Trabajo académico

1. ASPECTOS FISCALES DE LA
DESCENTRALIZACION EN EL
PERU
Herramientas para la Programación Económica en los
Gobiernos Regionales y Locales.
Javier Kapsoli

2. 2
CONTENIDO
1. El marco normativo de la política fiscal.
2. El marco normativo de la descentralización fiscal.
3. El marco normativo para la transferencias de
competencias.
4. El problema de las transferencias a los
Gobiernos Sub-nacionales.
5. El balance fiscal de la descentralización.
6. El proceso de descentralización en la
perspectiva de la consolidación fiscal.
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

3. 1. El marco normativo de la política
fiscal.

4. 4
Marco institucional y normativo
• El Marco normativo de la política fiscal en el
Perú es establecido por la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF).
• La operatividad específica de los principios
establecidos en la Ley se ejecuta principalmente
a través de las leyes de presupuesto,
endudamiento, equilibrio financiero y demás
normas conexas y/o complementarias.
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

5. 5
LRTF: instrumentos - objetivo
• “Establecer los lineamientos para una mejor gestión de
las finanzas públicas, con prudencia y transparencia
fiscal, así como también crear el Fondo de
Estabilización Fiscal. Ello a fin de contribuir a la
estabilidad económica, condición esencial para
alcanzar el crecimiento económico sostenible y el
bienestar social”
Artículo N°1 Ley 27245

6. 6
• El programa económico tiene como objetivo central
mejorar el nivel de vida de la población, reduciendo la
pobreza y la falta de empleo.
• Para ello es imperativo mantener un crecimiento
económico alto y sostenido en el mediano y largo plazo,
con bajas tasas de inflación y un nivel de reservas
internacionales que garantice la sostenibilidad de las
cuentas externas.
LRTF: instrumentos - objetivo

7. 7
LRTF: instrumentos - objetivo
• Para llegar a los objetivos de la Ley se establecen dos
instrumentos.
• (1) El crecimiento real del gasto no financiero debe ser
inferior a 3% y;
• (2) el déficit económico del Sector Público No Financiero
debe ser menor a 1% del PBI.
• El cumplimiento de estas reglas asegura que la razón
deuda-PBI sea cada vez menor, es decir, que los
peruanos estemos cada vez menos endeudados en
relación a nuestro ingreso

8. 8
Fuente: Compendio Estadístico del Sector Público, Memoria del
BCRP, MEF
PRINCIPIO GENERAL : “El Estado debe asegurar el equilibrio o
superávit fiscales en los períodos favorables permitiendo únicamente
déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor
crecimiento”
Déficit Fiscal 1970-2005
(% PBI)
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05

9. 9
El Balance de la aplicación de la Ley de
Responsabilidad Fiscal...
Fuente: BCRP. Proyección: MEF.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Déficit del Sector Público No Financiero (% PBI)

10. 10
Fuente: BCRP. Proyección: MEF.
El Balance de la aplicación de la Ley de
Responsabilidad Fiscal...
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Deuda Pública (% PBI)

11. 11
2. Los Municipios y la Política Fiscal

12. 12
Los Municipios y la Política Fiscal
- Instituciones Públicas - ESSALUD
- Universidades - ONP
- Gobiernos Regionales - Fonahpu
- Fonavi - Mivivienda - FCR
- Reguladoras
- Oficinas Registrales
- Sociedades de Beneficiencia
Sector Público No Financiero
Empresas Estatales Gobierno General
Gobierno Central Consolidado Gobiernos Locales
Gobierno Central Resto del Gobierno Central

13. 13
¿Por qué es malo (y peligroso) el déficit fiscal?
 La identidad más importante de las
finanzas públicas establece: Variación Stock
de deuda = déficit fiscal
 Es decir, cuando decimos que estamos
aumentando el déficit fiscal, estamos
simplemente aumentando la deuda.
¿Cuál es la condición más importante para
poder endeudarse?

14. 14
¿Podemos portarnos mal?...
75 % del requerimiento financiero es deuda
de mercado!
Requerimientos de financiamiento del SPNF 2005
Millones de US$
Usos 2 993
Amortización de deuda 2 262
Déficit Fiscal 731
Fuentes 2 993
Deuda de mercado
1/
2 229
Otras fuentes
2/
764
1/ Incluye US$800 del pre-financiamiento contratado el año 2004
2/ No incluye el desahorro de US$800 del pre-financiamiento contratado en
el año 2004

15. 15
Los que se portaron mal.....
Evolución de la Pobreza
% de la población debajo de la línea de pobreza (GBA)
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC
Argentina

16. 16
Los que se portaron mal.....
La pobreza en el Perú
(Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza)
50.0
46.0
38.0
55.0
48.0
42.7 42.4
47.5 48.4
54.8 54.3 54.7
0
10
20
30
40
50
60
1970 1980 1985 1991 1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Pobreza Pobreza extrema
Fuente: CEPAL (1970-1980); Cuánto S.A.(1985-1994); Herrera,
Javier (1997-2003).
Datos no comparables entre fuentes distintas.

17. 3. El proceso de descentralización
fiscal en el Perú.

18. 18
18
La LRTF establece las siguientes reglas
para los GSN:
 Los Gobiernos Regionales y Locales podrán realizar
operaciones de endeudamiento externo únicamente
con aval del Estado, para lo cual deberán cumplir con
las reglas fiscales establecidas en el numeral 2º del
Artículo 4º de la Ley Nº 27958, Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
 Las reglas fiscales son las siguientes:
18

19. 19
19
1. Relación anual entre el stock de la deuda total y los
ingresos corrientes menor a 100%
2. Relación anual entre el servicio de deuda a ingresos
corrientes menor a 25%
3. El promedio del resultado primario de los últimos 3 años no
deberá ser negativo.

20. 20
20
20
El DLeg N°955, Ley de Descentralización Fiscal
complementa el conjunto de “candados” fiscales con las
siguientes reglas:
• La deuda de corto plazo debe ser menor a 1/12 del ingreso
corriente.
• La deuda sin garantía del Gobierno Nacional (interna) debe ser
menor a 40% de los ingresos corrientes.
• El crecimiento del Gasto No Financiero real no debe ser mayor a
3%.
• Regla de Fin de Mandato. Los Gobiernos Regionales y Locales
están prohibidos de realizar, en cualquier año de gestión,
cualquier tipo de gasto corriente no financiero que implique
compromisos de pago posteriores a la culminación del período
de gestión regional o municipal.

21. 21
21
21
Ley No. 27958 - LRTF D. Leg. No. 955 - LDF
Regla de final de mandato
Regla de excepción
%
100
1


IC
SDT
R
%
25
2


IC
SD
R
0
3
3
,
2
,
1
3




t
t
rp
R
12
:
4 IC
DCP
R 
%
40
:
5

IC
SDT
R
%
10
:
6

IC
SD
R
%
3
100
*
:
1
1
7








 


GNFN
GNFN
GNFN
t
t
t
R
Resumen

22. 22
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
PRIMERA ETAPA
30OCT05:
Referéndum
de
conformación
de Regiones.
2003-2004:
Inicio del proceso de
descentralización
fiscal.
2003 2004 2005 2006
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
30ABR05:
Entrega del
expediente técnico
de viabilidad de
conformación de la
Región.
SEGUNDA ETAPA
01ENE08:
Inicio de la segunda
etapa del proceso de
asignación de
ingresos a las
Regiones.
2007 2008 en adelante...
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
NOV06:
Elecciones para
Gobiernos
Regionales,
Municipalidades y
Regiones.
ENE07:
Inicio de la segunda etapa del
proceso de asignación de ingresos
a las Regiones.
ENE-MAR07
Las Regiones:
1. Firman convenios de
cooperación interinstitucional con
la SUNAT.
2. Formulan su presupuesto.
31DIC05:
Los GR y GL presentan
informes multianuales
extraordinarios, los cuales
incluyen el cálculo de las
reglas fiscales, financieras y
de endeudamiento
(7ma. Disposición TCF-
LDF).
01ENE06:
Inicio del período de transición hacia la estabilidad de las
finanzas de los GR y GL.
(7ma. Disposición TCF- Dleg. No. 955)
31DIC07:
Fin del período
de transición
hacia la
estabilidad de
las finanzas de
los GR y GL.
(7ma.
Disposición TCF-
LDF).
FEB-JUN05:
Talleres de capacitación en el interior del país para la
elaboración de las cuentas fiscales y el cálculo de las
reglas de los GR y GL.

23. 4. El problema de las transferencias a
los Gobiernos Sub-nacionales.

24. 24
En los últimos años las transferencias a los
GSN se han elevado de manera notable...
1/ Fuente MEF, 2000-2005 ejecutado y 2006 proyectado.
1/
Año 2006 PIA.
2 351 2 277
2 467
2 930
3 445
4 734
4 921
2 200
2 700
3 200
3 700
4 200
4 700
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Total transferencias de recursos a nivel nacional 1/
( Millones de nuevos soles )
-3%
8%
19%
18%
37%
4%

25. 25
Todas las transferencias crecen, principalmente
Foncomun y los Canon . . .
(millones de nuevos soles )
Fuente: MEF, cifras 2006 corresponden al PIA 2006.
Años Foncomun Canon 2/
Regalía
Minera 3/ Focam
Vaso de
Leche
Renta de
Aduanas
Total
2000 1 399 468 0 0 325 159 2 351
2001 1 370 423 0 0 332 153 2 277
2002 1 431 539 0 0 343 154 2 467
2003 1 597 806 0 0 356 171 2 930
2004 1 793 1 114 0 0 360 178 3 445
2005 1 979 1 908 230 63 363 190 4 734
2006 2 138 1 998 136 78 363 208 4 921
Var. %
2006 Vs 2000
12% 31% 109%
53% 327% - -

26. 26
Transferencias por departamentos
(S/.millones)
Var. %
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2005 2006 2005 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2006 Vs
2000
AMAZONAS 30 31 37 40 46 51 54 0 0 0 1 0 0 0 0 0 5 6 6 6 6 6 6 36 37 43 47 53 58 61 70%
ANCASH 72 73 83 90 91 100 105 1 2 23 69 83 71 79 1 0 12 12 12 13 13 14 14 0 0 0 0 0 1 1 86 88 118 173 189 186 199 132%
APURIMAC 38 38 42 46 54 61 66 0 0 0 0 1 5 7 2 1 6 7 7 8 8 8 8 45 45 50 55 64 77 83 84%
AREQUIPA 54 54 61 67 69 76 81 4 7 22 30 29 59 79 8 7 10 10 10 10 10 10 10 5 5 5 5 5 7 5 73 76 98 112 113 161 182 151%
AYACUCHO 53 53 58 64 68 75 80 0 0 0 0 1 2 2 0 0 22 20 8 8 9 9 10 10 10 61 61 67 73 78 108 112 83%
CAJAMARCA 91 89 92 102 116 128 139 24 30 33 71 187 290 319 19 20 21 23 23 23 23 133 139 146 196 325 442 481 262%
CALLAO 23 22 22 25 24 26 28 0 0 0 2 1 2 2 7 7 7 7 7 7 7 134 129 131 148 156 161 180 164 158 159 181 189 196 217 32%
CUSCO 100 96 97 109 133 148 162 0 0 0 0 73 279 298 16 16 17 18 18 19 19 0 0 0 0 0 0 0 115 113 114 128 225 446 479 315%
HUANCAVELICA
48 48 52 58 67 75 81 2 0 26 41 45 45 51 3 2 15 15 7 8 8 9 9 9 9 57 56 87 108 121 148 158 176%
HUANUCO 51 49 51 57 69 78 85 1 0 0 0 1 1 1 1 1 11 12 13 13 14 14 14 63 62 64 71 84 94 100 60%
ICA 27 27 28 32 35 38 41 0 0 2 9 8 10 13 5 4 14 14 6 6 6 6 6 6 6 1 1 1 2 1 1 2 34 33 38 48 49 75 80 134%
JUNIN 75 75 80 89 102 113 122 3 3 7 12 16 21 23 0 0 15 15 16 16 17 17 17 93 92 103 117 135 152 162 75%
LA LIBERTAD 63 61 63 71 76 83 90 2 3 5 12 21 21 20 11 7 14 14 15 15 15 16 16 2 3 1 2 2 2 2 81 81 84 100 114 133 135 67%
LAMBAYEQUE
52 50 50 56 61 68 74 0 0 0 0 0 0 0 10 10 10 11 11 11 11 0 0 0 0 0 0 0 63 60 60 67 72 79 85 35%
LIMA 233 226 232 261 268 283 306 2 2 14 35 48 56 63 7 5 15 14 108 108 108 108 108 108 108 0 0 0 0 0 0 0 343 337 354 405 425 471 497 45%
LORETO 61 59 58 66 81 91 98 188 152 170 191 193 193 191 13 13 14 16 16 17 17 0 1 1 1 0 1 1 262 224 244 274 291 301 307 17%
MADRE DE DIOS
8 8 8 9 10 10 11 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 9 9 9 10 11 12 13 43%
MOQUEGUA 8 8 9 10 11 12 12 1 7 16 29 39 150 218 72 42 1 1 1 1 1 1 1 3 2 2 1 2 3 2 13 19 29 42 53 238 276 2 044%
PASCO 20 19 20 22 23 26 28 6 5 2 4 9 26 36 5 4 3 4 4 4 4 4 4 29 28 26 31 37 60 71 143%
PIURA 103 99 98 112 126 141 154 126 103 97 116 144 142 144 0 0 19 20 21 22 22 22 22 7 6 5 5 4 6 7 255 228 222 254 297 310 327 28%
PUNO 104 101 102 115 139 157 171 9 16 28 71 66 95 132 30 19 14 15 16 17 17 17 17 0 0 1 1 1 1 2 128 132 146 203 223 299 341 166%
SAN MARTIN 36 36 40 44 54 61 66 0 0 0 0 0 1 1 0 0 9 9 10 10 10 10 10 0 0 0 0 0 0 0 45 46 50 54 65 72 77 70%
TACNA 14 14 16 17 19 21 22 1 4 9 15 39 151 207 69 43 2 2 2 2 2 2 2 6 6 5 5 4 8 5 22 26 32 40 65 251 280 1 145%
TUMBES 9 9 9 10 13 15 17 31 26 24 28 34 34 35 2 2 2 2 2 2 2 0 0 0 0 0 0 0 43 37 36 41 50 52 54 26%
UCAYALI 24 23 23 26 38 42 46 62 53 59 69 75 76 75 6 6 6 7 7 7 7 0 0 0 0 0 0 0 92 82 89 102 119 124 128 40%
Total 1 399 1 370 1 431 1 597 1 793 1 979 2 138 462 414 539 806 1 114 1 732 1 998 215 136 66 63 325 332 343 356 360 363 363 159 153 154 171 178 190 208 2 346 2 269 2 467 2 930 3 445 4 545 4 906 109%
Dptos
Foncomun Canon
Regalías
Mineras
Focam Vaso de Leche Renta de Aduanas Total

27. 27
Transferencias de Canon Minero: Moquegua 1/
(Millones de Nuevos Soles)
0
50
100
150
200
250
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1/ Año 2006 según PIA
Fuente MEF 2000 – 2005 ejecutado

28. 28
De los seis (6) Canon que existen, el minero es el
que ha mostrado mayor crecimiento (1 960%). . .
Fuente: MEF.
(millones de nuevos soles )
Años Minero Petrolero Gasifero Hidroenergético Pesquero Forestal Total
2000 55 412 0 0 0 0 468
2001 81 341 0 0 0 0 423
2002 136 351 0 51 0 0 539
2003 286 401 0 92 26 1 806
2004 451 440 73 109 40 1 1 114
2005 888 576 302 113 29 1 1 908
2006
1/
1 140 442 266 120 27 2 1 998
Var. %
2006 vs 2000
1/
Según PIA 2006.
-
- 327%
1 960% 7% - -

29. 5. El balance fiscal de la descentralización.

30. 30
Composición del Presupuesto Público por
niveles de Gobierno (%)
FUENTE: MEF
GASTO NO FINANCIERO NI PREVISIONAL 2003 2004 2005 2006
GOBIERNO NACIONAL 71.0 67.6 67.1 64.6
GOBIERNOS REGIONALES 20.0 21.7 22.5 22.8
GOBIERNOS LOCALES 8.0 13.4 10.4 12.6
GASTOS DE CAPITAL 2003 2004 2005 2006
GOBIERNO NACIONAL 80.5 53.7 58.6 49.6
GOBIERNOS REGIONALES 6.5 11.7 13.6 14.9
GOBIERNOS LOCALES 13.0 34.6 27.7 35.5

31. 31
Operaciones Consolidadas de los Municipios
(Millones de Soles)
FUENTE: BCRP, proyección del MEF
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1/ 1/ 1/ 1/ 2/
I. INGRESOS CORRIENTES 3 624 3 692 4 113 4 631 5 375 6 607 7 240
II. GASTOS NO FINANCIEROS 3 729 3 792 4 059 4 465 5 123 6 045 6 792
1. Gastos corrientes 2 204 2 290 2 525 2 795 3 124 3 753 4 085
2. Gastos de capital 1 525 1 502 1 534 1 670 1 998 2 292 2 707
III. INGRESOS DE CAPITAL 290 202 154 167 73 85 107
IV. RESULTADO PRIMARIO (I-II+III) 185 102 207 333 325 648 555
V. INTERESES 92 110 92 84 84 83 83
VI. RESULTADO ECONÓMICO 92 - 8 116 249 241 564 472
1/ Preliminar.
2/ Proyección.
Fuente: BCR-MEF

32. 6. Conclusiones y lecciones.

33. 33
Conclusiones
• La aplicación de un modelo de gestión de las finanzas
públicas basado en reglas fijas ha probado ser exitosa
en el caso Peruano, a todos los niveles de Gobierno.
• Está claro que, en los 3 años que lleva el proceso de
descentralización, este no ha mostrado ser una fuente
de desequilibrio fiscal.
• En el caso de los GSN además ha favorecido el hecho
que las transferencias, al estar definidas como ingresos
transitorios, no pueden ser utilizadas en gastos
corrientes.
• En la práctica, se ha creado un “fondo” que está a la
espera de proyectos de inversión socialmente rentables
para desahorrar los recursos.

34. 34
Conclusiones
• Sin embargo, la generación de “conciencia fiscal” en los
GSN es todavía un proceso en construcción.
• En este aspecto la tarea inmediata es la
implementanción de un conjunto de actividades de
capacitación hacia los GSN con el objeto de internalizar
las actividades de programación de mediano plazo y las
bondades de la responsabilidad fiscal.
• Una tarea conexa en este punto es la generación de
capacidades en los GSN que permitan utilizar los
recursos derivados de las transferencias por
explotación de recursos naturales.

35. 35
Conclusiones
• Después de los resultados del referéndum para la
conformación de las regiones, el proceso de
descentralización fiscal ha quedado en suspenso.
• En este contexto, la tarea inmediata es repensar los
mecanismos diseñados para favorecer la conformación
de regiones, las tareas de difusión de las bondades de
la descentralización y esperar el próximo proceso
electoral, programado para el 2009.
• En el interín hay que avanzar en lo referente a las
transferencias de competencias, siempre bajo el
principio general que norma el proceso de “neutralidad
fiscal”.