1. Centro de Documentación Judicial
Id Cendoj: 28079130052006100509
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Nº de Recurso: 2222/2002
Nº de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: JESUS ERNESTO PECES MORATE
Tipo de Resolución: Sentencia
Voces:
• x URBANISMO x
• x LICENCIA DE DEMOLICIÓN x
• x MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA x
• x CONGRUENCIA x
• x OBRAS REALIZADAS AL AMPARO DE LICENCIA ILEGAL x
• x PROPORCIONALIDAD (PROCEDIMIENTO SANCIONADOR) x
Resumen:
Urbanismo. Licencias urbanísticas. Demolición.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Marzo de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los magistrados
Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2222 de 2002,
pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre
y representación de la entidad Urbanizadora Inmobiliaria FADESE S.A. (FADESA), contra la sentencia
pronunciada, con fecha 20 de noviembre de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso
contencioso-administrativo número 6937 de 1997 , sostenido por la representación procesal de Doña
Ariadna contra el acuerdo del Ayuntamiento de La Coruña, de fecha 10 de noviembre de 1997, por el que se
otorga licencia para la rehabilitación del inmueble sito en el nº 2 de la calle Fernando Macías para ser
destinado a viviendas y locales comerciales y se aprueba la liquidación practicada en relación con dicha
licencia.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de La
Coruña, representado por el Procurador Don Luis Arredondo Sanz, y Doña Ariadna , representada por la
Procuradora Doña Amparo Diez Espí.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Galicia dictó, con fecha 20 de diciembre de 2001, sentencia en el recuso
contencioso-administrativo número 6937 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:
«FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Ariadna en cuanto
dirigido contra el apartado segundo del Acuerdo de 10 -11 -97 del Ayuntamiento de A Coruña por el que se
otorga licencia para la rehabilitación del inmueble sito en el nº 2 de la calle Fernando Macías para ser
destinado a viviendas y locales comerciales, acto que anulamos por ser contrario a derecho, por lo que
deberá procederse a su demolición; y lo declaramos inadmisible en cuanto dirigido contra el apartado
primero de dicho Acuerdo, por el que se aprueba la liquidación practicada en relación con dicha licencia. No
se hace imposición de costas».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento, recogido en el
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fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida: «Los argumentos empleados por la Administración y la
coadyuvante para evitar la natural consecuencia de estos hechos no pueden ser aceptados. La Ordenación
tenida en cuenta en el Proyecto e informada por los técnicos municipales es la de Manzana Compacta,
definida como aquélla "en que no existe alineación interior o patio de manzana". No cabe hablar, por lo
tanto, de éste -que además estaría ocupado parcialmente por las escaleras del edificio- como pretende la
coadyuvante, o de soluciones que no contemplan ni el proyecto ni la licencia, y menos de un planeamiento
no vigente cuando se concedió».
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad
codemandada Urbanizadora Inmobiliaria Fadesa S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando
que se tuviese por preparado contra ella recuso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta
Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 18 de febrero de 2002, en la que se
ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este
Tribunal de Casación.
CUARTO.- Dentro del término, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal
Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de La Coruña, representado por el Procurador Don Luis
Arredondo Sanz, y Doña Ariadna , representada por la Procuradora Doña Amparo Saura Diez Espí, y, como
recurrente, la entidad Urbanizadora Inmobiliaria FADESE S.A. (FADESA), representada por el Procurador
Don Paulino Rodríguez Peñamaría, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso
de casación, basándose en seis motivos, los tres primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la
Ley de esta Jurisdicción , y los otros tres al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la
sentencia incurre en vicio de incongruencia con vulneración de lo dispuesto en los artículos 67 de la Ley de
esta Jurisdicción y 24 de la Constitución , por no haber examinado la cuestión, planteada al contestar la
demanda, acerca de la sustitución de la norma operada desde la fecha del otorgamiento de la licencia y
antes de dictarse la sentencia recurrida, determinante de la conformidad al ordenamiento urbanístico de la
edificación levantada al amparo de aquella licencia; el segundo por haber conculcado la sentencia recurrida
lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución y 67 de la Ley Jurisdiccional al carecer de la
necesaria motivación, pues, a fin de dar respuesta a la cuestión relativa al nuevo planeamiento legitimador
de la edificación, no es suficiente la sucinta referencia que se hace a la inaplicabilidad de un planeamiento
inexistente cuando se concedió la licencia; el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto
en los artículos 67 de la Ley de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución, al incurrir en incongruencia "ultra
petitum" por conceder en la sentencia más de lo solicitado por la demandante, ya que la súplica de la
demanda se contrae a la demolición de las obras que se hubiesen ejecutado contraviniendo la normativa
aplicable, a pesar de lo cual la sentencia recurrida ordena la demolición del inmueble; el cuarto por haber
conculcado la Sala de instancia, al ordenar la demolición del edificio, el principio de proporcionalidad,
recogido en los artículos 131.1 de la Ley 30/1992 y 106.1 de la Constitución , según la interpretación
jurisprudencial del mismo, recogida en las sentencias que se citan, que atiende a la trascendencia de los
fines en el derecho administrativo, lo que requiere la adecuación de los medios al fin perseguido por el
ordenamiento y que no se respeta en este caso con la orden de demolición; el quinto por haberse infringido
por la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, que considera
la demolición como una medida excepcional de aplicación restrictiva y sometida al principio de
proporcionalidad; y el sexto por no haberse respetado por la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial
recogida en las sentencias que se citan, relativa a las garantías aplicables en materia de derecho
administrativo sancionados en el ámbito urbanístico, singularmente cuando, como en el supuesto enjuiciado,
cabe la legalización de la obra construída al haberse modificado el ordenamiento urbanístico que le da
cobertura, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria
del recurso contencioso- administrativo interpuesto o, alternativamente, acogiendo el primer motivo, se
ordene la retroacción de actuaciones para que la Sala de instancia enjuicie el objeto litigioso a tenor del
planeamiento vigente a la fecha de la sentencia recurrida.
QUINTO.- Admitido a trámite el recurso de casación por auto de fecha 14 de abril de 2005 , se dio
traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el
plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que efectuó
la representación procesal de Doña Ariadna con fecha 27 de octubre de 2005, aduciendo que la Sala de
instancia ha dado en la sentencia recurrida cumplida respuesta en el fundamento jurídico cuarto de la
sentencia a la cuestión relativa al nuevo planeamiento, mientras que en dicho fundamento jurídico y en el
sexto y décimo de la sentencia recurrida se recogen todos los argumentos que permiten conocer la razón de
decidir, lo que impide tachar a la sentencia recurrida de inmotivada, sin que haya incurrido la sentencia
recurrida en incongruencia por otorgar más de lo pedido, dado que en la demanda se solicitó la anulación
de la licencia y la demolición de las obras ejecutadas, siendo esta demolición, como consecuencia de la
licencia anulada, respetuosa con el principio de proporcionalidad al ser una consecuencia natural de dicha
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anulación, necesaria para dejar cumplidas las normas infringidas, como lo ha considerado la doctrina
jurisprudencial, recogida en las sentencia que se citan, mientras que la jurisprudencia, citada de adverso,
relativa a la demolición como medida excepcional, no es aplicable a los supuestos de licencias anuladas por
sentencia, sin que en el caso enjuiciado se esté ante un procedimiento sancionador sino ante un supuesto
de anulación por un tribunal de una licencia por ser contraria al ordenamiento jurídico, de manera que, en
cumplimiento de la sentencia firme, la Administración demandada debe proceder a la demolición de lo
construido, siendo la sentencia recurrida una clara manifestación de la efectividad de la tutela judicial frente
a las actuaciones de las administraciones públicas que defienden intereses económicos y especulativos
subyacentes en operaciones inmobiliarias, teniendo, por consiguiente, una gran carga didáctica, terminando
con la súplica de que se desestimen los motivos alegados y se declare no haber lugar al recurso de
casación interpuesto con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas.
SEXTO.- El representante procesal del Ayuntamiento de La Coruña presentó, con fecha 8 de
noviembre de 2005, escrito, en el que expresó que no formulaba oposición al recurso de casación
interesando que se le tuviese meramente por comparecido y que se le notificasen las resoluciones que
recayesen.
SEPTIMO.- Evacuados los traslados conferidos, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes
de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de marzo
de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- En los motivos de casación primero y segundo se denuncia que la sentencia recurrida
incurre en incongruencia omisiva y no está suficientemente motivada, incurriendo así en vulneración de los
artículos 24 y 120.3 de la Constitución , 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por no examinar la cuestión, planteada al contestar la demanda,
acerca de la sustitución de las determinaciones urbanísticas después de la fecha del otorgamiento de la
licencia impugnada y antes de dictarse sentencia, sin que pueda considerarse que se dio respuesta a tal
cuestión con la alusión que en dicha sentencia se hace a la inoperancia del planeamiento no vigente cuando
se concedió.
Uno y otro motivo no pueden prosperar porque la propia representación procesal de la entidad
recurrente reconoce que en la sentencia se da respuesta a la cuestión relativa al nuevo planeamiento
aprobado después del otorgamiento de la licencia, al haber declarado la Sala de instancia que no cabe
tener en cuenta un planeamiento no vigente cuando se concedió la licencia, por lo que seguidamente dicha
representación le reprocha que tal razón o argumento no constituye suficiente motivación para rechazar la
relevancia de la ordenación urbanística aprobada con posterioridad a la concesión de la licencia.
No se puede sostener que la sentencia resulte insuficientemente motivada porque ésta explica con
toda claridad, aunque sea en una sola frase, la razón por la que la alusión al nuevo planeamiento, en vigor
después de concederse la licencia de edificación, carece de relevancia, al no ser aquél aplicable cuando se
otorgó.
SEGUNDO.- En el tercer motivo se asegura que la sentencia recurrida concede más de lo pedido,
conculcando así lo establecido en los artículos 24 de la Constitución y 67 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa , ya que la demandante solicitó la demolición de las obras ejecutadas
contraviniendo la normativa que se declare infringida en la sentencia, mientras que ésta ordena la
demolición de todo el inmueble.
En contra de tal parecer, en la parte dispositiva de la sentencia recurrida se ordena la demolición de
lo construido al amparo de la licencia anulada por ser ésta contraria a derecho.
La correspondencia entre lo resuelto y lo ejecutado habrá de controlarse en la fase de ejecución para
evitar extralimitaciones.
En definitiva, la demolición acordada por la sentencia no se refiere a la totalidad del edificio sino a las
obras de rehabilitación ejecutadas mediante la cobertura de una licencia de rehabilitación declarada ilegal y,
por tanto, anulada, de manera que este tercer motivo de casación debe ser también desestimado como los
anteriores.
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TERCERO.- Con el cuarto y quinto motivos de casación se pone en tela de juicio la demolición,
ordenada por la Sala de instancia, de las obras de rehabilitación ejecutadas al amparo de la licencia, porque
dicha demolición, según la recurrente, conculca el principio de proporcionalidad, consagrado en el artículo
131 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y definido por la jurisprudencia, recogida en las sentencias que se citan, y porque, como ha
reconocido la propia jurisprudencia, la demolición es una medida excepcional.
Esta Sala del Tribunal Supremo, en contra de la referida tesis, ha declarado repetidamente que en los
casos de actuaciones contrarias al planeamiento urbanístico es imprescindible restaurar la realidad física
alterada o transformada por la acción ilegal, de manera que no existe la posibilidad de optar entre dos o
más medios distintos y no es, por tanto, aplicable el principio de proporcionalidad ( Sentencias de 28 de abril
de 2000, 15 de octubre de 2001, 23 de octubre de 2001 y 2 de octubre de 2002 ).
En nuestra Sentencia de 3 de junio de 2003 (recurso de casación 3389/1999 ) hemos expresado
también que la demolición de lo construido, al amparo de una licencia declarada ilegal, es una consecuencia
natural de la nulidad de dicha licencia como medida precisa y adecuada para la restauración del orden
jurídico infringido y de la realidad física alterada, y en la de fecha 16 de mayo de 2002 (recurso de casación
5281/1998) declaramos que toda anulación de licencia comporta el derribo de la edificación a la que sirve
de cobertura.
El carácter excepcional de la demolición, a que alude la recurrente con base en las Sentencias de
esta Sala que cita, está en relación directa con la posibilidad de legalización, pero, en este caso, ha sido la
Sala sentenciadora, al resolver la impugnación de la licencia, la que ha declarado que es contraria a
derecho y, por consiguiente, la ha anulado, cuya anulación comporta, según hemos indicado, la demolición
de lo construido a su amparo, razones todas por las que los motivos de casación cuarto y quinto no pueden
prosperar.
CUARTO.- Finalmente, en el sexto motivo de casación se afirma que la Sala de instancia, al ordenar
la demolición de lo ejecutado al amparo de la licencia anulada, ignora la doctrina jurisprudencial acerca de
las garantías en el procedimiento urbanístico sancionador.
Este motivo de casación arranca de una premisa errónea, cual es considerar que estamos ante un
procedimiento administrativo sancionador en materia urbanística.
El Ayuntamiento concedió a la entidad recurrente licencia para rehabilitar un edificio a fin de destinarlo
a viviendas y locales comerciales, resolución que fue objeto de impugnación en sede jurisdiccional por
entender la recurrente que era contraria a derecho, cuya pretensión fue estimada por el Tribunal a quo,
quien anuló la licencia concedida y ordenó demoler lo edificado a su amparo, de modo que no se está ante
un procedimiento sancionador, sino ante una sentencia que ordena restablecer el ordenamiento urbanístico
conculcado, y, por consiguiente, este último motivo de casación carece manifiestamente de fundamento.
QUINTO.- La desestimación de todos los motivos alegados conlleva la declaración de no haber lugar
al recurso de casación con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según
establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero de este
mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la recurrida Doña
Ariadna , a la suma de tres mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al
mencionado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio .
FALLAMOS
Que, con desestimación de los seis motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos
que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre y
representación de la entidad Urbanizadora Inmobiliaria FADESE S.A. (FADESA), contra la sentencia
pronunciada, con fecha 20 de noviembre de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso
contencioso-administrativo número 6937 de 1997 , con imposición a la referida entidad recurrente de las
costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de la recurrida Doña
Ariadna , de tres mil quinientos euros.
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Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a
las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y
publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado
Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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