1. TEMA VII
LOS ACTORES POLITICOS y SOCIALES
MIGUEL ANGEL RUIZ DE AZÚA
FRANCISCO VANACLOCHA BELLVER

2. ESQUEMA
1. LA REPRESENTACION POLITICA
1.1 Consideraciones introductorias
1.2 Génesis de la representación política
1.3 La construcción de la moderna representación política
1.4 De la doctrina roussoniana a la democracia directa
1.5 El debate sobre la democracia representativa
2. LAS ELECCIONES
2.1 Introducción al concepto de elección
2.2 Funciones de las elecciones: a) Producir representación.
b) Producir gobierno. c) Producir legitimación
2.3 El sufragio
2.4 Caracterización del sufragio: a) universal, b) igual, c) directo,
d) secreto y e) libre.
3. LOS SISTEMAS ELECTORALES
3.1 Concepto y tipos básicos
3.2 Elementos configuradores del sistema electoral
3.3 Especial referencia a las fórmulas electorales
4. LOS PARTI·DOS POLITICOS
4.1 Noción de partido político
4.2 Evolución y tipología
4.3 Funciones de los partidos políticos
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3. 4.4 Regulación jurídica de los partidos
4.5 Los sistemas de partidos políticos
5. LOS GRUPOS DE PRESION
5.1 Noción de grupo de presión
5.2 Tipologías de los grupos de presión
5.3 Actuación de los grupos de presión
5.4 Institucionalización de los grupos de presión
5.5 Relaciones de los grupos de presión con los partidos polí-
ticos
5.6 Funciones de los grupos de presión
6. EL COMPORTAMIENTO POLITICO
6.1 El análisis del comportamiento político
6.2 La participación política
6.3 El comportamiento electoral
6.4 Los comportamientos legislativo y judicial
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4. 1. LA REPRESENTACION POLITICA
1.1 Consideraciones introductorias
Tanto la idea misma de representación política como su plasma-
ción en la realidad estatal han sido decisivas en la génesis y desarro-
llo de los sistemas democráticos, por el enorme valor legítimador
que entrañan.
Si la representación consiste en la relación de mediación entre el
titular (el representado) y quien en su nombre ejercita dicha titulari-
dad (el representante), la representación política se entiende referida
esencialmente al marco de las formas de organización política y, en
concreto, a la relación entre gobernantes y gobernados. Precisa-
mente por ello, la concepción de la representación política se halla
estrechamente unida a la de la soberanía estatal, conteniendo siem-
pre una significación histórico-ideológica determinada.
La representación política tiende a asociarse a fenómenos cuyo
origen se encuentra en procesos de participación de los ciudadanos
representados y, particularmente, en procesos electivos. Esta es, sin
duda, la acepción más correcta y relevante del término en el campo
de la ciencia política. Pero no puede dejarse de señalar que existe
otra dimensión -no por secundaria poco importante-, que es la re-
presentación simbólica, en la que cabe entender comprendida desde
la ostentada por el jefe del Estado (la alta representación de su país
ante terceros) hasta la representación diplomática ordinaria o la de
los jueces, entre otras, incluyendo también la representación simbó-
lica más convencional (la de la bandera, el escudo, etc.).
303

5. 1.2 Génesis de la representación política
Sólo con la aparición de las asambleas estamentales en la baja
Edad Media se introduce un principio representativo trascendente.
Son asambleas consultivas transformadas por obra del relanza-
miento de la vida urbana y de las nuevas categorías sociales que en
ella surgen con el auge del comercio y la manufactura, propiciando
la incorporación de los delegados ciudadanos a la curia real.
Estas asambleas no podrían ser depositarias o copartícipes de la
soberanía -reservada en exclusiva al príncipe--, pero en ellas se ha-
llaban representados los estamentos o sectores privilegiados, para la
salvaguarda de sus respectivos intereses, en concepto de compensa-
ción otorgada por el monarca a quienes contribuían al sostenimiento
de su poder político. El representante no representaba sino a la ciu-
dad o cuerpo estamental que lo designaba y su representación no te-
nía mayor alcance territorial ni social que ése. Como tal, se encon-
traba vinculado estrechamente a las instrucciones recibidas, sin que
pudiera desconocerlas o modificarlªs; esto es, se trataba de un man-
dato imperativo y fácilmente revocable.
Pero aquellas asambleas fueron adquiriendo una importante ca-
pacidad de condicionar o autorizar la percepción de impuestos, con
lo que entrañaba de limitación política para el monarca, y la premura
con que éste necesitaría muchas veces que actuaran en esta materia
contribuyó también a erosionar el principio del mandato imperativo.
Por otro lado, en algunos aspectos de su funcionamiento -como en
la recepción del juramento del heredero y del sucesor al trono- ten-
dían a ser contempladas como la personificación del Reino en su
conjunto, sobre todo allí donde se advertía la fortaleza del «estado
llano)). Por todo ello, la representación estamental contendría un
cierto germen, todavía lejano, de representación política en sentido
moderno. De ahí que, en muchos casos, la futura implantación del
régimen liberal quisiera justificarse como la vuelta a la tradición de
la representación medieval, en contraposición a la monarquía abso-
luta.
y en efecto, con la consolidación del Estado absolutista, las asam-
bleas y dietas son vaciadas de contenido, excepción hecha de Ingla-
terra. La compatibilización teórica del principio representativo y del
poder absoluto, en su versión más moderna e inteligente, la de
Thomas Hobbes, se entiende que es consecuencia de un pacto por el
cual los hombres acuerdan abdicar de sus derechos y se transforman
en una persona artificial o Leviatan, que se halla representada de
modo permanente, ilimitado e irresponsable en el titular del poder·
monárquico.
304

6. 1.3 La construcción de la moderna representación política
Las profundas transformaciones sociales y económicas que cono-
cen algunos países del Occidente durante los siglos XVII y XVIII, abo-
can a la sustitución de la estructura estamental por la sociedad de
clases y al auge de la burguesía. Paralelamente, se alumbra un
marco teórico destinado a fundamentar la implantación de un sis-
tema de dominación política propiamente burgués, y es de este
modo como el principio representativo se convierte en uno de los
principales pilares de la ideología liberal y de la construcción del Es-
tado liberal.
El principio de representación política debe su fundamentación
teórica y su articulación institucional a dos fuentes esenciales:
1. La aportación inglesa, resultado de un prudente e ininterrum-
pido desarrollo histórico, a partir del esquema bajo-medieval,
y guiado por un particular pragmatismo político, aunque no
exento de influencia doctrinal.
2. La aportación revolucionaria francesa, más típicamente doctri-
nal y desvinculada de toda experiencia de instituciones repre-
sentativas, cercenadas por el absolutismo.
En cualquier caso, el modelo de representación política moderna,
-surgido con el Estado liberal, pero cuyo alcance llega hasta la ac-
tualidad- se perfila y consolida por contraste con las características
de la representación estamental, proceso en el que se consuman tres
mutaciones:
- De la representación territorial y particular a la nacional y ge-
neral.
- De la representación vinculada a la representación libre, y
- De la representación de intereses estamentales a la represen-
tación política propiamente dicha.
a) La representación nacional y general
Partiendo de la teoría de la soberanía nacional, y afirmada la uni-
dad e indivisibilidad de la misma, se concluye en que la nación -en-
tendida como unidad trascendente distinta de los individuos, grupos
305

7. o sectores que la integran- no puede ejercer su soberanía sino por
medio de representantes: la voluntad nacional se identifica con la de
los representantes, que lo serán de la nación en su conjunto y no de
quienes hayan participado en su elección. Esta construcción se verá
consumada en el proceso revolucionario francés: la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, la
Ley de 22 de diciembre de 1789 y la Constitución de 1791, que se
proclama a sí misma como representativa y establece con toda inten-
ción que «los representantes nombrados en (no por) los departa-
mentos no serán representantes de uno en particular, sino de la na-
ción entera».
La filosofía individualista serviría de base para la negación polí-
tica de toda entidad intermedia entre el ciudadano y el Estado. El
particularismo estamental y local quedaba así radicalmente invali-
dado como objeto específico de representación.
b) La representación libre (el mandato representativo)
La moderna idea de representación excluye toda posibilidad de
mandato imperativo; es una representación libre, entendiendo por
tal aquella no condicionada ni lastrada por compromisos o limita-
ciones de los representados. Ello implica la autonomía del represen-
tante, quien no está sujeto a la obligación de rendir cuentas por su
actuación. La construcción de este modelo de representación recibió
tres aportaciones teóricas principalmente: La teoría inglesa de la
«confianza», la francesa del mandato representativo y la alemana del
órgano (Torres del Moral).
En efecto, la teoría política inglesa, guiada por un sabio sentido
pragmático, sería consciente de los problemas del mandato impera-
tivo, inoperante y hasta perjudicial ante las exigencias de negocia-
ción política. Ya en 1653, el «Agreement of the People» daba por
supuesto que los representantes contaban con la confianza suprema
(<<trust»), de cara al cuidado del conjunto. Locke, en 1690, se hizo eco
de la misma idea al interpretar que en el pacto social originario se
instituye un poder legislativo al que se «confía» la protección de los
derechos individuales. En 1774, Burke argumentaría que el represen-
tante tiene libertad absoluta y no puede quedar ligado por promesas
obligatorias, puesto que representa intereses generales y sólo está li-
gado a los representados, no por un mandato, sino por una relación
de confianza.
La doctrina francesa del mandato representativo, que se inserta y
deriva directamente de la teoría de la soberanía nacional, cristaliza
en vísperas de la Revolución y aflora de modo tajante por boca del
306

8. abate Sieyes, quien reivindica la necesaria independencia de los re-
presentantes y su facultad de expresar la voluntad nacional (una lí-
nea que tanto Montesquieu como Condorcet sólo se habían atrevido
a apuntar).
La influyente teoría del órgano, elaborada muy posteriormente
por los cultivadores alemanes de la Teoría General del Estado, argu-
mentaría por su parte que el representante es el órgano del repre-
sentado, del pueblo, que a su vez es órgano del Estado en su función
de elegir (Jellinek). El representado no transfiere el poder al repre-
sentante, sino que sólo lo selecciona, y éste recibe su poder de la
Constitución; y si el pueblo no transfiere el poder, mal podrá dar ins-
trucciones para su ejercicio (Orlando).
e) La representación política propiamente dicha: la representación
parlamentaria
En efecto, el desarrollo del principio de representación política
propiamente dicha es paralelo al del parlamento (parlamento electo,
cámara de las ideas), o mejor dicho al del sistema parlamentario.
El protagonismo parlamentario se haría notar muy especialmente
en el modelo inglés, en el que es el parlamento, y no la nación o el
pueblo, quien se arrogaría la soberanía perdida por el monarca abso-
luto. Y es en la concepción inglesa de la soberanía parlamentaria
donde tiene su origen el gobierno representativo. Por su parte, los
revolucionarios franceses terminan por dejar una herencia parecida,
al sustituir en cierto modo la figura del rey por la del parlamento,
cuya voluntad (la ley) se identifica con la voluntad general.
Quiere decirse con ello que si la primitiva representación esta-
mental perseguía salvaguardar intereses y obtener los favores del
poder, aparte de cumplir una cierta función consultiva, la moderna
representación política pretenderá asumir una cuota de ese poder,
condicionando y limitando el ejercicio del mismo. Por eso, el parla-
mento sentirá la vocación de ser poder, poder representativo, pero
no sólo para hacer las leyes expresando la voluntad general -es de-
cir,' como poder legislativo-, sino para, desde su condición de
máxima institución representativa, participar en la formación y desti-
,tución del gobierno, o lo que ello supone, en la dirección política del
Estado.
En definitiva, la construcción del modelo representativo fue posi-
ble gracias a que la sociedad moderna, bajo el influjo de corrientes
liberales o liberal-democráticas, aceptaba que la representación polí-
tica constituía para ella un elemento imprescindible, aceptación de-
307

9. bida a diversas razones sociales, políticas e ideológicas que pueden
resumirse del siguiente modo (H. Finer, Loewenstein, De Bias):
1. La defensa del valor de la deliberación, ya subrayada por
Montesquieu, imposible cuando resulta obligada la consulta a
un gran número de ciudadanos.
2. La unánime creencia liberal en que el tiempo y la instrucción
necesaria para el debate político eran bienes limitados a una
minoría.
3. La creencia en el valor de un procedimiento ordenado, a
modo de garantía frente a la demagogia.
4. La búsqueda de la efectividad como resultado de la división
del trabajo.
5. El interés de los propios representantes, deseosos de así
mantener sus funciones.
1.4 De la doctrina roussoniana a la democracia directa
El pensamiento de Rousseau introduce un concepto básico de la
moderna teoría de la representación: el de la voluntad general, esen-
cial y funcionalmente unitaria y sólo encarnable en el pueblo sobe-
rano entendido éste como totalidad de ciudadanos que detentan,
cada uno de ellos, una fracción inalienable de la soberanía. Esta será
la formulación esencial de la llamada teoría de la soberanía popular
o de la soberanía fraccionada. Como la voluntad general no es, en
principio, susceptible de ser representada, el ejercicio legítimo de la
función legislativa ha de ser directo y sin mediatizaciones. Pero, al ser
esto inviable en comunidades políticas que rebasan cierto tamaño,
queda justificada una delegación de soberanía sin alienar, a través
de la elección (eso sí, por todos los ciudadanos, es decir por sufragio
universal), no de auténticos representantes, sino de comisionados
que, como tales, están sujetos a mandato imperativo y revocable.
La influencia roussoniana se dejó sentir en la Constitución jaco-
bina de 1793, aunque de forma limitada, pues su proclamación de
que las leyes debían ser votadas por el pueblo quedó reducida prác-
ticamente a la concesión de un derecho de veto a las asambleas po-
pulares y a cierta iniciativa en materia de revisión constitucional. La
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10. Comuna de París, en 1870, retomará aquella línea. Y también entron-
cará con el pensamiento de Rousseau la doctrina leninista y la incor-
poración a los sistemas de corte soviético del mandato imperativo y
la revocabilidad de los representantes.
Pero, en realidad, el esquema roussoniano conducía, en su for-
mulación más pura, a un sistema político en el que la asamblea de
ciudadanos (el pueblo en asamblea, el soberano) asumiera directa-
mente el gobierno. Es la denominada democracia directa; una forma
de ejercicio de la soberanía difícil de encontrar, salvo quizás en al-
gunos cantones suizos en los que las asambleas populares (<<Lands-
gemeinde») se reúnen una vez al año, más para controlar a los go-
bernantes, que para gobernar ellas mismas.
Más viable será la aplicación de las denominadas técnicas de de-
mocracia semidirecta, que no conducirán a la configuración de nin-
guna forma específica -aunque se hable muchas veces de democra-
cia semi-directa- sino a complementar o a perfeccionar la democra-
cia liberal-representativa (ésa es al menos la pretensión), a través de
determinados instrumentos de participación popular, y, en particular,
de dos de ellos:
- El referéndum, mediante el cual se somete a consulta o deci-
sión del cuerpo electoral una cuestión de particular interés
para la vida pública.
- La iniciativa legislativa popular, por la cual un cierto número
de ciudadanos puede dar lugar a la apertura del proceso de
elaboración (o, en su caso, de derogación) de las leyes.
1.5 El debate sobre la democracia representativa
La idea de represe'ntación política alcanza pleno sentido, su sen-
tido democrático, como garantía de una amplia participación ciuda-
dana y elemento básico para el control de los gobernantes (De Bias).
Sólo en estas circunstancias puede hablarse de democracia represen-
tativa. Pero ¿en qué medida es real la conjugación del principio de
representación con el principio democrático?
1. La idea de representación nacional llevaba (al contrario que la
de representación popular, en la línea roussoniana) a interpretar que
el sufragio no tenía por qué ser un derecho de todo ciudadano, sino
309

11. que se trataba de una función cuyo ejercicio requería ciertas capaci-
dades que sólo reunían algunas categorías sociales, como expresó,
entre otros, Benjamín Constant. Así quedó justificado el sufragio res-
tringido o censitario que se aplicó durante una primera y prolongada
etapa del Estado liberal, hasta que la presión de los sectores ex-
cluidos del proceso político consiguió la implantación del sufragio
universal. Quedaba claro que la representación política no venía vin-
culada necesariamente al principio democrático, más aún cuando
este último se asoció en un principio a la democracia directa, en con-
traposición al gobierno representativo.
Pero, más allá del debate en torno a la universalización del sufra-
gio como condición indispensable para la producción de auténtica
representación, se pone de manifiesto el llamado componente aristo-
crático de los sistemas de representación. Este vendría implícito en
las exigencias intrínsecas de la mecánica representativa, conducente
a la tamización y amortiguación de la opinión de los representados
y, en general, a posibilitar el control del proceso político a cargo de
una élite que tiende a considerarse a sí misma como la única capaz
de entender y resolver los problemas que afectan al interés general.
Desde esta perspectiva, no ha dejado de haber quienes, desde
posiciones liberales, negarán el carácter representativo del sistema
parlamentario, señalando que el Estado representativo no es tanto
un sistema de representación cuanto de organización de la voluntad
nacional (Carré de Malberg).
Ahora bien, con el protagonismo político de nuevos sectores so-
ciales y a través de los partidos de masas, la representación tiende a
cargarse -conceptual y técnicamente- del contenido participativo y
pluralista que exige su vocación democrática y sin el cual quedaría
reducida al plano de las ficciones.
2. La irrupción de los partidos en la vida pública hasta el punto
de controlar en la práctica los procesos que conducen al ejercicio del
poder político, entre ellos los de producción de representación~ plan-
tea la posible crisis del mandato representativo, por vía de un cierto
mandato imperativo de partido, puesto que el representante llega a
serlo en virtud del apoyo y mediación prestada por la organización
partidista a la que pertenece y a la que se ve ligado, entre otros, por
lazos de disciplina.
Lo cierto es que la democracia representativa ha abandonado en
gran parte sus primitivos recelos hacia las entidades intermedias
(obstáculos para la expresión de la voluntad general), sobre todo
para con aquellas que poseen naturaleza eminentemente política,
como son los partidos. No sólo eso, sino que ha llegado a articular
310

12. su funcionamiento sobre la base misma de los partidos, considerán-
dolos instrumentos fundamentales de participación y expresión del
pluralismo político, que concurren a la formación y manifestación de
la voluntad popular (art. 6 de la Constitución española de 1978). En
virtud de esta consideración es indudable que se tiende a justificar
una relativización -de hecho más que de derecho- del mandato re-
presentativo clásico.
3. Lejos ya del temor inicial a que la fortaleza de los intereses te-
rritoriales de la organización estamental impidiera una efectiva repre-
sentación política, las actuales corrientes democráticas tienden a re-
valorizar la representación específica de entidades diferenciadas den-
tro del territorio del Estado por razones de diversa índole (étnicas o
lingüísticas, culturales, políticas o administrativas), dando lugar a
formas institucionales «ad hoc», entre las que destacan las segundas
Cámaras parlamentarias de representación territorial, no entendiendo
que con ello se derive detrimento alguno para la representación polí-
tica propiamente dicha, plasmada en las cámaras de elección po-
pular.
4. Ello no obstante, la democracia representativa (liberal-repre-
sentativa) sigue considerándose incompatible con la representación
corporativa. La defensa de esta última iba unida en principio a la crí-
tica y voluntad de superación de lo que se entendía como efectos de-
rivados de la clásica teoría liberal de la representación: la desmovili-
zación del electorado, el imperio de los partidos, la ineficacia parla-
mentaria, la autonomía aristocratizante de los representantes, etc. De
ahí que las primeras bases ideológicas del corporativismo respon-
dieran en muchos casos a una orientación política izquierdizante (el
socialismo gremialista inglés, el sindicalismo y el blanquismo francés
o el influjo krausista español). Pero, en definitiva, el corporativismo
terminó siendo esgrimido como freno a las corrientes democratiza-
doras de la representación política; como tal, fue hecho suyo por el
pensamiento más conservador, y su plasmación institucional vendría
de la mano de los regímenes fascistas o del autoritarismo conserva-
dor (Italia, España), lo que trajo consigo el enorme desprestigio de
las formas de representación corporativa.
5. La historia de la representación política ha sido una continua
pugna por desligarse de sus orígenes, esto es, de la concepción jurí-
dico-privada de la representación, o lo que es lo mismo, de su carác-
ter vinculado y de su alcance predeterminado. Pese a todo, no podrá
311

13. negarse que en la democracia representativa subyace una intención
vinculante entre representantes y representados y, en todo caso, que
se mantienen y potencian las ideas de servicio y de responsabilidad
política.
2. LAS ELECCIONES
2.1 Introducción al concepto de elección
Las sociedades que se organizan políticamente de acuerdo con
principios heredados de la ideología liberal tienden a articular su sis-
tema institucional sobre la base del principio electivo: la celebración
de procesos electorales periódicos, mediante los cuales los ciuda-
danos designan a los titulares de determinadas instancias fundamen-
tales de autoridad, es decir, a quienes en representación suya partici-
parán en el ejercicio del poder político en esa comunidad. Por ello, el
principio electivo es el que proporciona sentido eficaz a la democra-
cia representativa.
Siguiendo a Mackenzie, puede definirse la elección como un pro-
cedimiento, fijado por las normas de una organización, en virtud del
cual todos o parte de los miembros de la misma escogen a un nú-
mero menor de personas -o a una sola- para ocupar determinados
cargos en dicha organización.
El término «organización» es utilizado deliberadamente, con ob-
jeto de que esta definición sea válida, tanto si las elecciones se cele-
bran en el marco de la organización estatal como si no (existen mu-
chos ejemplos de elecciones en ámbitos privados: recreativos, em-
presariales, educativos, sindicales, profesionales, etc.). Además, se
entiende que toda elección comprende, a la vez, un procedimiento
formal de acuerdo con el cual debe desarrollarse (el regulado me-
diante normas apropiadas) y una acción social y/o políticamente sig-
nificativa (la de escoger a los titulares de ciertos roles); aun cuando
la elección se concreta normalmente en el acto de votar según un
procedimiento establecido, votar no equivale en sí mismo a elegir, a
no ser que se haya escogido en un sentido significativo.
La historia de las elecciones de naturaleza política va unida esen-
cialmente a la aparición y a los sucesivos estadios de desarrollo de
las formas de democracia liberal-representativa en el mundo occi-
dental, lo que ha de tenerse siempre muy en cuenta al examinar la
312

14. justificación teórica de los fenómenos electorales, así como sus ver-
daderas funciones y efectos políticos.
Por otro lado, no puede comprenderse el fenómeno de las elec-·
ciones si éstas no se contemplan como proceso o sucesión de mo-
mentos y etapas -cada vez más reguladas formalmente-, que van
desde la convocatoria electoral, e incluso antes (por ejemplo, la ela-
boración del censo electoral o registro de electores), hasta la procla-
mación oficial de candidatos electos, pasando por la presentación y
proclamación oficial de candidaturas (personas o agrupación de per-
sonas que optan a ser elegidas), la campaña electoral, la votación de
los electores, el escrutinio u operación de recuento de los votos emi-
tidos y la fase de contencioso electoral (presentación y resolución de
recursos sobre los escrutinios), entre otras.
2.2 . Funciones de las elecciones
Así pues, las funciones que cumplan o pretendan cumplir unas
elecciones dependerán mucho del contexto en el que se desarrollen
y, sobre todo, de tres variables: la estructura de la sociedad, el sis-
tema político-institucional y el sistema de partidos (Nohlen). En todo
caso, dentro de las democracias liberal-representativas se distinQuen
clásicamente tres funciones (Carreras y Valles):
a) Producir representación
Sobre el supuesto teórico de que el Estado ejerce su soberanía
por delegación de la «Nación» o del «Pueblo», y descartada la posi-
bilidad real de funcionamiento de una democracia directa, se impone
la necesidad de articular la ficción de esa delegación por medio de la
elección de un cuerpo de representantes capaz de proceder en nom-
bre y al servicio del soberano originario.
Las elecciones políticas surgen así, en el Estado liberal, abocadas
a producir representación y encuentran su genuina expresión, por
tanto, en la elección de asambleas parlamentarias -destinadas a de-
finir y expresar la voluntad general-, sin perjuicio de que todo ór-
gano político electivo ostente una particular función representativa.
Ahora bien, el tipo de representación que surja de una elección
dependerá del sistema político-institucional que se tenga como
marco de referencia. De modo esquemático, puede afirmarse que,
desde una concepción liberal-democrática, se descarta el modelo de
representación de intereses corporativos (orgánica), optándose por la
313

15. representación de los ciudadanos individualmente considerados, con
independencia de su condición social, económica o profesional (re-
presentación inorgánica), buscando que los órganos electivos refle-
jen en síntesis las aspiraciones, intereses, opiniones y modos de
pensar, siempre plurales, del conjunto al que han de representar.
A partir de la anterior premisa, se comprende que los partidos
políticos hayan adquirido una importancia cada vez mayor en la rea-
lidad de la democracia representativa, configurados como instru-
mentos básicos de la participación política y de mediación en la for-
mación y expresión de la voluntad ciudadana, estando llamados, por
ello, a protagonizar en especial los procesos de competencia elec-
toral.
b) Producir gobierno
En muchas ocasiones, los procesos electorales también van diri-
gidos claramente a decidir, de forma directa e indirecta, quiénes se
harán cargo del gobierno o dirección política de la comunidad. Per-
miten, pues, una vía pacífica y ordenada en el relevo del poder.
Esta función de producir gobierno alcanza su máxima expresión
en aquellas elecciones cuyo resultado determina o condiciona fuerte-
mente la orientación política del Ejecutivo del Estado, pero la cum-
plen asimismo numerosas elecciones celebradas en ámbitos más re-
ducidos (municipales, autonómicas...).
c) Producir legitimación
En los Estados democráticos, las elecciones pretenden cumplir
siempre una función de legitimación racional del poder político: a
través del rito solemne de las elecciones periódicas el poder se re-
viste de autoridad. Se trata de una importante función ideológica que
cabe ser contemplada, desdoblándose en un triple plano, como fun-
ción «integradora, igualitaria y comunicativa» (F. Carreras y J. M. Va-
lles).
En efecto, las elecciones constituyen un momento clave del pro-
ceso de socialización política. No sólo contribuyen a la agregación de
las preferencias políticas, sino también a la integración de la comuni-
dad en su conjunto alrededor de unas mismas reglas del juego. Con
las elecciones se intensifica la comunicación entre gobernantes -o
quienes aspiran a serlo- y gobernados (siquiera sea porque los
unos desean captar votos y los otros decidir quiénes deben votar), y
aumenta el grado de información que el ciudadano posee de los
314

16. asuntos públicos, esto es, se eleva el grado de cultura política. Por
otra parte, las elecciones representan el momento propicio para que
salgan a la luz toda clase de propuestas y aspiraciones, planteadas
por los individuos o grupos más diversos, al amparo de un trata-
miento igualitario (allí donde se reconoce el principio de igualdad de
los ciudadanos ante la ley). Todos ellos son aspectos que conducen
a potenciar la legitimación del sistema de poder.
Precisamente porque se ha llegado a una indudable mitificación
de las elecciones, no deja de existir una cierta tendencia a considerar
que éstas constituyen un fin en sí mismo (Mackenzie, H. Finer).
y aquí es donde se encuentra la razón de que con frecuencia los
sistemas autoritarios pretendan obtener una legitimación aparente
en la organización de procesos electorales desvirtuados (no libres,
no competitivos).
2.3 El sufragio
Desde los propios orígenes del reglmen liberal, el ejercIcIo del
sufragio ha sido contemplado desde dos perspectivas teóricas dis-
tintas y frecuentemente contrapuestas:
a) Como función de naturaleza pública, cuyo cumplimiento co-
rresponde al cuerpo electoral o conjunto de electores, por lo
que éste puede estar integrado por todos o por una parte sólo
de los ciudadanos (teoría del sufragio como función, enrai-
zada en la teoría de la soberanía nacional).
b) Como derecho individual que corresponde a todo ciudadano
(teoría del sufragio como derecho, derivada de la teoría de la
soberanía popular). '
Quiere decirse que desde los supuestos de la teoría del sufragio
como derecho venía a exigirse la implantación del sufragio universal,
entendido principalmente como aquel cuyo ejercicio no se halla li-
mitado por razones de índole económica o educativa. En cambio, la
teoría del sufragio como función justificaba el sufragio restringido o
censitario, cuyo ejercicio queda reservado a quienes poseen determi-
nados medios de fortuna o pagan una cierta renta por ellos (sufragio
censitario propiamente dicho) y/o quienes reúnen determinadas ca-
pacidades intelectuales o profesionales (sufragio capacitario). Así
315

17. pues, tras el debate teórico se ocultaban en real"idad planteamientos
ideológicos bien diferenciados que justificaban o no la exclusión del
proceso electoral de sectores o grupos políticamente significativos.
En otro plano ya, es clásica la diferenciación entre el ejercicio del
llamado sufragio activo, o derecho de voto, y del sufragio pasivo o
derecho a ser elegible.
El denominado cuerpo electoral o electorado está constituido por
el conjunto de electores y son electores quienes están capacitados
legalmente para el ejercicio del sufragio activo. A los efectos de de-
terminar la capacidad de lector habrá que distinguir, en síntesis, en-
tre requisitos positivos, o capacidades que el elector como tal ha de
reunir, y las incapacidades o capacidades negativas que impiden for-
o mar parte del cuerpo electoral. Estas últimas van encaminadas a im-
posibilitar el voto de aquellas personas que se entiende que no po-
seen condiciones para el ejercicio responsable del mismo o no son
merecedoras de tal dignidad o, por su situación profesional, podrían
desvirtuar dicho ejercicio (dementes, defraudadores del fisco, conde-
nados a ciertas penas, determinados funcionarios civiles o militares,
etcétera).
También cabe diferenciar entre requisitos «generales» y «espe-
ciales». Ambos imponen limitaciones a la capacidad electoral, pero
mientras que los segundos conducen a excluir a sectores o grupos
políticamente significativos (atendiendo a criterios de carácter econó-
mico, intelectual o educativo, étnico, racial o religioso), los primeros
no responden, en principio, a ningún criterio de discriminación ideo-
lógica (requisitos como los de nacionalidad, edad, vecindad o gozar
plenamente de los derechos civiles y políticos). Los requisitos «gene-
rales» son perfectamente compatibles con el sufragio universal, pero
los «especiales» abocan a un sufragio restringido. Son interesantes
los problemas de clasificación que plantea en este sentido el requi-
sito del sexo: históricamente se le consideró como «general» (de ahí
que el sufragio universal se concibiera en principio como exclusiva-
mente masculino), pero actualmente pocos se atreven a no enten-
derlo como «especial».
Las anteriores consideraciones sobre requisitos e incapacidades
son aplicables tanto al sufragio activo como al pasivo, pero debe
tenerse en cuenta que el ejercicio de este último ha solido estar some-
tido históricamente a condiciones de mayor dificultad (mayor
número de requisitos e incapacidades o barreras más altas). No obs-
tante, puede advertirse una tendencia de las legislaciones democrá-
ticas a igualar las condiciones requeridas para ser elector y para ser
elegible.
316

18. 2.4 Caracterización del sufragio
La caracterización del sufragio -aspecto clave de las legisla-
ciones electorales- pasa por conocer si el mismo es universal o
restringido, igualo desigual, directo o indirecto, secreto o público, V,
en último término, si es o no sufragio libre. Examinemos a continua-
ción cada uno de estos conceptos caracterizadores.
a) Sufragio universal
La lucha por la democracia ha ido unida en gran parte a la lucha
por la universalización del sufragio, principio éste que en su pleno
sentido exige que todos los ciudadanos sean electores V elegibles,
sin que puedan producirse exclusiones significativas -por discrimi-
natorias- de determinados sectores o grupos, por razón de raza, re-
ligión, riqueza, profesión, nivel intelectual o -en su concepción mo-
derna- por razón de sexo.
El Estado liberal-burgués se articuló en una primera etapa sobre
la base del sufragio restringido, particularmente acentuado en lo re-
ferente al sufragio pasivo. Francia fue el primer país donde se pro-
clamó constitucionalmente el sufragio universal, en 1793, pero no se
implantaría, y por poco tiempo, hasta 1848. Las revoluciones demo-
cráticas de ese mismo año representaron, por sus consecuencias po-
líticas más que por sí mismas, un primer jalón importante en la ge-
neralización del sufragio universal (masculino); el segundo lo serían
los profundos cambios operados en los sistemas políticos tras la Pri-
mera Guerra Mundial. En España, se introdujo el sufragio universal
muy tempranamente, de la mano de la Constitución de Cádiz (elec-
ciones de 1813, 1820, 1821 Y 1836); se implantaría de nuevo en los
períodos 1868-1875, 1890-1923, 1931-1936 V a partir de 1977. De
modo asimismo muy temprano, se introducía en España el sufragio
femenino, en 1931.
b) Sufragio igual
El principio del sufragio igual requiere la igualdad cuantitativa de
los votos que pueden emitir los electores, esto es, la asignación a
cada elector del mismo número de votos. Desde una perspectiva de-
mocrática, resulta complemento necesario del sufragio universal,
idea traducida en el conocido lema de «un hombre, un voto».
La historia electoral ofrece numerosos ejemplos de sufragio desi-
317

19. gual o voto plural, como suele denominarse, bajo diversas modali-
dades que pueden resumirse en tres:
a) La concesión a los electores de un número variable de votos
en función de reunir varios de los requisitos especiales pre-
vistos a tal efecto (la ley belga de 1903) o de reunir un deter-
minado requisito en grado extraordinario (la ley inglesa de
1834 preveía que los propietarios de tierras tuvieran entre 1 y
7 votos).
b) La posiblidad de que un elector vote en varios distritos elec-
torales por tener reconocida legalmente su vinculacion a los
mismos (fue el caso inglés hasta 1948).
c) La posibilidad de que un elector emita uno o más votos adi-
cionales en colegios especiales integrados por electores que
reúnen una determinada condición profesional o social (caso
de los colegios de titulados universitarios en Inglaterra hasta
1948 y de los colegios especiales previstos en la Ley Electoral
española de 1890).
Si bien el voto plural ha ido normalmente unido al sufragio res-
tringido, no significa que no pueda ser co.mpatible con el reconoci-
miento del sufragio universal, como demuestran los casos anterior-
mente citados de Bélgica y España.
c) Sufragio directo
Se entiende por sufragio directo aquel en el que los electores de-
terminan, sin la necesidad de intermediarios (directamente), quiénes
serán los titulares de los cargos sometidos a elección. En las elec-
ciones indirectas el cuerpo electoral se limita a elegir compromisa-
rios, y éstos son quienes por sí mismos o mediante sucesivas elec-
ciones de nuevos compromisarios deciden qué personas resultan
elegidas finalmente (el sufragio previsto en la Constitución española
de 1812, por ejemplo). Al número de elecciones de compromisarios
que se celebren se le llama «grado» de la elección indirecta.
d) Sufragio secreto
El voto secreto es aquel que no se emite de modo abierto o pú-
blico (caso del voto por aclamación y del emitido al dictado, a mano
318

20. alzada u oralmente). Con objeto de proteger al maxlmo la libre op-
ción escogida por el votante se han ido perfeccionando una amplia
serie de instrumentos de garantía efectiva, tales como los modelos
oficiales de papeletas y de sobres que contengan las mismas, las ca-
binas de voto, las urnas selladas, etc.
e) Sufragio libre
La aplicación efectiva del principio de libertad a una realidad con-
creta es siempre muy difícil de comprobar y esto mismo ocurre tam-
bién al intentar dilucidar si unas elecciones son o no «libres»; pero
es una cuestión que no puede eludirse habida cuenta del notable va-
lor legitimador de los procesos electorales. En todo caso, seamos
conscientes de que la calificación, en uno u otro sentido, se realizará
desde una determinada perspectiva ideológica y doctrinal: en nues-
tro caso, siguiendo un enfoque más o menos clásico, desde su-
puestos liberal-democráticos.
El carácter de elección libre exige que se conjuguen cuatro planos
distintos:
1. La existencia de un marco de garantías jurídicas para el ejerci-
cio de los derechos y libertades públicas (de reunión, asocia-
ción, pensamiento, expresión, etc.), que afectan al conjunto
del proceso electoral.
2. La libertad del elector, concretada en:
a) El reconocimiento no discriminatorio de su capacidad elec-
toral.
b) La posibilidad de determinar la orientación del voto y de
emitirlo efectivamente sin presión exterior.
c) La seguridad de que su voto no será manipulado de
modo fraudulento.
3. La participación plural y la competitividad en el proceso elec-
toral, lo que significa que unas elecciones libres comportan la
existencia de una pluralidad de candidaturas suficientemente
definidas y diferenciadas (opciones políticas distintas), compi-
tiendo en condiciones no discriminatorias para ninguna de
ellas.
4. La periodicidad en la celebración de las elecciones, siendo
éstas un fenómeno regular (no excepcional) en la vida política
de un pueblo.
319

21. Quiere decirse que el sufragio libre se entiende, pues, como
sufragio protegido jurídicamente, no controlado, competitivo y perió-
dico.
Bien es verdad que cabe acudir a una perspectiva muy distinta:
¿Existe en realidad algún proceso electoral desarrollado en condi-
ciones de libertad? A esta pregunta se contestará negativamente
desde posiciones doctrinales muy diversas, pero cuyo denominador
común será la crítica de la democracia liberal-representativa. Se dis-
tinguirá en ello la doctrina marxista y Antonio Gramsci, uno de sus
más significados representantes, llegará a hablar de los «golpes de
mano electorales» de la burguesía para asegurar su supremacía polí-
tica. También los clásicos de la teoría de las élites señalarán, con
Gaetano Mosca, que las elecciones suelen cumplir la función de rati-
ficar en el poder a quienes ya lo detentan. Joseph Schumpeter dirá
que todo proceso electoral lleva inherente una dimensión manipula-
dora; y el funcionalista Anthony Downs advertirá que los partidos
plantean las elecciones buscando en esencia la obtención del
máximo beneficio.
Al margen de estas u otras muchas críticas que puedan citarse, lo
cierto es que la realidad de las legislaciones y prácticas electorales
enseña que no es difícil encontrar casos en que algún elemento
ponga en duda la vigencia de un sufragio plenamente libre. No
puede por menos de ser así, moviéndonos como lo hacemos en un
terreno en el que el concepto de libertad, lejos de plantearse en tér-
minos ideales, está destinado a ser contrastado con el ejercicio del
poder político.
3. LOS SISTEMAS ELECTORALES
3.1 Los sistemas electorales: Concepto y tipos básicos
Puede definirse el sistema electoral como el conjunto de ele-
mentos de la normativa electoral que, con eficacia directa, conducen
o inciden en la traducción de las preferencias electorales (votos emi-
tidos) en cuotas de poder institucionalizado (escaños o cargos elec-
tivos). La propia utilización del concepto de sistema indica ya que se
trata de elementos interdependientes y, por tanto, que la transforma-
ción de uno de ellos puede llevar a cambios sustanciales en las fun-
ciones y efectos del conjunto.
El concepto de sistema electoral no es equivalente, pues, al de
320

22. Derecho electoral, en contra de lo que con frecuencia se sugiere,
sino que comprende sólo una parte del mismo, que resulta ser la de
mayor contenido político.
En realidad, puede decirse que existen dos grandes modelos o
tipos básicos de sistema electoral, definido uno a partir del principio
de elección mayoritaria y otro a partir del principio de elección pro-
porcional: «todo' debate sobre sistemas electorales parte de ellos o
conduce a ellos» (Nohlen). El primero expresa, en su sentido inte-
gral, la idea de que quien gana la mayoría de votos (no hace falta
que sea la mayoría absoluta), gana la elección y todo lo que en ella
está en juego; así, mientras que los votos en favor de la candidatura
ganadora alcanzan plena eficacia, los demás son votos perdidos. En
cambio, el principio de elección proporcional responde a la voluntad
de que la representación política que produzca en cada caso la elec-
ción se distribuya de modo proporcional al número de votos obte-
nido por cada candidatura, esto es, que cada opción política formali-
zada (grupo o partido político) se halle representada en el órgano
electo en proporción al respaldo obtenido de los votantes.
Todos los sistemas electorales son susceptibles de ser estudiados
en la teoría y en la práctica, dentro de uno u otro modelo; eso sí,
con mayores o menores correcciones o elementos integrantes que
desvirtúan la plena efectividad del principio mayoritario o proporcio-
nal. Esta es una concepción dualista de los sistemas electorales
-compartida por la mayor parte de los especialistas-, que excluye
toda consideración teórica de una tercera categoría, los lIamdos sis-
temas «mixtos», que no dejan de ser producto de la combinación de
elementos propios de los otros dos.
Al hilo de lo anterior, será capital distinguir entre, por una parte,
el principio o pauta de decisión que preside la estructura formal del
sistema electoral, y por otra, los resultados que dicho sistema pro-
porciona a efectos de producción de representación (lo que D. Noh-
len denomina respectivamente principio de decisión y principio de
representación). Sólo desde esta doble perspectiva se comprenderán
los conceptos de elección mayoritaria y de elección proporcional.
Así es, la aplicación de un sistema de decisión mayoritaria puede
producir de hecho una representación con un grado considerable de
proporcionalidad, superior incluso a la de sistemas de decisión pro-
porcional. Y a la inversa, un sistema de decisión proporcional puede
dar lugar a una representación orientada en sentido mayoritario. La
clave está en que la proporcionalidad de la representación que ori-
gina un sistema electoral viene dada en función de la interrelación
de los elementos que lo configuran, pero también depende de la es-
tructuración del sistema social y político en su conjunto y particular-
mente del sistema de partidos.
321

23. El principio mayoritario arraigó de forma generalizada en una pri-
mera y prolongada etapa del Estado liberal, no sólo por la sencillez
de su aplicación técnica, sino como resultado del dogma rousso-
niano que atribuía a la mayoría la misión de expresar la «voluntad
general», acatada por la minoría. La progresiva democratización de
los sistemas políticos terminó suponiendo una indudable crisis
de los sistemas electorales de decisión mayoritaria, cuya vigencia se ve
limitada -como ya señalara Alexis de Tocqueville- a aquellas so-
ciedades donde existe un consenso histórico acerca de la validez del
principio mayoritario dentro del orden político-institucional y donde,
asimismo, se confía en la posibilidad de que la minoría se convierta
alguna vez en mayoría.
La adopción del principio de elección proporcional se produjo, ya
en el siglo xx, en respuesta a la creciente diferenciación de clases
dentro de la sociedad liberal-burguesa, así como a la ampliación
sucesiva del sufragio y a la movilización política de las masas me-
diante el voto. Se buscaba un sistema de representación de las mi-
norías a través de técnicas de escrutinio proporcional. La implanta-
ción de sistemas proporcionales posibilitaría de hecho, en muchos
casos, que estuvieran representados en los Parlamentos sectores so-
ciales y políticos que nunca habían tenido acceso a ellos (sectores
obreros, partidos socialistas...), pero, en ocasiones, dicha implantación
se hizo siguiendo criterios e intereses eminentemente conserva-
dores, debido a que la implantación del sufragio universal o circuns-
tancias políticas de diversa índole abocaban al ascenso de forma-
ciones de izquierda y ponían en peligro la situación de los sectores
tradicionalmente dominantes (Irlanda, 1921; los países nórdicos,
1905; Francia, 1946).
Como puede observarse, la aplicación de un sistema electoral de-
terminado no es «inocente». Detrás de cada caso concreto, guiado
conforme a un determinado principio de decisión y de representa-
ción, existe toda una «ingeniería electoral» (una «cocina» electoral a
decir de algunos) que responde a concepciones e intereses especí-
ficos. La concreción técnico-jurídica de los elementos configura-
dores del sistema electoral lo reflejan con claridad.
3.2 Elementos configuradores del sistema electoral
No existe un acuerdo total entre los especialistas al determinar
cuál"es son los elementos fundamentales del sistema electoral.
Partiendo de la definición ofrecida al comienzo, debiera conside-
rarse que todo sistema electoral descansa sobre un elemento de
322

24. base: la caracterización del sufragio. El modo en que se transforman
los votos emitidos en representación política (escaños) varía mucho
según que el voto sea universal o restringido, directo o indirecto,
igual o plural, y de cómo se entienda la exigencia de libertad en la
elección; se trata de características con eficacia más o menos directa
en ese proceso de transformación y, por tanto, contribuyen sustan-
cialmente a configurar el sistema electoral.
Señalando lo anterior, y sobre la base de un sufragio universal,
igual, directo y libre, suele convenirse que los sistemas electorales
vienen configurados por los siguientes elementos:
1. El número total de representantes que se eligen.
2. Las circunscripciones electorales o división electoral.
3. La forma de las candidaturas.
4. La forma de expresión del voto.
5. Las barreras electorales.
6. La fórmula electoral.
1. El número de representantes que hayan de elegirse (escaños
en juego) significará un margen más amplio o más estrecho para la
efectiva representación proporcional: cuanto más alto sea ese nú-
mero, mayores posibilidades habrá para la proporcionalidad del sis-
tema.
2. Se entiende por circunscripción o distrito electoral aquel ám-
bito -generalmente de carácter territorial- en el que se agrupa una
parte del cuerpo electoral para que en él o a partir de él se proceda a
la conversión de votos en escaños.
Lo normal es que se trate de circunscripciones territoriales, es de-
cir, que reúnan a los electores que residen en un determinado terri-
torio. Pero también cabe la posibilidad de que existan -con carácter
especial o residual, más que de forma generalizada- circunscrip-
ciones que agrupen a los electores atendiendo a criterios no territo-
riales, sino étnicos o raciales (los escaños reservados a los electores
maoríes en Nueva Zelanda), culturales (las históricas circunscrip-
ciones universitarias inglesas) o corporativos (los «colegios espe-
ciales» previstos enla ley electoral española de 1890).
323

25. Se llama magnitud de una circunscripción al número de escaños
que en ella corresponde elegir después de haberse distribuido el to-
tal de los que se eligen entre las distintas circunscripciones exis-
tentes (distribución que puede efectuarse en función de la población
respectiva o de criterios de igualación absoluta o relativa entre las
circunscripciones, dada la naturaleza de la división electoral). Clásica-
mente se distingue entre circunscripciones uninominales y plurino-
minales, según se elija en ellas uno o varios escaños. Una mayor
magnitud posibilita una mayor proporcionalidad, por lo cual las
mayores posibilidades teóricas de representación proporcional se en-
contrarán allí donde no haya división por circunscripciones, esto es,
donde exista distrito único (como en los Países Bajos o Israel).
La división territorial de un país por circunscripciones plantea
problemas delicados. Uno de ellos es la fijación de los límites de las
circunscripciones, pues puede hacerse con intención de favorecer a
los intereses electorales de determinados sectores políticos (fenó-
meno que se da en llamar «gerrymandering», en recuerdo de
Mr. Gerry, quien consiguió que el distrito de Bastan se recortara a
«su» medida). Otro problema es la desigualdad real (no jurídica) del
voto emitido en circunscripciones distintas, cuando su magnitud no
guarda relación con el censo electoral respectivo; unas circunscrip-
ciones estarían sobrerrepresentadas y otras infrarrepresentadas.
Por lo general, la circunscripción electoral está concebida para
que en ella se agote todo el proceso de conversión de votos en es-
caños. Pero la práctica indica que en ocasiones se combinan en una
misma elección varios niveles territoriales, en cada uno de los cuales
se produce una fase u operación distinta de dicho proceso. (Por ejem-
plo, cuando se aplica la fórmula electoral a escala nacional -Repú-
blica Federal de Alemania-, o se acude a un reparto de restos en
una agrupación de distritos -Austria, Bélgica-, o en todo el territo-
rio -Italia.)
3. En esencia, hay dos formas de candidaturas: candidatura per-
sonal y candidatura de lista (o relación de candidatos conforme
a una orden de prelación para la asignación de los escaños que le
correspondan). Esta última tiende a asociarse a sistemas electorales
de decisión proporcional, si bien son relativamente frecuentes los
sistemas mayoritarios de lista (las elecciones presidenciales norte-
americanas, por ejemplo).
Dentro de las candidaturas de lista se diferencian principalmente
tres modalidades:
- La lista cerrada y bloqueada.- No permite al votante alterar el
orden en que se presentan los candidatos y los escaños que
324

26. corresponden a la lista se asignan por ese orden (España, Ale-
mania Federal).
La lista cerrada y no bloqueada.- Al votar por ella, el elector
puede alterar -de modo limitado o ilimitado- el orden en
que aparecen los candidatos, señalando su preferencia o ta-
chando nombres (Italia, Bélgica).
- Listas abiertas.- Aquellas que el elector puede reelaborar por
completo a efectos de voto, no sólo alterando el orden de co-
locación de los candidatos, sino también combinando candi-
datos de diferentes listas.
Todos los sistemas de lista refuerzan el papel de los partidos polí-
ticos en la presentación de candidaturas y en el proceso electoral en
su conjunto, pero de modo muy especial los de lista cerrada y blo-
queada.
4. Las formas de expresión del voto o procedimientos técnicos de
voto se vinculan en gran medida a las formas de candidatura. Las
más importantes giran alrededor de los conceptos de voto único y
voto múltiple.
El «voto único» significa que el .elector emite un solo voto con
independencia del número de escaños que se eligen en la circunscrip-
ción. Puede ser un voto a candidatura personal o de lista. Una moda-
lidad particularmente interesante es la del «voto ordinal» o «alterna-
tivo», mediante el cual el elector señala un orden de preferencia
entre candidatos con objeto de que si el primero de ellos no puede
aprovecharse de dicho voto, lo haga el segundo, y así sucesivamente
(Australia).
El elector puede también emitir varios votos, en número igual al
de escaños que se eligen en la circunscripción (<<voto múltiple» pro-
piamente dicho; caso de Luxemburgo), o un menor número de
votos, con intención de propiciar la representación de las minorías
(<<voto limitado»; caso del actual Senado español). Otra modalidad
es el llamado «voto acumulativo», con el que el elector puede otor-
gar (acumular) todos o parte de los votos de que dispone a un
mismo candidato.
El voto de lista cuando ésta es cerrada y no bloqueada abre la po-
sibilidad del «voto preferencial» a favor de uno, varios o todos los
candidatos de la misma, lo que alterará el orden inicial de colocación
de los candidatos de la lista. A su vez, el sistema de listas abiertas
325

27. conduce a la posibilidad del «voto combinado» o «panachage», que
permite además que el elector combine candidatos de varias listas
(Suiza y Luxemburgo conjugan una modalidad de voto acumulativo
y «panachage»). Ahora bien, advirtamos que estas posibilidades
ofrecidas al elector de modificar las listas, en la práctica suelen ser
aprovechadas muy poco.
5. Por barreras legales se entiende los resultados electorales mí-
nimos que una candidatura ha de superar para tener acceso a la atri-
bución de escaños. La legislación electoral las establece para impedir
la representación parlamentaria de pequeños partidos. Suelen con-
cretarse en la necesidad de alcanzar un cierto porcentaje de votos
sobre el total de los válidamente emitidos (el 3 por 100 en las elec-
ciones españolas al Congreso).
3.3 Especial referencia a las fórmulas electorales
Se entiende por fórmula electoral el procedimiento matemático
que se aplica para la conversión de votos en escaños, esto es, para
el reparto de los mismos entre las distintas candidaturas. La fórmula
electoral (o modo de escrutinio) sustancia particularmente la modali-
dad del sistema de decisión mayoritaria o proporcional.
A) Fórmulas mayoritarias
- Fórmula de mayoría simple o relativa.- Es la fórmula mayori-
taria por excelencia: ganan los candidatos que obtienen mayor nú-
mero de votos, con independencia de cualquier otra circunstancia.
Puede aplicarse en circunscripciones uninominales (típico del sis-
tema inglés) o plurinominales (caso de Turquía).
- Fórmulas de mayoría absoluta.- Intentan corregir las distor-
siones provocadas por las fórmulas de mayoría relativa, a través de
la exigencia de la mayoría absoluta de votos emitidos (la mitad más
uno). Entre ellas se distinguen:
• Fórmula mayoritaria a dos vueltas.- La elección se decide, en
principio, por mayoría absoluta, pero si ningún candidato la al-
canza, se celebra una segunda votación (segunda vuelta) en la
que basta la mayoría simple. Normalmente, se restringe la par-
326

28. Q=
ticipación de candidatos en la segunda vuelta a quienes en la
primera hubieran obtenido el voto de cierto porcentaje de elec-
tores (clásico caso francés) o a los dos candidatos con mayor
número de votos (Alemania antes de 1914).
• Voto alternativo.- Forma de voto ordinal que pretende reunir
en una las dos operaciones de la fórmula de segunda vuelta. El
elector fija en su voto un orden de preferencias entre candi-
datos y cuando, una vez contabilizadas las primeras preferen-
cias, éstos no consiguen la mayoría absoluta, se acude a elemi-
nar sucesivamente a los candidatos con peores resultados y a
contabilizar las segundas preferencias de quienes les habían
votado, hasta que haya candidatos que alcancen mayoría abso-
luta (Australia).
- Fórmulas mayoritarias corregidas por determinadas formas de
expresión del voto.- El empleo de formas tales como el «voto limi-
tado» o el «voto acumulativo» -ya examinadas anteriormente-
tienden a corregir en parte los efectos desproporcionados de la fór-
mula mayoritaria, posibilitando la representación de las minorías.
B) Fórmulas proporcionales
- Fórmulas de cociente electoral común.- Son aquellas que re-
curren a una primera operación de cálculo de un cociente electoral
cuyo valor indica el número de votos que necesita una candidatura
para obtener cada escaño; es decir, una candidatura (hablaremos de
partidos a partir de ahora) conseguirá tantos escaños como veces su
número de votos contenga dicho cociente. El cociente más común es
aquel que resulta de dividir la suma de votos válidos obtenidos por
todos los partidos (Vv) entre el número de escaños de la circunscrip-
Vv
ción (Ecl; es el llamado cociente entero o de Hare (0= Ec l.
Tampoco es raro que se aplique un cociente entero rectificado,
cuyo denominador sea el número de escaños aumentado en una o
más unidades (cociente Hagenbach-Bischoff:
Vv
--------- ).
Ec+1 (+2, +3...)
Los escaños no atribuidos aún en esa primera fase lo son normal-
mente por uno de estos dos procedimientos:
327

29. a) El de mayores restos: Implica ordenar de mayor a menor los
«restos» de los partidos (votos no utilizados en la operación
anterior) y atribuir por ese orden los escaños que falten.
b) El de la media más alta: Se calculan las medias correspon-
dientes a cada partido (dividiendo el número de votos del par-
tido entre el de escaños obtenidos en la primera fase aumen-
tado en una unidad), ordenándolas de mayor a menor y atri-
buyendo por ese orden los escaños que falten
- ·Fórmulas de divisor (o de media más alta, entendiend,o por
«media» el «coste» medio, en votos, que a cada partido le supone
cada escaño).- En ellas, no hay varias fases ni reparto de restos.
Toda la operación se concreta en dividir las cifras de votos de cada
partido por una serie continua de números y los escaños en juego se
atribuyen a los partidos a los que correspondan los cocientes más
altos (es decir, a los n cocientes más altos, siendo n el número de
escaños a elegir). La fórmula de divisor más conocida es la D'Hondt
(que se aplica en España), en la que los divisores están constituidos
por la serie de números naturales: 1-2-3-4... Otras fómulas acuden a
la serie de números impares: 1-3-5-7... (fórmula Saint-Lagüe), a la se-
rie 1-4-3-5-7... (Saint-Lagüe rectificado) o a la 1-4-7-10... (fórmula da-
nesa) entre otras.
Las anteriores fórmulas proporcionales van referidas al sistema
de listas. Una vez se conozca el número de escaños que correspon-
den a una lista, se atribuirán a los candidatos colocados en sus pri-
meros lugares (teniendo en cuenta los «votos preferenciales» o el de
«panachage» si no son listas cerradas y bloqueadas).
No es posible examinar algunas otras fórmulas electorales que,
pese a su interés objetivo y a aplicarse actualmente en distintos
países, son técnicamente más complejas. Entre ellas, quizá la más
destacable sea la denominada de «voto único transferible» articulada
sobre una forma de «voto ordinal» y candidatura unipersonal (apli-
cada clásicamente en Irlanda).
Cabe resumir los efectos generales de las fórmulas electorales en
los siguientes postulados (rae):
- Las fórmulas electorales amplifican o mitigan las diferencias
existentes entre los partidos al traducir sus votos en escaños,
pero no crean por sí mismas dichas diferencias.
- Todas las fórmulas surten un doble efecto: favorecer (sobre-
representar) a los partidos con mayor porcentaje de votos y
328

30. desfavorecer (subrrepresentar) a aquellos con porcentajes
más bajos.
- Toda fórmula electoral, por un lado, tiende casi siempre a pri-
mar de modo especial al partido más votado y, por otro lado,
actúa a modo de filtro para limitar el número de partidos con
representación parlamentaria.
De todos modos pueden señalarse algunas diferencias impor-
tantes dentro de las diversas fórmulas electorales:
• Las fórmulas mayoritarias favorecen a los partidos fuertes y, en
particular, al más fuerte, en mucha mayor medida que las fór-
mulas proporcionales; entre éstas, las fórmulas «de divisor»
-y especialmente la D'Hondt- favorecen más a dichos par-
tidos que la de cociente común y «mayores restos».
• Las fórmulas mayoritarias impiden tener representación parla-
mentaria a un mayor número de partidos que las proporcio-
nales, efecto que, entre estas últimas, también se ve más acen-
tuado en las fórmulas de divisor.
• Las fórmulas mayoritarias favorecen una distribución más des-
igual de las fuerzas parlamentarias que las proporcionales.
• Las fórmulas mayoritarias conducen a la simplificación del sis-
tema de partidos (en último extremo al bipartidismo), mientras
las proporcionales apuntan al multipartidismo.
• Los efectos señalados anteriormente como característicos de
las fórmulas mayoritarias son más fuertes en las de «mayoría
relativa» que en las de «mayoría absoluta».
• Los efectos señalados anteriormente como característicos de
las fórmulas proporcionales son más fuertes en las de cociente
común y «mayores restos» que en las fórmulas de «divisor» o
de la «media más alta».
• Entre las fómulas proporcionales, la aplicación de cocientes
rectificados o de series numéricas más altas en las fórmulas de
divisor tienden a favorecer la consecución de escaños por parte
de los partidos electoralmente más débiles.
329

31. Pero, insistamos, los efectos políticos de un sistema electoral no
vendrán dados tan sólo por la fórmula electoral aplicada, sino por el
conjunto de los elementos que lo configuran.
4. LOS PARTIDOS POLITICOS
4.1 Noción de partido político
Los partidos políticos son los principales actores políticos en las
sociedades contemporáneas. «Han acabado siendo el puntal sobre el
que se asientan los Estados modernos» (R. García Cotarelo), o como
señala el profesor Caciagli, «con todos sus defectos siguen siendo
la viga maestra de la democracia de masas y por tanto de la polí-
tica moderna».
Pese a ello, los politólogos no han llegado a un acuerdo total so-
bre la definición de partido, porque cada una de las propuestas privi-
legia un aspecto de su naturaleza o actividad. La Palombara y Weiner
sugieren una definición que establezca cuatro rasgos esenciales:
1. «Una organización duradera, cuya esperanza de vida política
sea superior a la de sus dirigentes» (distingue al partido de
las clientelas).
2. «Que posea una organización local aparentemente duradera,
que mantenga relaciones regulares y variadas con el nivel na-
cional» (rasgo que sirve para diferenciar el partido del grupo
parlamentario).
3. «La voluntad deliberada de sus dirigentes nacionales y locales
de tomar y ejercer el poder, solos o con otros, y no sólo de
influir sobre el poder» (permite distinguir entre partido y
grupo de presión).
4. «El deseo de buscar un apoyo popular a través de las elec-
ciones o de cualquier otro medio» (para no calificar como par-
tidos a los clubs de opinión).
A estos rasgos cabe añadir otros dos:
5. «Que canaliza determinados intereses sectoriales.»
6. «Que la organización está dotada de un programa de go-
bierno de la sociedad en su conjunto» (García Cotarelo, R.)
330

32. Esta definición permite además delimitar temporalmente la apari-
ción de los partidos entre finales del XVIII y la primera mitad del XIX,
en Europa y los EEUU de América del Norte, tras el paso del Antiguo
Régimen al Estado liberal, al producirse la escisión entre la sociedad
civil y el Estado, y surgen como instrumentos de mediación entre la
sociedad y el poder político.
La Palombara y Weiner agrupan las teorías sobre su origen en
tres tipos:
1. Las teorías institucionales: Para Duverger, su maxlmo expo-
nente, el nacimiento de los partidos está ligado a la extensión
de los poderes parlamentarios y la ampliación del sufragio;
surgen de las relaciones cada vez más frecuentes y estrechas
entre los grupos parlamentarios (que reúnen a los diputados
de las mismas tendencias) y los comités electorales (que
apoyan a los candidatos en las elecciones). Aunque también
señala el profesor francés la existencia de partidos de «crea-
ción exterior» al mecanismo parlamentario, surgidos de
grupos preexistentes (sindicatos, asociaciones religiosas, etc.,
que dieron lugar al nacimiento de partidos como el Labour o
la Democracia Cristiana).
2. Las teorías sobre situaciones históricas de crisis como genera-
doras de los partidos (aparición de nuevos Estados, Irlanda),
quiebra de legitimidad, hundimiento de democracias parla-
mentarias (Italia, España).
3. Las teorías de la modernización, que ligan el nacimiento de
los partidos a factores económicos y sociales. Las variables
modernizadoras (urbanización, generalización del sufragio,
educación, secularización, etc.) influyen en la aparición de los
partidos, sobre todo en lo que afecta a los países del Tercer
Mundo.
4.2 Evolución y tipología
La tipología de los partidos políticos se puede vincular a su evolu-
ción. De las diversas tipologías propuestas, optaremos por las terna-
rias, que distinguen entre partidos de cuadros, partidos de masas y
partidos de electores.
La estasiología, rama de la ciencia política que estudia los par-
331

33. tidos, término propuesto por M. Duverger, aparece cuando los parti-
dos ya están consolidados, y al principio los enfoques predomi-
nantes eran ideológicos o descriptivos. Se puede considerar la obra
de Moisei Ostrogorski «La democracia y la organización de los par-
tidos políticos)), de 1903, como la pionera en el estudio de la orga-
nización interna de los partidos británicos y de los EEUU.
Para los estasiólogos, las primeras formas de partido estaban de-
terminadas fundamentalmente por el tipo de sufragio existente, el
restringido, limitado a los varones contribuyentes o con una determi-
nada formación intelectual (censitario y de capacidades), lo que pro-
ducía un reducido censo electoral. Los partidos resultantes se califi-
can como partidos de cuadros (Duverger), o de notables (Charlot,
J. de Esteban) o parlamentarios electorales (Sartori), y sus rasgos defi-
nitorios son:
a) Tratan, no de conseguir adhesiones multitudinarias (dado lo
reducido del censo electoral), sino de reunir a notables, per-
sonas con prestigio o fortuna, que permitan cubrir los gastos
de campaña y atraer votos.
b) Su estructura interna es muy flexible, y los comités locales go-
zan de gran autonomía. En ellos el papel predominante corres-
ponde a los parlamentarios.
c) Las ideologías que defienden son la absolutista o la liberal,
pues aparecen en la época del enfrentamiento entre la aristo-
cracia y la burguesía, de donde reclutaban precisamente sus
bases sociales.
En la segunda mitad del siglo XIX la conquista del sufragio univer-
sal masculino y el asociacionismo obrero (España, 1869) provocan el
surgimiento de un nuevo tipo de partido, que se ha dado en llamar
de masas (Duverger), o partido de organización de masas (Sartori).
Un ejemplo típico de ellos son los partidos socialistas europeos. Los
rasgos definitorios de estos nuevos partidos, que coexistirán con los
de cuadros, son:
a) Reclutamiento masivo, intentarán lograr gran número de mili-
tantes (de ahí el nombre de «partidos de militantes)) que les
dan J. Charlot y J. de Esteban) que consigan la financiación
de las campañas electorales de los candidatos obreros, que
no tienen otras fuentes económicas.
332

34. b) Un objetivo de educación política de las masas, mediante reu-
niones frecuentes de las agrupaciones de base, que se con-
vierten en cursos de formación política de la militancia, para
permitirles ejercer mejor sus derechos recién conquistados
(sufragio, asociación), a la vez que reclutar nuevas élites polí-
ticas no burguesas, para lo que se propiciarán dichos mé-
todos democráticos de selección de los candidatos a las elec-
ciones, haciéndolo a través de los congresos locales y nacio-
nales del partido.
c) El encuadramiento de miles de militantes impondrá una orga-
nización del partido de masas más rígida que en el de cua-
dros, y por tanto el desarrollo de un aparato burocrático, la
aparición de un grupo de dirigentes interiores del partido que
predominarán sobre los parlamentarios, especialmente al co-
mienzo, pues los partidos de masas son reacios al parlamen-
tarismo burgués.
d) Mayor disciplina de voto parlamentaria que los partidos de
cuadros, sus ideologías al principio eran socialistas, pues son
los socialistas los que «inventan» los partidos de masas,
siendo imitados más tarde por los comunistas y fascistas y al-
gunos partidos demo-cristianos, como indica Duverger. Sus
bases sociales pertenecían en sus orígenes a la clase obrera y
popular, aunque después se abrieron a otros sectores de la
pequeña burguesía.
Duverger distingue tres subtipos de partidos de masas: el subtipo
socialista, en lo que el elemento de base es la sección, que agrupa a
sus militantes por su domicilio. Han aceptado el parlamentarismo, y
aumenta el papel de los parlamentarios en el partido. El subtipo co-
munista, que tienen a la célula como elemento de base, organizada
en función del lugar de trabajo y más reducida en número que la
sección socialista. La ideología juega un papel muy importante y fun-
cionan con «centralismo democrático)). Los partidos de masas del
subtipo fascista están muy centralizados, poseen una estructura muy
rígida y con predominio de las relaciones verticales. Aplican técnicas
militares al encuadramiento político (<<milicias))).
En los últimos años los partidos se han adaptado a las transfor-
maciones de las sociedades capitalistas europeas tras la Segunda
Guerra Mundial, y algunos teóricos de los partidos políticos hablan
de la aparición de un tipo de partido moderno, que Sartori llama par-
333

35. tido de masas electoral; Charlot, partido de electores, y J. de Esteban
y L. López Guerra, partido de votantes.
Otto Kirchheimer ha acuñado el término de «Catch-a"-party», o
«partido acaparador» para aquel que «abandonando toda ambición
de encuadramiento intelectual o moral de las masas, se vuelca ple-
namente hacia la escena electoral, tratando de realizar una acción en
profundidad hacia una audiencia más amplia y hacia un éxito electo-
ral más inmediato».
Podremos resumir las condiciones que propician la aparición de
estos partidos señalando, con Epstein y Kirchheimer, que las bases
sociales tradicionales de los partidos de masas socialistas (el sector
secundario, las clases obreras industriales) cesan de extenderse, e in-
cluso disminuyen ante el incremento del sector -terciario, la expan-
sión económica disfraza las diferencias y los enfrentamientos de
clase, a la vez que se pasa de una sociedad conflictual a otra consen-
sual; los medios de comunicación favorecen la personalización del
poder; la despolitización y la desideologización son elementos que
deben ser tenidos en cuenta por los partidos, que se adaptarán a la
nueva situación, para no perder su apoyo electoral. Un ejemplo tí-
pico fue la evolución del SPD de Alemania que, en su Congreso de
Bad Godesberg en 1959, renunciando a la ortodoxia marxista yadop-
tando un socialismo pragmático, logró reforzar su representación
parlamentaria.
Estos nueVos partidos perderán militantes, pero ganarán elec-
tores. Sus características son:
a) Buscan un electorado lo más amplio posible, dirigiendo sus
esfuerzos más al electorado que a la militancia.
b) Ofrecen programas «de agregación» (Almond), sin rigidez
doctrinal ni ideológica, para atraer el máximo de votos, reco-
giendo las demandas de muy diversos grupos sociales.
Los partidos acaparadores coexisten con los de cuadros y masas,
y se pueden encontrar en todo el espectro político, desde la' derecha
a la izquierda, en los países de Europa occidental.
Duverger establece otro tipo de partidos, los intermedios: los par-
tidos indirectos y los de países en desarrollo. Ambos están más
cerca de los de masas que de los de cuadros. El ejemplo de partido
indirecto es el Labour británico en sus orígenes. No reclutaba mili-
tantes directos, sino que los comités de base estaban formados por
representantes de los sindicatos, de las mutuas, cooperativas y orga-
334

36. nizaciones intelectuales que decidieron actuar en común en el terre-
no político. Los comités seleccionaban a los candidatos y gestiona-
ban las cajas electorales. Se era militante del partido a través de las
organizaciones que lo formaban y no por afiliación directa personal.
Otros partidos indirectos fueron los socialistas belga y escandinavo
y los democristianos belga y austríaco antes de la Segunda Guerra
Mundial.
En cuanto a los partidos de países en desarrollo, Duverger carac-
teriza a algunos de ellos, africanos, por la gran distancia que existe
entre el círculo de dirigentes y la masa de los miembros. El primero
está a nivel intelectual y técnico de las sociedades modernas y éstos
al de sociedades arcaicas. La estructura del partido refleja el estadio
de desarrollo de esos países.
Stein Rokkan, teniendo en cuenta la evolución histórica y el con-
tenido ideológico, aportó siete tipos de partidos: Partidos confesio-
nales, Partidos laicos, Partidos de ámbito nacional, de ámbito regio-
nal, Partidos campesinos, Partidos de empresarios, Partidos obreros.
Estas categorías pueden darse además mezcladas entre sí en deter-
minadas sociedades.
4.3 Funciones de los partidos políticos
Se han enumerado multitud de funciones que cumplen los par-
tidos en el sistema político, hasta llegar a hablar del «omnifunciona-
lismo» de los partidos en países no desarrollados (Apter). Menciona-
remos las funciones clásicas, ligadas a las elecciones:
• Función programática, por la que contribuyen a crear y mante-
ner la conciencia y el debate políticos, asegurando la información de
la opinión pública. Los pa'rtidos presentan opciones y las elecciones
pasan de ser elección entre personas a ser entre esas opciones. Eps-
tein la llama también «función de estructuración del votO»
• Función de reclutamiento político. La mayor parte de los candi-
datos que se presentan a los electores son seleccionados por los par-
tidos, que contribuyen así a reclutar a la élite política.
• Función de agrupación de los elegidos. La cumplen los par-
tidos mediante la organización de los grupos parlamentarios (encua-
dramiento horizontal) y asegurando el contacto entre elegidos y elec-
tores (encuadramiento vertical).
335

37. El profesor R. García Cotarelo, partiendo de que los partidos son
vínculos entre la sociedad y el Estado, clasifica las funciones de los
partidos considerando que cumplen funciones en la vertiente social y
en la institucional.
Funciones sociales: La socialización política. Los partidos son uno
de los principales instrumentos de socialización política.
a) Movilización de la opinión pública. Los partidos canalizan en
gran medida la opinión pública y aseguran la formulación de
los movimientos de opinión. Son canales de comunicación
política.
b) Representación de intereses. Hoy día los partidos «acapara-
dores)) son «verdaderos mosaicos de representación de inte-
reses)) de los más diferentes grupos sociales, aunque siempre
dominan los de algunos.
c) Legitimación del sistema político. Todos los partidos la cum-
plen, unos de modo manifiesto y otros de manera latente. La-
vau indica que hasta los partidos «anti-sistema)) integran en
el sistema que rechazan a los elementos que representan,
dándoles un portavoz, un defensor. Es la función llamada «tri-
bunicia)) (de tribuno de la plebe).
Funciones institucionales: Reclutamiento y selección de élites, una
de las tres clásicas ya señalada.
e) Organización y composición del parlamento. Mediar:"te la fun-
partidos son ·elementos esenciales para la representación
electoral. La Constitución española de 1978 señala en el arto 6
que los partidos «son instrumento fundamental para la parti-
cipación política)), que se realiza por medio de elecciones pe-
riódicas (art. _23).
e) Orgaojzación y composición del parlamento. Mediante la fun-
ción anterior, los partidos influyen en la composición y fun-
cionamiento de los órganos legislativos. Cumplen lo que AI-
mond llama la «función de elaboración de normas)).
f) Composición y funcio·namiento del gobierno. En tanto que el
ejecutivo deriva del legislativo, en las demo,cracias parlamen-
336

38. tarias, o porque el partido único juega papel preponderante
en los regímenes totalitarios.
Comprobamos, pues, la multiplicidad e importancia de las fun-
ciones que desarrollan los partidos en las sociedades contemporá-
neas, lo que permite al profesor García Pelayo calificar al sistema esta-
tal de nuestro tiempo como «el Estado de los Partidos».
4.4 Regulación jurídica de los partidos políticos
En 1928 Triepel distinguió cuatro etapas en las relaciones del Es-
tado con los partidos políticos: Etapa de abierta hostilidad del Estado
hacia los partidos. Etapa de indiferencia. Etapa de legalización de al-
gunas actividades partidistas. Etapa de incorporación de los partidos
al mecanismo estatal.
En sus orígenes los partidos eran considerados como organiza-
ciones que ponían en peligro los valores del régimen liberal. Ejemplo
de ello es la Ley Chapelier de 1791, que prohibía cualquier asociacio-
nismo. Tras la etapa de indiferencia comienzan las referencias en la
legislación a los partidos en sus aspectos electorales y parlamenta-
rios. No será hasta después de la 11 Guerra Mundial cuando se cons-
titucionalicen los partidos políticos, en Italia (1947) y Alemania
(1949). Francia lo hará en su texto fundamental de 1958 y Espana,
Portugal y Grecia en sus últimas constituciones democráticas.
El sistema más usual de regulación jurídica de los partidos con-
siste en su sometimiento a la legislación común de las asociaciones, a
las normas generales del derecho de asociación. El caso de Francia
es ejemplo de ello: los partidos se rigen por la Ley General de Aso-
ciaciones, que establece el «contrato de asociación», de carácter civil
y privatístico.
En otros países se distingue entre los partidos y las demás aso-
ciaciones y, se han promulgado leyes especiales de partidos polí-
ticos. Así ocurre en Alemania Federal, Portugal y España. El caso ita-
liano es peculiar: los partidos son «asociaciones no reconocidas»
según sentencia del Tribunal Supremo en 1956, sin personalidad
jurídica, en tanto que ignoradas por el ordenamiento.
337

39. 4.5 Los sistemas de partidos políticos
En un sistema político llamamos subsistema de partidos al con-
junto formado por los siguientes elementos: el número de partidos
existentes, sus tamaños, sus relaciones, alianzas, su ubicación ideo-
lógica. Hay una estrecha vinculación entre el subsistema de partidos
y el funcionamiento del sistema político global. Cabe distinguir, con
RAE, entre «sistema de partidos parlamentario» y «s.istema de par-
tidos electoral». El primero, al que nos referiremos fundamental'-
mente, tiene en cuenta los partidos que han obtenido escaños parla-
mentarios, mientras que el electoral abarca a todas las formaciones
partidistas que consiguen votos en las elecciones.
Las tipologías del sistema de partidos utilizan diversos criterios
de clasificación. El primero es el número de partidos, que divide los
sistemas en sistemas de partido único, sistemas bipartidistas y sis-
temas multipartidistas, tal como hacen Duverger y Epstein. El criterio
de la competitividad es del que parten La Palombara y Weiner para
distinguir entre sistemas competitivos y sistemas no competitivos,
en los que a su vez pueden existir situaciones de hegemonía o de al-
ternancia. Sartori trata de superar ~stas tipologías y propone otra
que contempla la posibilidad de evolución de un tipo a otro en el
tiempo. Se trata de un continuum en el que se pueden señalar siete
intervalos: sistemas de partido único (la URSS), de partido hegemó-
nico (México), de partido predominante (la India), bipartidismo
(Reino Unido), pluralismo moderado (Bélgica, Holanda) pluralismo
polarizado (Italia) y atomización (Malasia).
Schwartzenberg fusiona las dos primeras tipologías, ofreciendo
una escala de regresión de la competitividad.
• Sistemas competitivos: Sistemas multipartidistas, integrales o
atemperados. Sistemas bipartidistas, imperfectos y perfectos.
Sistemas de partido dominante y ultradominante.
• Sistemas no competitivos: Sistemas de partido único.
En la mayoría de los países occidentales, salvo en los anglosa-
jones, existe el multipartidismo en sus dos vertientes: el integral y el
atemperado, que se diferencian por el grado de integración del sis-
tema partidista y por la posibilidad o no de formar coaliciones. Hay
una amplia serie de factores que favorecen la aparición de partidos,
de los que destacaremos:
338

40. 1. Los factores sociales: una gran estratificación social produce
multipartidismo, y éste es más necesario cuanto mayor sea la
conciencia de clase (Macpherson). A la bipolaridad conserva-
dores-liberales se añade, con la llegada de la clase obrera al
derecho de voto, la de capitalistas-socialistas, bipolaridad que
puede sustituir a la anterior, o superponerse a ella, produ-
ciendo cuatro familias de partidos.
2. Los factores ideológicos, que multiplican el número de par-
tidos, por ejemplo las diferencias religiosas en los Paises
Bajos producen tres familias de partidos.
3. Los factores históricos, que explican las divisiones dinásticas
de los monárquicos españoles en el XIX, así como la aparición
de partidos agrarios en los países escandinavos, o de los na-
cionalistas en toda Europa.
4. Los factores institucionales, como el tipo de Estado, unitario o
federal, el sistema electoral existente, influyen sobre el sis-
tema de partidos.
S. Rokkan ofrece una atractiva explicación de la construcción del
Estado en los países europeos, a través del enfrentamiento a cuatro
cleavages, de cuya solución depende la aparición de determinados
tipos de partidos. Los cuatro cleavages que subsisten son: entre el
centro y la periferia, que puede dar lugar a la existencia de partidos
nacionales o regionales, nacionalistas, etc.; el cleavage entre la Igle-
sia y el Estado, que produce la división entre partidos laicos y confe-
sionales; el que enfrenta a los intereses urbanos e industriales con
los agrarios, de donde surgen los partidos agrarios, y por último el
cleavage que opone al capital y el trabajo, que genera los partidos
obreros y los que representan intereses de los patronos.
Los sistemas bipartidistas existen en los países anglosajones,
aunque hay diferencias entre ellos, por ejemplo la disciplina de voto,
que se da en Gran Bretaña y no en los EEUU. Se puede distinguir
~entre el bipartidismo perfecto y el imperfecto, según exista o no la
posibilidad real de alternancia en el ejercicio del poder.
En los sistemas de partido dominante cabe diferenciar entre el
subtipo de partido dominante, sin mayoría absoluta, y el ultra-domi-
nante, que sí la consigue, pero existen otros partidos menores, he-
cho que establece la frontera entre este sistema y los de partido
único, en los que están prohibidos los demás. Los sistemas de par-
tido único tienen distintos significados, según se trate de sistemas
políticos comunistas, fascistas o de países en vías de desarrollo.
339

41. 5. LOS GRUPOS DE PRESION
5.1 Noción de grupo de presión
Los Grupos de Presión son otros de los actores políticos en las
sociedades actuales. Se distinguen de los partidos, como indicaban
La Palombara y Weiner en que carecen de la voluntad de tomar el
poder, sólo pretenden influir, presionar sobre los detentadores del
poder político.
Otra diferencia esencial, subrayada por Duverger, es que mientras
los partidos se basan en una solidaridad general, sobre una concep-
ción global de la sociedad, los grupos de presión lo hacen sobre una
solidaridad parcial, sólo defienden intereses específicos. Un ciuda-
dano puede pertenercer a varios grupos de presión simultánea-
mente, aunque militará sólo en un partido.
Ziegler los define como «conjuntos organizados que tratan de in-
fluir en las decisiones gubernamentales, sin pretender situar a sus
miembros en cargos públicos». Pero la definición más precisa nos
parece la de Schwartzenberg: «Una organización constituida para la
defensa de un interés, que ejerce una presión sobre los poderes pú-
blicos para obtener de ellos decisiones conforme a sus intereses»,
que contempla los tres elementos constitutivos de esos grupos:
1. La existencia de un grupo organizado, elemento que permite
distinguirlos de las acciones no organizadas. Almond y Powell
parten del nivel de organización y especialización para esta-
blecer cuatro tipos de grupos de interés: los anómicos, forma-
ciones espontáneas y efímeras; los no asociativos, informales,
intermitentes; los institucionales, que son organizaciones for-
males que a veces pueden convertirse en grupos de presión
(una Iglesia); los asociativos, organizaciones voluntarias y es-
pecializadas en la articulación de intereses (Sindicatos), que
son los verdaderos grupos de presión eficaces.
2. La defensa de un interés, bien material o moral, interés en
sentido amplio. Aquí debemos tratar las diferencias entre
grupo de presión y grupo de interés, que están vinculadas
precisamente al tercer elemento:
3. El ejercicio de una presión sobre el poder. Todos los grupos
340

42. de preslon son grupos de interés, pero no a la inversa. Un
grupo de interés deviene de presión cuando la ejerce sobre
los poderes políticos. Todo grupo de interés puede potencial-
mente convertirse en grupo de presión. Siguiendo a Pasquino,
entendemos por presión la actividad de un grupo con motiva-
ciones comunes que «trata de influir, a través del uso, o de la
amenaza del uso, de sanciones en las decisiones del poder
político, a fin de cambiar la distribución actual de bienes, ser-
vicios, cargas y oportunidades, o bien para conservarla ante
las amenazas de intervención de otros grupos o del propio
poder».
Los grupos de presión en su origen son coetáneos de los partidos
políticos. Surgen con el liberalismo, que al reconocer la libertad de
expresión y el derecho de petición admite la posibilidad de influencia
y presión sobre las estructuras de poder. Igual que~ los partidos, son
estructuras de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. Apa-
recen y adquieren importancia a raíz de cambios sociales, que produ-
cen conflictos entre intereses contrapuestos. Los afectados se agru-
pan para defenderse frente a otros grupos y al final buscan la ayuda
de alguna instancia de poder, sobre la que presionan. Cabe enten-
derlos como una respuesta al incremento de la distancia entre los
centros donde se toman las decisiones y los individuos. Algunos au-
tores consideran a los grupos de presión como resultado del paso de
la Comunidad a la Sociedad, tal como lo describe Tonnies.
En los sistemas políticos actuales, el creciente intervencionismo
del Estado en la sociedad permite y potencia el florecimiento de
grupos de presión, ya que aumentan las ocasiones y los campos en
que para promocionar o defender intereses es necesario orientar la
acción de los poderes públicos.
Aunque es un fenómeno complejo, y de difícil estudio, la ciencia
política, tras superar enfoques institucionalistas y formalistas, les ha
dedicado su atención, en un intento de conocer el funcionamiento
real de los sistemas políticos. Se debe citar la obra de Bentley The
process of Government. A Study of Social Pressure (1908) por ser
pionera en el análisis del proceso político como resultante de las ac-
ciones de diferentes grupos. Pero será a partir de los años cincuenta
cuando el estudio de los canales de poder adquiera mayor importan-
cia.
y los resultados de esos estudios muestran las instancias de po-
der, el lugar donde de hecho se toman las decisiones políticas que
afectan a los individuos y a los grupos. La atenta observación y el
descubrimiento de los niveles concretos en que se ejerce la presión
341

43. nos informan sobre dónde están ubicados las sedes reales del poder,
que en ocasiones no coinciden con las instituciones.
5.2 Tipologías de grupos de presión
Existen muchas clasificaciones de los tipos de grupos de presión,
en base a distintos criterios:
a) Según el interés defendido, se puede distinguir entre: grupos
de interés y grupos de ideas. También se les llama «de protección» y
de «promoción». Es una sutil frontera difícil de fijar, aunque es posi-
ble establecer qué elementos defienden preferentemente. Para al-
gunos autores esta distinción equivale a la de «organizaciones profe-
sionales» y «no profesionales».
En los grupos de presión, de intereses, o de promoción entran
todas las organziaciones profesionales, y se suele distinguir entre or-
ganizaciones agrarias, organizaciones de empresarios (patronales) y
de trabajadores (sindicatos), a las que habría que añadir las de las
profesiones liberales (abogados, ingenieros, médicos, etc.).
El tipo «grupos de ideas», o promotores, o «de vocación ideoló-
gica», como los califica Meynaud, abarca a los grupos que no se ba-
san en intereses materiales o profesionales, sino que promueven la
defensa de ciertas causas particulares. Entre ellos están:
- Las organizaciones confesionales e ideológicas (las iglesias,
asociaciones por la enseñanza laica...).
- Las de objetivo especializado, que defienden una causa con-
creta (la abolición de la pena de muerte, el antirracismo...).
- Los grupos «de condición», compuestos por personas que
comparten la misma condición social (jóvenes, estudiantes,
mujeres...).
- Las sociedades de pensamiento y los clubs políticos, que en
ocasiones se acaban transformando en partidos.
b) Por su naturaleza se puede establecer la diferencia entre
grupos privados y grupos públicos. Normalmente los grupos que tra-
tan de presionar sobre los poderes públicos son privados, y son esos
los que primero fueron objeto de estudio, pero también hay grupos
que están dentro del ámbito del Estado, órganos estatales que pre-
sionan sobre otros. Son los grupos de presión públicos. Almond se
refiere a ellos en su categoría de «grupos de interés institucionales»,
342

44. que tienen otras funciones, pero que en ocasiones pueden ejercer
presión (burocracia, magistratura, «complejo militar-industrial»).
Dentro de los grupos públicos cabe otra distinción, entre grupos
civiles y militares. Los primeros defienden intereses particulares
frente al Estado, que defiende los intereses generales (ayuntamientos
presionando al Estado). Los militares, pese a su subordinación al po-
der civil en las sociedades democráticas, actúan con frecuencia como
grupos de presión públicos, obligando al Estado a adoptar medidas
que les beneficien, e incluso intervienen directamente en la vida polí-
tica (militarismo, golpismo).
c) Según el tipo de organización y de miembros, Duverger di-
vide a los grupos de presión entre grupos de cuadros y de masas,
trasladando su tipología de partidos. Los de cuadros tienen un nú-
mero reducido de miembros, bien porque así se quiere, para lograr
eficacia o por elitismo (masonería), bien porque el objetivo perse-
guido afActa a un colectivo pequeño (altos cuerpos de funcionarios).
Los de masas tratan de alcanzar un gran número de socios. El ejem-
plo más cercano son los sindicatos; también tratan de ser de masas
los grupos «de condición» como las organizaciones feministas.
d) Por el lugar que ocupa la presión en las actividades de los
grupos, éstos pueden ser exclusivos, si se dedican prioritaria o exclu-
sivamente a presionar sobre el poder (los lobbies de Washington) o
parciales, si la presión sólo es un aspecto de su vida como grupo
(las iglesias, los sindicatos).
e) Por los ámbitos en que actúan se pueden considerar los
grupos de presión nacionales y los internacionales, que a su vez se-
rán privados (una multinacional) o públicos (una agencia de espio-
naje, una embajada).
5.3 La actuación de los grupos de presión
Meynaud señala como elementos de poder de los grupos el nú-
mero de sus miembros, que está vinculado a su organización, sus re-
cursos financieros y de cualquier otro tipo, el status social de sus
componentes y la capacidad de acción colectiva o individual. Otros
elementos son el control sobre los medios de fuerza (el ejército), el
control de los medios de producción y distribución (los grupos de
343

45. preslon económicos son los más estudiados), sus ideas y creencias,
que les pueden dar cohesión y por tanto fuerza, la posibilidad de ac-
ceso a los centros decisores así como la adecuación de sus intereses
a los valores dominantes en la sociedad.
La eficacia de la acción de los grupos de presión dependerá de la
combinación de estos elementos en una organización dada.
Los medios que utilizan los grupos para presionar sobre el poder
se ubican en un continuum que se extiende desde el suministro de
información hasta de la violencia, desde la acción legal a la ilegal,
como subraya Finer y en el que Meynaud distingue las siguientes ca-
tegorías:
1. Los intentos de persuaslon (envío d~ documentación para
convencer de la justicia de una demanda).
2. Las amenazas, por ejemplo de no reelección de un diputado,
y que pueden llegar al chantaje más o menos directo.
3. La utilización de recursos financieros, en donde cabe desde
la financiación de partidos o campañas electorales, hasta la
corrupción individual o colectiva con sobornos.
4. El sabotaje a la acción del gobierno (huelga de inversiones,
resistencia pasiva, negativa a pagar los impuestos).
5. La acción directa, con medidas como manifestaciones,
huelgas, lock-out e incluso el uso de métodos violentos.
Duverger por su parte señala dos tipos de actuación de los
grupos de presión: la acción directa sobre los organismos de poder,
que a su vez puede ser abierta y confesada (cartas, visitas, manifes-
taciones) o bien oculta y discreta (financiación secreta a partidos,
c0':ltactos personales) y la acción indirecta sobre el público, sobre la
opinión pública, que a su vez influye sobre el poder (la propaganda).
Los valores dominantes en una sociedad y el tipo de cultura polí-
tica de la misma determina los límites de la utilización de estos me-
dios para lograr la eficacia de la acción. En aras de esta eficacia se
pueden producir situaciones de cooperación y alianza entre distintos
grupos de presión que en principio parece defienden' intereses
opuestos (patronales y sindicatos unidos en demanda de ayudas a
un sector productivo en crisis), y en otras ocasiones factores ex-
ternos llegan a fragmentar la defensa de un mismo interés en grupos
distintos que reclutan sus miembros en idéntico ámbito social, (divi-
siones sindicales por motivos ideológicos).
Las instancias en que los grupos ejercen su presión dependen de
la estructura del sistema político, de los mecanismos de toma de de-
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46. cIsiones. En los países democráticos esas instancias suelen ser, se-
gún Von Beyme, las asambleas legislativas, el gobierno, la adminis-
tración, la justicia, los partidos políticos, la opinión pública, las orga-
nizaciones internacionales. En función del objetivo perseguido o del
momento elegido se presionará sobre alguna de ellas, o varias, suce-
siva o simultáneamente. La Palombara demostró que en Italia los
grupos de presión preferían para ejercer su influencia contactar, por
este orden, con la administración, con otros grupos, con institu-
ciones locales y con el parlamento.
5.4 Institucionalización de los grupos de presión
Los grupos de presión, al incrementar su importancia en la vida
política, han sido reconocidos por parte de los poderes públicos, que
establecen ciertos controles sobre su acción, fundamentalmente con
objeto de evitar que se conviertan en elementos de lo que Finer de-
nomina «el imperio anónimo», por los que se trata de dar publicidad
a sus actuaciones (obligación igual a la de los partidos de confesar
los orígenes de sus fuentes de financiación), potenciar su funciona-
miento interno democrático (art. 7 de la Constitución española), fijar
instancias permanentes de contacto con el poder, etc.
Debido a la fluidez del concepto, es difícil señalar todas las vías
de institucionalización que pueden tener los grupos de presión. Las
más importantes y frecuentes, además de la oficialización de los con-
tactos entre órganos gubernamentales y ciertos grupos (audiencias,
obligación de escuchar las opiniones antes de tomar una decisión,
etc.), son:
- La constitucionalización. En constituciones recientes aparecen
reconocidos ciertos grupos de presión. Es el caso de las
normas fundamentales griega y española con respecto a los
sindicatos. Se puede hacer directamente, dedicándoles un artí-
culo (como el arto 7 de la española que trata de los sindicatos
y las patronales) o indirectamente, reconociendo constitucio-
nalmente algunos de los fines del grupo de presión, como el
artículo 51 español, que se refiere al fomento de las organiza-
ciones de consumidores, que serán oídas en determinados
casos.
En ocasiones las constituciones ponen condiciones a las que
tienen que someterse esos grupos reconocidos (que su funcio-
namiento interno sea democrático, arto 52 de nuestra Constitu-
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