinculada con la administración y el contenido
ético del Estado, y el papel cumplido por la oposición en función de la gestión estatal,
de sentido básicamente político.
En este marco, la gestión de los sistemas educativos y de las instituciones
educativas forma parte de la función pública o conjunto de acciones orientadas a
intervenirlos desde distintas perspectivas y enfoques. En lo que se refiere a la
incidencia orientada a democratizar la planeación y la gestión escolar, se trata de
incidir en políticas educativas que puedan garantizar la plena vigencia del derecho
a una educación asequible, accesible, adaptable y aceptable, para usar los
parámetros propuestos por la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el
Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski, y la defensa y el fortalecimiento de
la educación pública.
Crisis del Estado y crisis de la función pública
En el contexto actual el Estado ha dejado de ser concebido como el principal regulador
de los modelos de acumulación de capital y de distribución de la riqueza, función que ha
sido asumida por los particulares y el mercado. Los nuevos esquemas basados en la
libertad de competencia, la competitividad y la eficiencia, característicos de la propuesta
neoliberal, han propiciado el desmonte paulatino del llamado Estado benefactor
predominante hasta hace unos pocos años. Las políticas neoliberales, paradójicamente
aplicadas en Colombia desde el mismo momento en que se promulgaba la Constitución
Política de 1991, que consagraba el Estado Social de Derecho, se han movido en esta
dirección. La educación ha perdido importancia como fin en si mismo para afianzarse
como medio de acceso al mercado laboral y como generadora de capital social,
9

entendido como recurso productivo. Este hecho desnaturaliza la función pública
educativa como garante de derechos que soportan la dignidad humana.
Las políticas de gestión escolar, como parte de las políticas educativas, se han
orientado a adecuar la escuela a esta situación. De allí la importancia del contraste
de las políticas nacionales con las políticas educativas de las últimas
administraciones de Bogotá, que muestran interesantes puntos de tensión con el
enfoque neoliberal.
Voto programático y programa de gobierno
Todos los candidatos que se presenten a elecciones para Presidente de la República,
Gobernador, Alcalde, e inclusive para las corporaciones públicas deben presentar un
programa que contenga las propuestas que dichos candidatos hacen a la ciudadanía.
Este mecanismo sirve para comparar los programas y escoger el que crea que recoge
mejor los intereses y necesidades del votante. De este modo la idea del voto
programático es que la ciudadanía vote más por los programas que por las personas.
El ejercicio de elaborar el programa cualifica al gobernante, lo obliga a conocer más
profundamente la realidad de su región o de su ciudad, a establecer contacto más directo
con las bases sociales para conocer sus necesidades y a tecnificar el ejercicio de la
política. Por otra parte, lo compromete con la ciudadanía a cumplir lo consignado en el
Programa, bajo pena de que si no lo hace su mandato puede ser revocado. El programa
ganador se convierte en un mandato, en una orden para el nuevo gobernante emanada
de sus electores. En otro sentido, permitiría empezar a superar los vicios de la política
como la compra de votos, el clientelismo, el gamonalismo, pues induce al ciudadano a
escoger después de analizar críticamente las propuestas de todos los candidatos. En la
medida en que el Programa de Gobierno obliga y crea responsabilidades concretas, aleja
el ejercicio del poder del capricho personal del gobernante y genera condiciones para
que las luchas por obtener el consenso se cualifiquen y se ubiquen en un terreno
eminentemente político.
10

Si se mira con atención, la elaboración del programa se hace desde la perspectiva de la
sociedad civil y se ejecuta desde el Estado. Este hecho ilustra claramente su carácter
político y su ubicación en el campo de mediación entre ambos, el campo de la
hegemonía. Desde luego, ésta es la situación ideal. Hasta el momento, el voto
programático está empezando a abrirse espacio en medio de la crisis y de los vicios que
han sido tradicionales en la política colombiana. Por esta misma razón gobernantes y
ciudadanos tienen el deber de fomentarlo y practicarlo.
Gobernabilidad y plan de desarrollo
El Programa de Gobierno ganador debe ser realizado. Para ello, debe dotarse de
recursos, debe priorizar acciones, fijar horizontes estratégicos, tácticos y operativos,
debe fijar objetivos y metas, asignar responsabilidades, definir mecanismos de
evaluación y seguimiento, diseñar indicadores que permitan controlar su desarrollo,
medir sus impactos, etc. Este ejercicio corresponde al proceso de elaboración del Plan
de Desarrollo, el cual puede definirse como el diseño de la forma de implementación o
ejecución del Programa de Gobierno.
Hoy, los Planes de Desarrollo exigen un relativamente alto componente participativo e
implican, por tanto, una buena dosis de concertación con la sociedad civil y con las
fuerzas que hayan contribuido al triunfo electoral. Por esta razón, la elaboración del
Plan de Desarrollo puede convertirse en una nueva instancia de acuerdo y de
participación, en un escenario de construcción de nuevos consensos. Igual cosa puede
ocurrir con el proceso permanente de ajuste y evaluación.
El Plan de Desarrollo constituye, así, un invaluable instrumento técnico-político para
generar y afianzar la gobernabilidad; es decir, la capacidad que el gobierno tiene para
generar, mantener y ampliar los consensos entre sus gobernados respecto su Programa
de Gobierno y su Plan de Desarrollo; para consolidar y ampliar las instancias de
concertación del gobierno con la ciudadanía. Esto significa ampliar la capacidad de
negociación de los departamentos, los municipios y de la sociedad civil con las
entidades del orden nacional; de los municipios con el departamento; de las veredas con
el municipio, etc. Es claro que el Plan de Desarrollo es un instrumento eficaz para
ampliar estos espacios de gobernabilidad y viabilizar acciones de buen gobierno.
11

En relación con la educación se ha impuesto la necesidad de elaborar políticas
generales como la Ley 115 o Ley General de Educación, con sus normas
complementarias; los planes sectoriales en los ámbitos departamentales y
municipales y, últimamente, los planes decenales que dan mayor perspectiva a la
política pública educativa. Estas normas definen formalmente los contenidos de la
política educativa establecidos por el Estado que deben estar en consonancia con
los planes de desarrollo.
EL Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas 2008 –
2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”
En el caso de Bogotá, el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras
Públicas 2008 – 2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”, concentra los lineamientos y
las propuestas básicas de política pública para la ciudad y sus habitantes. El objetivo del
Plan define el sentido de la política en los siguientes términos:
“El plan de desarrollo “Bogotá positiva: para vivir mejor” busca
afianzar una ciudad en la que todas y todos vivamos mejor. En la que
se mejore la calidad de vida de la población y se reconozcan,
garanticen y restablezcan los derechos humanos y ambientales con
criterios de universalidad e integralidad, convirtiéndose en un
territorio de oportunidades que contribuya al desarrollo de la familia,
en especial de los niños y niñas en su primera infancia. Una ciudad
incluyente, justa y equitativa, en la que la diversidad y la
interculturalidad sean una oportunidad y la reconciliación, la paz y la
convivencia sean posibles. Una ciudad cuya construcción sea el
resultado de un proceso permanente de participación, en el que cada
vez más personas se involucren en la discusión y decisión de los
asuntos públicos. Una ciudad generadora de recursos y
oportunidades, próspera y solidaria, competitiva y capaz de generar y
distribuir equitativamente la riqueza. Una ciudad en la que todos y
todas disfruten de los beneficios del desarrollo. Una ciudad
responsable con el ambiente e integrada con su territorio circundante,
con la nación y con el mundo. Una Bogotá positiva que cuente con
unas finanzas sanas y una gestión pública efectiva, transparente,
abierta a la participación ciudadana y con servicios cercanos a la
ciudadanía” 2
.
2
Concejo de Bogotá. Acuerdo 308 de 9 de junio de 2008 por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2009-2012 “Bogotá Positiva: Para
Vivir Mejor”.
12

Para la educación, el plan define los siguientes programas:
Educación de calidad y pertinencia para vivir mejor. Garantizar a las niñas, niños y
jóvenes el derecho a una educación que responda a las expectativas individuales y
colectivas, a la diversidad, a la interculturalidad y a los desafíos de una Bogotá global y
en constante crecimiento.
Acceso y permanencia a la educación para todas y todos. Generar las condiciones para
que las niñas, niños, adolescentes y jóvenes accedan y permanezcan en todos los ciclos
educativos.
Mejoramiento de la infraestructura y dotación de colegios. Generar condiciones que
permitan garantizar la oferta educativa suficiente y adecuada para atender las
necesidades diferenciales de la población escolar3.
Estas políticas se complementan con las del Plan de Ordenamiento Territorial –POT- y
los Planes Maestros y, más específicamente, con el Plan Sectorial 2008-2012
“Educación de Calidad para una Bogotá Positiva” del que se hablará más adelante.
Política pública local
La política pública estatal se expresa en la legislación tanto en el ámbito nacional como
en los departamentos y en los municipios. En el marco de los procesos de reforma
constitucional, política y administrativa del régimen departamental y municipal empieza
a darse un proceso de reflexión sobre las políticas públicas locales
El desarrollo de los estudios sobre políticas locales se abrió paso muy lentamente en el
país por el peso de la existencia de un Estado altamente centralizado. Lo que se
observaba en el país era una progresiva transferencia al gobierno central de antiguas
atribuciones locales como la enseñanza, la salud y la higiene. En Colombia la cuestión
local era tan reciente que la reforma constitucional de 1968 apenas iniciaba un debate
sobre la conveniencia de la gestión local desde entes nacionales descentralizados como
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, el Instituto de Fomento
3
Plan de Desarrollo, artículo 7.
13

Municipal –INSFOPAL-, el Instituto de Construcciones Escolares, -ICCE-, entre otros,
dominados por el ejercicio de la política burocrática y clientelista, ligada a la
supervivencia de los partidos políticos.
Sin embargo, los procesos sociales ocurridos en América Latina durante las últimas
décadas del Siglo XX y lo corrido del XXI, modificaron sustancialmente este panorama
e introdujeron nuevos elementos que colocaron el asunto de las políticas locales en un
nuevo terreno.
La elección popular de alcaldes y gobernadores y el voto programático han contribuido
a cambiar aspectos importantes de la política pública. Se enfatizó en alguna medida la
autonomía de las entidades locales y se han buscado y encontrado mecanismos de
decisión y de gestión con participación comunitaria. Con esto, las políticas locales abren
la posibilidad de generación de proyectos políticos y sociales alternativos. De este modo
las políticas públicas locales se convierten en instrumentos de lucha por la autonomía,
aunque siga presentándose la situación ambigua de coexistencia con políticas de
carácter transformista, no expansivo. Lo importante, en todo caso, es subrayar que ya no
se pueden seguir considerando como políticas públicas locales las políticas estatales
impuestas desde el poder central, aunque, desde luego, sería absurdo subestimar las
atribuciones legales y las competencias del nivel central.
No obstante, la descentralización no ha llegado todavía a romper el dominio de las
políticas centralizadas de carácter nacional. Esto significa que las políticas públicas
locales dependen sustancialmente de los recursos nacionales para ser llevadas a la
práctica. Con excepción de algunos entes territoriales que cuentan con ingresos propios,
los gobiernos locales dependen del estado central para la ejecución de sus programas.
Esta situación deja poco margen para la emergencia de políticas locales que den cuenta
de las particularidades regionales, departamentales y municipales. El cuadro se hace
más crítico cuando se comprende que los esfuerzos descentralizadores no han cumplido
con los propósitos ni las motivaciones que los impulsaron y que han quedado reducidos,
por ejemplo en la educación, a la certificación de entidades territoriales que acceden al
manejo de las transferencias de recursos de la nación, de hecho menguadas por las
restricciones introducidas por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 011 de 2006 que
14

reformaron el Sistema General de Participaciones en detrimento de las finanzas locales
para educación y salud.
En materia de políticas educativas el país ha venido aplicando un enfoque
homogenizador que ha chocado con las evidentes diferencias poblacionales,
culturales y sociales de nuestras regiones. Desde mediados del siglo pasado,
también se ha aplicado un enfoque global de “modernización del sector”
formulado desde los organismos internacionales y las agencias de desarrollo, con
énfasis en objetivos de ampliación de la cobertura, mejoramiento de la eficiencia
en la gestión del sistema y de las instituciones educativas e incrementos en la
calidad medidos por logros de aprendizaje evaluados mediante pruebas
estandarizadas. En este contexto, las secretarías de educación, departamentales y
municipales, se han convertido en agentes ejecutores de las directrices emanadas
desde el Ministerio, con poca capacidad de respuesta frente a las necesidades
locales.
Excepcionalmente, algunos gobiernos locales han podido formular y ejecutar
políticas educativas que se apartan de la política nacional en aspectos básicos como
el de asumir decididamente un enfoque de derechos, pero lo han hecho en razón de
contar con recursos propios para financiar sus desarrollos. Es el caso de Bogotá
con los Planes Sectoriales de Educación formulados e implementados por las
administraciones de Luís Eduardo Garzón y Samuel Moreno.
En contraste con lo anterior, también es posible reconocer en el ámbito nacional una
serie de iniciativas de actores sociales, redes, organizaciones o movimientos que, de
manera más o menos incipiente, se orientan a construir sus propias lecturas de los
lugares que habitan, con el interés de incidir en la definición de políticas y propuestas
educativas y culturales.
Plan Sectorial 2008-2012 “Educación de Calidad para una Bogotá Positiva”
Bogotá ha sido ejemplo para Colombia y para América Latina en materia de avances en
la formulación de sus planes sectoriales de educación con enfoque de derechos. Esta
importancia se hace más evidente cuando se tiene en cuenta que se ha logrado en un
15

contexto de tensión con la política nacional de marcado enfoque neoliberal, a lo largo de
dos administraciones del Polo Democrático Alternativo.
Como dice el Plan Sectorial, “la política educativa del Distrito… se ha sustentado en
garantizar el derecho a la educación y la participación. El desarrollo de la educación
se inscribe en las políticas generales de la ciudad cuyos propósitos se han orientado a
consolidar la democracia, a reducir la pobreza y a mejorar la calidad de vida de sus
habitantes”4
.
La escuela pública, como parte de este andamiaje, cumple un papel fundamental en la
concreción de estos planes de gobierno y en la generación de procesos instituyentes que
surgen como iniciativas desde la sociedad civil. En ella se concretan las propuestas
educativas planteadas desde el gobierno y se construyen, en tensión con estas, las
propuestas alternativas que agencian otros sectores. Por ello, un aspecto muy importante
para el tema de este módulo consiste en que el Plan Sectorial define al colegio como el
centro sobre el cual deben recaer las realizaciones de la política pública de educación de
Bogotá y el punto de referencia desde el cual se debe leer y ejecutar el Plan Sectorial.
Para ello, se requiere el compromiso de los directivos docentes, los docentes, los
estudiantes y padres de familia. El Plan Sectorial propone que en los colegios se
promuevan las seis estrategias que definen el marco de referencia para la política
educativa de la ciudad: 1) Garantizar el derecho a una educación de calidad para todos y
todas; 2) Extender el derecho a la educación a nuevas poblaciones; 3) Facilitar el
acceso, ampliar la cobertura y mejorar la permanencia; 4) Lograr la vigencia plena de
los derechos humanos y la seguridad de los niños en los colegios; 5) Recuperar y
fortalecer el compromiso de las familias con la educación de los hijos y, 6) Mejorar la
gestión sectorial e institucional.
Entre los programas del Plan Sectorial, el de Gestión Pública Efectiva y Transparente
incluye el proyecto Operación en los Colegios que “tiene como propósito garantizar el
funcionamiento, la gestión administrativa y la gestión pedagógica de los colegios”.
Para ello, la Secretaría de Educación ofrece acompañamiento especializado a los
colegios por parte de universidades, otros colegios públicos y privados, centros de
4
Plan Sectorial de Educación 2008-2012: Educación de Calidad para una Bogotá Positiva, p.9
16

investigación, organizaciones no gubernamentales y dependencias de la Secretaría o de
otras entidades de la administración distrital (Plan Sectorial 2008-2012, p. 95).
El Plan contempla el perfeccionamiento de los mecanismos y dispositivos de
participación y de gestión con que cuenta actualmente para el mejoramiento de la
gestión pedagógica y la gestión administrativa (Sistema de Gestión de Calidad –SGC–,
Modelo Estándar de Control Interno –MECI– y Plan Institucional de Gestión Ambiental
–PIGA–). También busca introducir ajustes en los Manuales de Convivencia y elaborar
un Manual de Organización y Funcionamiento de los Colegios que permita su
certificación (Plan Sectorial 2008-2012, p.96).
Plan de gestión
Recientemente se ha venido acompañando el Plan de Desarrollo de un instrumento
técnico para su ejecución. Este instrumento es el Plan de Gestión, el cual proporciona
una estructura que permite implementar el Plan de Desarrollo, gerenciarlo,
administrarlo, controlarlo y evaluarlo, Este plan es algo así como la bitácora o cuaderno
de mando del gobernante que permite medir el grado de concreción del Programa de
Gobierno. La gestión moderna ha reforzado el componente técnico del ejercicio del
gobierno. La llegada de la elección popular de alcaldes y gobernadores ha puesto al
alcance de la ciudadanía los altos cargos del gobierno, generando presiones por
capacitación técnica y administrativa que normalmente no se tiene. El Plan de Gestión
ayuda a superar estas limitaciones y a realizar una gestión transparente, eficaz, eficiente
y efectiva.
Sin embargo, se debe resaltar que los aspectos técnicos enfatizados por el Plan de
Gestión no pueden subordinar los contenidos políticos esenciales que definen la
función pública en el ejercicio del gobierno.
17

2. LA PLANEACIÓN Y LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS
El momento que vivimos está marcado por serias transformaciones en relación con la
producción de políticas públicas educativas provenientes de organismos internacionales.
Las nuevas concepciones y tendencias de la educación han concebido la
reestructuración de los sistemas educativos como una de sus estrategias privilegiadas.
La ortodoxia educativa del neoliberalismo se ha impuesto en diferentes regiones del
mundo incluyendo a América Latina. En Colombia, el Estado ha introducido cambios
en la legislación, los Planes de Desarrollo, los Planes de Estudio y los Proyectos
Institucionales. Por su parte, los agentes educativos, cada vez más excluidos o ausentes
de las discusiones, sienten la necesidad de incorporarse al proceso de análisis y diseño
de las políticas públicas para entender los marcos políticos que regulan el sistema
educativo. Para ello, han buscado escenarios de participación y formas organizativas
alternativas que han demostrado ser eficaces como mecanismos de intervención para la
formulación de políticas educativas. Es el caso de las redes de maestros y maestras, de
las organizaciones gremiales, de las instituciones formadoras de docentes y de las ONG,
las cuales han desarrollado iniciativas movilizadoras y generadoras de procesos
pedagógicos alternativos con fuerte incidencia en la educación.
La Constitución Política de 1991 abrió la posibilidad de hacer de la educación un
derecho exigible en términos de obligatoriedad y gratuidad. Los planes de desarrollo de
los últimos gobiernos han hecho énfasis, para la educación preescolar y básica, en el
aumento de la cobertura, la focalización, el mejoramiento de la calidad y la evaluación
por competencias.
En el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se implementó el Programa de
Ampliación de la Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria –
PACES-, caracterizado por subsidios a la demanda en colegios privados. Durante esta
administración se aprobaron la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, la Ley 30
de 1992 que organiza el servicio público de la educación superior y la Ley 60 de 1993
de distribución de competencias y recursos entre los diferentes entes territoriales del
país, junto con un número importante de decretos reglamentarios.
18

En 1996, durante el gobierno de Ernesto Samper se diseñó el Plan Decenal de
Educación con la idea de garantizar continuidad y coherencia durante el período 1996-
2005. Hoy se puede decir que no se aplicó y se discute sobre la necesidad de
actualizarlo. Durante este período también se promovieron los Planes Educativos
Departamentales –PED-, Municipales –PEM- e institucionales –PEI-.
Durante el gobierno de Andrés Pastrana, en 2001, se expidió la Ley 715 que establece la
nueva distribución de competencias entre los diferentes niveles del gobierno y el
Sistema General de Participaciones. En 2002 se aprobó el Decreto 1278 o nuevo
estatuto de profesionalización docente que desmejoró la situación laboral de los
maestros.
El actual gobierno de Álvaro Uribe propuso la “Revolución Educativa”, que incluye
cinco temas centrales: cobertura; calidad (evaluación de competencias de alumnos y
maestros, diseño de planes de mejoramiento, difusión de experiencias exitosas y uso de
nuevas tecnologías); pertinencia laboral (vinculación de la universidad a la actividad
productiva); capacitación técnica (Programa Jóvenes en Acción, 150.000 personas
formadas en oficios productivos por año); e investigación científica (recuperación del
incremento del presupuesto de investigación, ciencia y tecnología).
Otra consecuencia de la reorganización fue la adopción del nuevo estatuto de
profesionalización docente (1278) y el sistema de inspección y vigilancia, que pusieron
en escena el tema de la evaluación para los educadores. Hay un nuevo escalafón y
condiciones diferentes para los ascensos, y aunque el estatuto sólo cobija a quienes se
vinculen a partir de junio de 2002, se convirtió en un factor de desmotivación para los
más de 310.000 educadores oficiales, vitales en los procesos de mejoramiento de la
calidad.
Los nocturnos también cambiaron. A pesar de las protestas terminaron como terceras
jornadas. Los profesores se contratan por la modalidad de horas extras.
En general, en la evolución de la política educativa desde los 90 hasta hoy se observa un
retroceso en los niveles de participación y concertación con los actores educativos, tal
como en su momento se pudo hacer en relación con el Estatuto Docente, la Ley General
19

de Educación y el Plan Decenal de Educación. Por otra parte, la implementación de una
política centrada en aumentos de cobertura, fusión de instituciones, búsqueda de la
eficiencia en la gestión tanto del sistema como de las instituciones educativas y
mejoramiento de la calidad medida por pruebas basadas en estándares y competencias,
han dejado profundos efectos en materia de afectación a las garantías al derecho a la
educación y debilitamiento de la educación pública. Estos efectos, similares en la
mayoría de países de América Latina, son los que se intenta contrarrestar con el
estímulo a la formulación de políticas educativas locales alternativas, como en algunos
sentidos se ha intentado en ciudades como Bogotá y Medellín.
El marco normativo
Las anteriores acciones, en particular las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, con sus
decretos reglamentarios, constituyen la base legal para la reforma educativa que
actualmente vive el país. En lo que se refiere a la autonomía y gestión escolar,
aportan varios elementos nuevos que podrían considerarse el punto central en
torno al cual gira el campo de la planeación y la gestión escolar en Colombia.
Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001
La Ley 115 de 1994 incorpora varios elementos decisivos para la gestión de la
educación y de las instituciones educativas. Entre ellas están el Plan Decenal, el
Proyecto Educativo Institucional –PEI-, el Sistema Nacional de Acreditación, el
Sistema Nacional de Información; define la noción de currículo y el plan de estudios;
plantea la autonomía escolar; la evaluación referida a los exámenes periódicos, la
evaluación de los directivos docentes estatales y privados y la evaluación institucional;
la jornada única, la flexibilidad del calendario académico, el Reglamento o Manual de
Convivencia, la representación de los estudiantes en los Consejos Directivos y el
Personero Estudiantil. Como punto importante para la vida escolar, también introduce la
posibilidad de ejercicio de la docencia por profesionales distintos a los licenciados o
profesionales en educación.
20

Gobierno escolar
Un aspecto importante contenido en la Ley 115 es el relativo al Gobierno Escolar. Lo
define como la instancia para la “participación de la comunidad educativa a que hace
referencia el artículo 68 de la Constitución Política. En el gobierno escolar serán
consideradas las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los
administradores y de los padres de familia en aspectos tales como la adopción y
verificación del reglamento escolar, la organización de las actividades sociales,
deportivas, culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones
juveniles y demás acciones que redunden en la práctica de la participación
democrática en la vida escolar. Los voceros de los estamentos constitutivos de la
comunidad educativa, podrán presentar sugerencias para la toma de decisiones de
carácter financiero, administrativo y técnico pedagógico”5
.
El gobierno escolar está integrado por el Rector, el Consejo Directivo y el Consejo
Académico. El Consejo Directivo, a su vez, queda integrado por el Rector del
establecimiento educativo, quien lo convocará y presidirá; dos representantes de
los docentes de la institución; dos representantes de los padres de familia; un
representante de los estudiantes; un representante de los ex-alumnos de la
institución y un representante de los sectores productivos del área de influencia del
sector productivo.
La importancia del gobierno escolar se manifiesta más claramente cuando se ven las
funciones del Consejo Directivo:
a. Tomar las decisiones que afecten el funcionamiento de la institución y que no sean
competencia de otra autoridad;
b. Servir de instancia para resolver los conflictos que se presenten entre docentes y
administrativos con los alumnos del plantel educativo;
c. Adoptar el reglamento de la institución, de conformidad con las normas vigentes;
d. Fijar los criterios para la asignación de cupos disponibles;
5
Ley 115 de 1994, Capítulo 2.
21

e. Asumir la defensa y garantía de los derechos de toda la comunidad educativa,
cuando alguno de sus miembros se sienta lesionado;
f. Aprobar el plan anual de actualización del personal de la institución presentado por
el rector;
g. Participar en la planeación y evaluación del Proyecto Educativo Institucional, del
currículo y del plan de estudios y someterlos a la consideración de la Secretaría de
Educación respectiva o del organismo que haga sus veces para que verifique el
cumplimiento de los requisitos;
h. Estimular y controlar el buen funcionamiento de la institución educativa;
i. Establecer estímulos y sanciones para el buen desempeño académico y social del
alumno;
j. Participar en la evaluación anual de los docentes, directivos docentes y personal
administrativo de la institución;
k. Recomendar criterios de participación de la institución en actividades comunitarias,
culturales, deportivas y recreativas;
l. Establecer el procedimiento para el uso de las instalaciones en actividades
educativas, culturales, recreativas deportivas y sociales de la respectiva comunidad
educativa;
m. Promover las relaciones de tipo académico, deportivo y cultural con otras
instituciones educativas;
n. Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos de los recursos propios y la forma de
recolectarlos, y
ñ. Darse su propio reglamento.
Fondos de Servicios Educativos
Otro aspecto digno de mención tiene que ver con el hecho de que los Consejos
Directivos tienen la responsabilidad de administrar los Fondos de Servicios Educativos
contemplados también en las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 para atender los gastos
distintos a salarios y prestaciones. Los Fondos de Servicios Educativos son definidos en
el Decreto 4791 de 2008, que los reglamenta, como cuentas contables creadas por la ley
como un mecanismo de gestión presupuestal y de ejecución de los recursos de los
establecimientos educativos estatales para la adecuada administración de sus ingresos y
para atender sus gastos de funcionamiento e inversión distintos a los de personal. Esta
22

administración se hará por el rector o director rural en coordinación con el consejo
directivo del establecimiento educativo de acuerdo con las funciones otorgadas por la
Ley 715 de 20016
.
En relación con el Fondo de Servicios Educativos el Consejo Directivo cumple las
funciones de analizar, introducir ajustes y aprobar mediante acuerdo, antes del inicio de
cada vigencia fiscal, el presupuesto de ingresos y gastos del proyecto presentado por el
rector o director rural; adoptar el reglamento para el manejo de la tesorería; aprobar las
adiciones al presupuesto vigente así como los traslados presupuestales que lo afecten;
verificar la existencia y presentación de los estados contables por parte del rector o
director rural; determinar los actos o contratos que requieran su autorización expresa;
reglamentar mediante acuerdo los procedimientos, formalidades y garantías para toda
contratación que no supere los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes;
aprobar la contratación de los servicios que requiera el establecimiento educativo y que
faciliten su funcionamiento de conformidad con la ley; autorizar al rector o director
rural para la utilización por parte de terceros de los bienes muebles o inmuebles
dispuestos para el uso del establecimiento educativo; aprobar la utilización de recursos
del Fondo de Servicios Educativos para la realización de eventos pedagógicos,
científicos, culturales, deportivos, o la participación de los educandos en representación
del establecimiento educativo y fijar la cuantía que se destine para el efecto; verificar el
cumplimiento de la publicación en lugar visible y de fácil acceso del informe de
ejecución de los recursos del Fondo de Servicios Educativos.
Como se ve, todas las funciones mencionadas se relacionan con aspectos decisivos de la
gestión institucional y comprometen, si efectivamente se llevan a la práctica, a la
comunidad educativa.
Con la aprobación de la Ley 715 en 2001 los departamentos y municipios comenzaron a
implementar acciones tendientes a reformar los modelos de gestión del sistema y de las
instituciones educativas. La certificación ha sido uno de los mecanismos que más ha
incidido en esta materia. Con base en esta norma, los municipios han venido elaborando
6
Decreto 4791 de 2008 por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley
715 de 2001 en relación con el Fondo de Servicios Educativos en los establecimientos educativos
estatales.
23

modelos específicos de gestión escolar para adaptarlas a sus condiciones educativas.
Los municipios certificados, por ejemplo, administran directamente el pago de docentes.
Una modificación que afectó de manera radical la gestión de las escuelas públicas
fue la decisión de fusionar en una sola administración las jornadas que operan en
una misma planta física, medida que se complementó con la posibilidad de
designar también una sola administración para varias plantas físicas, de
conformidad con el reglamento.7
De esta manera, muchos rectores tuvieron que
hacerse cargo de sedes con las cuales no pueden mantener contacto permanente,
las comunidades educativas fueron duramente impactadas y desarticuladas y se
rompió con la noción de “escuela” como núcleo básico de la educación de niños,
niñas y jóvenes.
La Ley 715 también reguló la asignación de recursos del Sistema General de
Participaciones a las instituciones educativas mediante la asignación por alumno,
determinada anualmente de acuerdo con las diferentes tipologías educativas definidas
por la Nación, atendiendo a los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus
diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio nacional. La
norma establece que la Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación
por alumno y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías,
sujetándose a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
En la práctica, este modo de asignación de recursos, basado en el número de alumnos
matriculados el año anterior, llevó a que las instituciones inflaran la matrícula con el fin
de aumentar los recursos o, por el contrario, al despido o traslado de docentes con base
en la relación número de estudiantes por docente. En casos extremos se podría llegar al
cierre de establecimientos por no contar con el número de alumnos suficiente, hecho
que afectaba radicalmente el derecho a la educación. También se introducen criterios de
eficiencia y equidad para la asignación de estos recursos.
7
Ley 715 de 2001, Capítulo 3, Artículo 9, parágrafo 4.
24

Decreto 1860 de 1994
El Proyecto Educativo Institucional –PEI-
El Decreto 1860 de 1994, que reglamenta parcialmente la Ley 115 en aspectos
pedagógicos y organizativos generales, establece, entre otras cosas, que todos los
establecimientos educativos, estatales, privados, comunitarios, solidarios, cooperativos
o sin ánimo de lucro, debe elaborar y poner en práctica, de manera autónoma pero
obligatoria, y con la participación de la comunidad educativa, un Proyecto Educativo
Institucional (PEI) que exprese la forma como las instituciones educativas deciden
alcanzar los fines de la educación definidos por la ley, teniendo en cuenta las
condiciones sociales, económicas y culturales de su medio.
La adopción del PEI constituye una modificación importante en los esquemas de
gestión de las instituciones educativas en la medida en que involucra, al menos
teóricamente, a los distintos estamentos de la comunidad educativa. El proceso
contempla los pasos de formulación y deliberación, adopción por el Consejo
Directivo en consulta con el Consejo Académico, definición del plan operativo con
especificación de metas, estrategias, recursos y cronograma de actividades,
revisión y modificaciones cuando sean solicitadas por cualquiera de los estamentos
de la comunidad educativas.
Infortunadamente, para cumplir rápidamente con la obligación de tener el PEI, muchas
instituciones educativas copiaron formatos estandarizados por consultores y
convirtieron este potente recurso en un simple documento sin anclaje en la comunidad
educativa y sin aplicación real a las condiciones del entorno institucional.
Esto, sin embargo, no le quita su importancia como instrumento básico para la
construcción de la democracia en el colegio y para la guía de la gestión global de la
institución.
25

Proyecto para el Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva y Planes de
Mejoramiento
La “Revolución Educativa” de Uribe Vélez ha enfatizado los temas de cobertura,
calidad y eficiencia. En este marco, ha destacado el mejoramiento de la gestión
educativa en los ámbitos territorial y escolar, incluyendo aspectos tales como la
planeación, la definición de metas, evaluación y seguimiento, sistemas de información
para la toma de decisiones; mejoramiento de la capacidad de procesamiento, análisis,
interpretación y uso de la información, así como de la comprensión de los proyectos y
los procesos, creación de alianzas con socios estratégicos e implementación de Planes
de Mejoramiento.
Para ello, el Ministerio de Educación Nacional ha puesto en marcha el Proyecto para el
Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva o Fortalecimiento de la
Capacidad de Gestión de los Directivos Docentes y la implementación de Planes de
Mejoramiento, en el cual intervienen las secretarías de educación, universidades,
centros de investigación y cajas de compensación familiar, entre otros. El objetivo
central es mejorar la calidad en la prestación del “servicio educativo”.
El proyecto “considera la institución educativa como una organización que aprende y
que es capaz de superar su propio desempeño, identificando y mejorando los procesos
y componentes de la gestión escolar que afectan el cumplimiento de su misión. El
mejoramiento es liderado por el rector y su equipo de directivos (Equipo de Gestión)”8
.
Este proyecto se basa en la capacidad de liderazgo del rector y el ejercicio de un
liderazgo visible y dinámico en las instituciones educativas. El proyecto afirma que
“los directivos docentes, rectores y coordinadores se diferencian en su papel de los que
cumplen tareas de enseñanza y de los que desempeñan actividades auxiliares o de
orientación a estudiantes. Quienes conducen la institución requieren desarrollar
capacidades, conocimientos y habilidades específicas”9
.
8
“Acompañamiento a los equipos directivos”. Altablero No. 35, Junio – julio de 2005. Ministerio de
Educación Nacional.
9
Loc cit.
26

El Plan de Mejoramiento es definido como el “conjunto de metas, acciones,
procedimientos y ajustes que la institución educativa define y pone en marcha en
períodos de tiempo definidos, para que todos los aspectos de la gestión de la institución
educativa se integren en torno de propósitos comúnmente acordados y apoyen el
cumplimiento de su misión académica”.10
Vale destacar que la elaboración de los Planes
de Mejoramiento se basa en diagnósticos que dan una importancia decisiva a los
resultados de las evaluaciones externas, es decir las Pruebas Saber y los Exámenes de
Estado, que permiten a la institución mirar los resultados del aprendizaje de sus
estudiantes y determinar los problemas o dificultades que se tienen. Con base en el
análisis de las evaluaciones se desarrollan los componentes de gestión académica,
directiva, administrativa y financiera, y de convivencia y comunidad.
Como se anotó arriba, estas directrices se ubican en una concepción de la educación
como servicio y no como derecho fundamental, razón por la cual enfatizan un matiz de
carácter administrativo y gerencial que termina por anular los esfuerzos de
democratización de la vida escolar. Por esta razón, la introducción de la noción del
Derecho a la Participación y los avances que en esta materia se han logrado con la
implementación del Sistema de Participación en el espacio escolar han sido esenciales
para que en el Distrito Capital avance en materia de gestión participativa.
Bogotá y el Premio a la Gestión Escolar
Mediante el Decreto No. 379 del 30 de mayo de 1997 la Administración Distrital creó el
Galardón a la Excelencia, como reconocimiento y estímulo a las instituciones estatales y
privadas de enseñanza preescolar, básica y media que hayan logrado articular
exitosamente las tareas pedagógicas y administrativas consiguiendo innovar y mejorar
la acción educativa. Por encargo de la Secretaría de Educación del Distrito, desde 1977,
la orientación técnica y la coordinación operativa del Galardón han estado a cargo de la
Corporación Calidad. Desde el 2002 el Galardón ha estado apoyado económicamente
por la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR y la Cámara de Comercio de
Bogotá. Esta experiencia ha sido destacada como un avance en materia de cooperación
entre el sector público, el empresariado y las organizaciones que promueven el
conocimiento, para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
10
“Y ahora… ¿Cómo mejoramos?” Ministerio de Educación Nacional. Serie Guías No. 5. Planes de
Mejoramiento. Enero 2004.
27

El Galardón a la Excelencia se otorga a las instituciones estatales y privadas de
enseñanza preescolar, básica y media del Distrito Capital que demuestren experiencias
destacadas en materia de construcción e implementación de enfoques de gestión
participativa orientados hacia la calidad. La metodología de evaluación busca identificar
el nivel de gestión de cada institución examinando su capacidad para alcanzar los
resultados que se ha propuesto, mediante un sistema gerencial que integra el
direccionamiento estratégico o mirada de largo plazo de la institución, la gerencia de sus
procesos y la gerencia de la cultura institucional. Los jurados del Galardón son altos
directivos de empresas privadas, entidades públicas y universidades, de reconocida
trayectoria práctica y/o académica en los temas pedagógicos y de gestión. Ellos reciben
una capacitación especial para garantizar la interpretación unificada de los componentes
y criterios del Galardón y el sistema de calificación establecido11
.
Según la Corporación Calidad, “el Modelo del Galardón a la Excelencia - Premio a la
Gestión Escolar ofrece los lineamientos básicos de un sistema de gestión integral que
detalla un conjunto de conceptos y prácticas características de un colegio de talla
mundial, y que sirven de referentes para apreciar el desempeño de cualquier colegio
sin menoscabo de la singularidad de su misión y características distintivas”12
.
El Modelo recoge algunos elementos del Plan de Mejoramiento y comprende diez
criterios de evaluación que se clasifican en cuatro grupos:
El primer grupo se refiere a los principios inspiradores de la gestión escolar: Comprende
el Horizonte Institucional como eje rector que proyecta las acciones y esfuerzos del
Colegio hacia el futuro y el entorno; el Gobierno Escolar y la Convivencia, que esboza
las prácticas de toma de decisiones, participación, convivencia y gestión de las alianzas;
Liderazgo y Responsabilidad Institucional, que examina el estilo de dirección que
impulsa el desarrollo del colegio y los impactos de la acción institucional.
El segundo grupo examina los procesos y el quehacer del colegio: Gestión Académica y
Gestión Administrativa, procesos centrales en cualquier plantel educativo; y Desarrollo
del estudiante, Desarrollo del Personal Docente y Administrativo y Desarrollo de la
comunidad, los cuales examinan la gestión desde los grupos de interés del Colegio.
11
Colombia Aprende. La red del conocimiento.
12
Corporación Calidad, http://www.ccalidad.org/contenido/?page_id=34 (consultada en junio de 2010)
28

El Modelo cuenta también con un criterio transversal: la Gestión de la Innovación y el
Aprendizaje.
El cuarto grupo referido a los Resultados y Mejoramiento Institucional incluye los
logros de la gestión escolar desde los estudiantes, el personal, la comunidad y el colegio
mismo. En este capítulo se puede visualizar, de manera integral, el nivel de
cumplimiento de los objetivos y metas trazados desde el horizonte institucional y el
desarrollo de los procesos cotidianos en función de dicho horizonte13
.
Como se ve, este premio constituye un antecedente que enfatiza los temas de eficiencia
propios de los modelos empresariales tan en boga en las propuestas neoliberales. Se
reseña en este texto por su carácter ilustrativo pues en la actualidad no constituye un
tema relevante en el trabajo de acompañamiento al tema de participación que realiza la
Secretaría de Educación de Bogotá.
Otro antecedente importante en esta materia fue el Foro Distrital de Política Pública del
Distrito Capital de Bogotá realizado en agosto del 2005. Algunas ideas presentes en la
realización de este Foro tienen que ver con el hecho de que una administración, que se
plantea como alternativa a la política ministerial, puso en discusión su Plan Sectorial en
la búsqueda de un sentido de pertenencia por parte de los actores involucrados con la
conformación de un grupo facilitador del foro, integrado por maestros, maestras y
demás actores de la educación, entendidos como sujetos no solamente receptores de
política pública, sino con capacidad para formular, cuestionar, evaluar y hacerle
seguimiento a la política, desde la cotidianidad de su trabajo y desde las dinámicas de
sus comunidades. Esto significa que la política pública educativa no solo puede
convocar sino también vincular a la ciudadanía a su realización mediante la generación
de espacios de participación.
La tendencia hacia la ampliación de la participación política se expresa en nuevas
formas organizativas que se dan a partir de relaciones horizontales de poder. Dentro de
las estructuras organizacionales que reflejan claramente este fenómeno están las Redes,
una forma de organización en la que confluye lo sindical y lo no sindical. Con las redes
se intenta reconocer y fortalecer la diversidad, sin pretensiones de uniformidad,
13
Loc. Cit.
29

pensamiento totalitario, ni de relaciones jerárquicas14
. En ellas la participación se
entiende desde su vinculación con los escenarios de movilización por la educación
como una estrategia que, de un lado, le permite a los diferentes sectores sociales incidir
en la toma de decisiones y, de otro, ofrece al gobierno nacional y a los gobiernos locales
o regionales la posibilidad de contar con el concurso de la ciudadanía en la resolución
de problemas sociales, en este caso los educativos.
La discusión de las políticas educativas se ha dado a través de las estructuras sindicales,
tal como ocurrió con el Estatuto Docente, la Ley General de Educación y Plan Decenal
de Educación. Algunos actores representativos del movimiento magisterial y educativo
tuvieron también alta incidencia en el desarrollo y los resultados de la Asamblea
Nacional Constituyente y en la presencia del tema educativo en la Constitución Política
de 1991. Sin embargo, esta capacidad se ha perdido durante los últimos años, como lo
atestigua su incapacidad para impedir la reforma regresiva al estatuto docente y para
garantizar la aplicación del Plan Decenal de Educación.
Por otro lado, procesos como el Movimiento Pedagógico y la Expedición Pedagógica
Nacional muestran capacidad propositiva y de transformación desde la sociedad civil.
Sin embargo, esto implica un desarrollo significativo de los maestros y maestras en su
condición de sujetos de política pública, proceso para el cual muchos de ellos no se
consideran suficientemente preparados. Las experiencias mostradas por la Expedición
Pedagógica en relación con las formas de ser maestro y de hacer escuela dan testimonio
de la creatividad y capacidad de comprensión de los docentes y de su capacidad real
para incidir en la vida de las comunidades y las instituciones educativas.
14
UNDA, Maria del Pilar y MARTINEZ, Alberto “Lugar, redes y saberes: Hacia un movimiento
pedagógico cultural en Iberoamérica”, En: Tercer Encuentro Iberoamericano de Colectivos Escolares y
Redes de Maestros que Hacen Investigación desde su Escuela. Universidad Pedagógica Nacional. Santa
Marta. 2002. Pág. 19
30

3. LA GESTIÓN ESCOLAR DISTRITAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS
EDUCATIVAS
La Secretaría de Educación de Bogotá, a través de la Dirección de Participación y
Relaciones Interinstitucionales, viene promoviendo la participación en la gestión de las
Instituciones Educativas con base en e mandato de la Constitución Política de 1991. La
política a este respecto parte de considerar al colegio como el escenario ideal para la
formación y construcción de sujetos políticos críticos y para la vivencia, práctica y
ejercicio de la democracia15
.
Como se ha visto, la normatividad contempla varios mecanismos e instancias que
propician la participación de los actores de la comunidad educativa en la gestión de las
instituciones. El más importante es, sin duda, el gobierno escolar, integrado por el
Rector, el Consejo Directivo y el Consejo Académico, instancias que tratan de vincular
a los procesos de gestión a directivos, docentes, estudiantes, padres de familia y sector
productivo.
La participación estudiantil en la gestión institucional
Los consejos estudiantiles, regulados por el Decreto 1860, están concebidos para que
sirvan como espacios de articulación de las diferentes formas de concreción de la
participación de los estudiantes en la vida institucional. Sus referentes son el PEI, el
Manual de Convivencia, el presupuesto del colegio, el sistema de evaluación (Decreto
1290) y la articulación del colegio con el entorno. Una de las funciones centrales de
estos consejos es la de elegir el representante de los estudiantes al Consejo Directivo y
asesorarlo para el cabal cumplimiento de su representación lo que implica asumir las
funciones de dicho Consejo descritas más arriba.
Al Consejo Estudiantil se agregan: el Personero Estudiantil, elegido cada año entre los
estudiantes de último grado, con al fin de promover el cumplimiento de los derechos y
los deberes de los estudiantes como miembros de la comunidad educativa; el Contralor
Estudiantil cuya principal función es contribuir a la creación de una cultura del control
social, del cuidado, buen uso y manejo de los recursos y bienes públicos del colegio; el
15
Los y las estudiantes: La participación como escenario de la construcción política”. Secretaría de
Educación del Distrito. Dirección de Participación y Relaciones Interinstitucionales. 2010.
31

Vicecontralor Estudiantil que tiene las mismas funciones y reemplaza al contralor en
casos de falta temporal o absoluta; y el Comité Estudiantil de Control Social,
constituido para apoyar las funciones y labores del Contralor Estudiantil. Estas figuras
aplican solo para los colegios oficiales.
Otra instancia importante de gestión es el Comité de Convivencia, creado mediante el
Acuerdo No. 04 de 2000, del Consejo de Bogotá, con el fin de fomentar la convivencia
entre la comunidad educativa. Estos comités están integrados por los representantes de
los docentes ante el Consejo Directivo u otro elegido por los docentes, igual para los
estudiantes, el representante del Consejo Estudiantil, el Personero Estudiantil, dos
representantes de los padres de familia, dos representantes de otras instituciones, el
Coordinador de Disciplina, un representante del personal administrativo y/o operativo
del plantel.
También ejercen funciones de gestión escolar los Vigías Ambientales creados por el
Acuerdo No. 166 de 2005, del Consejo de Bogotá, con el objeto de asesorar al gobierno
escolar en los temas relacionados con el fortalecimiento de la dimensión ambiental al
interior del plantel y liderar la formulación, implementación, seguimiento y evaluación
del Proyecto Ambiental Escolar –PRAE-, entre otros.
Lo mismo ocurre con los Consejos Consultivos para el Relacionamiento de la
Educación Media con el Sector Empresarial. Estos Consejos fueron creados por la Ley
590 de 200 y reglamentados por el Decreto 400 de 2001, con el objeto de realizar todas
las actividades requeridas para estimular las relaciones entre los establecimientos
educativos de enseñanza media, el Sistema Nacional de Formación Profesional y el
Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.
El Plan Sectorial de Educación de Bogotá 2008-2012 y la Resolución No. 181 de 27 de
enero de 2009, por su parte, establecen la creación de Comités Institucionales de
Presupuestos Participativos con el fin de intervenir en la elaboración y ejecución de los
proyectos de inversión y desarrollo académico requeridos por el colegio para dar
cumplimiento a los mandatos del PEI.
32

Todo lo anterior se complementa con la participación de los estudiantes en las Mesas
Locales de Política Educativa (Decreto No. 293 de septiembre 10 de 2008 y Resolución
No. 4491 de noviembre 20 de 2008 de la Secretaría de Educación del Distrito); las
Redes Locales de Personeros (Ley 115 de 1994 y Decreto 1860 de 1994); las Redes
Locales de Contralores Estudiantiles (Acuerdo No. 401 de 2009 del Consejo de
Bogotá); los Consejos Consultivos Locales de Política Educativa (Decreto No. 293 de
septiembre 10 de 2008 y Resolución No. 4491 de noviembre 20 de 2008 de la Secretaría
de Educación del Distrito); la Mesa Estudiantil Distrital de Política Educativa
Limitaciones de la participación en los procesos de gestión escolar
En el contexto descrito, a pesar de la creación de mecanismos e instancias para la
gestión participativa, quedan abiertas innumerables preguntas sobre el sentido y
posibilidad de lograr la cimentación de un escenario de construcción participativa
de lineamientos de política educativa con el concurso de los maestros y maestras de
Colombia, sus organizaciones, las instituciones educativas públicas y privadas y, en
general, todos los actores vinculados a la educación.
En el campo de la gestión escolar es evidente que se han impuesto los enfoques
provenientes de la lógica empresarial, basados en criterios de eficacia, eficiencia,
relación costo/beneficio y manejo gerencial. Algunos de los ejemplos arriba
mencionados se ubican en estos enfoques. Las comunidades educativas tienden a ser
desdibujadas y sustituidas por los equipos de gestión. Los énfasis en el fortalecimiento
de la capacidad de gestión de los directivos docentes han producido una brecha entre los
docentes de base y las directivas institucionales que afecta el carácter esencialmente
pedagógico de los vínculos y los procesos que hacen de la escuela una institución
eminentemente educativa.
El juicio de la propia Secretaría de Educación de Bogotá es crítico respecto del éxito de
estos intentos. El documento citado afirma que “las figuras creadas han tenido una
trascendencia relativa. Como en el escenario nacional, los espacios democráticos
creados por la ley se reducen muchas veces a lo procedimental, es decir, al mecanismo
de elección de sus representantes. Si bien se ha procurado garantizar las elecciones de
los estudiantes brindando las garantías para su escogencia anual, el colegio y los
33

procesos electorales no han sido ajenos a las prácticas tradicionales de hacer política
en las que muchos estudiantes participan sin conocer el alcance de los espacios por los
que están votando; candidatos cuyas propuestas se alejan del espíritu y las
posibilidades de su representación; el ejercicio de un voto que se asume como
obligatorio y un derecho que termina siendo ejercido únicamente el día de la
elección”16
.
Este balance es compartido por otros analistas y por la evidencia empírica. Francisco
Reyes sostiene que “Aunque en un principio pudiera creerse que el MEN diseñó la Ley
115 para introducir reformas importantes en materia educativa, la verdad es que a la
larga, sutilmente, resultó conservando los poderes tradicionales de la escuela, muestra
de ello son: las atribuciones y los poderes reales que conservan los rectores y las
rectores, la difusa primacía de una instancia colegiada como el Consejo Directivo que
pese a contar con atribuciones generales para orientar el proceso educativo en cada
establecimiento no alcanza a tener la solidez normativa para ser la verdadera
autoridad escolar. Otro tanto se puede decir de la reducida representación estudiantil
en el mismo Consejo Directivo - aparte de limitar esta representación a alguien
perteneciente al último nivel o grado educativo. Igualmente, es diciente la ausencia de
representación estudiantil y de las madres, los padres y acudientes en el Consejo
Académico, cuya función en relación con la propuesta pedagógica es o debe ser
crucial”17
.
Si bien la Ley concretó la participación en el Consejo Directivo de madres, padres y
acudientes de familia; de otros sectores como los exalumnos y los gremios productivos,
también lo es que por falta de mecanismos concretos y por la inexistencia de estructuras
organizativas de tales sectores, prácticamente en ningún establecimiento educativo
funcionan los consejos directivos con representantes de los exalumnos y de los gremios
productivos, mientras que la representación de madres, padres y acudientes, raramente
es importante o significativa.
16
Los y las estudiantes: La participación como escenario de la construcción política”. Doc. Cit.
17
Reyes, Francisco José, La ciudadanía y las dificultades de la ciudadanía escolar en Colombia.
Ponencia presentada en el Diplomado sobre Control Social realizado por la Universidad Pedagógica
Nacional para la Contraloría Distrital. Bogotá, 2010.
34

Reyes también llama atención sobre el hecho de que la norma que regula los Consejos
Directivos está plagada de expresiones que llaman a “considerar las iniciativas”,
“hacer sugerencias para la toma de decisiones de carácter financiero, administrativo y
técnico pedagógico”, en vez de definir con claridad que la tarea fundamental del
Gobierno Escolar, como expresión de la más amplia deliberación de la Comunidad
Educativa, es constituir y concretar la voluntad colectiva para determinar, decidir,
ejecutar, desarrollar, evaluar y modificar, todo lo relacionado con el PEI y los
aspectos generales y particulares de la marcha interna de la institución”.
Sobre el Decreto 1860 de 1994 comenta la ausencia total mecanismos para verificar el
funcionamiento real del Gobierno Escolar, la ausencia de espacios y tiempos ciertos
para la deliberación periódica de docentes, estudiantes, madres y padres, así como de
las respectivas organizaciones de docentes, estudiantes y madres y padres de familia.
Esto lo lleva a afirmar que “la ciudadanía escolar del 1860 (en letras minúsculas) es
una ciudadanía vacía de sujetos colectivos y carente de los espacios y los tiempos para
que dicho sujetos puedan constituirse, deliberar sobre sus condiciones, necesidades,
reclamaciones y propuestas. De ahí que en la gran mayoría de los casos lo que las
personas representantes de dichos colectivos llevan, cuando llevan, al Consejo
Directivo, sean las cosas más banales e intrascendentes en relación con las
complejidades, los retos y las tareas de los PEI y con la situación de los centros
educativos. Por ejemplo, las grandes preocupaciones son como organizar el jean day,
la fiesta de la familia, o la celebración del día del maestro”.
Este juicio es compartido, por ejemplo, por la profesora Elizabeth Vivas Ricaurte,
Rectora del la Institución Educativa Distrital José Jaime Rojas, quien afirma que las
propuestas que llevan los estudiantes al Consejo Directivo son limitadas, se reducen a
solicitudes para dejar la entrada más tarde de lo establecido, aumentar las horas libres,
establecer un día a la semana sin clases y similares, dejando de lado los temas centrales
de la gestión institucional. Esto es resultado de la tendencia a configurar estas instancias
para cumplir con el mandato de las normas, la falta de formación para la participación y
el establecimiento de rutinas institucionales que consagran la participación de minorías
de docentes y padres que año tras año hacen presencia en estos espacios. Lo interesante
35

de este testimonio es que la profesora ha observado este comportamiento durante los
quince años que lleva en la institución18
.
Para el caso de los Personeros Escolares se observa que no cuentan con el respaldo
material e institucional para que pueda cumplir sus funciones y que no se tiene una clara
comprensión de las mismas. En muchos casos los mismos directivos de los planteles les
piden a los candidatos que presenten previamente “un programa de gobierno” que los
obliga a hacer “campaña”, “prometiendo” cosas absolutamente ajenas a las tareas de
velar por los derechos estudiantiles. Reyes es contundente cuando afirma que en la
inmensa mayoría de los centros educativos no se hace diferencia entre las tareas de
gobierno y las tareas de control, aspectos centrales de la gestión.
En desarrollo del proyecto de intervención en el cual se inscribe este texto se menciona
como factor que interviene en esta situación la existencia de “lecturas generacionales”
que producen “choques discursivos” entre docentes, padres de familia, estudiantes. Se
comportan como estamentos cerrados sobre sí mismos ante la inexistencia de espacios
de concertación sobre sus propuestas. También se menciona la existencia de
contradicciones entre las subjetividades y los marcos institucionales, hecho que
evidencia la falta de correspondencia entre las propuestas institucionales y los proyectos
de vida de los actores que hacen presencia en los colegios.
Este cuadro no impide, desde luego, la reseña de experiencias que destacan por su
singularidad. Se menciona el caso del Colegio María Mercedes Carranza, en Ciudad
Bolívar, en el cual se da la participación de muchos actores en un proceso que viene de
hace varios años articulado a un espacio local generado por la Secretaría de Gobierno
del Distrito Capital. Desde luego, experiencias como esta no tienen mucho que ver con
las que resultan favorecidas con el Galardón a la Excelencia.
18
Entrevista realizada por la consultora Martha Janneth Caro Guerrero a la profesora Elizabeth Vivas
Ricaurte, Rectora de la Institución Educativa Distrital José Jaime Rojas.
36

El impacto de la cultura tecnológica en la escuela
Para comprender más profundamente los impactos de las políticas educativas sobre la
gestión escolar es importante hacer algunas referencias al carácter de las
transformaciones operadas en los modelos de gestión organizacional como resultado de
los intentos de superación de la crisis del modelo de producción capitalista que
originaron los enfoques neoliberales. A continuación examinaremos algunas de ellas.
Organización escolar y sistemas tecnológicos
El impacto del desarrollo industrial en el conjunto de la vida social contemporánea ha
sido objeto de análisis realizados desde diversas perspectivas. Destacamos, sin que esto
signifique desdeñar otros enfoques, los trabajos que han permitido pensar este impacto
en las organizaciones escolares en términos de su transformación en sistemas
sociotécnicos o sistemas tecnológicos19
. Las principales características de estas
organizaciones se pueden resumir así:
Se comportan más como sistemas de acciones que como sistemas de conocimiento. Se
rigen más por conjuntos de reglas orientadas a la solución de problemas específicos, que
por leyes prescriptivas. Estas reglas funcionan como imperativos que se validan en
términos de eficiencia y no de verdad. Por estas razones, su relación con la realidad (con
el contexto) se da en términos de control y no de conocimiento. Estas características
hacen que en ellas predominen las acciones tecnológicas; es decir acciones que tienen
como base la intencionalidad, referida a la organización en su conjunto, hasta el punto
de que se podría definir la organización como un conjunto o sistema de acciones
intencionalmente orientadas al logro de objetivos. Esta intencionalidad está unida a la
capacidad de representación conceptual de la realidad que tengan todos los miembros de
la organización. Esta relación entre intencionalidad y representación, a su vez, es
fundamental para comprender en qué medida los miembros de la organización se
19
Ver, por ejemplo, Broncano, Fernando, (Editor), Nuevas meditaciones sobre la técnica, Editorial
Trotta, Madrid, 1995, y los interesantes y nutridos ensayos contenidos en "Tecnología, sociedad y
empresa" y "Tecnología: De la ingeniería a la cultura", en Nueva Antropología, Revista de Ciencias
Sociales, Vol. XI, No. 40, México, noviembre de 1991 y Vol. XVI, No. 47, México, marzo de 1995,
respectivamente. Citados en: Pulido Chaves, Orlando, Antropología de las organizaciones empresariales
e industriales, Corporación Colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo –CEAD-, Bogotá,
2001.
37

comportan como sujetos corporativos; es decir, en qué medida son capaces de actuar
espontáneamente en el sentido requerido por la organización.
De allí la importancia dada hoy a la definición de la visión y la misión de las
organizaciones y a su apropiación por sus integrantes pero, sobre todo, a la definición de
estándares y competencias como objetivos a ser alcanzados por los “procesos
educativos”. La formación por estándares y competencias materializa la intencionalidad
educativa y da cuerpo a la representación conceptual de lo que “debe saber” un
estudiante y lo que “debe enseñar” un maestro. Estándares y competencias materializan
la intencionalidad de las organizaciones educativas.
Las acciones tecnológicas, a su vez, se soportan en teorías tecnológicas caracterizadas
por ser eminentemente operativas; es decir, orientadas a la realización y fabricación de
sistemas, artefactos y procesos concretos, razón por la cual toman la forma de conjuntos
planificados y sistemáticos de indicaciones sobre cómo se debe proceder para alcanzar,
de forma eficiente, objetivos específicos. Son estas teorías las que se expresan como
reglas. De ellas no se predica su verdad o falsedad sino su mayor o menor éxito. Es el
mundo de los manuales de procedimientos, de las fichas de control, de los formularios
de seguimiento, del cumplimiento de estándares, de las pruebas de evaluación.
A partir de esto, no resulta muy complicado entender el impacto producido, en el
universo de la organización educativa y de la Escuela, por el desplazamiento de
acciones pedagógicas a “acciones tecnológicas” dirigidas específicamente al
incremento de la eficiencia. La introducción de estándares y competencias es
coherente con estos propósitos; y la evaluación basada en ellos se corresponde más
con el control, que con que con la evaluación educativa propiamente dicha. La
evaluación escolar por pruebas estándar, como se practica hoy, tiene esa clara
filiación productivista y eficientista y mide más producto, resultado, que proceso.
Exactamente lo contrario a lo que habría que hacer desde una concepción basada
en criterios pedagógicos.
El carácter eficientista y pragmático de los sistemas tecnológicos hace que este tipo de
organizaciones se comporten como modelos operativos de carácter instrumental, en los
cuales el elemento humano está subordinado a los objetivos organizacionales y es
38

considerado desde una perspectiva eminentemente técnica. En la Escuela, por el
contrario debería importar más el elemento humano: estudiantes, docentes, padres de
familia, que la propia organización. La racionalidad que la rige debería ser más humana
que técnica. La Escuela debe estar más abierta a la incertidumbre, a la creatividad. Debe
preocuparse más por la verdad (la búsqueda del conocimiento) que por el control. Se
diría que estamos ante la sorprendente paradoja de que la educación y la Escuela han
entrado en la órbita de la tecnologización de la cultura y su realidad ha empezado a ser
designada y pensada con el lenguaje y las lógicas propias de ese universo, cuando
debería ser al contrario.
Hoy, se asume como cierto que la rápida expansión del sistema, medida por los
incrementos en la matrícula, se hizo a costa de la calidad impartida en los
establecimientos educativos. Los indicadores que se manejan para analizar la calidad de
la educación se refieren a la aprobación o reprobación de los grados cursados por
quienes ingresan al sistema, a la adquisición de las competencias consideradas
necesarias para cumplir con los estándares, al bajo desempeño en las pruebas masivas
nacionales e internacionales que miden logros de aprendizaje en áreas básicas como
lenguaje, matemáticas y escritura y marginalmente, a inversión, distribución de recursos
financieros y factores extra educativos. La limitación que anotamos en esta evaluación
de la calidad de la educación es que se mide con base en pruebas realizadas con base en
las competencias alcanzadas en relación con polémicos estándares que no diferencian
particularidades sociales, culturales y económicas, en una homogenización teñida de
tintes globalizadotes que mide fundamentalmente la funcionalidad de los estudiantes a
un sistema institucional comparado con estándares internacionales.
Por el contrario, en el enfoque de derechos humanos la calidad es entendida como uno
de los cuatro elementos universales, indivisibles, interrelacionados e interdependientes
que constituyen el núcleo esencial mínimo, no negociable del derecho a la educación,
junto con los derechos a la disponibilidad, al acceso al sistema y a la permanencia. No
se trata, desde luego, de rechazar a priori este tipo de pruebas, necesarias para medirnos
en relación con los exigentes patrones internacionales. De lo que se trata es de analizar
las implicaciones que esta metodología está teniendo en nuestro medio. Una de ellas,
preocupante si se mira desde la lógica de la educación como derecho, es que están
sirviendo más como referencia para regular el mercado educativo entre instituciones
39

estatales y privadas y entre estas últimas que para mejorar la educación. Las pruebas
SABER y los exámenes de Estado actúan como un ranking que avala la oferta
institucional en el mercado educativo y no como un instrumento de validación de
calidad pedagógica, útil para fortalecer las garantías del derecho a la educación.
La discusión actual sobre evaluación también responde a esta lógica perversa de la
calidad entendida como atributo externo, como algo que se “añade” o se incorpora a la
educación mediante los procesos de “aseguramiento de la calidad” provenientes del
mundo de la producción empresarial o mediante el desempeño exitoso en las pruebas
estandarizadas.
40

4. LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA ESCUELA: LA AGENDA PARA UN
ENFOQUE ALTERNATIVO
Sería absurdo concluir de todo lo anterior que los intentos por introducir procesos de
planeación y gestión escolar participativos están condenados de antemano al fracaso. La
lectura que acabamos de hacer enfatiza las limitaciones solamente con el propósito de
detectar las áreas débiles y afinar más las herramientas disponibles. Por eso, en este
último apartado nos proponemos señalar algunos elementos que consideramos
indispensables para la configuración de una agenda de acciones que lleve a la
construcción de alternativas de gestión democrática de la escuela.
Recuperación de la noción de ciudadanía escolar
El documento de la Secretaría de Educación de Bogotá citado en la nota de pie de
página número 13 introduce un concepto fundamental para comprender lo que está en la
base de la democratización de la gestión escolar. Allí se habla abiertamente del
“colegio como el escenario ideal para la puesta en marcha de un proceso de formación
y construcción de sujetos políticos críticos y para una vivencia, una práctica y un
ejercicio democrático”.
Esto significa que la planeación y la gestión escolar participativas son más que
meros ejercicios técnicos y que deben ser abordadas desde una perspectiva
esencialmente política, ligada a la construcción de alternativas democráticas
radicales en el conjunto de la sociedad. Para ello se requiere pensar el tema como
subsidiario de las implicaciones de llevar la democracia a la escuela. En otras
palabras, proponemos abordar los procesos de democratización de la planeación y
la gestión escolar como procesos ligados al ejercicio de la ciudadanía escolar.
Como señala Reyes20
, “la ciudadanía escolar como concepto es más amplia e integral
que el Gobierno Escolar, incluye no sólo las instancias de participación de este, sino
también a los sujetos individuales, a las formas organizativas colectivas que se
organizan, existen y actúan por fuera de las instancias específicas de participación del
Gobierno Escolar”. En otras palabras, no podrá existir gobierno escolar sin un
20
Reyes, Francisco José, Doc. Cit.
41

verdadero ejercicio de la ciudadanía escolar, en tanto la ciudadanía escolar se refiere no
solo a la planeación y la gestión como recursos a disposición de la comunidad
educativa, sino principalmente al tema del ejercicio del poder en la escuela.
La sugerencia de Reyes de tomar el PEI como una Constitución Escolar ilustra
suficientemente la idea de la ciudadanía escolar.
El PEI, en sus “orientaciones filosóficas, políticas, éticas, científicas, pedagógicas,
didácticas, curriculares, extracurriculares, evaluativas, administrativas,
presupuestales; como en la consagración de los derechos y deberes de los y las
participantes – concebidos y vividos como titularidades jurídicas y dotaciones básicas
en las relaciones mutuas y el ejercicio cotidiano de la convivencia en los
establecimientos - debe ser el fruto de la participación real y efectiva, de la voluntad,
la deliberación y el acuerdo democrático, de subjetividades individuales y colectivas
auto instituyentes. Cuando se cumplan estas condiciones, entonces, se podrá hablar
con propiedad de la Ciudadanía Escolar Democrática”.
Esta idea de la ciudadanía escolar está ligada también a la necesidad de
reconceptualizar la noción de comunidad educativa desde una perspectiva política.
“La vida en comunidad educativa es también, en un sentido amplio, una vida política,
no porque sea un remedo juguetón de la vida política afuera de los muros de cada
establecimiento, sino porque en verdad se trata de la existencia de una comunidad
organizada con base en unas reglas de juego públicas para la generación y el ejercicio
de poderes de mando y de disposición sobre personas y sobre cosas. Es un ámbito para
el ejercicio de reclamaciones y demandas, para el ejercicio de sanciones y premios y
un ámbito para definir metas y objetivos públicamente deliberados y concertados por
los y las participantes en esa forma asociativa llamada escuela o comunidad
educativa, participantes que además están organizados en estamentos con deberes y
derechos comunes; pero que también, y esto hace más necesario el examen atento de
las garantías consagradas en las reglas de juego, son participantes con deberes y
derechos diferenciados”.
42

Son estas características las que permiten hablar de la autonomía escolar, más allá de
una visión de carácter administrativo. Por otro lado, esta autonomía es la que permite
comprender sus propios límites, puesto que las comunidades educativas pensadas desde
las instituciones educativas no son asociaciones completamente autónomas y soberanas
sino son comunidades ligadas a un bien público como es la educación, regulado por el
Estado. Este carácter limita las posibilidades de un estricto ejercicio de autogobierno,
pues de hecho está restringida en temas como la asignación de recursos de
infraestructura, presupuestales; el nombramiento de los rectores, la definición de la
planta docente, las regulaciones generales de política educativa, los lineamientos
curriculares, la autorización de la carga académica, los calendarios y horarios de trabajo,
las medidas disciplinarias y laborales generales, que son definidas desde fuera.
Formación y capacitación para la Democracia y la Ciudadanía Escolar
Se requiere implementar un Programa Distrital de Formación y Capacitación en
procesos de construcción de ciudadanía escolar que genere las capacidades
requeridas para la plena comprensión de la vivencia democrática en la escuela, en
el cual se discutan ampliamente todos los problemas relacionados con el ejercicio
del poder en las instituciones educativas, sus límites y sus alcances, el carácter de
los mecanismos y las instancias actualmente operantes, su ampliación a otros
ámbitos de la cotidianidad escolar, el papel de los estamentos de las comunidades
educativas, el PEI como Constitución Escolar, subjetividades y lógicas
institucionales, perspectiva de género, entre otros.
Estos planes de formación deben impactar la organización de los currículos en lo
interno, e incorporar a todos los actores de las comunidades educativas en lo externo. Se
trata más de generar cultura democrática que de transmitir conocimientos y generar
competencias y destrezas.
Evaluación, seguimiento y ajustes a los efectos de las políticas vigentes
El apoyo a los procesos de construcción de ciudadanía escolar debe incorporar
mecanismos rigurosos de evaluación y seguimiento de la forma como opera en las
instituciones, así como premios y estímulos de carácter académico a quienes se
destaquen por sus realizaciones en este campo.
43

También debe incluir el fomento de formas de participación en la vida cotidiana de las
instituciones educativas que puedan integrar las formas espontáneas de organización
que se generan como procesos instituyentes por parte de los estudiantes y demás
miembros de la comunidad educativa como grupos culturales, artísticos, deportivos,
científicos, ambientales, lúdicos, etc.
En particular se deben examinar los efectos de la política de integración de jornadas y
sedes en términos de impactos reales en la construcción de ciudadanía escolar y de
funcionamiento de los gobiernos escolares y las instancias que concurren en ellos. Esto
se deriva de la señalada inoperancia real del gobierno escolar y de la estandarización de
prácticas formales sin impacto real en la vida de las instituciones educativas.
El papel de los directivos docentes y los demás estamentos debe ser debatido
públicamente y se debe propender por una reconceptualización del papel de los rectores
y los equipos de gestión. Los planes de mejoramiento deben ampliarse para abarcar la
dimensión política de la gestión y superar el enfoque técnico y procedimental. Sin
desechar los aportes que los modelos empresariales y gerenciales puedan hacer en esta
materia, se debe buscar la superación de su sobredeterminación y la generación de
modelos propios surgidos de la pedagogía y la particular naturaleza de las
organizaciones educativas. En este sentido, se debe avanzar para transformar las
escuelas y colegios de organizaciones tecnológicas en organizaciones pedagógicas y
educativas.
Esta acción debe incluir un trabajo sistemático de análisis y evaluación de la
normatividad vigente y de acciones de incidencia para su ajuste y modificación en los
aspectos que de manera evidente están desvirtuando los propósitos de democratización
real de la gestión.
Fortalecimiento de las relaciones con el entorno
La ciudadanía escolar está íntimamente relacionada con las condiciones generales
de ejercicio de la ciudadanía. Esto significa que las características de los entornos
locales inciden de manera decisiva en la ciudadanía escolar.
44

Un entorno violento y conflictivo prolonga sus efectos dentro de la escuela y hace difícil
la convivencia pacífica. Este elemento fue claramente resaltado en las entrevistas
realizadas. La no existencia de criterios de equidad de género, por ejemplo, discrimina a
las niñas y propicia fenómenos como el embarazo de adolescentes. La existencia de
pandillas afecta la seguridad al interior de las instituciones y pone en riesgo a sus
estamentos. Las instituciones educativas deben generar, por tanto, acciones de
responsabilidad social comunitaria para que el entorno comprenda cabalmente el
significado del ejercicio de la ciudadanía escolar que acompaña a la comunidad
educativa cuando está fuera de la escuela. Sin estrategias en este sentido se profundiza
el aislamiento de los planteles educativos de sus propios contextos. Estas acciones están
relacionadas con la necesidad de ampliar la comprensión sobre el significado de la
educación como un derecho fundamental y un bien público.
45

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