Desde el año 2006 España dispone de un nuevo marco estratégico para el trabajo de cooperación con Pueblos Indígenas (PPII). En la Estrategia de Cooperación Española con los Pueblos Indígenas (ECEPI) se introduce un mandato claro para que todas las políticas, programas y proyectos de cooperación española adopten el “enfoque de derechos” propuesto por Naciones Unidas, así como una clara apuesta por el apoyo a procesos de transformación que contribuyan tanto al reconocimiento como al ejercicio de los de Derechos Humanos de los PPII. Pese a que España ha ratificado el “Convenio 169 de la OIT” y adoptado la “Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los PPII”, quedando ambos documentos ampliamente recogidos tanto en el “espíritu” como en la “letra” de la ECEPI, existe importantes dudas sobre la efectividad de estos esfuerzos para transformar realmente la política de cooperación con los PPII más allá de lo que pareciera ser una mera declaración de buenas intenciones.

1. REFLEXIONES ENTORNO A LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN
ESPAÑOLA CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS (ECEPI)
INTRODUCCION
Desde el año 2006 España dispone de un nuevo marco estratégico para el
trabajo de cooperación con Pueblos Indígenas (PPII). En la Estrategia de
Cooperación Española con los Pueblos Indígenas (ECEPI) se introduce un
mandato claro para que todas las políticas, programas y proyectos de
cooperación española adopten el “enfoque de derechos” propuesto por
Naciones Unidas, así como una clara apuesta por el apoyo a procesos de
transformación que contribuyan tanto al reconocimiento como al ejercicio de los
de Derechos Humanos de los PPII. Pese a que España ha ratificado el
“Convenio 169 de la OIT” y adoptado la “Declaración de Naciones Unidas
sobre los Derechos de los PPII”, quedando ambos documentos ampliamente
recogidos tanto en el “espíritu” como en la “letra” de la ECEPI, existe
importantes dudas sobre la efectividad de estos esfuerzos para transformar
realmente la política de cooperación con los PPII más allá de lo que pareciera
ser una mera declaración de buenas intenciones.
LA ESTRATEGIA Y SU VINCULACIÓN CON EL CONVENIO 169 Y LA
DECLARACION DE NACIONES UNIDAS.
La ECEPI es la herramienta más importante adoptada por la Cooperación
Española para el trabajo con PPII. Orienta la actuación de todos aquellos
actores de la cooperación internacional española, sea públicos o privados, que
desarrollan actividades de cooperación de cualquier índole con PPII. El objetivo
fundamental que busca alcanzar la ECEPI es el de contribuir al reconocimiento
y ejercicio efectivo del derecho de los PPII a articular sus propios procesos de
desarrollo social, económico, político y cultural (ECEPI: 18). Para ello establece
una serie de principios básicos que deberán de respetar los distintos actores de
la cooperación española a la hora de cooperar en materia de PPII, a saber: el
principio de auto-identificación como criterio principal para determinar quiénes
son Pueblos o individuos indígenas, el reconocimiento de la vinculación que
existe entre la identidad, la cultura y la cosmovisión de los PPII y el control
efectivo de sus tierras y territorios, el derecho al auto-desarrollo, entendido
como la elaboración, aplicación y proyección de sus propios modelos y
concepciones de desarrollo, definidos desde sus respectivas identidades
diferenciadas, en orden a satisfacer adecuadamente sus necesidades
individuales y colectivas; el derecho al consentimiento libre, previo e informado,
incluido el derecho a rechazar propuestas de proyectos y actividades de
cooperación para el desarrollo o de otra índole; la aplicación de un enfoque
basado en procesos y en el reconocimiento de derechos (ECEPI: 18).
La trascendencia de la ECEPI no se puede entender separada de dos
circunstancias de gran importancia en el reconocimiento, por parte de España,
de los derechos humanos, individuales y colectivos, de los PPII. Nos referimos,
en primer lugar, a la ratificación española del Convenio 169 de la OIT, realizada
en febrero del 2007. Aunque el Convenio se ratifica con posterioridad a la
elaboración de la ECEPI, no cabe duda de que ésta recoge la mayor parte de

2. los principios y derechos consagrados en el Convenio; pero más allá de éste
hecho, la ratificación tiene importantes implicaciones jurídicas que España
debe comenzar a aplicar no sólo en relación a las políticas públicas de
cooperación internacional para el desarrollo. Tras su ratificación y debido a que
el Convenio tiene el rango de un tratado internacional, éste pasa a convertirse
en derecho nacional que debe ser respetado garantizado y promovido por
todas las instituciones públicas nacionales y no sólo por aquellas dedicadas
exclusivamente al mundo de la Cooperación Internacional, como pudiera
haberse interpretado en un primer momento (Berraondo 2009: 131). Además,
siendo derecho nacional, obliga también a los actores privados españoles,
especialmente las empresas y ONGs, muchas de las cuáles realizan
importantes actuaciones en territorios indígenas. Lo anterior significa que
cobran rango de ley para el ordenamiento jurídico español, los derechos en
favor de los PPII reconocidos en el Convenio como por ejemplo: el derecho al
autogobierno y la autonomía, los derechos a la tierra y el territorio, la propiedad
intelectual, el reconocimiento de las formas tradicionales de organización, etc.
(Berraondo 2009: 132). Se sobreentiende entonces que dichos derechos
pudieran ser reclamados por los PPII, u otros interesados, ante los tribunales
españoles en función del principio de extraterritorialidad.
El segundo elemento de importancia para la ECEPI es la adopción por parte de
España de la “Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas” que fue aprobada en Septiembre del 2007. Si bien la
adopción de la declaración es posterior a la aprobación de la ECEPI, ésta
última se enmarca plenamente en la filosofía y principios de la Declaración y la
considera, en su versión de “Proyecto de Declaración”, como parte del “marco
normativo internacional prioritario” a ser considerado en la materia (ECEPI: 65).
Aunque la Declaración no tiene la misma fuerza jurídica vinculante que el
Convenio 169 para los Estados que la han adoptado, al no tener el rango de
tratado internacional, si constituye un documento de referencia fundamental
para la protección de los derechos de los pueblos indígenas pues complementa
y amplía los derechos ya reconocidos en el Convenio 169, por ejemplo
haciendo mención expresa, entre otros, al derecho a la “libre
determinación” (Artículo 3 de la Declaración).
REFLEXIONES ENTORNO A LA EFECTIVIDAD DE LA ECEPI.
De lo analizado hasta aquí, es evidente que la ECEPI se enmarca en los
esfuerzos que los países occidentales han realizado por incorporar en sus
estrategias de desarrollo el enfoque de la cooperación al desarrollo basado en
derechos, abandonando planteamientos paternalistas que habían sido la
referencia en la cooperación a favor de los PPII en épocas anteriores (De la
Fuente: 2008: 32). En este sentido la importancia del enfoque de derechos
estriba en que implica “el reconocimiento del nuevo sujeto indígena como actor
colectivo responsable de su propio desarrollo” lo que lleva aparejado que la
cooperación internacional, en este caso la Española, se compromete con dos
prioridades: “a) Respetar el principio del consenso previo, libre e informado,
de los pueblos indígenas y sus organizaciones en la planificación y
ejecución de proyectos que afecten a sus intereses. Y, b)
Ajustar las

3. estrategias de cooperación no ya únicamente a la negociación con los
gobiernos de los países, sino también y en la medida de lo posible en primer
lugar, con los intereses y prioridades planteadas por las organizaciones
indígenas en los Foros Internacionales, o en las consultas ad hoc planteadas
para redefinir las políticas de cooperación al desarrollo de los pueblos
indígenas”. (De la Fuente 2008: 32).
Evidentemente si consideramos que el enfoque de derechos consiste en
“corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto de poder que
obstaculizan el progreso en materia de desarrollo” (NN.UU 2006), esto nos
remite al tema del “poder”, pues se trata de revertir ese injusto reparto que ha
caracterizado la histórica exclusión de los PPII y esto sólo se logrará
entregando las herramientas a los PPII para que puedan “conquistar” o
“ejercer” el “poder” de manera efectiva y real.
Aunque todavía es pronto para evaluar el grado de efectividad de la ECEPI
como herramienta para transformar la política de Cooperación Española con
los PPII, es claro que el principal problema en relación a este tema estriba en
que la aplicación del enfoque de derechos propuesto por la ECEPI se plantea
en el marco político-soberano de terceros países, cuyos Estados han
contribuido y contribuyen todavía a la exclusión de los PPII. Se trata entonces
de un asunto que nos remite al delicado tema de la “soberanía” nacional,
especialmente en el caso de aquellos países que, contando con importantes
poblaciones indígenas, no tienen un suficiente reconocimiento “efectivo” de los
derechos de los PPII.
Un indicador objetivo de las dificultades que pueden encontrarse en la
aplicación de la ECEPI, más allá de su mero valor retórico en la línea de las
grandes declaraciones de principios, es la efectiva inclusión de los principios de
la ECEPI tanto en las Comisiones Mixtas de Cooperación que celebra España
con terceros países, así como en los documentos estratégicos que orientan la
Cooperación Española en esos países, es decir, los antiguos “Documento de
Estrategia País” (DEPs) y los “Planes de Actuación Especial” (PAEs) ahora
denominados “Marcos de Asociación” en el nuevo Plan Director de la
Cooperación Española 2009-2012. Siguiendo las conclusiones establecidas por
De La Fuente entorno a este tema (De La Fuente 2008: 36), se podría resumir
que existirán mayores oportunidades de incluir el enfoque de derechos en los
Marcos de Asociación y Comisiones Mixtas celebrados con aquellos países que
más hayan avanzado en el reconocimiento efectivo de los derechos
individuales y colectivos de sus PPII. Aún sin negar la importancia de la anterior
conclusión y sin olvidar que la Cooperación Internacional debe “alinearse con
las políticas nacionales”, es importante a su vez tener en cuenta que, al menos
en América Latina la práctica totalidad de los países con poblaciones indígenas
han ratificado el Convenio 169. La ratificación de Convenio, como ya vimos en
este ensayo, lo convierte en ley de obligado cumplimiento en el ámbito
nacional. Si como hemos dicho la ECEPI basa su apuesta por el enfoque de
derechos en lo establecido en el Convenio y éste es de obligado cumplimiento
para los países latinoamericanos, entonces es probable que la deficiente o nula
inclusión de la ECEPI en los mencionados documentos no se deba sólo a la
resistencia que presentan los países a recibir cooperación en este tema, en los

4. términos propuestos por la ECEPI, sino también a otros motivos que debieran
al menos ser considerados en futuros análisis. De entre los motivos
complementarios se pudieran señalar al menos dos, en primer lugar la notable
falta de capacitación técnica y el desconocimiento de la problemática indígena,
por parte de aquellos que formulan y negocian estos documentos y en segundo
lugar el mayor o menor peso que tiene en la negociación política en materia de
cooperación el resto de intereses de la política exterior española en el país que
recibe la ayuda. Es decir, que si el tema de los PPII es políticamente sensible,
como suele ocurrir, para el país receptor, y este es un país de importancia para
España en otros capítulos de la política exterior, como pudieran ser el
económico, o el político, será más difícil que los negociadores españoles se
aventuren a impulsar un tema que, aunque sea de obligado cumplimiento por la
ratificación del Convenio 169 en la mayoría de los países de América Latina, al
final pudiera perjudicar las buenas relaciones bilaterales.
FUENTES CONSULTADAS.
BERRAONDO LÓPEZ, Mikel (2009). La Ratificación del Convenio No 169 por
España: Reflexiones entorno a sus implicaciones. Programa Indígena. Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).
DE LA FUENTE, Rosa (2008?). “Cooperación al Desarrollo y Pueblos
Indígenas”. Módulo de Pueblos Indígenas en América Latina. Tema 2, Eje 2.
Master Estudios Contemporáneos en América Latina. 2009-2010.
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y COOPERACIÓN (2007).
“Estrategia de la Cooperación Española con Pueblos Indígenas”.
NACIONES UNIDAS (2006). "Preguntas Frecuentes sobre el Enfoque de
Derechos Humanos en la Cooperación para el Desarrollo”.
NACIONES UNIDAS (2007). “Declaración de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas”.