1. LA REFORMA DE LA POLICIA:
REALIDADES INMEDIATAS Y El presidente de la República y su
OBJETIVOS ESTRATEGICOS Ministro de Defensa, decidieron entonces
organizar dos comisiones consultivas para
Alvaro Camacho Guizado * la reforma de la ins titución, una interna,
de uniformados, y otra externa,
LOS ANTECEDENTES: ¿QUE SE conformada por representantes par-
NECESITA PARA REFORMAR A lamentarios, gremiales, académicos y
UN POLICIA? generales retirados. Lo que sigue es un
breve recuento de la gestión de la segunda
En las muchas encuestas de opinión que de esas comisiones79 .
se efectúan con regularidad en el país, la
Policía Nacional siempre sale muy mal EL DIAGNOSTICO:
librada. Más de un argumento sale a la luz ¿PUEDE UN ESTADO CONVIVIR
cuando se trata de caracterizarla: CON UNA MALA POLICIA?
corrupción, ineficiencia, de lincuencia,
faltas a la ética, militarización..., en fin, En el seno de ésta parecía haber un
los argumentos son varios y reflejan acuerdo según el cual la reforma debería
sentires reales de diferentes segmentos de ser acometida sin que mediara un
la opinión pública 78. El gobierno diagnóstico explícito. Ello parecería
nacional, sin embargo, parecía tener oídos responder a un consenso según el cual tal
sordos y se satisfacía con la ya no creíble diagnóstico podría suscitar fuertes re-
explicación de que los males afectaban sistencias de la institución que hicieran
sólo a unos pocos policías, y que las más ardua aún la ya difícil tarea. Sin
manzanas podridas no alcanzaban a dañar embargo, el silencio no hacía sino
al resto de la benemérito institución. Fue corroborar lo sabido por los comisionados
necesario que se produjera el hecho bo- y por la propia opinión pública. De hecho,
chornoso de que una niña fuera violada y en el texto final del informe se reconocen
asesinada dentro de una estación de algunas de las perversiones que mo-
policía para que el escándalo forzara al tivaron la drástica media presidencial80.
gobierno nacional a tomar serias cartas en
el asunto. 1. La privatización
*
Sociólogo, profesor del Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales. El autor fue miembro de la
comisión consultiva externa para la reforma de la Policía
Nacional.
78 79
Ver, entre otros, Jaime Ruiz Restrepo, "El pulso social en No puedo omitir citar un texto que me hizo llegar una
Medellín: la institución policial vista a través de los querida amiga durante las reuniones de la comisión: "No hay
pobladores", Centro de Estudios de Opinión, Departamento de ningún ciudadano más peligroso que una persona con el don de
Sociología, Universidad de Antioquia, febrero de 1993, la cháchara, un complejo de cruzado y una determinación de
Inédito; Instituto de Estudios Políticos, Universidad de 'aprobar una ley' como antídoto para todos los males humanos.
Antioquia, 'Función institucional e imagen social de la policía El recurso más eficaz para desviar a ese individuo hacia la
en Medellín", inédito; Washington Office on Latin America, acción constructiva y el mejor medio que existe sobre la tierra
The Colombian National Police, Human Rights and U.S. Drug para silenciar la estupidez, es asociarla en un comité de
Policy, Washington, mayo de 1993; "A civilizar la Policía", investigación con unas pocas personas que tengan una pasión
Medellín, El Mundo, 4 de mayo de 1993, p. 8; `Policía debe por la verdad, especialmente si pagan sus propios gastos.
cambiar", encuesta aplicada en Cali, El País, 12 de abril de Ahora puedo revelar el secreto de por qué cree una docena de
1993; "La Policía Nacional debe ser civilista", Occidente, Cali, comités con esa precisa finalidad". Herbert Hoover, Presidente
24 de abril de 1993; " Ineficiencia precipita remezón de la de los Estados Unidos (1929-1933).
80
Policía", El Tiempo, Bogotá, 13 de marzo de 1993; `Policía Ver Comisión Consultiva para la Reestructuración de la
pasaría al Mingobierno: debate sobre asesinato de una niña en Policía Nacional, Informe final, Santafé de Bogotá, mayo de
un cuartel, El Tiempo, 25 de marzo de 1993;'U deformación de 1993. En adelante se citarán entre paréntesis las páginas
la Policía", El Tiempo, Bogotá, 21 de marzo de 1993. respectivas.

2. La forma más conspicua de esta comportamientos delincuenciales
aberración histórica de la Policía independientes de, pero auxiliados por, su
Nacional ha pasado por varias etapas. La calidad de policías: atracos, matanzas,
primera de ellas se dio especialmente en amena zas, secuestros, asesinatos para
las décadas de los cuarentas y cincuentas, robar automóviles, complicidades con
años en que las pugnas partidistas la criminales or ganizados, son algunas de
colocaron al servicio de los intereses las modalidades mediante las cuales
privados colectivos de los partidos algunos miembros de la institución
políticos en su pugna por el poder, y que incrementan sus ingresos. La otra cara
llegaron a los extremos de crear cuerpos está dada por las prácticas de
que, con los llamados "chulavitas", se "vigilantismo"82 de que se acusa con
especializaron en el asesinato político. frecuencia a la Policía Nacional, y que se
Desaparecida esta circunstancia a raíz del expresa en "limpiezas" ur banas en las que
pacto del Frente Nacional, la Policía caen como víctimas ciudada nos que de
Nacional ha venido experimentando una alguna manera portan alguna forma de
nueva forma de privatización, consistente estigma social83 . En estos casos la policía
en su subordinación a los grupos locales puede actuar por su propia cuenta, espe -
de poder privados que sustituye n cialmente a partir de su incredulidad en la
igualmente la presencia y acción estatal. justicia, o pagada por ciudadanos que se
La institución ha desarrollado una sienten amenazados por la presencia de
extraordinaria capacidad de mimetización indeseables. De nuevo, ciudadanos
con estos grupos, de modo que no ha sido entrevistados por la Comisión afirmaron
extraño que, inclusive, se coloque al que "Policías toleran ilícitos a cambio de
servicio de poderosas organizaciones participación o "Tributos" (sic), lo que se
delincuentes regionales81 . En algunos hace más evidente en el comer cio de
encuentros de miembros de la Comisión alucinógenos", "Fracciones de Policía en
con ciudadanos se hicieron afirmaciones atuendo civil conforman bandas de
como que se sabe de compromisos de atracadores y asaltantes de vehículos para
policías con el sicariato y la mafia robarlos", "Policías ven en el servicio una
(Informe, p. 23). manera de enriquecimiento rápido", "A la
Policía se le teme tanto como al
2. La autonomización malhechor" (Informe , pp. 12, 13, 23) 84 .
82
Sin embargo, más allá de esta El concepto de vigilantism es regularmente utilizado por la
literatura de lengua inglesa especializada en el tema para
subordinación a intereses privados, referirse a las prácticas violentas de grupos sociales
grupos de miembros de la institución se encargados de "limpiar" comunidades de sujetos percibidos
como indeseables. Sus equivalentes en español serían los
han independizado en su gestión escuadrones de la muerte, grupos paramilitares, justicieros, etc.
delincuencial, y actúan por su propia El origen del concepto en idio ma español parece claro. Cfr. los
trabajos de Richard Maxwell Brown, The Strain of violence,
cuenta y para su propio beneficio. Dos New York, Oxford University Presa, 1975, pp. 95 y siguientes;
caras tiene este proceso. De una parte, la "Historical patterns of Violence in America", y `The American
vigilante Tradition", ambos en Hugh Davis Grahany Ted
dimensión de la delincuencia común Robert Gurr., eds., Violence in America, New York, Signet
policial. Ella se traduce en que miembros Books, 1969, pp. 43-80; y 144-218.
83
Alvaro Camacho Guizado y Alvaro Guzmán Barney,
de la institución adquieren Colombia: Ciudad y violencia , Bogotá, Ediciones Foro
Nacional, 1990, esp. pp. 159 y siguientes.
84
En lo que respecta a estos rasgos la policía colombiana no
81
Francisco Leal Buitrago, "Policía Nacional y democracia está sola: varios estudios en América latina han mostrado la
social", El Espectador, 11 de abril de 1993, p. 5 A, y "La tendencia de las policías a despreciar las limitaciones
Policía Nacional colombiana en el contexto de la seguridad", impuestas por el orden legal, a desbordarlo y actuar a partir de
inédito. parámetros propios tanto de una supuesta eficacia en tanto

3. Todo lo anterior se puede resumir en la el temor. En efecto, el diagnóstico
existencia de una profunda crisis ética en terrorista de militares y periodistas de que
la institución (Informe , pp. 12, 21, 22, Colombia es un país en guerra, un país
23). asediado por la criminalidad se traduce en
que la policía debe privilegiar su
3. La militarización orientación hacia la liquidación de la
oposición armada y la delin cuencia, y no
La ambigüedad entre las tareas de a la protección de la ciudadanía 86 .
protección de la ciudadanía y de defensa
del orden cons titucional, producto a su 4. La ineficiencia
vez de la subordinación de las segundas a
las primeras en virtud de las doctrinas de Posiblemente la queja ciudadana más
seguridad nacional, ha convertido a la frecuente es la relativa a la ineficacia
Policía Nacional en un cuerpo pa ramilitar mostrada por la institución en el
(Informe, pp. 4, 5, 6, 11). Esta cumplimiento de sus deberes de
ambigüedad entre las nociones de protección del ciudadano. La no
seguridad nacional y protección (o asistencia a las solicitudes, las disculpas
seguridad) ciudadana estimula el miserabilistas de que se carece de medios
desdibujamiento del papel original de la de locomoción, los argumentos sobre la
policía, y por lo mismo la institución tien- imposibilidad de abandonar los puestos
de a adoptar un perfil militar que asignados... son respuestas que
incrementa más aún su alejamiento del sistemáticamente recibe la ciudadanía
ciudadano y que la lleva con frecuencia a cuando requiere los servicios policiales, y
realizar operativos en los que se violan que reflejan no sólo las precarias
elementales derechos huma nos 85 . Lo condiciones re ales para su desempeño
anterior no es de extrañar: la alteración sino la mala prepara ción de los miembros
permanente del orden público constitu- del cuerpo (Informe, p. 13). A ello se
cional ha propiciado que la institución agregan las percepciones relativamente
tienda a convertirse en un agente de generalizadas sobre la inseguridad
represión política en la que ya no es el ciudadana que llevan a construir un
ciudadano, sino el orden político, lo que imaginario popular de temor que se
se privilegia para su protección. traduce en exigencias crecientes de
presencia y acción policial87 .
Esta tendencia recibe en el país un
poderoso estímulo en la progresiva
generalización del dis curso de la guerra y 86
Sobre los apoyos ciudadanos a la intolerancia y violencia
policial, ver Martín Abregú, "Contra las apologías del
`homicidio uniforme'. La v iolencia policial en Argentina",
cuerpo armado como de su propia conveniencia en función de Nueva Sociedad, No. 123, enero-febrero 1993; Tosca
sus ingresos. Cfr. Martha K. Huggins, ed., Vigilantism and the Hernández Extraordinary' Police Operations in Venezuela"; A.
State un Modern Latin America. Essays on Extralegal Oliveira y Sofia Tiscornia, "Extra-Legal Executions Among
Violence, New York, Praeger, 1991. Popular Sectors in Argentina" (1982-1989), Buenos Aires,
85
Justamente durante el período de reuniones de la Comisión CELS; Paulo Sergio Pinheiro, "Police and Political Crisis: the
se efectuó en el barrio Santa María del Lago en Bogotá un Case of the Military Police"; Heloísa Rodríguez Fernández,
operativo de captura de supuestos asaltantes de bancos en el "Authoritarian Society: Breeding Ground for Justiceiros",
que murieron 12 personas. Varios testigos afirmaron en la todos en Huggins, op. cit.
87
televisión que algunos de las víctimas había muertos en estado Ver, por ejemplo, "El centro: sitiado por el caos", El Tiempo,
de indefensión, después de capturados. El comandante de la Bogotá, 27 de octubre de 1992; "Camioneros se unen contra la
Policía Metropolitana de Bogotá declaró en esa ocasión a un inseguridad", El Tiempo, Bogotá, 13 de marzo de 1993; "Dos
noticieron de televisión que "si los delincuentes se escudan en clanes, duefios de la calle", El Tiempo, 16 de marzo de 1993;
la población civil y atacan a la fuerza pública y ésta al "Pena de muerte: ¿la solución?", El Tiempo , 18 de marzo de
responder da de baja a personas inocentes, la responsabilidad 1993; "Los CAI bajan la guardia", El Tiempo, Bogotá, 28 de
recae en los delincuentes". marzo de 1993.

4. 5. La violencia de derechos humanos trinarias o políticas relativamente
extremas, tanto de quienes propugnaban
Sin duda esta forma de aberración es una por cambios más radicales como de
síntesis y consecuencia de las anteriores. quienes consideraron que el problema de
Sin embargo, tanto por su magnitud como la institución era más de correctivos
por sus repercusiones políticas y sociales, parciales y de cumplimiento de normas
tiene que recibir un tratamiento legales y reglamentarias existentes de
particularizado. Los dos informes tiempo atrás. Las principales recomenda -
presentados por la Procuraduría General ciones fueron:
de la Nación al respecto muestran cómo
la Policía Nacional es la institución más 1. La ubicación institucional
frecuentemente acusada de tales
violaciones 88 . Si bien es cierto que Sobre este punto no hubo consenso, de
algunas de ellas puedan ser "leves", en el manera que la Comisión decidió dejar el
sentido de que no ponen en peligro la tema en ma nos del gobierno nacional. En
vida o la libertad de ciudadanos, y de que una posición unificada los organismos de
por su naturaleza la policía esta más control del Estado (Procuraduría, Fiscalía,
expuesta a cometer abusos, el hecho Defensoría del Pueblo y Contraloría)
central es que la situación es lo su- plantearon la necesidad de reconocer la
5cientemente grave como para ameritar radical distinción entre las características
rápidos y drásticos correctivos. de la Policía Nacional y sus diferencias
con las Fuerzas Militares. En síntesis,
LAS PROPUESTAS: CONSENSOS estas distinciones tienen que ver con las
SOBRE ILUSIONES funciones de las dos fuerzas: mientras las
militares protegen la integridad de la
Luego de cuarenta días de intensas Nación y el orden constitucional, y por
reunio nes y discusiones entre puntos de ende son máquinas de defensa y guerra, la
vista divergentes, de exámenes de Policía tiene la función de proteger al
situaciones concretas en algunas ciudades ciudadano, de garantizarle el libre
del país, la Comisión llegó a plantear sus ejercicio de sus derechos. De lo anterior
recomendaciones. Excepto una, ellas se de duce la necesaria naturaleza civil de
fueron aprobadas por consenso, lo que la Policía, ajena por tanto a la milicia y a
atestigua no sólo el buen ánimo, sino la la guerra. Esta diferencia tiene que
necesidad de eliminar posiciones doc - manifestarse en nociones como la
obediencia debida, que en la Policía no
88 puede tener el carácter rígido de la
"De entre las 2.618 quejas que se presentaron ante la
Procuraduría por ese tema en 1992, la Policía era militar. Por tanto, no puede operar para
responsabilizada en 1.517, es decir, en el 58% de los casos... ella la noción de irresponsabilidad
Al analizar comparativamente el caso de la Policía Nacional en
los tres afios que cubren los datos de este informe, es posible individual. Un resultado de esta
verificar el enorme aumento de casos de violaciones a los concepción fue la aprobación en la
Derechos Humanos presuntamente perpetradas por la Policía
Nacional, entre 1990 y 1991. En efecto, en este último año Comisión de una recomendación respecto
(1991), el número de quejas contra la Policía aumentó a más a la neces idad de que el conocimiento de
del doble de las interpuestas en 1990...". Paradójicamente la
Policía Nacional ocupa el segundo lugar en víctimas de los delitos cometidos por los miembros de
violaciones, lo que lleva a la Procuraduría a concluir que "La la Policía Nacional en servicio activo y
Policía es a la vez la gran víctima y el gran victimario".
Procuraduría General de la Nación, I y II Informe sobre por razón del servicio, debe corres ponder
derechos humanos, Bogotá, Procuraduría General de la a jueces y procedimientos especiales y no
Nación, 1991 y 1993 (las citas son del II informe, pp. 43- 47.

5. necesariamente a los principios marciales Departamento Administrativo adscrito a
que rigen a las Fuerzas Militares. la Presidencia de la República, la
discusión se habría enriquecido. En
Sin embargo, los argumentos de quienes concreto, el traslado de la Policía
propugnaron por la continuidad de la Nacional a un ente estatal autónomo no
ubicación en el Ministerio de Defensa se sólo habría facilitado más aún el proceso
centraron en la necesidad de evitar a toda de su desmilitarización, sino que sería un
costa que se reviviera la experiencia paso en la necesaria reforma de la propia
previa a 1954, cuando la institución fue institución castrense, tarea que en el corto
separada del Ministerio de Gobierno y plazo parece hacerse perentoria. Quie nes
adscrita al de Defensa. Los años se opusieron a esta propuesta arguyeron
anteriores se caracterizaron, como se que con ella se alteraría la unidad de
señaló atrás, por la apropiación privada de mando en el panorama nacional, sin
la Policía Nacional en beneficio de los considerar que independientemente de la
partidos políticos tradicionales y su ubicación de la Policía Nacional esta
utilización como arma de violencia contra unida d de mando recae directamente en el
los enemigos de turno en la pugna por la Presidente de la República.
hegemonía estatal. Si bien el horizonte
político ac tual no permite pensar que tales En síntesis, la discusión condujo a
experiencias puedan repetirse, sí subsiste plantear que, en caso de que el Gobierno
el enorme peligro de que esa optara por la continuidad en el Ministerio
privatización en manos de interes es de Defensa, éste cambiara su
locales se traduzca en un clientelismo organización y se convirtiera en
corruptor. La ubicación en el Ministerio Ministerio de Defensa y Seguridad89 .
de Defensa es una vacuna contra este
riesgo, en la medida en que las 2. Nuevos parámetros de organización
instituciones militares han sido ajenas a
tales peligros. Adicionalmente, una cier ta La desmilitarización. El problema real y
dosis de disciplina militar garantiza un sentido de la militarización, sin embargo,
mejor control de los miembros y por ende fue enfrentado desde otros ángulos, dos
menos riesgos de descomposición de los cua les merecen especial atención.
orgánica y procedimental. En primer lugar, un énfasis particular en
la pertinencia de que se revivan algunas
Sin embargo, en el fondo se jugaba con normas de la Estrategia Nacional contra
un fantasma: en efecto, la antítesis de la la Violencia y la Directiva Presidencial
ubicación en el Ministerio de Defensa no 05, respecto de la necesidad de que las
es necesaria mente el de Gobierno. A este autoridades políticas (gobernadores,
respecto parece haber un consenso acerca alcaldes) asuman el control del orde n
de la incapacidad estructural de esta público local y regional. Frente a la
dependencia para asumir esa función tradicional claudicación de estas
policial. Por no tratarse de un Ministerio autoridades en este terreno, la Comisión
del Interior, el de Gobierno no va mucho consideró imperioso revivir esta práctica
más allá de ser un componedor y nego- (Informe, pp. 25, 26, 27, 28, 34). Se
ciador de nóminas y conflictos políticos
regionales. Si se hubiera explorado 89
La discusión sobre varias nociones de seguridad: pública,
seriamente una tercera opción, vale decir, nacional, ciudadana, etc., parece haber recibido una nueva
dinámica a raíz de los trabajos de la comisión.
la propuesta de crear un nuevo

6. determinó que los gobernadores y con el mismo (Art. 250 C.P.). Para
alcaldes son las autoridades locales de completar todo el sistema jurídico
policía, y que los comandantes y jefes de de juzgamiento de la Fuerza
la institución deben obedecerles. Las Pública, encontramos que dentro
autoridades de policía así, y de las atribuciones de la Corte
esperanzadamente las militares, deberán Suprema de Justiciase encuentra la
subordinarse a las civiles y políticas. de juzgar, previa acusación del
Fiscal General de la Nación a los
Una segunda recomendación en esta generales y Almirantes de las
dirección fue a de establecer un fuero
l Fuerzas Militares y de la Policía
policial, distinto del militar que cobija a Nacional, por hechos punibles que
la Fuerza Pública. La Comisión e imputen (Art. 235, núm. 4, C.P.)
conceptuó que (Informe, pp. 45. Ver también pp.
5, 7, 8, 19).
Uno de los instrumentos o figuras
que plantea el Constituyente y La reorganización interna. En este
desarrolla para el servicio de la campo se produjeron recomendaciones
Fuerza Pública, es el fuero de que, de ser aceptadas y llevadas
acuerdo con el cual, de los delitos integralmente a la práctica, redundarán en
cometidos por los miembros de la transforma ciones drásticas y positivas de
Fuerza Pública en servicio activo, la Policía Nacional:
y en relación con el mismo
servicio, conocerán las cortes a) La transparencia operativa. Con la
marciales o tribunales militares, creación de cuatro ramas policiales se
con arreglo a las prescripciones espera lograr no solamente una mejor
del Código Penal Militar. De lo specialización y eficiencia, sino
anterior se infiere que de los combatir la actual desorganización
delitos cometidos por los funcional de la institución (Informe,
miembros de la Policía Nacional, p. 37). Por razones de servicio, de
en actividad y por razón del servi- demandas del gobierno por
cio serán competentes jueces emergencias operativas, la Policía no
especiales, con trámi tes de ha logrado establecer verdaderos
juzgamiento especiales y, por cuerpos destinados a la protección
supuesto, con un régimen penal ciudadana. Es así como los agentes
propio e independiente. La exis- pueden ser trasladados de una rama a
tencia de un fuero especial para la otra (de vigilancia urbana al cuerpo de
Policía Nacional se confirma con antinarcóticos, o de la vigilancia rural
la competencia que la Constitución a la urbana, por ejemplo). La Comisión
asigna a la Fiscalía General de la sugirió crear cuatro cuerpos así: una
Nación para investigar los delitos policía ur bana, eminentemente cívica y
y acusar a los presuntos infrac- dedicada a la protección ciudadana y
tores, según el cual este organismo con funciones fundamentalmente
se encuentra inhabilitado para preventivas. Una policía rural, o
conocer de los delitos cometidos cuerpo de carabineros, encargada de la
por miembros de las Fuerzas vigilancia en las zonas rurales y con
Militares y de la Policía Nacional entrenamiento especial para enfrentar
en servicio activo y en relación preventivamente alteraciones del orden

7. público. Una policía judicial, que cuenta con un sistema muy estricto de
operará bajo la coordinación de la vigilancia e inspección, y con unidad
Fiscalía como su auxiliar. Finalmente, de mando, las malas tentaciones
una rama especializada, que pueden ser más fuertes que las buenas
desempeñará activida des tendientes a intenciones, de modo que los riesgos
controlar la actuación de la estarán siempre presentes.
delincuencia organizada, y prestará
servicios tales como el de Policía b) Nuevos principios de formación
Antinarcóticos, Policía Vial, (Informe, pp. 14-15, 17, ss., 34, 36).
programas de prevención (robo de La subcomisión que examinó este
vehículos, por ejemplo) y otras ac- tema fue sin duda la que con más
tividades especializadas indispensables crudeza se refirió a las aberraciones
para la conservación de la seguridad actuales de la institución. A partir de la
ciudadana y el orden interno. postulación de un conjunto de valores
éticos y profesionales que deben
Aunque la creación de estas ramas no presidir a formación y acción de la
obedece estrictamente a una policía, propuso una seria
especia lización funcional, parece claro modificación de los programas de
que la intención de la Comisión fue estudio, de modo que se dé mucho más
ante todo resaltar el papel preventivo y importancia a temas como los
cívico de la policía "normal", con la derechos humanos, civilidad, ética y
que se relaciona el grueso de la ciu- derecho penal, temas que actualmente
dadanía. Por el contrario, los dos ocupan muy pocas horas en la
últimos cuerpos pueden prestarse a formación de los policías.
serios contratiempos. En efecto, es
posible que circuns tancialmente se En este respecto se introdujo un tema
presenten colisiones de competencias y altamente controversial: en efecto, los
autoridad entre la Fiscalía y las principios éticos y de personalidad
jefaturas policiales. El que la rama exigido para los miembros de la
opere bajo la coordinación del Fiscal policía, a pesar de su carácter
no garantiza una verdadera altamente encomiable, pueden
subordinación a su autoridad. Será prestarse para contradecir un concepto
necesario, en el proceso le gal que se de policía que parecía rondar en la
avecina, precisar muy especialmente Comisión. Concretamente, los
esta situación. De otra parte, la Policía principios organizativos recomendados
Especializada puede ser una fuente de apuntaban a establecer una profesión
profundas distorsiones de las intencio- policial, y en este sentido, el miembro
nes de la reforma. En efecto, aunque se de la institución no se diferencia de
busca la transparencia operativa (los cualquier ciudadano laico que ejerce
miembros de cada rama no pueden ser una actividad remunerada. Esta defini-
trasladados a otra a partir de la etapa ción debe distinguirse claramente de la
de formación especializada), este vocación, en la cual predominan las
cuerpo es el más expuesto a las nociones de predestinación, sacrificio
arbitrariedades, a corrupción y el y renunciación a otras opciones
desbordamiento de su acción. En la
medida en que tiene que enfrentar la
delincuencia organizada, si no se

8. vitales90 . La distinción no es retórica: Fuerzas Militares. En él se
consustanciales con la vocación son la establecerían principios de ética y
eliminación de la distinción entre gestión administrativa, se postularían
tiempo libre y de ejercicio vocacional, los deberes y obligaciones, con énfasis
la rigurosidad de la obediencia y en lo comunitario, solidario y de
disciplina, la ausencia de debate respeto a los derechos de los
interno y el predominio de una ciudadanos. Se tipificarían las faltas
ideología totalizante. En últimas, las disciplinarias y el procedimiento
vocaciones se contradicen con una sancionatorio, que no por expedito
ética ciudadana de libertad, libre puede desconocer los derechos de
elección, disentimiento, propios de la defensa y de doble instancia. Un punto
democracia. En rigor no es posible central consistió en recomendar que en
plantear siquiera la idea de una policía el código policial y el manual de
democrática, aunque sí defensora de la procedimientos se incorporen los más
democracia, pero para un régimen recientes desarrollos de los principios
democrático una policía vocacional no del Derecho Internacional Humanitario
es la institución más deseable. Al fin y y propuestas modernas de normas
al cabo las vocaciones son rasgos sobre manejo policial y situaciones de
propios de sacerdotes y militares conflicto.
(ninguno de los dos puede dejar de
serlo sin abandonar la cofradía de d) La dignificación. Ningún miembro de
pertenencia y sus sentidos). Ya la Comisión dejó de considerar la
sabemos los efectos que estas situación actual de los agentes de
supuestas virtudes militares trajeron policía no sólo como una fuente de
para algunos países latinoamericanos corrupción e ineficiencia, sino como
en años recientes y, aunque en menor una injusticia palmaria. Sin embargo,
grado, ciertamente, para Colombia. De llevar muy lejos la tesis sociologizante
allí que la Comisión, si bien aceptó los de que no es posible tener un policía
preceptos éticos así postulados, sugirió mal remunerado, que viva en barrios
que una de las funciones de la pobres, rodeados de delincuentes y aún
Comisión Nacional de Policía y así sea honesto, tiene pésimas
Participación (ver adelante) fuera la de consecuencias: la ecuación pobreza -
"proponer políticas y mecanismos delincuencia implícita en esta
tendientes a determinar en forma concepción, además de expresar una
prioritaria una orientación ética ideología bastante clasista y abierta-
civilista, democrática, educativa y so- mente reaccionaria, es un manifiesto
cial en la relación Policía -Sociedad" error.
(Informe, p. 31).
c) Régimen disciplinario. En estrecha Baste decir que ni todos los pobres son
relación con lo anterior se recomendó delincuentes ni todos los delincuentes
una revisión del régimen disciplinario, viven en barrios pobres.
independiente del previsto para las
La Comisión recomendó muy
90
A este respecto puede consultarse la obra de Max Weber especialmente al gobierno nacional
Economía y Sociedad, México, Fo ndo de Cultura Económica, que hiciera un esfuerzo mayor para
1964, especialmente T. I, pp. 328-492.
dignificar a la Policía Nacional a

9. través de medidas de bienestar 3. Nuevas insti tuciones
consistentes en mejorar los salarios, Las nuevas instituciones propuestas
con énfasis en aquellos agentes que constituyen sin duda uno de los aspectos
lleven más de cinco años en la más innovadores de la reforma y su
institución, ya que se supone que éstos desarrollo puede ser uno de los
han exhibido una hoja de servicios que mecanismos más eficientes para lo grar la
los haga merecedores de tal transformación de la institución.
mejoramiento, con lo cual se evita
premiar los desafueros posibles de
agentes no suficientemente evaluados. 1. El Consejo Nacional de Policía y
Seguridad Ciudadana (Informe, p.
Otros incentivos sugeridos fueron 38) 91 . Presidido por el Presidente de la
programas de bienestar social, República, será la máxima autoridad
financiamiento de vivienda, creación estatal sobre la Policía Nacional.
de sistemas de subsidios a través de
líneas blandas de financiación, 2. El sistema de controles. Este tendrá un
programas de educación para esposas e triple componente: el control político
hijos y extensión de algunos de esos será ejercido por el Parlamento: el
beneficios al personal no uniformado regional, que se ejercerá a través de la
de la institución. obligación de los Gobernadores y
Alcaldes, en unión con los
e) La financiación. Se fortalecerán los comandantes de las respectivas
presupuestos de seguridad de los policías, de presentar informes alas
departamentos y municipios. En este Asambleas y Concejos. El control
rubro se introdujo una disposición que interno será ejercido por el
puede convertirse en un verdadero Comisionado Nacional para la Policía
veneno para la institución, al autorizar Nacional92 .
aportes y donaciones privadas para
apoyar la operatividad de la Policía 3. El Comisionado Nacional para la
Nacional (Informe, p. 42). Aunque Policía Nacional. Esta es una de las
éstos deben canalizarse en cuentas instituciones más relevantes para la
especiales a través de los fondos institución y la que introduce una de
municipales y departamentales, de las reformas más drásticas. Este
manera que se busque ga rantizar la funcionario, un verdadero Om-
transparencia de los mismos, lo cierto budsman, será "quien ejerce las
es que algunas experiencias en el país funciones de veeduría ciudadana y
han demostrado lo pernicioso de esta vigilancia del régimen disciplinario y
autorización. A través del testaferrato, operaciones policiales, verificando el
e inclusive del anonimato, grupos estricto cumplimiento de las leyes,
especiales de interés, especialmente de decretos, reglamentos, resoluciones
la delincuencia organizada, pueden
llegar a poner en peligro la 91
Actualmente la Policía Nacional depende del Consejo
independencia de la institución y Nacional de Seguridad, organismo en el que hay un claro
convertirla en un apéndice de sus predominio de la presencia militar, y por consiguiente la
Policía Nacional queda en la práctica subordinada a las
intereses y en un instrumento de su Fuerzas Militares.
92
protección particular. Se entiende desde luego que estos controles se adicionan a
los existentes (Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Fiscalía y
Contraloría).

10. directivas, disposiciones, órdenes y de- para asegurar los compromisos de la
más normas expedidas por el Director sociedad con la Policía, coordinar con
para el correcto funcionamiento de las la Defensoría del Pueblo el desarrollo
unidades orgánicas estructurales de la de programas educativos en la Policía,
Institución y de ésta en conjunto, sin canalizar a través del Sistema las
perjuicio de las funciones de quejas ciu dadanas y hacerlas legar al
Inspección y control que desarrollan Comisionado nacional, propender
otras entidades" (Informe, p. 40) 93 . porque los agentes presten su servicio
en sus regiones de origen, recomendar
4. El Sistema Nacional de Participación políticas destinadas a ha cer un manejo
Ciudadana en la Policía Nacional. A transparente, eficiente y oportuno de la
partir de algunas experiencias información que maneja la Policía en
internacionales al respecto, y en áreas de interés publico.
especial del reconocimiento de que si
bien la participación ciudadana en LAS POLITICAS COLATERALES
asuntos de policía puede traducirse en
obstáculos para la acción policial, en 1. Hacia una política criminal
resquemores internos de la institución
que lleven a que su espíritu de cuerpo Una de las opiniones más generalizadas
se realce y se rechacen las supuestas acerca de las fallas y excesos de la Policía
intromisiones en una institución tan Nacional sostiene que sobre la institución
delicada, sensible y especializada, ésta recaen situa ciones de impunidad que la
puede ser un mecanismo no sólo de llevan a ejercer su particular noción de
control democrático, sino de justicia de manera expedita y directa. En
acompañamiento y apoyo para la gran medida las "limpiezas" urbanas
institución. La Comisión, pues, responden a la supuesta percepción de
además de proponer la creación en la impotencia frente a la inacción de las ins -
Policía Nacional de una oficina tancias judiciales y carcelarias encargadas
especializada en participación de dar cuenta de las conductas
ciudadana, recomendó la creación de delincuenciales de los capturados por la
esta nueva institución, presidida en el Policía. Por lo mismo, mal podría un
nivel nacional por el Ministro de proyecto de reforma de una Policía
Defensa, y en los niveles regionales y Nacional omitir el tratamiento de algunas
locales por las autoridades civiles situaciones y políticas colaterales que
respectivas, y con amplia participación inciden directamente sobre los
ciudadana. Entre sus funciones estarán comportamientos policiales, las
las de proponer políticas para for - perspectivas ciudadanas sobre su
talecer la acción preventiva de la seguridad y las políticas estata les de
Policía, estimular la orientación ética, control del crimen y la delincuencia, así
civilista y democrática en la relación como de aquéllas que los producen.
Policía-ciuda danía, promover la Para empezar, parecía que la Comisión se
participación ciudadana en los asuntos hubiera conocido aquel dramático texto
de policía, recomendar mecanismos de Marx según el cual,
93
En la estructura actual de la Policía Nacional el inspector es Ha de haber algo putrefacto en la
un uniformado ubicado en el tercer puesto en el escalafón médula misma de un sistema
jerárquico.
social que aumenta su opulencia

11. sin reducir su miseria, y aumenta Como consecuencia, la Comisión sugirió
en crímenes aún más rápidamente que el gobierno estableciera instancias
que en números... Las violaciones encargadas de diseñar lneas de política
í
de la ley son generalmente el criminal a partir de análisis de los delitos
estallido de factores económicos y sus agentes; que se reforme el actual
que están fuera del control del Código de Policía, haciendo énfasis en
legislador; pero, como lo sus dimensiones educativas, y llenando
testimonia el funcionamiento de la algunos de sus vacíos especialmente en lo
ley sobre delincuentes juveniles, que respecta a los derechos de los niños,
depende en cierta me dida de la las invasiones de predios urbanos y
sociedad oficial el catalogar ciertas rurales y la vigilancia administrativa; que
violaciones de sus reglas como se adopte un procedimiento expedito para
crímenes y otras como meras la aplicación de correctivos en materia
faltas. Esta diferencia de contravencional; que el Estatuto Orgánico
nomenclatura, lejos de ser de la Policía contenga una norma que
indiferente, decide el destino de haga relación expresa al deber de los
miles de hombres, y el tono moral funcionarios de policía de acatar y
de la sociedad. La ley misma cumplir el Código Nacional de Policía;
puede no sólo castigar el delito, que el Estado difunda ampliamente las
sino también improvisarlo 94 . normas policiales y, tema especialmente
acalorado en las circuns tancias actuales
En efecto, una parte de la discusión versó del país, que se cree una su-
sobre el reconocimiento del "enorme peso perintendencia, adscrita al Ministerio de
que en la generación del fenómeno Defensa, encargada del control de la
delictivo juegan los factores de índole vigilancia privada.
económica y social, lo mismo que el
proceso de empobrecimiento de algunos 2. La construcción de delincuentes
sectores ciudadanos y su continuo ale -
jamiento de las posibilidades de Al texto de Marx habría que agregar que
participación integral en el desarrollo la ley no sólo castiga e improvisa el
social, económico y cultural... La Policía delito: también lo crea, y con él al
Nacional se ha visto afectada en su delincuente. Más allá de las tipificaciones
imagen institucional por la falta de una criminales corrientes asociadas con la
pronta y eficaz justicia, entre otras razo- legislación penal ordinaria del país, al
nes, así como por la despenalización de Estado colombiano le cabe una enorme
los delitos menores... Como consecuencia responsabilidad en la construcción de lo
de ello se tiene la percepción generalizada que se podría llamar delincuentes ad hoc,
que estos deli tos no son castigados por es decir, ciudada nos a quienes se penaliza
omisiones de la berza Pública y no por las a partir de estatutos punitivos
circunstancias jurídicas reales" (Informe , desarrollados al calor de circunstancias
p. 9). particulares, o como consecuencia de ca-
rencias e inacciones en relación con las
responsabilidades que la sociedad le ha
asignado al Estado.
94
Karl Marx, "Population, crime and pauperism", en New York En relación muy especial con el tema
Daily Tribune, 16 de septiembre de 1859.
general de la violencia en Colombia, de la

12. que la refor ma de la Policía Nacional es e incapacidad de cumplir el compromiso
sólo una dimensión, la discusión de estas que todo Estado democrático adquiere
nuevas dimensiones extra- policiales con la sociedad a la cual pretender
asume una importancia decisiva. Algunas representar. El Estado refuerza así las
de esas formas de crimina lización de desigualdades sociales y contribuye a
ciudadanos han sido los diferentes apuntalar las diferencias de clases
Estatutos de Seguridad, es decir, la sociales. Al mismo tiempo, al estimular el
legislación punitiva emitida en virtud de clima de miedo contra esos supuestos
los estados de sitio o excepción, y que al enemigos, refuerza la estructura social y
tener como objetivo el controlar o del poder existente.
erradicar la acción política subversiva,
han tendido a generalizar las penas para En esto la policía tiene una gran
incluir supuestos simpatizantes de responsabilidad. De hecho, respecto de
algunas de las orga nizaciones objeto de Colombia se puede decir lo que se ha
esa legislación. Dirigentes sindicales, descrito en el Brasil, en donde la policía
populares, o ciudadanos definidos por la se ha hecho famosa por sus patrullajes y
Fuerza Pública como "auxiliadores" o operaciones rastrillo en barrios populares
simpatizantes de esas organizaciones, se en busca de supuestos criminales. El sólo
convierten así en víctimas por sus riesgo de aparecer como sospechoso
orientaciones ideológicas, puede ser suficiente para que un
independientemente de que hayan cometi- individuo se convierta en objeto de
do un delito. Muchas de las detenciones represión policial. El terror así creado
arbitrarias y desapariciones, que tienden a puede, por una parte, satisfacer ciertas
generalizarse peligrosamente en el país, necesidades de la población que se
son la forma más corriente de este considera desprotegida, pero puede
mecanismo. Según la Procuraduría también suscitar re acciones de quienes
General de la Nación, entre enero y ven en esas acciones tanto la impotencia
diciembre de 1992 se recibieron 46 quejas policial para capturar a los verdaderos
de desapariciones y 384 de detenciones delincuentes como la arbitrariedad de un
arbitrarias contra la Policía Nacional95 . cuerpo armado del Estados 96 .
3. La precariedad de la politice social A los indigentes se agregan las
poblaciones jóvenes de barrios populares.
La negligencia estatal en la protección de Según varios de ellos entrevistados por la
ciertas categorías de ciudadanos se ha Comisión en Medellín, el sólo hecho de
traducido en el estímulo a la construcción ser jóvenes, vivir en un barrio popular y
de representaciones sociales usar ciertos atuendos es suficiente para
generalizadas acerca de su peligrosidad. que la Policía los hostigue, detenga,
Los llamados "desechables", son creados maltrate o, en no pocos casos, elimine
como estereotipos de criminales. El sólo clandestinamente.
hecho de que exista en una sociedad ese
tipo de ciudadanos no sólo es una afrenta:
es también, muestra de una insensibilidad 96
María-Victoria Benevides y Rosa-María Fischer Ferreira,
"Popular Responses and Urban Violence: Lynching in Brazil",
en Huggins, op. cit., pp. 43 y siguientes. Ver la entrevista de
95
Alfredo Molano a un líder de un sector de indigentes de
Procuraduría Gex_Fral de la Nación, II Informe sobre Bogotá, en El Espectador, 13 de junio de 1993. El lector
Derechos Humanos, op. cit., pp. 40 y siguientes. recordará los episodios del Barrio Santa María del Lago a que
se hizo referencia atrás (nota No. 8).

13. 4. El armamentismo privado aunque se ha insistido también en la
flagrante contradicción en que se
A pesar de que hay una abundante encuentra un Estado que, de una parte,
literatura técnica que muestra las reclama títulos de legitimidad como
inconveniencias de que los civiles porten representante y protector del ciudadano,
armas para su eventual defensa y, de otra, estimula por amplios medios
personal97 , y de que hay muchos estudios publicitarios el consumo del alcohol
realizados en el país relacionados con la oficial, el tema de la privatización y
mortalidad producida por el porte de gravámen fiscal al consumo de licores no
armas por civiles 98, la política estatal en ha sido confrontado seriamente por el
este campo ha sido poco menos que gobierno colombiano. El que el licor
negligente. Aunque se han hecho avances pueda convertir en criminal aun
desde aquellas épocas en que un ministro ciudadano corriente, no parece ser una
de defensa recomendaban el arma - consideración suficiente para quienes
mentismo privado, todavía hoy se observa formulan una política de paz y
una actitud oficial tímida e irresoluta. El convivencia ciudadana. Los tímidos
armamentismo privado no sólo produce intentos hechos en la Asamblea
crímenes: también convierte en Constituyente fueron rápida y efi-
criminales a ciudadanos que, sin ser en cazmente acallados por autoridades
rigor delincuentes, si no estuvieran departamentales, con el argumento de que
armados , habrían podido resolver sus esta fuente de recursos fiscales es la base
conflictos con consecuencias menos de las políticas educativas y de salud. No
deletéreas. La policía, los hospitales y los se hizo referencia, por contraste, al hecho
aparatos judiciales se convierten así en bien sabido de que las fábricas
receptores de las consecuencias de una departamentales de licores son ante todo
gestión estatal poco menos que instrumentos de corrupción oficial y
criminógena. clientelismo. En este campo, pues, han
podido más los intereses de la clase
5. El monopolio estatal de licores política que las consideraciones sobre la
vida, la salud y la sa nidad democrática de
Los vientos privatizadores del gobierno la sociedad colombiana.
actual sospechosamente dejaron por fuera
a las fábricas departamentales de licores. 6. La lenta marcha de las reformas
Aunque se ha hecho suficiente claridad en sociales
el país sobre la relación entre el consumo
de alcohol y la vio lencia urbana 99, y
el 41% presentaba niveles de alcohol por encima de 50 mg% o
sea que estaban ebrios o borrachos al momento de morir, y
dentro de este grupo quienes tenían Alcoholemia mayor de 100
97
Alvaro Camacho Guizado, "La lógica del desarme", El mg% (borrachos) suplicaban a quienes la tenían entre 50-99
Tiempo , 24 de mayo de 1992. mg% (ebrios). Estos hallazgos sugieren como hipótesis la
98
Alvaro Guzmán Barney, "Observaciones sobre violencia y existencia de una alta asociación entre alcohol y MVH
armamentismo", ponencia presentada al Foro sobre Desarme, (muertes violentas por homicidio), según la cual a mayor
Cali, mayo de 1993. Un estudio elaborado por la Consejería volumen ingerido mayor riesgo de MVH...". Héctor Iván
Presidencial para la Seguridad ha mostrado cómo, en una García García y Carlos Horacio Vélez Cano, caracterización de
muestra de 500 necropsias examinadas en Bogotá, 80% de las la muerte violenta por homicidio en Medellín en la década de
muertes con arma de fuego fueron producidas por revólveres los ochenta. Aproximación desde la construcción de Esce-
de calibre 38, una arma típica de particulares, y cuyo porte sin narios y campos de conflicto, Trabajo de Grado presentado
salvoconducto no es delito sino contravención. como requisito para optar al Título de Maestro en Salud
Pública, Medellín, Universidad de Antioquia, Facultad
99
Un estudio realizado recientemente en Medellín ha mostrado Nacional de Salud Pública "Héctor Abad Gómez", 1992, pp.
cómo "Del total de muertos incluidos en la muestra (961)... se 72-73.
halló el resultado de la Alcoholemia en el 94.3% de los casos...

14. horizonte inmediato, no hace sino agravar
Más de un observador se ha detenido en las posibilidades de reformar a la ins -
el exa men de las ine quidades y ausencia titución. En efecto, a pesar de la
de reformas sociales como base del insistencia en que la policía debe ser un
panorama político y de violencia en cuerpo civil, de que su acción debe ser
Colombia. Hoy día se acepta am- ante todo preventiva, y de que la
pliamente que tanto la confrontación confrontación con la guerrilla es una tarea
política violenta, independientemente de de las Fuerzas Militares, el hecho central
sus eventua les distorsiones actuales, al respecto, vale decir, la presencia de la
como en gran medida la delincuencia subversión armada en municipios no
urbana, objeto principal de la acción vigilados por esas fuerzas, golpea con
policial responden, así sea parcialmente, a inexorable asiduidad. Que la Policía
las mismas determinaciones asociadas Nacional, especialmente la rural, siga
con esa inequidad. Lo anterior no militarizada, que cometa atropellos al
significa que haya una relación calor de una supuesta defensa local contra
inequívoca entre pobreza y violencia, ya asaltos guerrilleros, es algo que cualquier
que probablemente más adecuado será observador puede pronosticar con alguna
decir que ella se da entre la pobreza y las seguridad. En ausencia de una decisión
formas de hacer riqueza, es decir, en la negociadora, y en presencia de una
desigualdad. Pero sí significa que el tendencia hacia la criminalización de la
Estado des carga en sus cuerpos armados contienda subversiva 100, poco se puede
y de seguridad las consecuencias de la esperar en este contexto de un proyecto
violencia así gestada en la estructura de reforma de la Policía Nacional.
social.
Tampoco está mal, aparentemente, que
haya una policía antinarcóticos, lo que sí
está mal es que haya narcotráfico y,
7. Las politices frente a la violencia especialmente narcoterrorismo. Aunque
organizada la política de sometimiento a la justicia
del Estado colombiano ha dado algunos
Por último, no esta mal que en el frutos, y aunque las medidas de
proyecto de reforma se haya contemplado fortalecimiento de la justicia empiecen a
una policía rural entrenada, entre otras rendir algunos frutos, el hecho central es
cosas, para confrontar la subversión que el gobierno colombiano aún insiste en
armada; lo malo es que haya subversión dar un tratamiento criminal al conjunto de
armada. Cuando en el seno de la la actividad narcotraficante (producción,
Comisión se hizo énfasis en que la distribución y consumo), y que en este
política de reforma de la Policía debería campo a la Policía Na cional le
seguir las líneas expresadas en la corresponde un papel de primer orden.
Estrategia Nacional contra la Violencia, Así se pueda argüir con insistencia sobre
algunos comisionados pensaban no sólo el carácter internacional del problema,
en el control civil del orden público: mientras el enfoque criminalizante sea
también rondaba el recuerdo de que esa
100
política incluía una decisión de someter el Iván Orozco Abad, "La politice de seguridad y la politice
criminal durante la administración Gaviria" (inédito), Instituto
problema guerrillero a algún tipo de de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la
negociación política. El que esta Universidad Nacional de Colombia.
perspectiva se aleje, al menos en el

15. prioritario, la propia Policía Nacional
seguirá corriendo los riesgos de
corrupción, excesos e ineficiencias que la
han alienado de la opinión pública.
Una reforma a la Policía Nacional no
dejará de ser, como lo diría el presidente
Hoover, un ejemplo de la labor de una
comisión, si paralelamente el Estado
colombiano no contempla los panoramas
dibujados por las diversas formas de
violencia que campean en el horizonte
nacional. En concreto, si no se toman
decis iones serias de afrontar al menos
algunas políticas colaterales. La sola
enumeración que aquí se ha hecho da una
idea de la magnitud de la tarea.