Ciencia política: bienes públicos

Cubierta: Ambrogio Lorenzetti (c.1290-1348), Effetti del Buon Governo in città
{Efectos del buen gobierno en laciudad), fragmento, 1338-1339. Palazzo Pubblico,
Siena, Italia.
Las demás ilustraciones del libro provienen de: Allegoria del Buon Governo
(Alegoria del buen gobierno), Palazzo Pubblico, Siena, Italia.
Primera edición: marzo de 2009
Título originai:
Science ofPolitics. An Introduction
Traducción de Ferran Meler
Realización: Átona, S. L.
© 2009, Josep M. Colomer
© 2009 de la traducción: Ferran Meler
Derechos exclusivos de edición en español:
© 2009: Editorial Ariel, S. A.
Avda. Diagonal, 662-664 - 08034 Barcelona
ISBN: 978-84-344-1836-3
Depósito legal: B. 3.436-2009
Impreso en España por Book-Print (Barcelona)
Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del copyright,
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra
por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografìa y el tratamiento informático,
y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos.

Sumario
Reconocimientos .................................................................. DC
Introducción......................................................................... xi
Algunas cosas que sabemos: 30proposiciones en ciencia política .. xxi
I. Acción ........................................................................... 1
1. Bien público............................................................. 3
2. Acción colectiva........................................................ 23
3. Cooperación y conflicto............................................. 47
4. Liderazgo ................................................................ 77
n. Comvinidad .................................................................... 101
5. Autogobierno........................................................... 103
6. Federación............................................................... 129
7. Dictadura ................................................................. 153
8. Democracia............................................................... 175
ni. Gobierno........................................................................ 203
9. División de poderes ................................................... 205
10. Partidos políticos...................................................... 227
11. Políticas públicas...................................................... 249
12. Gobierno de partido................................................... 275
IV. Elección......................................................................... 305
13. Votación de presidentes............................................. 307
14. Elección de asambleas............................................... 329
15. Competencia electoral............................................... 359
16. Formación de la agenda............................................. 387
Reflexiones finales.................................................................. 421
Lecturas básicas.................................................................... 424
índice de conceptos básicos .................................................... 433
índice de nombres.................................................................. 441
Algunos pensadores ............................................................... 445
índice general ........................................................................ 447

Reconocimientos
Este libro hasido escrito eneltranscursodemásdeveinte años dees
tudio y enseñanza de cursos de ciencia política en diversas instituciones,
especialmente la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad de
Chicago, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, el Instituto
de Estudios Políticos de París, la Universidad de New York, la Universi
dadde Georgetown en Washington, la FacultadLatinoamericana de Cien
cias Sociales y el Centro de Investigación y Docencia Económicas en Mé
xico y la Universidad Pompeu FabraenBarcelona. Entre laspersonasque
apoyaron inicialmente mi docencia en estas instituciones quiero recordar
aFrancesc de Carreras, JosepM. Vallès, Joan Botella, DavidLaitin, Salva
dor Giner, Jean Léca, Steven Brams, Russell Hardin, Eusebio Mujal-
León, Samuel H. Bornes, Benito Nacif, Ramón Marimon, Andreu Mas-
Colelly Xavier Calsamiglia. Acerca de la edición del libro debo mencionar
a Steven Kennedy, quien me estuvo animando a escribirlo durante mu
chos años, aunque al final no pudimos completar la colaboración del
modo que él esperaba, la editora de la versión originalen inglés en Oxford
University Press, Jennifer Carpenter, una quincena deevaluadores anóni
mos y algunaspersonas que han leído algunos capítulos o partes del libro
y me han hecho comentarios y sugerencias degran valor, incluidos Keith
Dowding, Humberto Uavador, Helen Margetts, Marta Reynal-Querol, Ja
mes A. Robinson, Olga Shvetsova, Rein Taageperay los editores deAriel,
Jaume Clarety Clara Pastor.
La dedicatoria espara Blanca, que elprimer día que nos conocimos
me dijo que yo debía escribir este libro, y para Alicia, nuestro mejorpro
ducto.
IX

Introducción
Este libro trata de política, una actividad que ha sido considerada
una profesión noble, una ciencia triste o un arte clásico, según distin
tas perspectivas a su vez controvertidas. En este libro se aborda el es
tudio de la política desde dos puntos de partida. En primer lugar en
tendemos que la política es una actividad humana ñmdamental que
persigue el interés común de los miembros de una comunidad o, en
términos más clásicos, el «bien público». En segundo lugar, la políti
ca, como cualquier otra actividad humana, puede ser objeto de un co
nocimiento sistemático y fidedigno, según las normas de lo que en ge
neral llamamos «ciencia». Si no le preocupan en particular estas dos
afirmaciones, puede saltarse los siguientes párrafos y pasar directa
mente al primer capítulo. En caso contrario, tal vez quiera dedicar
unos minutos a leer las razones que me han llevado a adoptar este
punto de vista.
¿Qué es la política?
Cuando el filósofo griego Aristóteles afirmó que «el hombre es un
animal político», no quiso decir que al hacerpolítica los seres himianos
deberían comportarse como animales, guiados sólo por el instinto de
luchay dominio. Más bien al contrario; entendía que /apolítica es una
de las activiflades esenciales que distingue al ser humano de otros
animales (junto con el arte, la religión y la ciencia). Sólo los seres hu
manos son capaces de cooperar por sus intereses comunes y de acatar
regláis colectivas. Ciertamente, otras especies animales luchan por re
partirse los recursos y puedentenerrelaciones en las que unospocos in
dividuos dominan a los demás. Algunos llaman a esto «política», aun
que a lo sumo lo sería en el sentido más burdo del término. Más
importante para comprender el significado y la importancia de la polí
tica es el hecho de que ningún animal excepto los hmnanos es capaz de
formar coaliciones y organizaciones estables, crear consejos y asam
bleas, deliberary votar, tomar decisiones vinculantes sobre asuntos co
lectivos y vivir en grandes comunidades bajo normas compartidas.
XI

No deberíamos confundir las metas colectivas de la polítlcu con
las motivaciones privadas de los individuos implicados en esta activi
dad. Aimque algunos miembros de grupos de interés, activistas de par
tidos políticos y políticos profesionales con cargos públicos se muevan
por la ambición de satisfacer sus deseos privados, incluidos la domina
ción y el disfrute del poder, la meta colectiva de su actividad es la provi
sión de bienes públicos. Pensemos por im momento en el mismo pro
blema, pero en otra actividad fundamental del ser humano: el arte. Si
bien los íirtístas pueden estar motivados por la búsqueda de la admira
ción y el aplauso, el objeto de la actividad artística no es la lucha por el
aplauso sino, obviamente, la creación de obras de arte que puedan gus
tar al público, ya sean comedias o poemas, cuadros o edificios, cancio
nes o pelícvilas. Análogamente, el objeto de la política, independiente
mente de las motivaciones privadas de sus actores, es la provisión de
libertad, seguridad, justicia, medios de transporte, educación, asisten
cia sanitaria, entornos agradables y otros bienes similares a los miem
bros de la comvmidad.
Dicho con mayor precisión, el objetivo de la política es la provi
sión de «bienes públicos», como los que acabamos de mencionar,
por medio de la acción colectiva. Como se analizará en este libro, los
bienes públicos son los que no pueden ser divididos en piezas o porcio
nes separadas que puedan ser usadas por individuos diferentes, por lo
que no pueden ser provistos sólo por el mercado u otros mecanismos
privados. Puede considerarse que la provisión de bienes públicos, la
cual requiere instituciones públicas, traza una línea divisoria entre los
dominios de las actividades pública y privada y define el espacio pro
pio de la política. Algimos bienes públicos pueden producir beneficios
casi-universales, como puede ser el caso, por ejemplo, de ciertos recur
sos naturales, el calendario y la red mundial, los cuales pueden serpro
vistos mediante la cooperación humana con poca estructura institu
cional. Pero muchos bienes públicos, como las obras públicas, las
escuelas, la seguridad social y otros servicios, así como las políticas de
impuestos para financiar estos bienes, implican redistribución de re
cursos entre diferentes miembros de la comvmidad, por lo que compor
tan conflicto y competencia.
Todos los temas presentados en este libro pueden ser entendidos
desde esta perspectiva fundamental. En las páginas siguientes analiza
remos diferentes formas de comunidad y de régimen políticos, inclui
das la dictadura y la democracia, así como las relaciones entre parla
mentos y presidentes y diversas configviraciones de partidos, a las que
seguirá el análisis de las reglas electorales y diferentes estrategias en la
competencia electoral. Todas estas instituciones, organizaciones y
comportamientos pueden ser concebidos como mecanismos para la
«lección y provisión de bienes públicos.
CIENCIA DE LA POLÍTICA
XII

¿Por qué ciencia?
La política no es sólo una actividad práctica basada en la acumu
lación de experiencia directa. El proyecto de una ciencia o im conoci
miento metódico de la política es tan antiguo como la política misma.
Muchos iniciadores de las ciencias sociales modernas se refirieron al
modelo de las ciencias de la naturaleza, a menudo con el objetivo de
construir alguna variante de «física social». En la actualidad casi nadie
cree que existan «leyes naturales» en la sociedad. Pero las interaccio
nes humanas producen regularidades susceptibles de ser analizadas,
como en las otras ciencias, mediante modelos y fórmvdas estilizados.
Varias disciplinas han sido tomadas como referencia para ese em
peño con respecto al estudio de la política. El dominio del derecho enlos
estudios políticos hasta principios del siglo veinte promovió la recolec
ción de datos sobrelos regímenesylasestructuraspolíticas endiferentes
regiones y países del mundo, la cual proveyó un notable número de ob
servacionesy comparaciones. No obstante, los análisis empíricos secon
fundieron con frecuencia conjuicios normativos de valor. En un segun
do período a partir de mediados del siglo veinte, los estudios políticos se
desarrollaron bajo la guía de métodos empíricos e inductivos importa
dos de la sociología y la psicología. Esto promovió la adopción de técni
cas cuantitativas y análisis estadísticos de las características sociales y el
comportamiento político de la gente. Enlos decenios másrecientes, una
nueva influencia de la economía ha producido un florecimiento de mo
delos formales, refinamientos matemáticos y razonamiento deductivo
en el estudio de la política. Todas estas contribuciones son en cierto
modo acumulativas. El método científico requiere, sin duda, tanto ob
servacionesempíricasy mediciones cuantitativas comomodelosló
gicos con hipótesis interesantes. Tanto el razonamiento inductivo como
el deductivo son necesarios para desarrollarun análisis científico —^una
investigación suelemoversedesdela compilacióndeobservaciones ales
bozo deunahipótesis, desdeéstealarecoleccióndeunmayornumero de
observaciones relevantes e identificadas con precisión, de ahí a la revi
sión o el refinamiento de la hipótesis inicial, y asísucesivamente—.
El progreso en el conocimiento de la política y la sociedad implica
la acimiulación de un conjimto de proposiciones acerca del comporta
miento de las personas, sus consecuencias y las relaciones entre las
instituciones que deberían tener vahdez general. Un modelo científico
postula que existe una relación entre unas pocas variables claramente
definidas y mensvirables, como, por ejemplo, los bienes públicos, los
grupos organizados, el gasto público, el desarrollo, la dictadura, la de
mocracia, la guerra o la paz, la estabilidad del régimen, el tamaño de la
asamblea, las reglas electorales, la producción legislativa, la duración
de los gobiernos, los partidos políticos, los resultados electorales y los
temas de la agenda pública. No olvide que las hipótesis deben estar cla
ramente formuladas, ser lógicamente coherentes y estar apoyadas por
INTRODUCCIÓN
X1II

¿Por qué ciencia?
La política no es sólo una actividad práctica basada en la acumu
lación de experiencia directa. El proyecto de una ciencia o im conoci
miento metódico de la política es tan antiguo como la política misma.
Muchos iniciadores de las ciencias sociales modernas se refirieron al
modelo de las ciencias de la naturaleza, a menudo con el objetivo de
construir alguna variante de «física social». En la actualidad casi nadie
cree que existan «leyes naturales» en la sociedad. Pero las interaccio
nes humanas producen regularidades susceptibles de ser analizadas,
como en las otras ciencias, mediante modelos y fórmvdas estilizados.
Varias disciplinas han sido tomadas como referencia para ese em
peño con respecto al estudio de la política. El dominio del derecho enlos
estudios políticos hasta principios del siglo veinte promovió la recolec
ción de datos sobrelos regímenesylasestructuraspolíticas endiferentes
regiones y países del mundo, la cual proveyó un notable número de ob
servacionesy comparaciones. No obstante, los análisis empíricos secon
fundieron con frecuencia conjuicios normativos de valor. En un segun
do período a partir de mediados del siglo veinte, los estudios políticos se
desarrollaron bajo la guía de métodos empíricos e inductivos importa
dos de la sociología y la psicología. Esto promovió la adopción de técni
cas cuantitativas y análisis estadísticos de las características sociales y el
comportamiento político de la gente. Enlos decenios másrecientes, una
nueva influencia de la economía ha producido un florecimiento de mo
delos formales, refinamientos matemáticos y razonamiento deductivo
en el estudio de la política. Todas estas contribuciones son en cierto
modo acumulativas. El método científico requiere, sin duda, tanto ob
servacionesempíricasy mediciones cuantitativas comomodelosló
gicos con hipótesis interesantes. Tanto el razonamiento inductivo como
el deductivo son necesarios para desarrollarun análisis científico —^una
investigación suelemoversedesdela compilacióndeobservaciones ales
bozo deunahipótesis, desdeéstealarecoleccióndeunmayornumero de
observaciones relevantes e identificadas con precisión, de ahí a la revi
sión o el refinamiento de la hipótesis inicial, y asísucesivamente—.
El progreso en el conocimiento de la política y la sociedad implica
la aciunulación de un conjimto de proposiciones acerca del comporta
miento de las personas, sus consecuencias y las relaciones entre las
instituciones que deberían tener vahdez general. Un modelo científico
postula que existe una relación entre unas pocas variables claramente
definidas y mensvirables, como, por ejemplo, los bienes públicos, los
grupos organizados, el gasto público, el desarrollo, la dictadura, la de
mocracia, la guerra o la paz, la estabilidad del régimen, el tamaño de la
asamblea, las reglas electorales, la producción legislativa, la duración
de los gobiernos, los partidos políticos, los resultados electorales y los
temas de la agenda pública. No olvide que las hipótesis deben estar cla
ramente formuladas, ser lógicamente coherentes y estar apoyadas por
INTRODUCCIÓN
XIV

contrastacìones y observaciones empíricas. Lea, por favor, el recuadro
contiguo dedicado a «El método científico en política» para una mayor
clarificación acerca de las condiciones de validez de los modelos cientí
ficos y su capacidad para predecir observaciones futuras.
A menudo se pide a los politólogos que expliquen las causas de los
acontecimientos políticos y que ofrezcan su consejo para la toma de
decisiones con respecto a políticas públicas o instituciones. Aunque es
tas dos tareas están fuertemente relacionadas, de hecho corresponden
a dos profesiones diferentes: politòlogo y político. Suponga, por
ejemplo, que dos personas dicen lo siguiente:
GABRIEL: Un alto número de partidos políticos reduce el grado de
polarización política.
marta: Debería haber sólo dos partidos en el sistema para que hu
biera gobiernos estables.
Observe que Gabriel habla como un científico: dice como él ve las
cosas.Marta, encambio, hablacomoimapolítica: dice como aellalegus
taría quefueranlas cosas. Deberíamosdistinguirestosdostipos deenun
ciados. Unaproposición científícraimplicavmaaserciónsobrecómo son
lascosas. Unjuicio normativojuzga cómo lascosasdeberíanser.
La diferencia entre los dos tipos de enimciados es que, en princi
pio, podemosvalidar o refutar las proposiciones científicas mediante el
examen de la evidencia. Podemos recoger datos sobre el número de
partidos políticos en diferentes países, medir los sistemas de partidos
tomando en cuenta el tamaño relativo de los partidos, estimarla distan
cia política o ideológica entre partidos melante el escrutinio de sus
comportamientos legislativos y gubernamentales, y establecer las rela
ciones apropiadas entre estos diferentes conjuntos de datos. En cam
bio, im juicio normativo requiere valores. Decidir si tener muchos o
pocos partidos es bueno o malo comporta ima elección a favor de la re
presentación fiel, la estabilidad gubernamental, el consenso en políti
caspúblicas o las oportunidades favorables para el cambio de políticas.
Los enunciados científicos y normativos deberían estar relaciona
dos, desde luego mucho más de lo que tiende a sospecharla gente igno
rante y con opiniones fuertes. En la medida en que sepamos cómo son
las cosas, podremos formular nuestro juicio sobre bases sólidas. La te
sis de Gabriel de que unalto número de partidos reduce el grado de dis
tancia y de polarización entre los partidos (porque cuando hay muchos
partidos, éstos tienden a colocarse en posiciones relativamente «próxi
mas» entre sí), si es cierta, puede inducir a Marta a cambiar su opinión
a favor de tener sólo dos partidos aceptados en el sistema. Sin embargo,
un juicio normativo no se basa sólo en el análisis científico. Al contra
río, requiere tanto un análisis científico como una elección de valores,
de modo que incluso si dos personas están de acuerdo en cómo son las
cosas, pueden muntcnri' opiniones diferentes sobre cómo deberían ser.
XV

Así pues, los politólogos pueden estar de acuerdo en ver las cosas
como son. De hecho, la ciencia política ha desarrollado un notable pro
greso en la comprensión de la política en los tiempos modernos, como
veremos en este libro. Al mismo tiempo, los politólogos pueden diferir
en su consejo bien como consecuencia de diferencias no resueltas en el
análisis científico, bien por una diferencia de valores difícü de superar.
La política práctica necesita ciencia así como, por seguir con la
analogía, incluso la práctica del arte requiere un conocimiento siste
mático. Artes como pintar cuadros, componer música o reaüzar pelí
culas en parte se basan de manera innegable en habilidades y predispo
siciones innatas, pero también en la formación y la práctica. Desde
luego, los artistas se benefician de estudios metódicos así como de la
compresión adquirida por los profesionales que les precedieron. Al
igual que sucede en cualquier otro campo, las escuelas de arte no siem
pre logran producir buenos íirtistas, pero son decisivas para desarro
llar las capacidades himianas apropiadas.
Del mismo modo, los cursos, las facultades y los textos de ciencia
política deben proporcionar no sólo conocimiento y comprensión de
los fenómenos políticos, sino también los mejores fundamentos para
ejercicios aplicados. Así como la física es el mejor fundamento de la
geología y la ingeniería, y la economía ha sido un sólido fundamento
para la expansión de los programas de estudio de administración y di
rección de empresas, un sólido conocimiento de la ciencia política de
bería ser la firme base para la práctica de la organización y el lideraz
go, las campañas electorídes, la toma de decisiones en el ámbito de las
políticas públicas, la administración pública, los asuntos exteriores y
otras actividades con una amplia proyección profesional.
INTRODUCCIÓN
El u b r o
Este libro ha sido concebido para llenar unvacío persistente entre
los avances en la investigación y la enseñanza habitvial en esta discipli
na. Hemos avanzado mucho durante las últimas décadas, tanto en la
investigación como en las publicaciones académicas, pero la docencia
no siempre se halla a su altura. Como escribió uno de los evaluadores
anónimos del manuscrito original de este libro, muchos profesores tie
nen que «asignar un manual que tiene muy poco que ver con lo que di
cen en clase».
Los materiales que se presentan en este libro son sólo una selec
ción de las muchas cosas que realmente sabemos. Mi selección se ha
basado en la experiencia acumulada al enseñar este tipo de curso a es
tudiantes con formaciones variadas en tres países diferentes a zimbos
lados del Atlántico Norte durante más de veinte años. Al seleccionar lo
que debía incluir y lo que no, he procurado aplicar criterios de simpli
cidad, utilidad práctica y relevancia histórica. Algunas de las cosas que
XVI

he incluido puede que requieran mayores pruebas de su validez, pero
he apostado por ellas debido a surelevancia y suconsistencia con otros
posüilados bien establecidos. Tras esta Introducción encontrará un
conjunto de «30 Proposiciones en Ciencia Política», las cuales consti
tuyen un sumario de los resultados presentados en el resto del libro.
Están formuladas de im modo informal, aimque podrían convertirse
en «teoremas» más formales y mejor demostrados. Ciertamente po
drían y deberían enseñarse muchos más conocimientos fírmes y sóH-
dos en otros cursos y en otros libros de texto. Tras escribir este libro
tengo la fundada impresión de que en realidad sabemos muchas cosas.
Muchas más de lo que se suele reconocer tanto dentro como fuera de la
disciplina académica de la política.
Este libro debería ser apropiado para im curso general de intro
ducción a la ciencia política en unsistema de enseñanza p>orsemestres.
Incluye cuatro partes con los siguientes títulos:
1. Acción
2. Comunidad
3. Gobierno
4. Elección
Si el libro resulta demasiado largo para otros propósitos, puede
utilizarse según las necesidades y los críteríos de los profesores. Se
pueden organizar usos parciales de diferentes modos:
• Laspartes 1y 2 se pueden combinar para proporcionar una bre
ve introducción a los fundamentos de la política.
• Laspartes 3y 4 y quizás fragmentos de otras pueden formar un
ctirso centrado en el estudio de las instituciones políticas.
Alternativamente, el libro se puede dividir del siguiente modo:
• Las partes 1 y 4 pueden unirse porque comparten vin enfoque
«micro» en el que las decisiones individuales explican los resul
tados colectivos
• Las partes 2 y 3, en cambio, comparten vm enfoque «macro»
centrado en variables estructurales.
Estos diferentes agrupamientos pueden también ser adecuados
para cursos en estudios de filosofía política, derecho constitucional,
economía política y estudios comparativos y de área, respectivamente.
El grueso del libro es un texto con algunos párrafos destacados
para ser retenidos en su mente o en sus apimtes y vmas pocas fórmulas
sencillas. Algunas ampliaciones y detalles técnicos sepresentan en «Re
cuadros» separados que pueden ser usados discrecionalmente por el
profesor según el tilvcl dcI curso. Hay también una serie de «Casos» o
XVII

ejemplos dispares pero intencionadamente relevantes de países y luga,
res de diversas partes del mundo en períodos remotos y próximos. Una
sección dedicada a las «Fuentes» reproduce fragmentos esclarecedores
de textos seminales tanto de autores clásicos como de académicos mo.
demos. Cada capítulo finaliza con una «Conclusión» en la que se resu.
men los resultados a los que se ha llegado y se reformulan las «Proposi.
ciones» antes mencionadas. Luego sigue un «Resumen» y una lista de
«Conceptos básicos» que merecen ser estudiados y releídos. Algunas
«Preguntas de repaso» y «Problemas y aplicaciones» pueden ayudara
seguir el curso (las soluciones se hallan a disposición de los docentes
que las soliciten al autor). Al final de cada una de las cuatro partes de
este libro se presenta evidencia empírica estilizada y a largo plazo con
objeto de recalcar la relevancia de lo que antes se ha analizado.
En la última sección se incluye una lista de referencias bibliográfi,
cas para apoyar los enunciados presentados en los diferentes capítulos,
así como una atractiva oportunidad para estimular su curiosidad. To.
dos los «Conceptos básicos» se presentan también agrupados por or.
den alfabético para ulteriores consultas.
INTRODUCCIÓN
RECUADRO
EL MÉTODO CIENTÍFICO EN POLÍTICA
Éste es un libro introductorio sin sofisticación matemática, pero está
inspirado en una cierta noción de lo que es y debería ser un conocimiento
científico de la política. La idea básica es que la realidad política, comple
ja y a veces aparentemente caótica, se puede captar y reproducir median
te «modelos» estilizados.
Cada modelo postula que existe una relación entre un pequeño núme
ro de variables. Señalemos que las variables en un modelo tienen que estar
bien definidas con conceptos adecuados, como, por ejemplo, bien públi
co, grupo de presión, líder, estabilidad, democracia, guerra, regla de deci
sión, producción legislativa, partido, activista, espacio político, ideología
y otras que se presentan a lo largo de este libro. Las variables selecciona
das deberían ser susceptibles de una observación precisa y, a ser posible,
de una medición cuantitativa. Muchas variables políticas se pueden me
dir, por ejemplo con el número de individuos, el área, el número de gobier
nos, el dinero, el tiempo, los votos, los escaños, el número de partidos, las
«posiciones» políticas o la «distancia» ideológica, entre otras dimensio
nes. En las páginas de este libro encontrará una docena de índices para
hacer mediciones cuantitativas de las variables políticas.
Un modelo en política suele comportar ciertos supuestos relativos a
los motivos de los actores y sus decisiones probables, los cuales estable
cen vínculos y relaciones entre las variables que acabamos de mencionar.
Las relaciones entre variables existen precisamente p>orque la gente toma
decisiones en interacciones estratégicas, las cuales se pueden modelar
con la ayuda de la teoría de juegos u otros enfoques afines.
XVIII

Porejemplo, se suelepostularqueel desarrolloeconómico favorece la
estabilidad y la duración de la democracia. Pero la relación entre estas
dos variables estructurales —desarrollo y democracia— está mediada de
un modo decisivo por la acción humana. Una explicación puede ser que,
bajo condiciones de renta media relativamente alta, hay poca polariza
ción social y los actores políticos pueden aceptar el cumplimiento de las
reglas deljuegoporque la derrota enunaelección no comportaunadepri
vación total, mientras que la organización de una rebelión o un golpe de
estado sería demasiado arriesgada y costosa. Decisiones como ésta (apo
yar la democracia) se toman bajo las restricciones y las oportunidades
ofrecidas por las estructuras existentes (en este ejemplo, unas condicio
nes económicas y sociales favorables) y contribuyen a estabilizar, cam
biar o crear nuevosresultados estructuñdes (digamos, unrégimen demo
crático duradero). Cabepostular, pues, que hayrelaciones entrevariables
estructurales, aunque siempre deberían concretarse los mecanismos que
vinculan estasvariables entre sí.
Paraelinvestigador, laidentificacióndeunproblemainteresanteyre
levante para el estudio puedeser el resultado de unaparticipación directa
enla cuestiónaanalizar, deunestudio afondo de uncasonotable o de un
programadeinvestigación másamplio. Laformulacióndehipótesis sobre
las relaciones entre variables y las decisiones de la gente suele requerir
una intuición experimentada y educada o un cierto esfuerzo de imagina
ción intelectual. El criterio de parsimonia exige la mejor relación posi
ble entre el número de variables consideradas y el de observaciones a ex
plicar. Si, por ejemplo, contamos con un buen modelo para explicar la
efectividad de un grupo de presión para satisfacer sus demandas como
ima función de la variable denominada «tamaño del grupo» (claramente
mensurable) y esto es congruente con muchas observaciones empíricas,
puede que sea «mejor», es decir, más eficiente y parsimonioso, que tratar
dedarcuentade cadaunadelasincidencias por medio deunaserie de nu
merososacontecimientos previos, factoresy episodios casuales.
Se suele advertir que, en política, como en otras ciencias sociales, los
modelossólo sonválidos endeterminadascircunstancias. Perodéjeme ar
gumentarquemuchaspartes denuestracomprensión delapolíticatienen
tantasolidezyrelevanciacomo elconocimientoacumuladoenotrasdisci
plinas bien consolidadas. Baste con mencionar uno de los modelos más
senciDosy másdivulgadodelaeconomía. Cualquierlibro detextoelemen
tal nos dirá que en un mercado competitivo de bienes privados —^pense
mos, por ejemplo, en manzanas o en casas— hay un precio de equilibrio
cuandolas cantidades demandadasy ofi-ecidas soniguales. Esto sederiva
ante todo de la observación generalizada de que las personas tienden a
comprar menos, o como mínimo no más, de un bien cuando su precio
sube,lacualsellama «ley delademanda».Posiblementehabráoídohablar
de ella. Hoy forma parte del conocimiento corriente, aunque llevó varios
siglosdepensamientoformularlaconprecisiónyperspicacia. Pormencio
naruncampo completamente diferente, estoyseguro de querecordará un
modelo fundamental de la máspreciada de las ciencias, la física: «la leyde
la gravedad» queexplica porquéloscuerposcaenhaciaabajo.
XIX

INTRODUCCIÓN
Modelos como éstos forman las bases de las ciencias «normales» mo
dernas, pero todo el mundo sabe que son crudas simplificaciones de la
realidadqueseajustanaobservacionesempíricassólobajocircunstancias
concretas, muybien definidas pero relativamente poco frecuentes. Enlas
observaciones diarias, no emergen precios de equilibrio porque determi
nadosbienes (comolavivienda, antesmencionada, como uncasoparticu
larmente fuerte) no sontanmóviles o laspersonas no tienen unainforma
ción tan buena sobre las oportunidades que ofrece el mercado como
suponeel modelo. Asimismo, los cuerpos caendel modopredicho sólo en
un «vacío perfecto», pero paramediry predecircadaepisodio concreto, es
precisoestimarelviento,laresistenciadelaireola «fricción» yotrascondi
ciones. Sin embargo, los consumidores individuales, las familias, las em
presas, los comerciantes y los gobiernos se extraviarían si no supieran lo
esencial de la teoría de los precios, al igual que sucedería con los ingenie
ros, los albañiles, los fontaneros, los pilotos de líneas aéreas y, en general,
contodos nosotrossitratáramosdeprescindirdelaleydela gravedad.
Como en cualquier otra ciencia, los modelos en política no predicen el
futuro enunsentido incondicional. Sólo afirman que si secumplenciertas
condiciones, entoncesesprobablequesedenciertosresultados. Parapre
dicciones concretas, los modelos tienen que estar sujetos a limitaciones te
rritoriales y temporales y a otros condicionamientos del comportamiento
humano. Es más, las personas pueden cambiar a propósito ciertas «varia
bles».Enrealidad,cuantosmásconocimientosdecienciapolíticatengauna
persona, máspuedesercapazdemanipularciertos escenariosconla inten
cióndealcanzarresultadosdeseables.Cadajuego «estratégico»puedejugar
sebajocondicionesestructuralesquepresentandiversasocasionesyrestric
ciones, Peroconlosincentivosapropiados,lasdecisionesdelosactorespara
alterarlas situaciones políticas pueden tener unefecto enlas relaciones es
tructuralesy,portanto,sonindispensablesparadarcuentadelosresultados
colectivos esperados. Todo estononiega, sinembargo, elcaráctercientífico
de estetipo demodelos. Másbienal contrario, la conductaintencional sóli
damente fundadapuedeserla principal confirmación de suvalidez porque
implicaunaconcienciadesusrepercusionesyconsecuenciasp>otenciales.
Todos los modelos deberían ser susceptibles de ser sometidos a con-
trastaciones empíricas. Un modelo puede ser validado o invalidado por
diferentes medios, incluidos los siguientes procedimientos que podrá es
tudiar en cursos más avanzados:
- El análisis de regresión y otras técnicas estadísticas para grandes
números de observaciones.
- El método comparativo para pequeños números de observaciones
bien seleccionadas.
- Los experimentos de laboratorio.
Las contrastaciones empíricas pueden llevar a validar, reformular o
descartar hipótesis sobre las relaciones entre las variables y las decisio
nesde laspersonas. Esto permite la acumulacióndeconocimiento, que es
un sinónimo de progreso científico.
XX

Algunas cosas que sabemos:
30 proposiciones en ciencia política
Se recogen aquí de un modo informal las proposiciones y los resulta
dos que se presentan a lo largo del libro y se resumen en la «Conclu
sión» de cada capítulo. En una primera lectura de esta sección podrá
darse cuenta de la amplitud de los conocimientos acumulados, aunque
ésta es sólo una selección parcial de las muchas cosas que sabemos de
política. Debería volver a esta sección tras estudiar este curso, a modo
de revisión de los resultados sustantivos que habrá tenido ocasión de
aprender.
A cción
1. Bien público.
A diferencia de los bienes privados, los bienes públicos son indivisibles
y no pueden ser satisfechos satisfoctoriamente por el mercado u otras
iniciativas privadas. La provisión de bienes públicos requiere coopera
ción o coerción, ya sea por medio de la acción colectiva o de un gobier
no efectivo.
2. Tamaño delgobierno
La demanda de bienes públicos y los niveles relativos de gasto público
del gobierno tienden a aumentar con la prosperidad económica, la es
tabilidad institucional y la democracia.
3. Acción colectiva
Los miembros de comunidades o grupos de interés pequeños, con
centrados y homogéneos tienen más incentivos para cooperar y parti
cipar en acciones colectivas que los miembros de grupos grandes, dis
persos y heterogéneos. Los grupos pequeños tienden a conseguir
mayor acceso a recursos en la arena pública, a costa de los grupos
grandes.
XXII

4. Voz versus salida
La acción colectiva por la promoción de intereses colectivos o «voz» se
debilita y puede ñ^casar si la acción rival de «salida» en busca de vm
proveedor alternativo es menos costosa y conlleva una mayor probabi
lidad de dar acceso a bienes públicos.
5. Dilema delprisionero
El «Dilema del prisionero», que es el modelo más famoso de la teoría
dejuegos, puede tomarse como vmarepresentación de la estructura bá
sica de los problemas de la acción colectiva para la provisión de bienes
púbUcos. En estejuego cada actor tiene incentivos para no coopersir, lo
cual puede producir unresultado ineficiente en el que todos los partici
pantes están peor que si cooperan.
6. Cooperación sostenida
Eninteracciones deltipo Dilema delprisionero, puede emergerima coo
peración sostenida si los actores aplican la estrategia de empezar coope
rando y pagar a los demás con la misma moneda —^también llamada
«toma y daca». La cooperación mutua es más probable cuanto mayores
la incertidimibre acercadela duracióndela relacióncolectivay mayorel
número deinteracciones.
7. Liderazgo
La acción colectiva de las comunidades y los grupos de inte
rés puede desarrollarse gracias al liderazgo. Los líderes distribuyen
los costes de la acción entre los miembros del grupo para proveer
bienes públicos y privados, mientras que, en contrapartida, los segui
dores pueden dar a los líderes votos o apoyo y permitirles que disfru
ten de los beneficios del poder, la fama, los ingresos y una carrera
política.
Comunidad
8. Lo pequeño es democrático
Las comunidades pequeñas, que tienden a ser relativamente armóni
cas en términos económicos y étnicos, tienen ventajas comparativas
para formas de gobierno suaves y democráticas. En tiempos recientes
han proliferado los pequeños países independientes, con lo que el ta
maño medio de los países ha disminuido.
9 Gobentanza multinivel
Son necesarios múltiples niveles de gobierno, incluidos los niveles lo
cal, estatal y global, para una provisión eficiente de bienes públicos a
diversas escalas territoriales.
XXIII

10. Una federación necesita muchas unidades
El autogobierno local democrático y la provisión de bienes públicos a
gran escala pueden ser compatibles por medio del federalismo. Las fe
deraciones con muchas unidades, en las que ninguna unidad es sufi
cientemente grande para dominar, tienden a sobrevivir y dvirar. En
cambio, las federaciones con sólo dos unidades tienden a fracasar, ya
que suscitan bien la absorción de la imidad pequeña por la grande,
bien la secesión de la unidad pequeña y habitualmente dominada.
11. Las dictaduras fracasan y caen
Las dictaduras tienen gobernantes auto-designados que detentan el
poder por medio de la coerción y la violencia. Pueden sobrevivir sobre
la base de la represión y de su desempeño «sustantivo», ya sea econó
mico o de otro tipo. Pero también tienden a caer como consecuencia
de fracasos, como una derrota militar, una crisis económica o la muer
te del dictador.
12. El desarrollo favorece la democracia
El desarrollo económico favorece la viabilidad de los regímenes demo
cráticos porque tiende a reducir la polarización económica y social y la
intensidad de los conflictos redistributivos.
13. La democracia favorece el desarrollo
La democracia se basa en la libertad y en elecciones periódicas de los
gobernantes. Puede favorecer el desarrollo económico porque está
fuertemente asociada a la vigencia del derecho y es más competente en
la provisión de bienes públicos.
14. Paz democrática
Los estados democráticos tienden menos a combatirse entre ellos y a
iniciar guerras que las dictaduras.
ALGUNAS COSAS QUE SABEMOS
Gobierno
15. Bloqueo institucional
Un gobierno de un solo partido promueve una alta concentración de
poder, la cual puede inducir eficacia en la toma de decisiones. En cam
bio, las elecciones separadas para diferentes cargos y la división de po
deres tienden a producir gobierno dividido, «bloqueo» legislativo y es
tabilidad de las políticas públicas.
16. Oligarquía departido
Los partidos políticos son organizaciones que presentan propuestas de
políticas públicas y compiten por el poder político. Una organización
política tiende a convertirse en una «oligarquía», es decir, tiende a es-
XXIV

tar dominada por líderes o políticos profesionales que persiguen votos
y cargos.
17. Activistas extremos
Los activistas políticos voluntarios o militantes promueven posiciones
políticas o ideológicas más «extremas» que los votantes e incluso que
los líderes del partido.
18. Pluralismo consensual
Hay vuia correlación inversa entre el número de partidos políticos en
xm sistema y el grado de polarización partidaria de la competencia
electoral. Una alta fragmentación del sistema de partidos está asociada
a ima baja polarización de la competencia política y a más oportunida
des de consenso.
19. Coaliciones mínimas
Los partidos políticos en un parlamento tienden a formar coaliciones
ganadoras con el mínimo tamaño y a preferir socios situados en posi
ciones contiguas en el espacio político-ideológico. La distribución de
carteras del gabinete entre los socios de vina coalición tiende a ser pro
porcional al número de escaños controlados por cada partido.
20. Duración delgabinete
Los gabinetes mayorítarios con im solo partido tienden a durar más
que los gabinetes de coalición mutipartidista o los de minoría.
21. Parálisis bipartidista
En vmsistema con división de poderes entre la presidencia y el congre
so, el cambio de políticas públicas es más viable si hay múltiples parti
dos o libertad de voto de los miembros individuales del congreso. En
cambio, un sistema de dos partidos con fuerte disciplina partidaria
puede generar confrontación y parálisis inter-institucional.
CIENCIA DE LA POLITICA
E lección
22. Bipartidismo con mayoría
Las elecciones de presidente y de otros cargos unipersonales por la re
gla de la pluralidad o mayoría relativa están asociadas al dominio de
un solo partido o a dos partidos en competencia.
23. A más escaños, máspartidos
En las elecciones de asambleas y parlamentos, un tamaño grande de la
asamblea y un alto número de escaños en cada distrito están asociados
a un alto número de partidos políticos.
XXV

24. Regla eleMicro-mega
Cuando se eligen reglas electorales, los partidos grandes prefieren
asambleas pequeñas y distritos pequeños con la regla de la mayoría re
lativa, mientras que los partidos pequeños prefieren asambleas gran
des y distritos grandes con representación proporcional.
25. Asambleaspequeñas, distritos grandes
Los regímenes democráticos en países grandes suelen tener una gran
asamblea federal, la cual puede ser elegida con distintos sistemas elec
torales, incluidos pequeños distritos iminominales. En cambio, en paí
ses más pequeños y imitarios con asambleas pequeñas el desarrollo de
múltiples partidos favorece la adopción de grandes distritos más inclu
sivos con reglas de representación proporcional. A largo plazo, las nue
vas democracias han tendido a adoptar reglas de representación pro
porcional.
26. Votante mediano
En elecciones en las que sólo compiten dos partidos, éstos pueden te
ner incentivos para aproximarse mutuamente en sus posiciones políti
cas o ideológicas. Una vez convergen en tomo a la preferencia del vo
tante mediano, ningimo de los partidos tiene incentivos electorales
para alejarse del otro partido.
27. Ventaja delgobierno
La competencia electoral es asimétrica entre el gobierno y la oposi
ción. El pzirtido en el gobierno puede obtener ventaja en la compe
tencia electoral mediante la introducción de temas selectos en la
agenda púbUca, así como mediante el suministro o el escamoteo de
información sobre su desempeño en el gobierno para conseguir cre
dibilidad.
28. Propiedad de temas
Un tema deja de ser controvertido cuando los partidos convergen en
sus posiciones y se forma un nuevo consenso en tomo a una política
pública. Pero un partido puede tener ventaja y «poseer» un tema si su
desempeño gubernamental en el pasado le ha dado crédito para la
toma de decisiones en el tema.
29. Campañas sin debate
En las camparías electorales, los partidos y candidatos rivales tienden a
dar énfasis a diferentes temas políticos, según la diferente «propiedad»
que tengan sobre los temas y suventaja relativa.
30. Consenso político
A corto plazo, algunas políticas mediocres, así como algunos partidos
en el gobierno con malos desempeños, pueden sobrevivir por falta de
ALGUNAS COSAS QUE SABEMOS
XXVI

una alternativa con suficiente apoyo popular. A largo plazo, cabe una
acumulación de consenso en tomo a políticas públicas en un número
creciente de temas.
XXVII

P a r t e !
ACCIÓN
La política se distingue de los asuntos privados porque trata de los bie
nes colectivos o públicos. En esta primera parte del libro, utilizaremos
el concepto de bien público para trazar la línea de demarcación entre
los ámbitos de la actividad política y de los asimtos privados. Dado que
la provisión de bienes públicos requiere de xm esfuerzo coordinado y
colectivo, suconsecución no depende del coste de los bienes sino de los
costes de la acción colectiva. Estudiamos las condiciones en que la co
operación entre los individuos por el interés común de un grupo o co
munidad surge y se mantiene. En particular, abordaremos la capaci
dad de los líderes para iniciar la acción colectiva y las condiciones en
las que un liderazgo eficiente puede satisfacer el bien público.
1

Bien público
1
El objeto de la política es la provisión de bienes públicos. A lo lar
go de los siglos, han sido muchos los pensadores —teólogos, filósofos,
revolucionarios o académicos— que han tratado de identificar el fin de
vivir en comimidad como «el bien público» o «el bien común». En el
enfoque que proponemos en este libro, el objeto de la política se conci
be como un conjimto de «bienes públicos» que los miembros de la co
munidad proveen y usan.
Empezaremos este capítulo con la definición y el estudio de qué es
un bien público. En cierto sentido, se trata de algo que los miembros
de la comunidad quieren pero no pueden conseguir sólo por sus pro
pios medios individuales, como, por ejemplo, la seguridad, la justicia,
las carreteras, las escuelas, el aire limpio. La provisión de bienes pú
blicos requiere un esfuerzo coordinado, ya sea por medios voluntarios
o coercitivos. Mediante el concepto de bien colectivo o público en con
traposición a bien individual o privado, podemos trazar una línea divi
soria racional entre el ámbito de la actividad política y el de los asuntos
privados. El objetivo más fundamental de la política es hacer factible la
provisión de bienes públicos para la mejora y el bienestar de los miem
bros de la comunidad.
3

En este capítulo
Aprenderemos a distinguirentre bienespúblicos y bienesprivados.
Analizaremospor qué resulta tan difícil hacerque la gente
contribuya de manera voluntaria a laprovisión de bienespúblicos.
Descubriremos qué es la «tragedia de los comunes».
Reflexionaremos sobre las similitudes y las diferencias entre salvar
la atmósfera y los océanos, progresaren la investigación, tener una
moneda común y construir carreteras y aeropuertos.
Consideraremospor qué elgastopúblico se expande con el tiempo.
Empezaremos apensarlapolítica como un compuesto de normas y
decisionespara laprovisión de bienespúblicos.
4

Bienes púbucos
Todo individuo que vive en una comunidad obtiene a través de sus
propios medios privados algunos bienes para satisfacer necesidades
básicas como comer, vestirse, tener im techo y medios de transporte.
Bienes como los alimentos, los vestidos, las viviendas y los coches se
pueden utilizar en unidades separadas y, por tanto, los individuos pue
den acceder a ellos por medio de la compraventa o la negociación para
alcanzar acuerdos con otras personas. Se trata de bienes divisibles que
son susceptibles de ser proporcionados y consumidos por medios pri
vados.
En cambio, los bienes púbUcos son los que no pueden dividirse en
porciones o partes separadas para que las usen individuos diferentes.
Bienes como el mar, la defensa de la comunidad de un ataque extemo,
unsistema de pesos y medidas, xmacarretera o ima señal de tráfico, un
museo o vmparque público, por mencionar sólo unos pocos ejemplos,
no están hechos para que sean apropiados y usados en privado, sino
precisamente para proporcionar beneficios, ser compartidos y usados
por mucha gente. La cuestión es que los bienes públicos pueden no ser
obtenidos o mantenidos por los ciudadanos individuales sin institucio
nes adecuadas que les Ueven a contribuir a suprovisión o preservación.
Ciertamente, los miembros de una comunidad pueden contribuir a ha
cer que los bienes públicos estén disponibles mediante ciertos modos
de conducta, su acción, su trabajo o su dinero. Pero cada individuo
puede esperar que tendrá acceso a los bienes públicos aunque no con
tribuya a su provisión.
Piense, por ejemplo, en la carretera que pasa por delante de su
casa. Todos los vecinos de la mta querrán que esté limpia y bien pavi
mentada. Sin embargo, cada uno espera que podrá usarla al igual que
cualquier otro transeúnte sin hacer ningún esfuerzo personal. Todos
nos enfrentamos a dilemas similares en lo relativo a otros medios co
lectivos de comunicación, seguridad, conocimiento y salud. Como el fi
lósofo griego Aristóteles observó hace muchos siglos, «lo común a mu
chos obtiene poco cuidado, porque todos los hombres se preocupan
más de lo que es suyo que de lo que otros comparten con ellos, a lo cual
prestan menos atención que la que corresponde a cada uno».
5

Indivisibilidad
Los bienes públicos son indivisibles. Las definiciones habituales
de los bienes públicos hacen hincapié en que son ofrecidos de mane
ra conjunta a todos los individuos interesados en usarlos. La carretera
que antes hemos mencionado como vm ejemplo elemental la puede
usar todo el mundo y más de una persona a la vez. Diferentes personas
que van por la ruta no usan partes diferentes de la carretera; todas y
cada vmapueden utilizar toda y la misma carretera. Cuando un bien no
puede dividirse en pedazos o porciones para que los utilicen diferentes
individuos, ni los mercados privados ni la negociación pueden asegu
rar que el bien en cuestión sea provisto en la cantidad por la que la gen
te estaría dispuesta a pagar. En este caso, para satisfocer el interés de
la gente en el bien se necesita cooperación o coerción, lo cual compor
ta en general compromisos creíbles, reglas y normas que se cumplan
de manera efectiva o una autoridad vinculante.
Supongamos que una banda de malhechores actúa en unvecinda
rio donde entran a robar en las casas, ensucian las calles y molestan a
los transeúntes. Los vecinos pueden estar interesados en contar con
una patrulla de vigilancia capaz de impedir que visitantes indeseados
causen algún tipo de daño. El coste de una patrulla de este tipo, bien en
términos de participación de los vecinos en rondas de vigilancia, bien
en el dinero necesario para pagar a un selecto grupo de tipos fuertes
que reahcen la tarea, puede ser inferior al daño esperable que cause la
banda. Así, una iniciativa privada consistente en organizar patrvülas de
vigilancia podría encontrarrentable el trabajo. Sin embaído, cualquier
empresario privado tendría problemas para reclutar vecinos que hicie
ran los tumos o para recaudar dinero para el servicio porque cada ciu
dadano individual espera beneficiarse de la vigilancia colectiva avmque
no contribuya a eUa. Los bienes públicos, como la protección y la segu
ridad, son colectivamente deseables, pero no son rentables en términos
privados, por lo que no pueden ser provistos por medios individueiles.
Tomemos de nuevo el ejemplo de la carretera. Supongamos que
en las inmediaciones de una pequeña localidad se ha establecido una
nueva fábrica y que la empresa está interesada en disponer de vma vía
de acceso adecuada para que los camiones puedan cargar y descargar
las mercancías. Todos los habitantes de la localidad cuentan con bene
ficiarse de vma carretera así tanto para su transporte privado como
para hacer factibles otras actividades comerciales. Sin embargo, a la
empresa le resviltará muy difícil reunir contribuciones de todos los be
neficiarios potenciales porque todos y cada uno pueden esperar que
tendrán acceso a la nueva carretera con independencia de su contribu
ción. Los bienes públicos, como las carreteras, son bienes que la gente
puede que quiera tener, pero no puede consegviirlos en el nivel deseado
a través de intercambios privados optativos. Requieren de una amplia
cooperación que suele ser inducida por algún liderazgo o autoridad.
6

Extemalidades
Un bien público es un fracaso del mercado, es decir, algo que el
mercado no llega a proveer en la cantidad deseada. Otix) tipo de fraca
so de mercado, que los economistas suelen llamar «extemalidad»,
puede entenderse también como un bien público. Una «extemalidad»
no es más que el efecto extemo de cierta acción de unas personas sobre
la satisfacción o utilidad de otras. La acción de la banda de maleantes
que hemos mencionado antes tiene un efecto extemo negativo sobre
los habitantes del vecindario. La difusión del crimen imprevisible y
amenazador es im «mal» público. En cambio, una ronda de vigilancia
tiene un efecto extemo positivo en la población. La seguridad es im
bien público. El hecho de que una autoridad pueda eliminar o compen
sarlas «extemalidades» negativas supone que los «males» públicos tam
bién se pueden eliminar o compensar y que los bienes públicos, por
tanto, se pueden proveer y disfi-utar.
Un efecto negativo extemo bien conocido de ciertas actividades
industrizdes y de transporte es la polución del aire. Podemos conside
rar este efecto como un mal público que se puede sustituir por un bien
público. El mal colectivo de la polución es el humo, mientras que el
bien público correspondiente es el aire limpio. Un esfuerzo colectivo o
una autoridad vinculante pueden, por tanto, proporcionar aire limpio
haciendo que los productores se comporten de un modo diferente que
pueda reducir el efecto extemo negativo de su industria o compensar a
quienes la padecen por la actividad productora de humo que realiza.
De hecho, algunos gobiemos venden permisos para contaminar o im
ponen cuotas o multas a las compañías que contaminan y utilizan el
dinero recaudado para financiar medidas que renueven y protejan
el medio ambiente.
En un modelo ideal, las organizaciones y los gobiemos pueden
proporcionar bienes públicos al nivel deseado en la medida que pue
den alcanzar las siguientes condiciones:
• Cada individuo en la comimidad contribuye, ya sea con esfuer
zo personal o con dinero.
• La cantidad de bien público provisto depende de la suma de las
contribuciones de los individuos.
• Todo el mundo puede usar todo el bien público provisto.
PRUEBA RÁPIDA
• Defina los bienes públicos y ios bienes privados, y dé dos ejemplos de
cada uno.
BIEN PÚBLICO
7

David Hume
(1711-1776)
Teórico político
Fuentes
Bienesprivados y bienespúblicos
«La mayor parte de las artes y profesiones en un estado
son de tal naturaleza que al servir al interés general de la
sociedad, son al mismo tiempo útiles y agradables a algu
nos de los miembros que la componen. En este caso, la re
gla constante de la autoridad, salvo quizá en el primer mo
mento en que se introduce cualquier arte, consiste en dejar
la profesión a su albur y confiar su fomento a quienes sa
can provecho de ella ... Pero también hay actividades que
si bien son útiles y aun necesarias en un estado, no procu
ran ninguna ventaja ni placerparticular a ningún individuo
y el poder supremo está obligado a alterar su conducta en
relación con quienes se dedican a estas profesiones. Es
preciso darles público aliento y subvenir a su subsistencia
y debe velar porque no caigan en aquella negligencia a la que se hallarían na
turalmente sujetas, ya sea vinculando a la profesión honores particulares o
estableciendo una subordinación de las categorías y una estricta dependen
cia, o mediante cualquier otro recurso. Las personas empleadas en las finan
zas, el ejército, la marina y la magistratura son ejemplos de este orden de
hombres.»
David Hume,
Historia deInglaterra (1759-1762)
«Supongo explícitamente dos categorías de bienes: bienes
ordinarios de consumo privado (xj,... x^) que pueden serdi
vididos entre distintos individuos (1,2, ...i,... s) según la re
lación Xj = SX}f, y bienes de consumo colectivo ...
Xn+m) todos disfrutan en común en el sentido de que el
consumo de ese bien por cada individuo no lleva a ninguna
disminución o resta del consumo de ese bien en otro indivi
duo, de modo que simultáneamente para todos y
cada i-enésimo individuo y cada bien de consumo colecti
vo... Ningún sistema de precios descentralizado sirve para
determinar óptimamente los niveles de consumo colectivo
[que son] posibles para la primera categoría de bienes "pri
vados” a los que se aplican los precios ordinarios de merca
doy que no tienen los "efectos externos" esenciales enla noción misma de bien
de consumo colectivo.»
Paul A. Samuelson,
The Pure Theory ofPublic Expenditure (1954)
Paul A. Samuelson
(1915-)
Economista
8

Tipos de bienes púbucos
Las formas de provisión de bienes públicos dependen en parte de
las características de diferentes tipos de bienes. En concreto, para dife
rentes bienes la utilidad individual de sus usuarios puede aumentar,
disminuir o ser la misma cuando cambia el número de usuarios. Todos
estos bienes pueden ser proporcionados a un nivel eficiente, pero pue
den requerir diferentes medios institucionales.
En primer lugar, ciertos bienes, que podemos denominar bienes en
red, brindan beneficios potenciales más elevados a cada usuario cuanto
mayor es el número de usuarios. Esto sucede, por ejemplo, con las len
guas,lossistemasdepesosy medidas, lasmonedasylared. Cuantomayor
esel númerodepersonasquehablanimalenguacomún, másamplias son
las oportunidades que cadahablante tendráde comunicarse; cuanto más
numerosas son las comunidades que adoptan una moneda común, más
frecuentes y variados sonel comercio y los intercambios que cada indivi
duo puede hacer a unos costes de transacción bajos; cuanto mayor es el
númerodepáginasdeinternet, blogsyenlaces,mayoreslacantidaddein
formación y mayorel número de comunicadores potenciales de que pue
de disfrutar cada usuario de la red. La provisión de estos bienes requiere
poca gobemanza, la cualpuedeserorganizadaporlos propios usuarioso
tomadaprestadadealgunaestructuraextema. Deberíamossentimosfeli
cesde tenerla oportunidad de disfrutar de estos bienes públicos, aimque
estánpoco estudiadosprecisamentep>orquesupreservaciónnocomporta
arduosproblemasorganizativoso institucionales.
Los bienes púbUcos puros son los que puede utilizar una persona
sin zdterar la satisfacción o la utilidad de los demás. Ejemplos de bie
nes públicos puros son los descubrimientos científicos, la seguridad y
la defensa, los cuales permiten que im número cada vez mayor de
usuarios se beneficie de la misma provisión del bien. Desde luego un
teorema matemático no deja de ser útil o se vuelve menos verdadero si
aumenta o disminuye el número de personas que lo conocen; de igual
manera, las baterías de defensa antiaérea protegen a una ciudad de los
ataques externos con independencia del número de habitantes y resi
dentes temporales que tenga la ciudad, etcétera. La provisión de estos
bienes se enfrenta al desafío de que ciertos usuarios potenciales tal vez
no deseen contribuir a sus costes, precisamente porque pueden disfm-
tar del bien sin ser discriminados.
Por último, los bienes públicos con rivalidad adolecen de conges
tión potencial. Cuantomayores el númerodelas personas queusanvma
carretera, menor es la utilidad obtenida por cada usuario, por ejemplo,
porque a medida que el número de coches es mayor, la circulación se
huce más lenta y puede llegar a colapsarse. Entre los usuarios potencia
lesde estos bienes hayrivalidad. Si es facilitado atodos los visuariospo-
icncialmente interesados, el uso del bien por una persona disminuye la
satisfacción obtenida por otras cuando utilizan aquel bien al mismo
BIEN PÚBLICO
9

tiempo. Algunos bienes públicos con rivalidad son el aire Ümpio, las ca
rreterasylasautopistas, los túnelesylos puentes, los aeropuertos, lases
cuelas y los hospitales. Estos bienes son vulnerables a la polución, los
atascos, las colas, las aglomeraciones, los retrasos, la congestión y el co
lapso. Más allá de la capacidad límite de cada bien congestivo, puede
que ningún individuo pueda utilizarlo. En los siguientes párrafos anali
zaremoslos problemas quecomportalaprovisión de estetipo debienes.
Bienes de club
Un mecanismo crucial para solucionar el problema de la rivalidad
es la exclusión de ciertas personas del acceso al bien público. Pense
mos, por ejemplo, en un concierto de Amy Winehouse. Si, con motivo
de una ñesta local, el ayuntamiento lo organiza al aire Ubre en la plaza
mayor con entrada gratuita para todo el mundo, será im bien público
congestivo: vm número excesivo de asistentes puede hacer que resulte
difícil escuchary ver, y reduzca la satisfacción de cada espectadorindi
vidual. El traslado del concierto a un teatro y el pago de entrada para
verlo, o su retransmisión a través de la televisión loced por cable, que
comporta cierto grado de privatización del bien público, reducirán la
rivalidad. Pero ello influirá en la satisfacción o utiUdad de la gente. Al
gunas personas que detestan las masas preferirán el concierto en vm
teatro o en una pantalla, pero a otros, en cambio, les pueden resultar
más agradable la experiencia del espectáculo de masas. En cualquier
caso, aquellos que quedan excluidos del teatro o de la proyección por
cable se sentirán, sin duda, frustrados.
El hecho de excluir a algunos usuarios potenciales implica la in
troducción de un precio, ya sea en la modalidad de peajes, entradas u
otros mecanismos. Se puede introducir vmprecio mediante vma orden
coercitiva, la creación de derechos de propiedad privada o la transfe
rencia de servicios a empresas privadas bajo regvüación y control pú
blicos. La exclusión de zdgunas personas del acceso a bienes públicos
con rivaüdad reduce la congestión para los individuos incluidos. Puede
asimismo comportarla creación de bienes de club, es decir, bienes pú
blicos que sólo pueden utilizar los «miembros» del club.
La rivalidad se puede reducir para los feux>s, las autopistas y los
puentes mediante la imposición de peajes a los barcos y los vehícidos;
para las escuelas y las vmiversidades, mediante el pago de matriculas,
y pzira los hospitales y la asistencia sanitaria, mediante el fomentao de
los seguros privados. Al mismo tiempo, se puede otorgar im acceso no
discriminatorio a las personas más interesadas mediante vales, becas,
subvenciones, pases de entrada o exenciones.
Lamentablemente, la exclusión o privatización también es factible
con respecto a los bienes públicos sin rivalidad, a los que todo el mun
do puede acceder sin pérdida de satisfacción. Si alguien —apongamos
10

por ejemplo, el gobierno de China— trata de privar a la gente del acce
so a la red, no es porque busque vma solución a un problema de coges-
tión de un bien público, que no existe en este caso, sino para impedir
que la gente lo use. Para bienes exentos de rivalidad o no congestivos,
como el conocimiento, la exclusión es sólo vmmodo de proveer vmmal
público.
BIEN PÚBLICO
Los comunes
Unproblema másdifícil seplantea en el caso deunsubtipo concre
to de bienes con rivalidad o congestivos que no son excluibles. En el
caso de bienes con rivalidad como la atmósfera, ciertas especies anima
les con valor comercial, las aguas no contaminadas, los pozos, los pas
tos y los bosques, el número de usuarios potenciales es grande, pero
puede que seaimposible exclviiranadie. Esto configura la llamada «tra
gedia de los comunes». Dado que no se requiere que todos paguen por
su uso, estos bienes tienden a ser utilizados en exceso. Puede que, sin
embargo, ningún usuario tenga incentivos para abstenerse de manera
unilateral dado que cada vmo es sólo una pequeña pjirte de la comuni
dad. La tragedia svirge cuando el bien común se puede extinguir. Si el
aire se carga de gases nocivos, puede llegar a serirrespirable: si la pesca
y la caza no están limitadas, vmnúmero cada vez más reducido de pe
ces, ballenas y elefantes pueden ser incapaces de reproducirse al ritmo
suficiente para gzirantizar la supervivencia de la especie; si se abusa del
agua, el reciclado natviral se reduce y los ríos y lagos pueden secarse.
Una vez más, forzar cierío tipo de divisibilidad, en caso que sea
factible, puede restablecer la posibilidad de que la oferta se mantenga
por medios prívados. Por ejemplo, ciertas especies como los búfalos y
los toros han sobrevivido y prosperado gracias al hecho de que fueron
criados en ranchos y cortijos, en vez de correr libremente por praderas
y desiertos. Asimismo, las autoridades públicas pueden distribviirlicen
cias de caza que únicamente se pueden utilizar en el interior de áreas
protegidas. La privatización puede hacer que el ganado colectivo ame
nazado se convierta en vmconjunto de animales individuales a salvo.
También pueden ser factibles otras soluciones más allá de la mera
coerción. Si el número de personas implicadas en un problema de bie
nes comunes es pequeño, pueden negociar y alcanzar vm acuerdo. Así
sucede en el ejemplo clásico de los vecinos a ambos lados de una valla
en relación con el uso de la reserva de agua en el subsuelo de las dos
propiedades. Pero para los bienes indivisibles que pueden ser visados
por grandes grupos, los costes de compartir información, negociary vi
gilar el cumplimiento de los acuerdos y regvilaciones relativas a la dis
tribución apropiada de los derechos de uso pueden resultar insalvables.
De todos modos, el autocontrol coordinado entre las personas in
volucradas puede ser fructífero si se cumple una serie de condiciones
11

favorables. Entre éstas se incluyen: el establecimiento de límites clara
mente definidos a la disponibilidad del bien común; derechos bien dis
tribuidos entre todas las partes que participan en las regulaciones co
lectivas; la posibilidad para la comimidad de controlar el cumplimiento
de los acuerdos y castigar a los que los infrinjan, y la disponibiUdad de
mecanismos de bajo coste para resolver las disputas. Son muchos los
casos de prados, bosques, pesquerías, comimidades de regantes y otros
bienes de uso común en los que los usuarios han sabido crear y mante
ner instituciones autónomas que garantizan la reproducción y evitan la
extinción. En otras condiciones, sobre todo en el caso de los recursos de
uso común a gran escala y sin instituciones efectivas, la provisión el
mantenimiento de estos bienes comunes puede fi:acasar.
Fuente
La tragedia de los comunes
«La tragedia de los recursos comunes se desarrolla de la siguiente manera.
Imagine unos pastos abiertos a todos. Es de esperar que cada pastor intente
hacer que tantas cabezas de ganado como seaposible pazcan enlos pastos co
munes... Como un ser racional, cada pastor trata de maximizar su benefìcio.
De manera explícita o implícita, más o menos conscientemente, se pregunta;
¿Cuál es la utilidad para mí de aumentar mi rebaño con im nuevo animal?
Esta utilidad tiene uncomponente negativo y otro positivo.
1) El componente positivo es una función del incremento que supone
añadir un solo animal. Como e/pastor recibe todos los beneficios de la
venta del animal añadido, la utilidad positiva es cercana a +1.
2) Elcomponentenegativoesunafuncióndelautilizaciónadicionaldelos
pastos generada al añadir tm animal más. Sin embargo, puesto que
losefectosdelautilización adicionalson compartidosportodostospasto
res, la utilidad negativa de cualquier decisiónparticular tomadaporun
pastor essólo imafracción de-1.
Al sumar todas las utilidades parciales, el pastor racional concluye que la
única decisión sensatapara él es añadir otro animal a surebaño. Y luego otro.
T otro más... Pero ésta es la conclusión a la que Uegan también todos y cada
uno de los pastores racionales que comparten los comunes. Ahí está la trage
dia. Cada hombre está encerrado en un sistema que lo impulsa a aumentar su
ganado de forma ilimitada, en un mundo que es Hmitado. La ruina es el desti
no hacia el que corren todos los hombres, al buscar cadauno sumayor prove
cho en una sociedad que cree en la libertad de los comunes. La libertad en los
comunes trae la ruina atodos.»
Garrett Hardin,
The Tragedyofthe Commons (1968)
12

BIEN PÚBLICO
P R U I^ RÁPIDA
¿Porquélos gruposde interésy los gobiemostratande limitarla utili
zaciónderecwsos de usocomún? ......
La POLÍTICA DE LOS BIENES PÚBUCOS
La lista de bienes públicos es interminable. Siempre se puede pen
sar en im nuevo mecanismo potencial que induzca o coaccione a la
gente a cooperar o a comportarse de un modo que produzca efectos
positivos al mismo tiempo en sí mismos y en los demás. Los bienes pú
blicos o colectivos pueden ser provistos a los miembros de grupos bien
definidos por familias, trabajo voluntario, comvmas rurales, corpora
ciones patrimoniales, iglesias, gremios, sindicatos de trabajadores,
mutuas, asociaciones profesionales, empresas privadas, organizacio
nes no-gubemamentales, fundaciones, así como por feudos, ejércitos,
guerrillas, mafias, ciudades, estados soberanos, grandes imperios y or
ganizaciones internacionales. Los medios para hacer que los indivi
duos contribuyan ala provisión de bienes públicos son diversos y abar
can desde la mera coordinación o el afecto hasta la persuasión, las
promesas, la confianza, la mutua disuasión, el control coactivo, los
precios, las amenazas o la fuerza organizada.
Sin embargo, no todos los bienes púbUcos potenciales ni todos los
modos de proveerlos son deseables o factibles. El ámbito de la actividad
pública que puede ser satisfactorio y socialmente aceptado depende del
número de beneficÍ£irios potenciales de cada bien público potencial, de
la intensidad de la preferencia de la gente por el bien, de la tecnología
disponible y de los costes de la coordinación colectiva, la toma de deci
siones y el aparato burocrático para proveer el bien. Como sospechaba
el premio Nobel de Economía Paul A. Samuelson, toda función de go
bierno que no posea las característiceis antes definidas del bien público
«debería ser examinada con cuidado para ver si es una función de go
bierno realmente legítima».
Conflictos redistributivos
La provisión de bienes públicos comporta competencia y conflic
tos redistributivos porque, aun en el caso de que seíin provistos a todos
los miembros de la comunidad, diferentes personas obtienen diferen
tes beneficios y costes. Las diferencias pueden llegar edpunto de que
algunas personas consideren como un «bien» lo que para otras es un
«mal». La defensa nacional, por ejemplo, puede ser tenida en muy alta
consideración por muchos habitantes de un país amenazado por la in
13

vasión de una fuerza extranjera, pero algunos pueden rechazar que se
confiera mayor poder a las berzas armadas por considerarlo im riesgo
para el poder ci^ ; los aranceles a las importaciones y la protección co
mercial pueden beneficiar algimas ramas de la industria, pero p>eijudi-
can a los consiunidores; las carreteras y las ferrovías son muy ventajo
sas para los transportistas, pero son una molestia para quienes viven
en sus aledaños; algunas personas disfrutan de ciertas obras de arte
puestas a disposición del púbUco, en tanto que otras las rechazan por
abiirridas o absurdas. Así pues, los bienes públicos pueden ofrecer di
ferentes beneficios a diferentes personas, lo que puede hacer que su
provisión sea controvertida o polémica.
Además, las personas pueden cambiar sus preferencias con res
pecto a la provisión y el uso de bienes públicos como consecuencia de
innovaciones tecnológicas o morales. Algunos bienes pueden conside
rarse públicos en una comunidad y privados en otra. En el imperio ro
mano tardío, por ejemplo, la vida Umiliar y el comportamiento sexual
eran considerados de interés general e incluso los testamentos que eran
juzgados malos por sus consecuencias sociales eran censurados en pú
blico. A lo largo de los siglos esta línea divisoria se ha desplazado mu
cho en diferentes lugares del mimdo, recientemente hacia ima amplia
ción del espacio de la privacidad. A partir de la segunda mitad del siglo
veinte, al menos en Occidente, se ha considerado que las mujeres y los
hijos tienen derecho a «ima habitación propia» en la casa fiuniliar
(siempre, claro, que las condiciones de espacio lo permitan).
De hecho, cada bien colectivo espúblico paralos miembros del gru
po, peroprivado paralos no-miembros. Algunosmueblesyutensiliosdo
mésticos, porejemplo, sonbienespúblicosparalosmiembrosdelafami
lia o los habitantes del hogar, pero sonprivados paralos demás; eljardín
y la piscina pueden se utilizados de manera colectiva por los residentes
en los apartamentos de la finca, pero son privados para las otras perso
nas; unaescuelapública esunbien colectivo paralos matriculados, pero
los no-inscritos están privados de ella; una ley que establece un salario
mínimo es un bien público para los trabajadores, pero no para los para
dos; la defensa es un bien público para los de dentro, pero un bien pri
vado paralos defuera; lasgarantías delos derechos civiles sonbienespú
blicos para los ciudadanos, pero bienes privados para forasteros y
extranjeros; una lengua es un bien público para sus hablantes, pero un
bien privado para los que no la conocen; y los bienes de la naturaleza de
ben considerarse bienes púbhcos para los habitantes de la Tierra, pero
privadosparalos marcianosy otros alienígenas, si existen.
En cierto sentido, por tanto, todos los bienes públicos son bie
nes de «club». Pero los diferentes clubes tienen también muy diferen
tes números de miembros; en cada caso, mientras los incluidos puede
que quieran preservar su acceso, los excluidos puede que pidan una
mayor inclusión. Esta es la base para la política de elección y provisión
de bienes público».
14

El crecimiento delgastopúblico
En los países socialistas del siglo veinte, todos los «medios de pro
ducción» se hallaban bajo el control del estado, el cual se esperaba que
proporcionaría de todo a los miembros de la comunidad, desde bienes
privados como alimentos, vestidos y viviendas, hasta seguridad, defen
sa nacional, instrucción y entretenimiento. Tal como puede explicsirse
con las herramientas analíticas proporcionadas en este capítulo, esta
ambición desaforada se enfrentó a dificultades insuperables para con
seguir sus propósitos con el apoyo activo de la gente. Los resultados a
largo plazo comportaron una creciente falta de cooperación social,
poco esfuerzo laboral, una innovación tecnológica y una iniciativa es
casas y una baja disponibilidad de bienes provistos públicamente.
En el mundo actual, muchos estados han reducido el alcance de
sus anteriores intervenciones a fin de dejar espacio a las iniciativas pri
vadas, sobre todo en los ámbitos de la economía y la cultura, al tiempo
que tienden a centrarse en la provisión de aquellos bienes públicos que
BIEN PÚBLICO
RECUADRO
LA MEDICIÓN DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL
Contamos convarios medios para medir el «volumen» relativo de acción
colectiva a través del gobierno en unasociedad. Uníndice habitual es la
proporción degasto público (GP) conrespectoal producto interiorbruto
iPIB):
GP/PIB
El gasto público total incluye el gasto realizado por el gobierno cen
tral, las empresas públicas y el sistema de seguridad social, asi como el
realizado por los gobiemos locales y regionales. El peso de los diferentes
componentesdelgastopúblicoreflejalasprioridades delgobiemoylaso
ciedad, mientrasquelaproporcióndegastolocalyregionalsobreel gasto
total refleja el grado dedescentralizacióngubemamental. Lacantidadde
gastopúblico puede que no seaequivalente al total de los ingresos públi
cos, el cual es el resultado de la recaudación de impuestos, pero también
delaimposicióndemultas, cuotasy cargas, y delos ingresosprocedentes
de las empresas públicas y de otras actividades gubemamentales, así
comodeladeuday delaayudaextema. A fin decompararel gastoguber
namental entre los diferentes países, los valores deben traducirse a una
sola unidadque tenga «paridad de poder adquisitivo», esdecir, querefle
je los precios relativos de unacestadebienes y serviciosencadamoneda.
Otras medidas del volumen de la acción de gobiemo son la propor
ción de empleados públicos sobre el total de la población asalariada, o la
cantidad de leyes y regulaciones, que son susceptibles de sercontabiliza
dasporel número de páginas delegislación.
15

no pueden ser privatizados. Sin embargo, como también se puede en
tender desde lo que se puede llamar la política de los bienes públicos,
los gobiernos han expandido los servicios redistributivos, entre ellos la
seguridad social y las pensiones, que previamente eran cubiertas por
las familias, las iglesias y otras instituciones. Si bien los servicios per
sonales y las transferencias monetarias son de por sí bienes privados,
las leyes y las instituciones que garantizan estos servicios a cada ciuda
dano (o a cada individuo perteneciente a una categoría bien definida
de ciudadanos, como, por ejemplo, los ancianos) son formas ostensi
bles de bienes púbhcos. En general, los niveles absolutos y relativos de
gasto púbÜco de los estados no socialistas, muy fuertemente impulsa
dos por desembolsos redistributivos, han aumentado a lo largo de va
rias décadas.
Una explicación de esta expansión de las intervenciones guberna
mentales en ciertos campos de actividad se halla en la relación positiva
que existe entre los niveles crecientes de prosperidad económica, so
cial y política y las demandas crecientes de bienes púbhcos. Es un pos
tulado conocido que el aumento de la renta per cápita y la reducción
de las desigualdades de renta entre la población fomentan las deman
das sociales de bienes públicos. Estas demandas son particularmen
te intensas para las infraestructuras y los servicios intensivos en traba
jo, los cuales comportan niveles relativamente altos de gasto púbhco
adicional. Una vez que el gasto púbhco se ha expandido, las burocra
cias afianzadas tienden a oponerse a las reducciones, aim en el caso de
que el crecimiento económico disminuya.
Las exigencias de redistribución de recursos prosperan asimismo
en condiciones de libertad política, la cual fevorece la organización de
grupos de presión. Con progreso económico sostenido y estabihdad po
lítica, hay ima creciente disponibilidad de información y formación, la
cual hace a las personas más conscientes de los beneficios potenciales
que se desprenden de las decisiones colectivas, y más capaces de identi
ficar comportamientos adecuados para obtener beneficios colectivos.
Los votantes intermedios y desaventajados pueden asimismo favorecer
la poUtización de nuevostemas que sesinsometidos a decisiones colecti
vas vinculantes y desempeñar un papel decisivo en las elecciones polí
ticas—como analizaremos en ulteriores capítulos—.
Las siguientes observaciones ñictuales se ajustan bastante bien a
este análisis. En los quince peiíses más industrializados del mimdo, la
proporción de gasto público con relación al producto interior bruto
(PIB) era de im 10% de media en 1900, de im 30% en 1960y de im 45%
en 2000. En cada país, el gasto público crece más rápidamente en pe
ríodos de democracia que bajo las dictaduras. Los aumentos son más
rápidos en los países desarrollados entre los que Suecia ha alcanzado el
nivel más elevado con un gasto superior al 60% del PIB) que en los paí
ses poco desarrollados. En éstos, el gasto público crece más rápido en
los países con regímenes democráticos y niveles relativamente altos de
16

BIEN PÚBLICO
CASO
LOS BIENES PÚBLICOS IMPUCAN REDISTRIBUCIÓN
Si bien ciertos bienes públicos se puedenconsiderar globales o universa
les, yaque soncapaces de satisfacer intereses comunes muy ampliosy be
neficiar a muchas personas, otros bienes colectivos implican una mayor
competición entre diferentes grupos porque comportan beneficios distri
buidos desigualmente o redistribuciones significativas de recursos. Los
bienes más globales p>aralos individuos que viven en este planeta son la
diversidad de seres humanos, las otras especies animales y vegetales,
la atmósfera, los mares y océanos, jxmto con los ríos, los lagos y los bes-
ques. Otros bienes públicos mundiales son el mapa y las imágenes de la
Tierra captadas por satélite, el calendario y el horario, muchos pesosy
medidas, y la red (www). Si serespetan y cumplen los medios adecuados
para garantizar su supervivencia, la práctica totalidad de los miembros
del género humano puede acceder a estos bienes. Algunos bienes públi
cos no tan globales, pero ampliamente provistos son las monedas comu
nes y las leyes de libre comercio, los descubrimientos científicos y los in
ventos técnicos, así como productos culturales como las obras literarias,
musicales o artísticas. Su provisión y mantenimiento requieren impor
tantes esfuerzos y acuerdos colectivos, aunque no necesariamente una
autoridad de tipo estatal.
En el seno de comunidades más reducidas, los bienes públicos bási
cos son la seguridad, la defensa, la libertad, los derechos civiles y lajusti
cia que garantizan su ejercicio, de cuyaprovisión se encargan de manera
característica gobiemos bien establecidos. Más desigualmente beneficio
sospara diferentes grupos de individuos sonlasvías de ferrocarril, las ca
rreteras y las autopistas, los puentes y los túneles, los puertos y los aero
puertos, los faros, las señales de tráfico y los semáforos, los parques, las
bibliotecas y los museos. Entre los bienes públicos que comportan una
competición redistributiva aúnmás elevada se cuentanla legislación labo
ral, las regulaciones profesionales, las escuelas y la educación, los hospi
tales y la atención sanitaria, así como otros servicios sociales quepueden
serdeseados o aceptadosporla comimidad, como, por ejemplo, los subsi
dios de paro y las pensiones de vejez.
17

educación; por ejemplo, en las democracias recientes en los países de
América latina, la proporción de gasto público sobre la producción
de cada país hapasado dellO al 20% (siempre, por supuesto, con núme
ros redondos).
Sin embargo, pese a tener niveles similares de desarrollo econó
mico y libertad política, los niveles relativos de gasto público son infe
riores en Estados Unidos que en la Unión Europea. En América el pre
supuesto federal es ampliamente inclusivo, de modo que el gasto
público total permanece en tomo al 33% del PIB. El minúsculo presu
puesto de la Unión Europea coexiste con los presupuestos aún muy
fuertes de los estados miembros, en los que hay niveles altos de luchas
redistributivas, de modo que la media de gasto público total se acerca
al 50%.
PRUEBARÁPIDA
• ¿Porquéla redo WWWesimbienpúblico?
Conclusión
En este capítulo hemos trazado una línea conceptual entre los do
minios de la actividad política y de los asuntos privados. Hemos visto
como los problemas para garantizar contribuciones individuales sufi
cientes a la provisión de bienes públicos explican la existencia y la fun
ción del gobierno y de otros dispositivos coercitivos puestos en prácti
ca por los seres humanos para satis&cer sus intereses comunes.
Lo expuesto en las páginas anteriores nos permite presentar dos
Proposiciones fundamentales:
• Los bienes públicos. A diferencia de los bienes privados, que
pueden ser provistos satisfactoriamente por el mercado u otras
iniciativas privadas, la provisión de bienes públicos requiere coo
' peración o coerción, ya sea por medio de una acción colectiva o
de vmgobierno efectivo.
• El crecimiento delgobierno. La demanda de bienes públicos y los
niveles relativos de gasto público tienden a aumentar con la
prosperidad económica, la estabilidad institucional y el gobier
no democrático.
Éstos serán fundamentos sólidos para el ulterior estudio de las re
glas y los procedimientos políticos para la toma de decisiones colecti
vas a lo largo de este libro.
18

Resum en
• Cabe trazar una línea divisoria entre el ámbito de la actividad públi
ca y el de los asuntos privados con la ayuda del concepto de bien pú
blico, como contrapuesto al de bien privado.
• Los bienes públicos son indivisibles y son ofrecidos conjuntamente a
sus usuarios potenciales.
• Los individuos interesados en utilizar bienes públicos puede que no
tengan incentivos para contribuir a su provisión debido a que con
fían en que no serán excluidos de su disfrute. La cooperación y la
coerción, ya sea p>ormedio de la acción colectiva o del gobierno efec
tivo, son necesarias para la provisión de bienes públicos.
• Una «extemalidad» o el efecto extemo de la acción de ciertas perso
nas sobre la satisfacción o la utilidad de otras, comporta la produc
ción de un bien o un mal públicos.
• Los bienes «en red» son los que dan mayores beneficios potenciales
a cada usuario cuanto mayor es el número de usuarios, como ocurre
con las lenguas, los sistemas de pesos y medidas, las monedas y la
red. Son bienes cuya provisión no comporta problemas instituciona
les importantes.
• Los bienes públicos «puros» son los que pueden ser usados por un
número mayor de personas sin que se reduzca la satisfacción o la
utilidad de los demás, como es el caso de la defensa o los avances en
el saber. Pueden ser provistos en la cantidad que se desee a los usua
rios potenciales a través de medios institucionales apropiados.
• Los bienes públicos «con rivalidad» son aquellos enlos que el aumen
to de usuarios disminuye o incluso puede eliminar la utilidad de los
otros usuarios, como puede suceder con el aire, líis reservas de agua,
las carreteras y los hospitales.
• La rivalidad se puede reduciry la congestión se puede evitar median
te la provisión privada del bien o la exclusión imperativa de algunos
usuarios potenciales. Esto comporta la creación de bienes de «club»,
que pueden requerir el pago de peajes, entradas y cuotas, como pue
de ser el caso de las carreteras y los hospitales.
• Los bienes «comunes» son bienes con rivalidad o congestivos so
bre los que no cabe imponer una exclusión, como el aire libre y las
reservas de agua. El autogobiemo de una pequeña comunidad
puede proporcionar y mantener algunos reciu^os de uso común,
pero en el caso de grandes grupos, la provisión y el mantenimiento
de bienes comunes puede fiiacasar en ausencia de una autoridad
coercitiva.
• La provisión de bienes públicos puede comportar competencia re
distributiva porque las personas pueden tener preferencias diversas
en relación a diferentes bienes y pueden recibir con beneficios y cos
te» diferentes por su provisión, hasta el punto de diferir en cuanto a
ní algunos son bienes o males públicos.
BIEN PÚBLICO
19

La demanda de bienes públicos y los niveles relativos de gasto públi
co tienden a expandirse con la prosperidad económica, la estabilidad
institucional y el gobierno democrático.
CX)NCEPTOS BÁSICOS
Bienpúblico o colectivo. Unbien divisible que es ofrecido de maneracon
junta atodos los usuarios potenciales.
Bien privado o individuaL Un bien indivisible que puede usarse indivi
dualmente.
Extemalidad. El efecto de la acción de alguien sobre la utilidad de otras
personas, ya seapositivo o negativo.
Bien en red. Da mayores beneficios a cadausuario cuantomayor es el nú
mero de usuarios.
Bienpúblicopuro. Puede serusadoporunapersona sin reducirla utilidad
de otro usuario.
Bien con rivalidado congestivo. lEXusoque unapersona hace del bien dis
minuye la utilidad de otraspersonas que usanel mismo bien.
Bien declub. El bien que usanalgunas personas mediante la exclusión de
otras.
Comunes. Bienes con rivalidad o congestivos sobre los que no cabe impo
ner una exclusióny quepuedenagotarse.
PREGUNTAS DEREPASO
1. ¿Qué diferencia hayentre bienes públicos ybienes privados?
2. ¿En qué consiste la diferencia entre bienes públicos «puros» y bienes
públicos «con rivalidad»?
3. ¿Qué es unbien de club?
4. ¿Qué son los bienes comunes?
20

BIEN PÚBLICO
PROBLEMAS Y APUCACIONES
1. ¿Por qué los estudiantes caminan p>orel césped?
2. Ponga algunos ejemplos de extemalidades positivas y negativas que
puedanserasociados con bienesy males públicos.
3. Enumerelos bienesy servicios que proporciona el ayuntamiento de su
ciudad.
a. Exponga cuáles sonbienes públicos, con rivalidad y de club.
b, ¿Considera que el gobiemo proporciona servicios que no son bie
nes públicos?
4. Busque datos relativos al gasto público en proporción al producto in
terior bmto para una selección de cinco países por lo menos. Los paí
sesdeben tener niveles de rentaper cápita diferentes y entre ellos debe
de haberal menos unademocracia antigua, unademocracia reciente y
unadictadura. Analice.
Fuentes de datos:
Banco Mundial. Datos e investigación: http://www.worldbanlcorg
Fondo Monetario Internacional. Datos y estadísticas: http://wwwAmf.org
21

Acción colectiva
2
Los bienes públicos no siempre se proveen de ima manera eficien
te y equitativa a los diferentes grupos de la sociedad. Ello se debe a que
la provisión de bienes públicos no depende del coste de los bienes, sino
de los costes de la acción colectiva capaz de lograr esa provisión. Mien
tras algunos grupos son muy efectivos a la hora de organizarse y pro
mover sus intereses, algunos grupos de interés ni siquiera pueden ga
rantizar el desarrollo de una acción colectiva.
En este capítulo presentamos un enfoque «individuídista» de los
problemas de la provisión de bienes públicos basado en el supuesto
fundamental de que cada individuo puede decidir si participa o no en
la acción colectiva dependiendo de los costes y los beneficios espera
dos. Veremos cómo los miembros de grupos pequeños, entre ellos, por
ejemplo, las organizaciones empresariales por ramas, las asociaciones
profesionales y los grupos de presión agrarios pueden ser más efectivos
a la hora de obtener bienes públicos que los grupos grandes, disper
sos y heterogéneos, como los consumidores, los trabajadores asalaria
dos y las personas con bajos ingresos. Cabe establecer relaciones simi
lares entre las comunidades políticas o los países de diferente tamaño.
23

E n este capítulo
Analizaremos por qué algunaspersonas no contribuyen afomentar
sus intereses comunes con otraspersonas.
Aprenderemos en qué consiste elproblema del «polizón».
Consideraremos la importancia que tienen los bienesprivados y los
incentivos selectivos en organizaciones para la acción colectiva.
Pensaremos en la «voz» y la «salida» como formas rivales de acción.
Reflexionaremos acerca de las ventajas que los grupos y lospaíses
pequeños tienen a la hora de conseguirque sus demandas de bienes
públicos sean satisfechas.
24

¿Por qué no todos los países cooperan en proporciones compara
bles a la conservación de los recursos naturales? Algunos países cum
plen con los tratados internacionales sobre limitación de la pesca, la
explotación de las aguas marinas o los límites a las emisiones de gases,
pero otros no lo hacen. ¿Por qué razón los países pequeños aportan en
términos proporcionales menos que los países grandes a la defensa co
mún? Algunos países no se defienden a sí mismos, sino que dependen
de tratados internacionales y de alianzas.
¿Por qué los consumidores no están suficientemente bien organi
zados para velar por garantías de salubridad y precios justos en los
productos del mercado? En el mejor de los casos confian en que vma
autoridad pública lo haga. ¿Por qué no existen organizaciones colecti
vas de vastas masas de contribuyentes, de personas con bajos ingre
sos y de trabajadores sin empleo? ¿Por qué tantas ciudades sufren
atascos de tráfico y embotellamientos en el centro pese a contar con
transportes públicos? ¿Por qué los estudiantes caminan por el cés
ped?
Durante bastante tiempo, los científicos sociales que analizaban
las relaciones internacionales, las presiones de los grupos de interés, las
luchas de clases o los movimientos sociales supusieron, a menudo de
manera implícita, que si vm interés común podía identificar a un gru
po, ese grupo de algún modo se organizaría y trataría de promover su
interés. Pero en realidad, tal como sugieren los ejemplos que hemos
mencionado en los párrafos anteriores, muchas personas no se incor
poran a una organización o no actúan coherentemente para promover
sus intereses colectivos. La paz, la defensa, la segviridad, la salud públi
ca, las leyes que regvilan contratos de trabajo equitativos, el aire pviro,
el transporte, un ambiente agradable, que constituyen intereses comu
nes de algunos de los grupos antes mencionados, pueden todos ellos
ser considerados bienes públicos. Pero su provisión no depende del
coste de los bienes, sino de los costes de la acción colectiva para lograr
esa provisión.
La LÓGICA INDIVIDUAL
25

La función de acción colectiva
Cabe analizar los problemas de la acción colectiva a partir de dos
supuestos que no deberían sorprender mucho al lector tras leer el capí
tulo anterior:
• El interés común de los miembros de un grupo puede definirse
como un bien público.
• La acción colectiva para proveer bienes públicos depende de las
decisiones de los individuos.
Al igual que sucede en muchas decisiones humanas, la participa
ción en acciones colectivas y la contribución a la provisión de bienes
públicos se pueden expHcar por beneficios y costes estimados subjeti
vamente. En este enfoque, cada decisión individual tiene una recom
pensa esperada, que podemos denominar R, la cual depende de los be
neficios, a los que denominaremos B, y sus costes, C. Así, para bienes
privados: R = B-C. Si el valor de R es positivo, es decir, si los beneficios
previstos de un bien, pongamos por caso im iPod, son mayores que su
coste, para el individuo será racional Uevara cabo tal acción, por ejem
plo, comprar el bien.
La cuestión es que para todos los bienes públicos como los que
acabamos de referir, incluidos la defensa, la seguridad, las obras públi
cas, las escuelas, el aire pvux>, el transporte, etcétera, cada individuo
puede esperar obtener los beneficios sin pagar sus costes, dado que
aun en el caso de no cooperar, el individuo puede esperar que no se le
impedirá acceder al bien. Con la misma lógica que acabamos de pre
sentarpara las decisiones privadas, im individuo decidirá participar en
ima acción colectiva conducente a la provisión de un bien público sólo
si su contribución puede influir de manera significativa en el resultado
final, es decir, si el beneficio marginal obtenido con su acción (el bene
ficio adicional producido por su acción en comparación con el que ca
bría esperar si no se produjera esa acción) es más elevado que el coste
de la acción.
Más formalmente, la lógica individualdela decisióndeparticiparo
nó se puede representarmediante esta función de la acción colectiva:
R = B*P-C
Esto significa que la recompensa (R) para un individuo por parti
cipar en una acción colectiva es igual al beneficio (B) de acceder al bien
público multiplicado por la probabilidad (P) de que su acción sea efec
tiva para la provisión del bien público, menos el coste que conlleva par
ticipar (C). Si el valor de R es positivo, participar es una decisión sensa
ta; si el valor de R es negativo, puede que participar en esa acción no
merezca la pena.
26

Obsérvese que la misma función puede aplicarse a los bienes pri
vados, pero en este caso P siempre es igual a uno, dado que en el caso
de los bienes privados, la acción individual (en general, el pago de im
precio) siempre es decisivo para la obtención del bien. En cambio, en
el caso de los bienes públicos que pueden obtenerse sin pagar ningún
precio, los beneficios que se esperan del bien están ponderados por lo
decisiva que sea la acción incUvidual, P, cuyos valores oscilan entre
cero y uno. En general se supone que P es una función inversa del nú
mero de personas del grupo de interés: P = 1/N(en la que N es el núme
ro de personas en el grupo).
ACCIÓN COLECTIVA
BENEnCIOS Y COSTES PONDERADOS
Analicemos por separado los componentes de la función de la ac
ción colectiva, que siempre tienen valores subjetivos. Los beneficios
de participar en una acción colectiva en parte dependen, tal como he
mos visto en el capítulo anterior, del tipo de bien público de que se tra
te. En concreto, para bienes públicos comunales o puros, la participa
ción individual puede ser muy gratificante mientras que, en cambio,
los beneficios derivados de contribuir a la provisión y el mantenimien
to de vm bien público con rivalidad o agotable, como puede ser vm re
curso natural o de propiedad común, están condicionados a la contri
bución de otros.
Asimismo, los beneficios de un bien público no son iguales para
todos. Algvmos individuos pueden tener mayor interés en la obtención
de vmbien público porque puede que su oficio, profesión o fortuna de
pendan de eUo en mayor medida que otros individuos. Consideremos,
por ejemplo, el caso de la fábrica interesada en tener una carrera ade
cuada para el paso de grandes camiones que mencionamos en el capí
tulo anterior. Si bien la carretera puede proporcionar beneficios colec
tivos indivisibles a todos los vecinos de la localidad, los propietarios de
la fábrica pueden tener un interés mayor y por ello pueden estar más
dispuestos a pagar por tenerla que quienes residen en los alrededores,
los cuales pueden tener acceso a otras vías de transporte. Análogamen
te, las personas más ricas pueden tener mayor interés que los ciudada
nos más desvalidos en un sistema que garantice su segviridad frente a
los ladrones y menos interés en las pensiones públicas; las personas
cviltas pueden tener más interés que sus conciudadsmos menos edúca-
dos en apoyar las artes y las bibliotecas públicas, etcétera.
Diferentes formas de acción colectiva comportan también costes
diferentes, desde los menores de firmar una petición hastalos enormes
de participar en una lucha armada, por mencionar sólo dos formas ex
tremas. Asimismo los costes de participar en acciones colectivas son
ponderados de manera diferente por individuos diferentes, ya sea en
términos de dinero, de tiempo o de esfuerzo. Mientras que para algu-
27

Ciencia política: bienes públicos

Ciencia política: bienes públicos

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Ciencia política: bienes públicos

Similar a Ciencia política: bienes públicos (20)

Último

Último (18)

Ciencia política: bienes públicos