El documento analiza el estado de la democracia en América Latina, destacando los impactos de la pandemia y los retrocesos democráticos en los últimos años. Se observa una compleja relación entre la sociedad civil y el estado, así como el papel crucial de la gobernanza y la movilización social en la promoción de políticas inclusivas. A pesar de los avances en la reducción de la pobreza y desigualdad en la primera parte del siglo XXI, la región enfrenta una crisis económica agravada por el COVID-19, lo que ha incrementado la pobreza y la desigualdad.

1. El estado de la democracia
en América Latina:
los desafíos de la sociedad civil
Constanza Moreira
DE ASOCIACIONES NACIONALES Y REDES
DE ONG DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE

2. El Estado de la Democracia en América Latina: Los Desafíos de la Sociedad Civil
Documento elaborado para la Mesa de Articulación de Plataformas Nacionales y Redes
regionales de ONG y Sociedad Civil de América Latina y el Caribe, a través de la Secretaría
Técnica de la Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción y Desarrollo.
Constanza Moreira Viñas / Montevideo - Uruguay
Belisario Flores 667 Lince
+ 51 -1- 4728888 /4728944 / 2659027
Perú, Lima, enero, 2021
Lima – Perú
ASOCIACIÓN NACIONAL DE
CENTROS DE INVESTIGACIÓN
PROMOCIÓN SOCIAL
Y DESARROLLO

3. Recuadro I. Los impactos de la pandemia sobre América Latina pág. 4
2.2. América Latina se destaca en su democracia electoral pág.12
2.1. El estado actual de la democracia en América Latina pág. 9
2.10. La movilización social en tiempos de democracia erosionada pág. 18
1.1. Los retrocesos de los últimos años
pág. 3
económica y social en América Latina
búsqueda de un “pacto por la igualdad” pág. 7
I. Las democracias en su contexto: avances y retrocesos en la situación
I pág. 8
I. Situación democrática de América Latina
1.2. La recomposición de las sociedades latinoamericanas y la
Recuadro II: La idea de poliarquía pág. 8
Recuadro III: Midiendo la democracia pág. 10
2.3. Cambios en los sistemas de partidos latinoamericano pág.12
de democracia directa pág. 14
2.5 Avances remarcables en la igualdad de género pág. 14
2.4. La reinvención de la democracia: los institutos
Recuadro IV. Midiendo los avances en la paridad, la autonomía y
el bienestar de las mujeres en la región: la herramienta metodológica
y política de IsoQuito pág. 15
2.6. Desigualdad, violencia y democracia pág. 16
2.7. Mandatos presidenciales truncos pág. 16
2.8. La autonomía del Poder Judicial y la judicialización de la política pág. 17
2.9. Clases medias y democracia pág. 17
2.11. Con la democracia se come, se cura y se educa pág. 19
Recuadro V: Erosión de la democracia en tiempos de pandemia pág. 20
Recuadro VI. La contrademocracia: vigilar, controlar y juzgar pág. 21
III. El rol de la sociedad civil en el contexto actual de las democracias
Latinoamericanas pág. 22
3.1. La compleja relación entre la sociedad civil y el Estado pág. 24
3.2. El ideal de gobernanza y su necesaria revisión pág. 25
3.2. La incidencia en la política pública y en el cambio de reglas pág. 27
RECUADRO VII. Ejemplos de incidencia política de la sociedad civil pág. 27
RECUADRO VIII. INICIATIVAS DE INCIDENCIA POLÍTICA:
transversalidad e internacionalismo pág. 29
3.5. Hacia un nuevo pacto social: los desafíos para la sociedad civil pág. 32
3.4. Las nuevas agendas de la sociedad civil: interseccionalidad,
Las luchas contra la minería en Argentina pág. 29
INDICE

4. ² La inversión extranjera directa neta en América
Latina y el Caribe pasó de USD 34.250 millones
en 2006 a USD 137.435 millones en 2014
(CEPAL, 2015).
¹ Dentro de esta década larga, el PIB total de América
Latina y el Caribe alcanzó un pico de 6,2% en 2010
(CEPAL, 2015).
I. Las democracias en su contexto:
avances y retrocesos en la situación
económica y social en América Latina
La mayoría de los resultados
económicos y sociales se produjeron por un
golpe de timón en la política de estos países,
que pasaron de la desregulación a la
regulación laboral; de la apertura
indiscriminada a un cierto y limitado
proteccionismo de la industria nacional; de la
privatización a la reapropiación de activos
públicos; del libre juego del mercado a la
intervención decisiva del Estado; de medidas
únicamente orientadas a mejorar el “clima de
América Latina se encuentra hoy en
una encrucijada política y económica adversa,
luego de un ciclo largo (2000-2015) de
crecimiento económico sostenido, reducción
de la pobreza y la desigualdad, y ampliación
de la democracia política. En Argentina se usó
la expresión “década ganada” para designar
aquel período, al diferenciarla de la “década
perdida” de los años ochenta, como la
denominara la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), y de la
“media década perdida” (1998-2003) que
cerró la década “neoliberal” de los noventa.
Por el contrario, la década larga que se inició
con el nuevo milenio fue una década post-
neoliberal caracterizada por el mejoramiento
de casi todos los indicadores sociales y
económicos.
Durante esa década larga próspera
aumentó el producto bruto interno (PBI) per
cápita, se redujo la deuda externa, los países
recuperaron competitividad, se amplió el
m e r c a d o d e e m p l e o y a u m e n t ó
considerablemente el nivel educativo de la
población. Este crecimiento¹ generado, entre
otras cosas, por un aumento en los precios de
las materias primas de los que dependían
e c o n o m í a s d e d é b i l o p r e c a r i a
industrialización, fue acompañado también
por una fuerte recepción de inversión
extranjera directa.² China ayudó a nuestro
despegue y se transformó en el principal
inversor de la región, Estados Unidos perdió
peso y muchos países dejaron de firmar
acuerdos económicos con el Fondo Monetario
I n t e r n a c i o n a l ( F M I ) , d a d a l a s
condicionalidades impuestas por este.
Uno de los procesos más salientes fue la
reducción de la pobreza y la pobreza extrema
entre 2002 y 2014. Además del contexto
económico favorable de estos años, la
ampliación de la agenda de derechos, el
fortalecimiento de la acción del Estado, la
movilización social y la reorganización política
en el campo de los “progresismos”, pusieron a
la política redistributiva (de ingresos, de
derechos, de activos) en el centro. De acuerdo
con CEPAL “se avanzó en la superación de la
concepción de política social que había
marcado los años ochenta y noventa (una
focalización reduccionista —concentrada en
los sectores de pobreza extrema—, en
oposición a las políticas públicas de carácter
universal) y se recuperaron los objetivos de
universalización de las políticas sociales, en
contraposición a las tendencias de
privatización que habían caracterizado las
décadas anteriores, en especial en los
á m b i t o s d e l a p r o t e c c i ó n s o c i a l ,
particularmente la educación, la salud y las
pensiones” (CEPAL, 2019).
negocios” a medidas orientadas a la
protección de los derechos de los
trabajadores; de la restricción de las
capacidades organizativas del campo popular
a su promoción activa y su reconocimiento y,
en fin; del ciclo de la “economía decide” al ciclo
de la “política decide”. Esto sustrajo a América
del Sur de su condición de región subordinada
y la insertó en el mapa del mundo como un
global player. Se la escuchó claro y distinto en
campos de la política internacional muy
diversos: drogas, patentes, comercio,
derechos humanos, deuda y democracia.
03

5. También se produjo una reducción de la
desigualdad: el índice de Gini muestra una
reducción de 0,550 a 0,494 entre 1994 y 2013,
alcanzando esta reducción a países
emblemáticos como Brasil, que supo ser el
país más desigual del mundo.
La reducción de la pobreza y la
desigualdad fue una de las marcas de la
“década ganada”. A inicios de los años
noventa, casi la mitad de los latinoamericanos
estaba en situación de pobreza y la quinta
parte vivía en la indigencia (48,4% y 22,6%,
respectivamente). Hacia 2008, la pobreza se
había reducido sustancialmente, y se ubicaba
en el 33,5%, y la indigencia afectaba a menos
de la décima parte de la población (9.1%).
Hacia 2014, la pobreza se había reducido al
28% y la indigencia al 8%.
Otro dato significativo que muestra la
sinergia positiva entre crecimiento económico,
aumento del gasto público y las políticas
inclusivas a nivel de la educación terciaria, es
el aumento del nivel educativo de la población.
El porcentaje de jóvenes de entre 18 y 24 años
de edad inscritos en la educación superior
creció de 21% en el año 2000 a 40% en 2010.
Un gran logro. Mirado de otra forma, si en 2000
el 50% más pobre de la población
representaba apenas el 16% de los alumnos
de educación superior, en 2013 esta había
trepado al 25% (Ferreyra et al., 2017).
La propia CEPAL (2016) reconoció que
entre 2008 y 2015 la desigualdad en América
Latina cayó gracias a que los países de la
región priorizaron los objetivos de desarrollo
social. ³ El compromiso político con la mejora
de los salarios e ingresos laborales de los
sectores más pobres, las políticas de
formalización del empleo y el aumento de los
salarios mínimos tuvieron un decisivo impacto
en la reducción de la pobreza.⁴ También influyó
el incremento del gasto público y del gasto
público social, que en 2015 alcanzó su record
histórico (14,5% del PBI). El gasto social
promedio se duplicó entre 2002 y 2016.
1.1. Los retrocesos de los últimos años
La desaceleración económica que se
produce como resultado del fin del “boom de
los commodities” no es el único elemento a
tomar en cuenta para explicar los retrocesos
que experimenta América Latina en este
tiempo. Muchas veces las crisis económicas
desembocaron en alternancias de gobierno (el
caso de Brasil es paradigmático) hacia
gobiernos conservadores que volvieron a
aplicar las viejas recetas neoliberales y
profundizaron más aún la recesión económica.
Justificados en argumentos de coyuntura
económica (como la reducción del espacio
fiscal), muchos países volvieron a aplicar las
viejas políticas de ajuste de los años noventa,
aun a sabiendas de que esto profundizaría la
desaceleración de la economía y tendría
impactos sobre el empleo y la pobreza. Las
medidas fiscales tomadas fueron en parte una
“elección ideológica” de los gobiernos, pero en
muchos casos también se vieron forzados a
hacerlo –en especial, en los países altamente
endeudados- para mantener su grado inversor
y poder acceder al crédito internacional.
Como muestra el gráfico 1, luego de la
recesión de 2002-2003, América Latina
protagoniza un ciclo de crecimiento que se
contrae durante la crisis de 2007-2008, pero de
la cual sale relativamente rápido. Sin embargo,
a partir del 2015 experimenta una crisis más
larga, y es en este punto donde la pandemia
del Covid-19 la profundiza. La caída del PBI
global según estimación de UNCTAD es del
4,3%, y para América Latina se espera una
caída del 7,7% en 2020 (UNCTAD, 2020).
AvalorproyectadoporCEPALparaelaño2020.
Ver también:
https://dds.cepal.org/discapacidad/videos/ficha/?id=10
40 (consultado en enero de 2021).
La evolución del índice de salario mínimo real en América
Latina, entre 2004 y 2014, tomando como base 100 el año 2000,
evidencia un crecimiento del 58,4% (OIT, 2014, 2015).
Gráfico 1. Evolución del PBI per cápita en
5
América Latina (1990-2020)
(Índice, año base 1990 = 100)
Fuente: Bárcena (2020), a partir de CEPAL (2020), Construir un nuevo futuro:
una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad (LC/SES.38/3-P),
Santiago, 2020.
04

6. A partir de 2014 y 2015, las tasas de
crecimiento apenas promediaron 0,3% y en
2019, a las vísperas de la pandemia, el
estancamiento estaba consolidado (0,1%).
Con la pandemia, la crisis se agudiza, en
especial, en algunos países. Venezuela
encabeza la lista con una caída esperada del
PBI para 2020 de 30%, Perú de 13%, Panamá
del 11%, Argentina del 10% y México y
Ecuador del 9%.
Esta crisis aguda, producida por las medidas
económicas y sociales que se tomaron para
frenar la pandemia, se coloca sobre el telón de
fondo de economías que ya habían entrado en
una fase de estancamiento económico y que,
como resultado, habían visto el incremento del
desempleo y de la pobreza. Hacia 2018, la
tercera parte de la población deAmérica Latina
estaba bajo la línea de pobreza y más del 10%
se encontraba en situación de pobreza
extrema (185 millones de personas y 66
millones respectivamente, ver gráfico 2). En
2018 se produce un nuevo repunte de 2,3
puntos porcentuales. En 2019, se proyectaba
un nuevo incremento de la pobreza, con tasas
que llegarían al 30,8% y 11,5% para pobreza
general y pobreza extrema.
La pobreza, además, afecta a niñas,
niños y adolescentes, a mujeres y a la
población afrodescendiente e indígena en
mucha mayor medida que al resto. Con datos
de 2018, CEPAL afirma que la incidencia de la
pobreza en estos grupos alcanzaba tasas
superiores al 40%. En los pocos países donde
se dispone de desagregación por condición
étnico-social (algo que las organizaciones de
la sociedad civil deberían exigir de todos los
sistemas estadísticos nacionales), la pobreza
en la población afrodescendiente o indígena
es entre 2 y 3 veces más alta.
Finalmente, la desigualdad que tanto
caracteriza a América Latina (sigue siendo la
región más desigual del mundo) cayó
sustancialmente durante la primera década y
media del nuevo siglo. Entre 2002 y 2018, la
desigualdad de ingresos medida por el índice
de Gini pasó de 0,538 a 0,465, una caída
considerable y, tal vez, apenas comparable
con la caída de la desigualdad en los años de la
postguerra. Argentina, El Salvador y Uruguay
son los países que registraron las caídas más
pronunciadas. Brasil y Colombia son los que
tienen las sociedades más desiguales de
América Latina. Los datos pueden verse en el
Gráfico 2. América Latina (18 países):
tasas de pobreza y pobreza extrema
(2002-2019) (en porcentajes) ⁶
Fuente: CEPAL (2019) a partir de la base
de Banco de Datos de Encuestas de Hogares
(BADEHOG).
(*) Valores correspondientes a
proyecciones.
Gráfico 3. América Latina (18 países):
personas en situación de pobreza y pobreza
extrema (2002-2019) (en millones de personas) ⁷
Fuente: CEPAL (2019) a partir de la base de
Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
(*) Valores correspondientes a proyecciones.
Promedio ponderado de los siguientes 18 países:Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay
yVenezuela.
Ibídem.
05

7. gráfico 1 del apartadoAnexo.
E l d e t e r i o r o e c o n ó m i c o f u e
acompañado, en los países del “giro
conservador”, por políticas de retracción del
gasto público sin perspectiva inclusiva. El
déficit fiscal está en aumento (en 2018 era
4,3% del PBI), la deuda pública era del 65% del
PIB en 2018, con un incremento de 17,2
puntos porcentuales desde 2007. Las
porciones del presupuesto destinadas al pago
de los vencimientos e intereses de deuda
restringen cada vez más el margen de
maniobra de estos países. La reducción de la
inversión pública (solo 1,6% del PBI en 2017)
es una muestra de ello. En la Argentina de
Mauricio Macri, el Brasil de Jair Bolsonaro y el
Uruguay de Luis Lacalle Pou, las políticas de
reducción del gasto público inauguraron sus
mandatos. Brasil fue el más ambicioso: el
gobierno de Michel Temer, que sustituyó al de
Dilma Rousseff, introdujo una enmienda
constitucional que congela el gasto público
federal por veinte años.
Como se indica en el recuadro 1, la pandemia
solo ha agravado aún más una situación, de
por sí, desventajosa.
Fuente: Bárcena,A. (2020)
M á s d e l a m i t a d d e l a p o b l a c i ó n
económicamente activa no tiene protección
laboral, ni de salud, ni de pensiones. La
población informal es la que más sufre los
efectos de la pandemia, ya que no pueden
acceder a seguros de desempleo y el
distanciamiento social les impide generar
ingresos. CEPAL recuerda que el 41,7% de los
ocupados ganan menos del salario mínimo y
esto asciende en las mujeres al 48,7% y en los
jóvenes al 55,9%.
En un contexto en que la conectividad es
necesaria para acceder a los servicios
educativos y sanitarios, 40 millones de
hogares no tienen conexión a Internet. El 77%
de los hogares urbanos no está conectado, y
un tercio de los países no tienen la velocidad
de descarga necesaria para actividades
simultáneas de alto consumo. El 46% de los
niños y niñas de entre 5 y 12 años viven en
hogares que no están conectados. En
Paraguay, El Salvador, Bolivia y Perú, más del
90% de los niños de los hogares más pobres
carecen de acceso a Internet. El “quédate en
casa” no es una opción para millones de
personas.
Las mujeres, los niños, los jóvenes y los
pobres son quienes enfrentan, como en toda
crisis, las mayores vulnerabilidades. Más de la
mitad de las mujeres están empleadas en
sectores donde la pérdida de empleo es más
p r o b a b l e : c o m e r c i o , i n d u s t r i a s
manufactureras, limpieza, comida. En estos
sectores no llega a la mitad quienes aportan a
la seguridad social. El sector salud y
enseñanza está mayormente compuesto por
mujeres (70%), que son las que están en “la
primera línea de fuego” frente al Covid -19. La
sobrecarga de la economía del cuidado no
remunerada como resultado del cierre de
buena parte del sistema educativo ha
alcanzado proporciones siderales en esta
pandemia.
sistemas de salud en nuestra región saltan a la
luz en situación de emergencia sanitaria.
La enmienda constitucional aprobada en 2016 dice que el
aumento el gasto público anual estará limitado durante los
siguientes veinte años a la tasa de inflación del ejercicio
anterior y que ese techo sólo podrá ser revisado una vez
transcurridalaprimeradécada.
Recuadro I. Los impactos de la pandemia
sobre América Latina
La pandemia ha agravado el ciclo recesivo que
se inicia en 2015 con el fin del “boom de las
commodities” y ha puesto de manifiesto las
debilidades estructurales de las economías
latinoamericanas. Al mismo tiempo, las
delicadas situaciones políticas que atraviesan
varios de los países de la región, la regresión
política hacia gobiernos conservadores como
el de Brasil, con la imposición de fuertes
restricciones al gasto público (del cual el gasto
en salud es un componente central) han
puesto de manifiesto las insuficiencias de la
política pública para hacer frente al impacto
económico y social de la pandemia.
De acuerdo a datos de la CEPAL, El 48% de los
trabajadores latinoamericanos no tiene
cobertura sanitaria. El gasto público en salud
es menos del 2% de los gastos del gobierno
central. El 66% de los trabajadores del 10%
más pobre no cotiza ni está afiliado a un
sistema de salud. Las insuficiencias de los
06

8. 1.2. La recomposición de las sociedades
latinoamericanas y la búsqueda de un
“pacto por la igualdad”
Pero, ¿es posible asegurar un pacto por la
igualdad? Bobbio (1995) sostiene que la
igualdad es el issue más divisivo de la política.
Para la izquierda, la igualdad es su
preocupación central y todo lo percibe en
términos de desigualdad/igualdad. Para la
derecha, la desigualdad es “natural” o al
menos inerradicable, y las posiciones sociales
América Latina no es “pobre”: es injusta
y desigual. Arrastra esa condición desde la
época de la colonia, y su inserción periférica en
el mundo la ha reforzado. Durante buena parte
del siglo XX, los países latinoamericanos
ostentaron regímenes autoritarios, o
democracias con severas restricciones. En la
llamada “tercera ola de la democracia”
(Huntington, 1994) y al comenzar el siglo XXI, la
región conoce su mejor momento democrático
y económico. La desigualdad en América
Latina es estructural e histórica…pero no un
destino. La apuesta a la democracia y a la
igualdad parece ser viable, y muchos
organismos, entre ellos la CEPAL, hoy abogan
por un “pacto por la igualdad”, convocando a la
sociedad civil y a los actores políticos y
gubernamentales a trabajar por ello.
La experiencia de la década y media de
progresos económicos y sociales ha ido de la
mano con apuestas políticas que han
desandado la vía neoliberal de los años
noventa. Hoy sabemos que el compromiso
político con la reducción de la desigualdad es
posible a través del impulso decidido a una
política pública inclusiva, y que ello exige un
fortalecimiento del papel del Estado en todos
sus roles: regulador, distributivo y productivo.
Sabemos que este fortalecimiento del Estado
no es posible sin mejorar sus capacidades
fiscales, y que ello reclama reformas tributarias
donde “pague más el que tenga más”. Para
que esto sea posible, se necesita apoyo social,
diálogo…y mucha democracia. Una donde se
conjuguen los saberes de la sociedad política
institucionalizada (la política “desde arriba”) y
los de la sociedad civil organizada (la política
“desde abajo”). Reducir la desigualdad no es
solo un imperativo ético, es una condición para
la sostenibilidad del crecimiento económico.
Sin embargo, estos estratos medios son
muy heterogéneos, y aunque han accedido a
bienes de consumo y mejorado sus
condiciones de vida, tienen debilidades
Los años de crecimiento económico con
políticas inclusivas que América Latina vivió
desde el inicio del nuevo milenio dejaron una
sociedad con muchos cambios. Uno de ellos
fue el crecimiento de la clase media en la
mayoría de los países. Las estimaciones de
CEPAL (2019) indican que la participación de
los estratos de ingreso medio en el total de la
población de América Latina pasó de un 27%
en 2002 a 41% en 2017. La población “pobre”
(incorporando a los estratos bajos no pobres)
se redujo del 71% al 56%, aunque continúa
siendo la mayor parte de la población de
América Latina. Los estratos medios
aumentaron sostenidamente su participación
en el ingreso total de los hogares y su
capacidad de consumo creció a mayor
velocidad que el consumo de los estratos
bajos.
se interpretan como el resultado del esfuerzo
individual. ¿De qué depende el asegurar un
pacto con la igualdad? De la base de apoyo
político y social que requiera. Ello depende en
buena medida, de las viejas y nuevas clases
medias latinoamericanas. No es posible una
política distributiva orientada a superar la
heterogeneidad estructural, sin una
participación decidida de las clases medias en
este sentido.
Este aumento de los estratos medios tiene
consecuencias sociales y políticas. Los
estratos medios están llamados a cumplir un
r o l c e n t r a l e n l a s d e m o c r a c i a s
latinoamericanas. Son, al mismo tiempo, un
componente central de la estructura social y
representan el ideal normativo de la inmensa
mayoría de la población (la gente tiende a
identificarse con “la clase media”). En
particular, sus capacidades de consumo no
solo tienen valor “material”, sino simbólico, en
la medida en que funcionan con un carácter
posicional en la sociedad (la demostración del
estatus o el éxito económico). Aunque los
estratos medios no superan en número al de
los pobres, como fuera dicho más arriba, los
modelos aspiracionales de las clases medias
permean culturalmente al resto de la sociedad.
07

9. Como veremos en el siguiente apartado,
buena parte del desarrollo político
latinoamericano está condicionado por estas
nuevas clases medias. Ellas son centrales por
su capacidad de movilización política del
descontento popular, por su peso en la opinión
pública, y por la forma en que moldea los
ideales aspiracionales de las clases bajas. ¿Es
posible incorporarlas en un pacto por la
igualdad? El rol de las organizaciones de la
sociedad civil parece ser central en esto.
importantes que los pueden hacer retroceder
nuevamente al punto de partida. CEPAL
(2019) advierte que este impulso al consumo
puede no resultar sostenible en el largo plazo,
pues va de la mano con un desestímulo al
ahorro y con un sobreendeudamiento de los
hogares. Ello torna a las familias de estratos
medios en extremadamente vulnerable a las
variaciones en los ciclos económicos, ya que la
informalidad, su falta de capital humano (más
de la mitad de los mayores de 25 años
pertenecientes a estos estratos no han
completado la educación media), la falta de
protección social en muchos casos, así como
las fluctuaciones del empleo y el gasto público
a los ciclos económicos, los afectan
severamente. Estos estratos bajos no pobres y
estratos medio-bajos corren el riesgo de caer
en la pobreza o ver deteriorado su bienestar.
Su posicionamiento político es altamente
dependiente de esto.
calificar a los países como democracias
plenas, restringidas o incompletas.
Habitualmente se utiliza una definición
procedimental de democracia, que la vincula a
las reglas que garantizan la participación de
los ciudadanos en el proceso de toma de
decisiones (incluyendo la participación
electoral, que es su dimensión más
importante). Tres reglas esenciales de la
democracia son la ciudadanía política
universal, el principio de decisión por mayoría
y la garantía a los derechos individuales.
En un Estado democrático de derecho
se deben cumplir algunas condiciones. Se
debe gobernar de acuerdo a la ley y a la
constitución; existe separación efectiva de
poderes y hay garantías ciudadanas tales
como la libertad de expresión, de asociación,
el derecho a la vida y a la integridad física, el
derecho a la no discriminación. Se consideran
instituciones imprescindibles para la
democracia las elecciones libres, imparciales,
sin restricciones, con universalidad del
sufragio, la igualdad de derechos de los
ciudadanos para ocupar cargos públicos, las
garantías a la libertad de expresión y
asociación, la vigencia de los derechos civiles
y la existencia de una justicia imparcial.
II. Situación democrática de
América Latina
Hoy en día la ciencia política adopta
algunos criterios analíticos que nos permiten
La idea de democracia y su realización
política son muy antiguas y pueden rastrearse
desde el siglo V a. C. Designa un régimen cuyo
principio de legitimidad reside en que el poder
legítimo de gobernar es del pueblo (demos =
pueblo/ kratos = poder). La teoría sobre las
formas de democracia formulada por
Aristóteles aún continúa vigente. Es un modo
de gobierno en el que el poder político de los
muchos se contrapone a todas las formas de
gobierno donde el poder es de los pocos o de
uno (oligarquías o monarquías).
El teórico de la democracia Robert Dahl
(1989) establece cinco criterios para que se
constate una poliarquía (un régimen en el que
se verifica la participación ciudadana y la
competencia política) por oposición a formatos
hegemónicos de gobierno. Estos son:
I. Participación efectiva: es la igual
oportunidad que tienen lxs ciudadanxs de
hacer que sus puntos de vista sean
conocidos (y de conocer los puntos de
vista del resto).
II. Igualdad de voto: todxs lxs ciudadanxs
deben tener una efectiva oportunidad de
votar y todos los votos deben contarse
como iguales.
III. Comprensión ilustrada: todx ciudadanx
debe tener oportunidades iguales y
Recuadro II: La idea de poliarquía
08

10. V. Inclusión universal: nadie puede quedar
excluido del proceso de toma de
decisiones.
¿Se realizan estos criterios o se realizaron
alguna vez? ¿Es posible que en el mundo
real todo ciudadano tenga iguales
oportunidades de participar, de alcanzar una
comprensión informada sobre todos los
asuntos y de influir sobre la agenda?
IV. Control de agenda: lxs ciudadanxs deben
tener la oportunidad de decidir qué asuntos
deben ser incorporados a la agenda.
El principio fundamental en el que reposa el
ideal de la democracia es que todos los
ciudadanos deben ser tratados como si
estuvieran igualmente cualificados para
participar en el proceso de toma de
decisiones
efectivas para instruirse sobre las políticas
a l t e r n a t i v a s r e l e v a n t e s y s u s
consecuencias posibles.
debe ir hacia una democracia de ciudadanos y
ciudadanos. Y la ciudadanía es, al mismo
tiempo, civil, social y política. El informe
realizado por el PNUD en esta ocasión
muestra que en América Latina se ha
alcanzado la democracia electoral y sus
libertades básicas, pero que se trata de
avanzar ahora en la democracia de ciudadanía
y de hacer efectivos los derechos consagrados
en las leyes y en las normas.
El informe sobre El Estado de la Democracia
en el mundo y en las Américas 2019 de IDEA
Internacional (2019) se basa en cinco
dimensiones básicas: control del gobierno
(independencia del Poder Judicial, parlamento
eficaz, integridad de los medios de
comunicación), participación (democracia
directa, democracia local, participación
electoral, participación de la sociedad civil),
gobierno representativo (gobierno electo,
partidos políticos libres, sufragio inclusivo,
elecciones libres), derechos fundamentales, y
administración imparcial del gobierno.
Para ilustrar el estado de la democracia
en América Latina utilizamos algunos de los
informes de mayor divulgación, que miden y
comparan distintas dimensiones de la
realización democrática entre países y a lo
largo del tiempo. Los informes de IDEA
Internacional⁹ y los informes anuales de
Latinobarómetro¹⁰ son útiles como
instrumentos para medir el estado actual de
nuestras democracias.
2.1. El estado actual de la democracia en
América Latina
En un estudio realizado por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en 2002 (PNUD, 2004) se postula que,
más allá de los procedimientos electorales, se
La democracia ha funcionado bien como ideal
o como modelo para clasificar los regímenes
existentes en “más” o “menos” democráticos.
Los problemas de la calidad de la democracia
han sido preocupación central de los estudios
de la ciencia política. En tal sentido, frente a la
llamada democracia “de mínima”, centrada en
procedimientos para elegir un gobierno, se
hace referencia a una democracia “de
máxima” o “sustantiva” como aquélla que
busca asegurar las precondiciones para que
los ciudadanos tengan una capacidad efectiva
e igual para participar en el proceso político.
Por un lado, la calidad de la democracia mide
la capacidad que tienen los ciudadanos de
participar informadamente en los procesos de
votación, de influir en las decisiones políticas y
de exigir responsabilidad de los gobiernos. Por
otro, la calidad de la democracia se refleja en
que los gobiernos tomen decisiones
respetando las preferencias de los ciudadanos
(Levine y Molina, 2007).
La Corporación Latinobarómetro es una organización no
gubernamental sin fines de lucro, con sede en Chile que,
desde 1995, se dedica a la producción y publicación de datos
de opinión pública en América Latina. El llamado
Latinobarómetro recoge información y genera indicadores
sobre el desarrollo de la democracia, la economía y la
sociedad a partir de encuestas realizadas en 18 países de la
región.
El Instituto Internacional para la Democracia y laAsistencia
Electoral (IDEA Internacional) es una organización
intergubernamental, con sede en Suecia que apoya la
democracia en todos los continentes, a través de la puesta a
disposición de experiencia, formación y conocimiento
comparado sobre temas claves para la institucionalidad
democrática (procesos electorales, gobiernos, partidos
políticos, dinero y política, sociedad civil, asuntos de
género,migración,conflictosyseguridad,entreotros).
09

11. II. Derechos fundamentales. Refiere al grado
en que se respetan las libertades civiles y al
grado en que la ciudadanía dispone de
recursos básicos que le permitan participar
activamente en el proceso político. Incluye tres
subdimensiones: el acceso irrestricto a la
justicia, las libertades civiles y los derechos
sociales. Componen esta dimensión libertades
tales como las de asociación y asamblea, la
libertad de expresión, la seguridad personal, el
bienestar básico de las personas, la
independencia e integridad de los medios de
comunicación, la igualdad entre grupos
sociales y la igualdad de género.
Recuadro III: Midiendo la democracia
Para medir el estado de la democracia en
nuestros países, Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA,
2019) utiliza cinco dimensiones. Estas son:
I. Gobierno representativo. Refiere a la medida
en que el acceso al poder político es libre y
equitativo, lo que se evidencia a través de
elecciones competitivas, inclusivas y
periódicas. Incluye cuatro subdimensiones:
que las elecciones sean limpias, que el
sufragio sea inclusivo, que los partidos
políticos puedan organizarse libremente y que
el gobierno sea elegido.
III. Control del gobierno. Mide el control
efectivo al que se somete el Poder Ejecutivo, la
eficacia del parlamento en la fiscalización del
Ejecutivo y la independencia del Poder
Judicial.
IV. Administración imparcial. Refiere a la forma
en la que las decisiones políticas se aplican de
manera justa y predecible, a la transparencia
de los procesos y a la ausencia de corrupción.
V. Participación ciudadana. Refiere al grado en
que la sociedad civil participa en el proceso
democrático, a la participación electoral
efectiva, a la existencia y uso de mecanismos
de democracia directa, y a la existencia de
mecanismos democráticos a nivel subnacional
y local.
El desempeño democrático, sin
embargo, sigue siendo débil. Siguiendo los
criterios de medición de IDEA Internacional, la
proporción de democracias que se
caracterizan por la falta de solidez de sus
instituciones y por prácticas y procesos
democráticos informales es alta y ha
aumentado en los últimos años. Esto se
manifiesta en varios contextos: países con
erosión democrática, países con retroceso
democrático y países donde se profundiza la
autocracia.
Las noticias para América Latina, en
una perspectiva de largo plazo, son buenas.
Los avances democráticos registrados desde
1975 son muy importantes. La transición del
autoritarismo a la democracia sigue una
cronología que reconoce sus comienzos en
República Dominicana (1978), siguiendo por
Ecuador (1979), Perú (1980), Honduras
(1982), Bolivia (1982), Argentina (1983), El
Salvador (1984), Brasil y Uruguay (1985),
Guatemala (1986), Paraguay (1989), Chile,
Nicaragua y Panamá (1990). De acuerdo al
informe de IDEA Internacional, el avance en
las distintas dimensiones de democracia fue
muy superior en América Latina, entre 1978 y
2018, que en el resto del mundo. Al mismo
tiempo, en el concierto mundial, América
Latina y el Caribe figuran como la tercera
El Informe de IDEAInternacional (2019)
nos da, en primer lugar, buenas noticias. El
número de democracias sigue aumentando.
Más de la mitad de los países del mundo (62%)
hoy son democráticos. En 1975, solo la cuarta
parte lo era (26%). La mayoría de las
democracias actuales, de acuerdo al informe,
se inauguraron después de 1975 como parte
d e l a l l a m a d a “ t e r c e r a o l a d e
democratización”.¹¹
Huntington (1994) desarrolló la teoría de que la
expansión de la democracia se hace por ciclos. La
primera ola se habría producido entre 1826 y 1926, a
impulsos de las revoluciones francesa y norteamericana.
La segunda ola es la que se produce con el fin de la II
Guerra Mundial (1943-1962). La tercera ola habría
comenzado en 1974 con la Revolución de los Claveles en
Portugal, para llegar, luego, hasta América Latina, Asia
OrientalyEuropadelEste.
10

12. región más democrática del mundo, después
de Europa y América del Norte. IDEA
Internacional califica como democracia a todos
los países con la excepción de Nicaragua,
Venezuela y Cuba. Más allá de los argumentos
valorativos que puedan hacerse respecto de
estas clasificaciones, el informe muestra que
las democracias de la región han demostrado
ser resilientes. Un pequeño número de
democracias obtiene, en este informe, una
puntuación de excelencia: Chile, Costa Rica y
Uruguay.
De todas las dimensiones democráticas
arriba señaladas, sin duda la participación
electoral es uno de los avances democráticos
más destacados en América Latina. El
segundo aspecto es el de la igualdad política
de género conseguida en las últimas décadas.
Junto con Europa, la región presenta la mayor
representación de mujeres en el parlamento,
un promedio del 27%, por encima de la media
mundial del 24%.
No obstante ello, los países de la región
se caracterizan por su fragilidad democrática.
Cuba sigue obteniendo malas notas por la
ausencia de la dimensión “competencia
política” que está en el centro de buena parte
de las definiciones de democracia, y también la
Venezuela de Nicolás Maduro y la Nicaragua
de Daniel Ortega, que sufren una “deriva
autoritaria”, según estos informes.
Los golpes de Estado “parlamentarios”
en Brasil, Bolivia y Paraguay deben funcionar
como alertas con respecto a la sustentabilidad
política, especialmente, de los gobiernos
identificados con el giro a la izquierda. Haití ha
estado bajo supervisión militar desde la salida
de Jean-Bertrand Aristide, y las operaciones
UNITAS y MINUSTAH dan cuenta de ello. En
Guatemala y en Perú, la inestabilidad política y
las movilizaciones populares se han vuelto
sistemáticas. En Chile -una democracia
ejemplar en los textos de ciencia política-, la
elevada abstención electoral y la magnitud de
las manifestaciones que culminaron con la
aprobación de una Asamblea Constituyente
llaman a una visión crítica con respecto a estas
mismas categorizaciones.
Los partidos políticos deAmérica Latina
están sufriendo mutaciones considerables: la
Luego de una notable recuperación de
la democracia entre la década neoliberal de los
noventa, y de la década y media de los
llamados gobiernos progresistas, asistimos,
en la actualidad, a una caída del apoyo a la
democracia. Las encuestas de opinión pública
registran un descenso de 12 puntos en el
apoyo a la democracia durante el último
decenio, al pasar de un 63-70% -según
distintas mediciones- en el año 2008 (su mejor
momento) a menos del 50% en la última
medición (ver datos del Latinobarómetro en el
gráfico 3 del apartadoAnexo).
desaparición de los viejos partidos
tradicionales (con algunas excepciones, entre
ellas, Uruguay) y la creación de nuevos
partidos pueden ser una buena noticia. La
circulación de las élites políticas -por usar un
término que proviene de la vieja teoría elitista-,
que se produjo en las últimas décadas, asistió
a la emergencia de una nueva clase política en
la que destacan las mujeres, los dirigentes
sindicales, y los líderes campesinos o
indígenas. Pero también se constata una
fragmentación del sistema de partidos, con
impactos sobre la gobernabilidad general de
los sistemas políticos.
Gráfico 4. Tipos de régimen en América Latina
y el Caribe (1977-2018)
(22 países)
Fuente: IDEA Internacional (2019), a partir de Índices de
El estado de la democracia en el mundo (2019)
<http://www.idea.int/gsod-indices>.
En lo que sigue, analizaremos algunas
de las dimensiones de la democracia política
y su evolución reciente.
11

13. Las elecciones competitivas, libres y
limpias se han consolidado como la norma de
la región. El Informe de IDEA Internacional
(2019, p. 46) muestra que las normas y
prácticas electorales pueden ser consideradas
de “alto calibre democrático”, y que más de la
mitad de los países tienen un alto desempeño
en esta dimensión. Siete de estos países
(Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica,
Jamaica, Panamá y Uruguay) se ubican entre
el 25 por ciento de países del mundo con mejor
desempeño en tal sentido.
Solo en los últimos dos años antes de la
pandemia, quince de dieciocho países habían
celebrado elecciones. Se realizaron comicios
para renovar parlamentos, autoridades locales
y presidentes en Chile, Ecuador y Honduras en
2017; en Brasil, Colombia, Costa Rica, México,
Paraguay y Venezuela en 2018, y en Salvador,
Guatemala, Panamá y Argentina, Bolivia y
Uruguay en 2019. Los organismos
internacionales, pero especialmente la
Organización de los Estados Americanos
(OEA) denunció las elecciones legislativas en
Venezuela y las elecciones presidenciales en
Bolivia. En ambos casos, las denuncias
desembocaron en procesos muy complejos:
en Bolivia se produjo la salida prematura de un
gobierno democráticamente elegido y el inicio
del gobierno de facto de Jeanine Áñez, y en
Ve n e z u e l a t e r m i n ó t r i u n f a n d o e l
abstencionismo luego de las amenazas de
intervención militar, el bloqueo económico y el
reconocimiento internacional al gobierno de
Juan Guaidó,¹² por desconocimiento de las
potestades de laAsamblea Nacional en manos
de la oposición a Maduro.
2.2. América Latina se destaca en su
democracia electoral
Vale destacar aquí el oscuro proceso
electoral de Honduras en 2017 que permitió la
reelección de Juan Orlando Hernández; el
golpe de Estado en Bolivia en 2019 (que buscó
autojustificarse en las denuncias de fraude
electoral); la proscripción política de Evo
Morales del proceso electoral reciente que le
dio la victoria a Luis Arce; el proceso judicial
contra Luis Inácio Lula da Silva, que impidió su
postulación a los comicios de 2018; o la
proscripción de Rafael Correa del proceso
electoral ecuatoriano, que buscaba hacer
Pese a ello, los latinoamericanos siguen
buscando su respuesta en las urnas. América
Latina y el Caribe registran los más altos
niveles de participación electoral, con un
promedio del 67%, frente al 63% de Europa o
al 55% de América del Norte. En América del
Sur, la participación electoral promedio
alcanza, incluso, el 72%. Debe recordarse
aquí que en 14 países del subcontinente el
voto es obligatorio, y que la región es la que
tiene, siguiendo el informe de IDEA
Internacional (2019), la mayor proporción de
países con voto obligatorio.
2.3. Cambios en los sistemas de partidos
latinoamericanos
Pero no todas son malas noticias. Los
estudios sobre la composición de los
parlamentos (Universidad de Salamanca,
1994-2015; Moreira y Pérez, 2009; Serna,
Bottinelli, Maneiro y Pérez, 2012), muestran
que el perfil de los parlamentarios sufrió un
importante cambio en la década larga del
progresismo latinoamericano, con la
incorporación de segmentos significativos de
la subalternidad política: mujeres, jóvenes,
trabajadores, indígenas, afro descendientes,
representantes LGBT, entre otros.
Grandes transformaciones se han
producido en los partidos políticos en América
Latina y el Caribe. Algunos viejos partidos se
han derrumbado y nuevos partidos han
aparecido. La fragmentación partidaria
aumenta, lo que eleva los costos de cualquier
transacción política a la hora de gobernar.
fórmula con el candidato Andrés Arauz.
Además del alto número de presidentes y
expresidentes con procesos legales, debe
resaltarse la interrupción de los mandatos
presidenciales en Brasil, Honduras, Haití,
Paraguay, Guatemala, Bolivia y Perú.
El Informe de IDEAInternacional (2019)
señala que los pueblos indígenas representan
el 8% de la población latinoamericana, la
mayoría, concentrados en Bolivia, Guatemala,
En enero de 2021, la Unión Europea anunció que dejaba de
reconoceraGuaidócomopresidenteinterinodeVenezuela.
12

14. Asimismo, además de la mencionada
fragmentación del sistema de partidos en casi
todos los países, debe llamarnos a la reflexión
la creación de partidos liderados por outsiders
desde arriba (empresarios, militares,
religiosos) y la excesiva personalización del
poder político que ha llevado en varios países
a la búsqueda de reelecciones presidenciales
continuadas. La proliferación de candidatos
sin partido, pero de notoria popularidad, ha
sido más que frecuente en las últimas
décadas.
Como reacción al ciclo largo de los
gobiernos progresistas y de izquierda, las
derechas han desplegado nuevas formas de
articulación partidaria, y viejos y nuevos
partidos de derecha han hecho una importante
oferta de liderazgos carismáticos, con perfiles
que van desde el empresarial (Macri) hasta
militar (Bolsonaro), pasando por una miríada
de candidatos y líderes vinculados a la Iglesia
católica y a las iglesias evangélicas y
neopentecostales. También han desarrollado
una política de redes con llegada a millones y
Ecuador, México o Perú. La representación
identitaria o descriptiva (Pitkin, H. (1985) se ha
disponibilizado para la política como resultado
del cambio en el eje de la política
latinoamericana de los últimos años.
Movimientos indígenas, organizaciones
feministas y laborales han incursionado en la
política nacional y han refrescado las viejas y
blancas elites masculinizadas de la política
tradicional. Siguiendo al referido informe: “en
países como Argentina, Brasil y Paraguay, las
organizaciones indígenas han preferido
competir en la arena electoral a través de los
partidos políticos existentes… [pero en otros
países] han surgido partidos políticos
indígenas, ya sea de ámbito regional (por
ejemplo, en Nicaragua) o nacional (por
ejemplo, en Bolivia, Colombia, Ecuador y
Venezuela)”. En Bolivia y Ecuador es donde se
encuentran los partidos indígenas más
sobresalientes (IDEA Internacional, 2019). La
figura de Evo Morales es emblemática de este
ascenso político de los eternos subalternos de
la política latinoamericana: los pueblos
originarios. En Bolivia, más del 40% de la
población se identifica como indígena, pero
recién en el siglo XXI, un aymara ha llegado a
ser presidente.
Las redes sociales han, además,
configurado una suerte de democracia “de
expresión” (Rosanvallon, 2008) que, sin
generar nuevas capacidades organizativas
–pero sí de movilización inmediata- tienden a
reemplazar la función mediadora de los
partidos políticos entre el Estado y la sociedad.
Muchas veces lo han hecho en clara
articulación con los medios masivos de
comunicación, ayudando a la consolidación de
este cuarto poder que no está sometido a los
procedimientos de legitimación del resto de las
instituciones clásicas de la democracia
representativa, pero que desempeña un rol
decisivo en la construcción de la agenda
pública y en la formación de expectativas
políticas.
En 2018, el informe Latinobarómetro
m u e s t r a q u e s o l o e l 1 3 % d e l o s
latinoamericanos confía en los partidos
políticos y del conjunto de instituciones
públicas (incluyendo al gobierno y al congreso)
estos actores institucionales son en quienes
menos confían. No resulta extraño que frente a
esta desconfianza generalizada hacia el
sistema político, instituciones como la Iglesia
(el 63% declara confiar en ella) o las Fuerzas
Armadas (44%), obtengan mayores niveles de
aprobación y confianza que los partidos
políticos, el gobierno o el congreso, todos ellos
con niveles de aprobación promedio inferiores
al 20%. En muchos países, el porcentaje de
personas que considera que sus líderes solo
favorecen el interés de unos pocos, es superior
al 80% en Brasil, México, Paraguay, El
Salvador y Venezuela.
Los niveles de confianza en los partidos
vienen cayendo sistemáticamente desde 2013
(cuando alcanzaban una confianza promedio
del 24%). En países como Brasil, Perú o El
Salvador, la confianza es menor al 10%. Pero
millones de latinoamericanos. La religión ha
desempeñado un papel central en la
construcción de liderazgos y partidos de claro
corte confesional. Las iglesias evangélicas y
neopentecostales han optado por un rol
abierto en la política nacional y local,
especialmente en Brasil, pero también en
Colombia y Costa Rica, en contradicción con el
carácter esencialmente laico que el Estado de
derecho debe asegurar y comprometer.
13

15. aún en democracias “ejemplares” como Costa
Rica o Uruguay, la confianza en los partidos no
supera el 20% (ver gráficos 4 y 5 en el apartado
Anexo).
Partidos y gobierno han visto
erosionada su confianza en este ciclo
regresivo que comienza en 2013/2015. La
confianza en el gobierno cayó de 45% en
2009/2010 a 22% en 2018. En Brasil, El
Salvador y Perú la confianza en el gobierno
oscila entre el 7% y el 13% (ver gráficos 6 y 7
en el apartadoAnexo).
2.4. La reinvención de la democracia: los
institutos de democracia directa
En países como Ecuador o Venezuela
se crearon nuevos poderes y se fortaleció la
institucionalidad electoral, habida cuenta de la
densidad electoral que se verificó en América
Latina en estos años. En casi todos los casos,
se han mejorado notoriamente los
instrumentos de participación electoral, y su
uso frecuente y la mayor parte de las veces
indiscutido, así lo demuestra (ver Cuadro 1 en
apartadoAnexo).
En el marco del giro a la izquierda que
se inicia a mediados de los 2000, los institutos
de democracia directa fueron muy usados
como modo de destrabar situaciones y
fortalecer el poder político de los gobiernos
(esto sucedió en Venezuela, Bolivia y
Ecuador), y se produjeron interesantes
innovaciones institucionales, como el uso del
referéndum revocatorio o la búsqueda de
reformas constitucionales para alterar
aspectos centrales del pacto político y social.
Entre 1984 y 2017, en nueve países de la
región se hicieron Asambleas Constituyentes.
Las nuevas constituciones incorporaron
elementos novedosos como los derechos de la
naturaleza, la paridad, los derechos de los
pueblos originarios, el plurinacionalismo” o la
protección de los bienes públicos y comunes.
El activismo de las organizaciones de
mujeres y del feminismo ha ido en crecimiento:
el paro internacional los días 8 de marzo y las
inmensas movilizaciones en toda América
Latina son el testimonio de ello. La adopción de
convenios internacionales ha ayudado a
presionar por la internalización legal de los
compromisos asumidos. Los datos que
proporciona el proyecto Varieties of
Democracy (V-Dem)¹⁴ muestran que la
participación de las mujeres en la sociedad
civil se ha incrementado en un 30% durante las
últimas cuatro décadas. La proliferación de
organizaciones de la sociedad civil y redes
nacionales e internacionales que abogan por
los derechos de la mujer ha sido notable.
Movilizaciones como la marea verde y el
#NiUnaMenos, iniciado enArgentina en 2015 y
que se extendió después a Bolivia, Chile,
Paraguay, Perú y Uruguay, son evidencia de
esto.
La agenda de combate a la desigualdad
de género ha tenido notables desarrollos en
América Latina. El más sobresaliente es el
aumento de la participación de las mujeres en
la política, pero logros importantes se han
alcanzado en el avance de los derechos
sexuales y reproductivos (el aborto está
d e s p e n a l i z a d o e n t r e s p a í s e s
latinoamericanos: Argentina, Uruguay y
México,¹³ y en la isla caribeña de Cuba), en
diversas formas de legislación que protegen
los derechos de las mujeres (como los planes
de igualdad de género) y en la legislación que
tipifica la violencia de género como una
violencia específica. La medición realizada por
IDEA Internacional (2019) muestra que el
desempeño en la dimensión de la igualdad de
género en América Latina la ubica en el tercer
lugar, luego deAmérica del Norte y Europa.
2.5 Avances remarcables en la igualdad de
género
Las mujeres en la región ocupan, en
promedio, un 27% de los escaños
parlamentarios, muy por encima del promedio
mundial, que es del 24%, de acuerdo a los
En México, la interrupción voluntaria del embarazo está
permitida, hasta las 12 semanas, en Ciudad de México y en el
estadodeOaxaca.
Detalles del proyecto disponibles en: https://www.v-
dem.net/es/ (consultado en enero de 2021).
14

16. Actualmente, no hay presidentas
mujeres en América Latina, y en el nivel
subnacional, la representación femenina es
muy baja (15,5%). En la dirección de los
partidos políticos, la representación femenina
es aún menor (10% ocupan la presidencia de
sus partidos y 13% de las Secretarías
G e n e r a l e s , s e g ú n c o n s i g n a I D E A
Internacional (2019, p. 51).
datos de la Unión Interparlamentaria. Bolivia y
Cuba se ubican entre los tres países del
mundo donde las mujeres representan el 50%
del parlamento (en la última elección boliviana,
en 2019, el porcentaje de mujeres electas
como legisladoras superó al de los hombres,
hecho inédito).
La violencia política y social contra las
mujeres, sigue siendo preocupante, más allá
de los avances normativos y políticos. La
regresión conservadora que experimenta la
región, en este momento, se ha visto
acompañada por un activismo social de los
sectores más reaccionarios a la lucha contra la
desigualdad de género y, especialmente,
hacia las políticas de reconocimiento de los
derechos a la diversidad sexual concebidas,
por ellos, como “ideología de género”. Esta
América Latina llegó a ser la región del
mundo con mayor cantidad de mujeres
presidentas cuando Michelle Bachelet (Chile),
Cristina Fernández (Argentina) y Dilma
Rousseff (Brasil) ocuparon, al mismo, tiempo
la máxima jefatura política de sus países. En
buena parte de la región latinoamericana ya es
común ver mujeres disputando en las fórmulas
presidenciales. De acuerdo con datos de
CEPAL (citados por IDEA Internacional, 2019,
p. 51), la representación de las mujeres en las
legislaturas subnacionales se sitúa en el orden
del 29%. Esto se logró con leyes de cuotas en
los años noventa y con leyes de paridad en los
2000 ¹⁵. Pero aun en aquellos lugares donde se
dependió solamente de la voluntad política –y
no de las reglas formales-, como en la
conformación de los gabinetes ministeriales,
también se vio un incremento de la
participación femenina. Este promedio se
ubicó en el 27% de acuerdo a CEPAL (ibídem),
al tiempo que también se ha producido un
incremento de en la integración de mujeres a
los tribunales superiores de justicia de 12
puntos porcentuales, entre 2004 y 2014, hasta
llegar al 29%.
reacción ha sido liderada por sectores
conservadores de la Iglesia católica¹⁶ y, en
particular, por muchos sectores de las iglesias
protestantes y neopentecostales, con
vocación decididamente política.
En los días previos a la aprobación de la ley de interrupción
voluntaria del embarazo en Argentina, el Papa Francisco,
tenido como jefe de una conducción más “progresista” de
la institucionalidad clerical, intervino en el debate público
conreconvencionesencontradelaley.
Argentina fue pionera en la aprobación de mecanismos de
acción afirmativa como la cuota. En 1991, introdujo la
cuota mínima para mujeres en el Parlamento. Hoy en día
diecinueve países de la región han adoptado la cuota y
cinco han adoptado regímenes de paridad. Países como
Bolivia,lohanincorporadoanivelconstitucional.
Recuadro IV. Midiendo los avances
en la paridad, la autonomía y el bienestar
de las mujeres en la región: la herramienta
metodológica y política de IsoQuito
Los informes de IsoQuito relevan
información cuantitativa sobre el grado en que
los países hacen esfuerzos y obtienen
resultados para asegurar la autonomía
económica de las mujeres, su bienestar físico,
una vida libre de violencia y una participación
plena de la vida política. El Índice de Bienestar
Social mide los avances en educación,
reducción de la mortalidad materna y pobreza
femenina. El Índice de Paridad Económica y
Laboral mide la paridad económica entre
varones y mujeres en salario, las tasas de
participación laboral, el acceso a ingresos
propios y los niveles de formalización del
empleo. El Índice de Paridad en la toma de
decisiones mide la participación de mujeres y
hombres en diferentes niveles de gobierno: la
justicia, el parlamento y el gobierno. Por último,
el Índice de Compromisos Institucionales mide
los esfuerzos que hacen los gobiernos en el
diseño e implementación de políticas públicas
destinadas a combatir la desigualdad de
género y a asegurar el bienestar de las
mujeres. El siguiente cuadro muestra
cromáticamente el estado de los países y su
evolución en el tiempo.
15

17. Fuente: Fernández Soto, Filgueira y Genta (2019).
Entre 2007 y 2010 se observan modestos pero
consistentes avances. A partir de 2010 se
constata un mejoramiento en la dimensión
relativa a la paridad política, sobre todo, por el
efecto que las leyes de cuotas han ocasionado
en la composición de los parlamentos. Esta
mejora ha seguido de un avance moderado del
bienestar de las mujeres y de un relativo
estancamiento en materia de paridad
económica y laboral. En particular, se
enlentece el progreso en términos de la
pobreza femenina, en especial, entre 2014 y
2018.
ISOQuito 2007-2019 Herramienta para el
seguimiento de los consensos de las Conferencias
sobre la Mujer (CEPAL). Avances y desafíos
A r t i c u l a c i ó n F e m i n i s t a M a r c o s u r E n
www.mujeresdelsur-afm.org
2.7. Mandatos presidenciales truncos
La no terminación del mandato
presidencial, producto de juicios políticos
contra jefes de Estado electos, fue moneda
corriente en el pasado y amenaza con volverse
moneda corriente en este ciclo que comienza
en 2015. En Bolivia, tanto Gonzalo Sánchez de
Lozada (1995) como Carlos Mesa (1995) no
terminaron su mandato, y tampoco lo hizo Evo
Morales (2019). En Ecuador, sucedió lo mismo
con Abdalá Bucaram (1997), Jamil Mahuad
(1999) y Lucio Gutiérrez (2005. En Argentina,
Raúl Alfonsín no llegó a culminar su período
(1989), al tiempo que su par Fernando De la
Rúa abandonó el gobierno en 2001, en medio
de una crisis social y económica generalizada.
En Haití, Aristide fue obligado a dejar su cargo
en 2004. En Paraguay, además de la renuncia
construir agenda de los ciudadanos, sino su
capacidad para decidir informadamente, o
sustraerse al clientelismo político que
intercambia bienes y servicios que deberían
ser derechos por votos y apoyo político. El
clientelismo y el patrimonialismo a nivel
subnacional están generalizados, y en
porciones gigantescas del territorio
latinoamericano el Estado de derecho no rige
plenamente. ¿Cómo podríamos cumplir con
aquellos dos principios de la poliarquía de Dahl
(1989) según la cual todas las personas
debieran ser igualmente consideradas
–independientemente de sus capacidades- y
tener igual capacidad de influencia y
construcción de agenda, a la vista de que hay
sectores enteros desprovistos de cualquier
derecho político, con excepción del voto?
Adicionalmente, la desigualdad se
correlaciona con la violencia (América Latina
es una de las zonas más violentas del mundo),
lo que privilegia los discursos de mano dura y
la erogación de cantidades cada vez mayores
de presupuesto nacional destinadas al
reforzamiento de los cuerpos policiales y de las
Fuerzas Armadas. Esto ha llevado a una
suerte de reprimarización del Estado (a sus
meras funciones de juez y gendarme), y a
abandonar, muchas veces, la perspectiva
social del fenómeno de la delincuencia por una
perspectiva meramente represiva.
2.6. Desigualdad, violencia y democracia
L a s p r o f u n d a s d e s i g u a l d a d e s
latinoamericanas colocan límites al ejercicio de
la ciudadanía política y civil, y suponen
barreras para el ejercicio pleno de los derechos
para millones de personas. Las sociedades
latinoamericanas son conscientes de esto y los
estudios de opinión pública muestran que
durante la última década cuatro de cada cinco
personas de la región consideraban que sus
sociedades eran injustas (Latinobarómetro,
2018).
El impacto de la desigualdad y la
pobreza afecta no solo la capacidad de
16

18. de Raúl Cubas en 1999, Fernando Lugo
tampoco culminó su presidencia: fue sometido
a juicio político y destituido en 2012. Fernando
Collor de Mello, en 1992, y Dilma Rousseff, en
2016, fueron sometidos al proceso del
impeachment y debieron abandonar
prematuramente sus mandatos. En Perú,
Alberto Fujimori (2000), Pedro Kuczynski
(2018) y Martín Vizcarra (2019) fueron
destituidos. Los procesos judiciales impidieron
la presentación a las elecciones de Lula da
Silva en Brasil, de Correa en Ecuador y de Evo
Morales en Bolivia. El Poder Judicial no ha sido
ajeno a la lógica del llamado lawfare (la guerra
judicial) y muchos de los procesos judiciales
aparecieron como opacos, arbitrarios y
contrarios a derecho.
El Poder Judicial sigue siendo una
institución débil en América Latina. A menudo,
la condición económica de las personas
determina la calidad de la justicia a la que
puede acceder y la justicia, lejos de quebrar el
círculo de criminalización de la pobreza, lo
refuerza: las cárceles están llenas de jóvenes
pobres. En muchos países el Poder Judicial ha
sido reactivo a los avances en los derechos de
las mujeres (aunque debe reconocerse su rol
a c t i v o e n p a í s e s c o m o C o l o m b i a ,
especialmente, en la regulación de los
derechos sexuales y reproductivos).
Finalmente, el fenómeno de judicialización de
la política se ha exacerbado en la última
década. Las controversias sobre dicha
judicialización (el rol cada vez más político de
los tribunales) revelan no solo el uso de
poderes de jure, sino que sugieren que el
poder judicial también puede actuar como un
poder de facto (Sieder, Schjolder y Angell,
2005,¹⁷ citados por IDEA Internacional, 2019).
Los controvertidos procesos de destitución de
Dilma Rousseff en Brasil y de Lugo en
Paraguay han tenido al Poder Judicial en el
centro, dado el apoyo de los tribunales
superiores de justicia a las causas de
destitución.
2.8. La autonomía del Poder Judicial y la
judicialización de la política
2.9. Clases medias y democracia
Una parte de la impunidad en relación a
los derechos humanos en América Latina
revela la profunda cicatriz que han dejado los
regímenes autoritarios, y la imposibilidad de
juzgar a los violadores de derechos humanos
en el marco del terrorismo de Estado. A pesar
del activismo de las organizaciones de
derechos humanos y el rol jugado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, las
luchas contra la impunidad, con la excepción
de Argentina, han dejado un saldo
desfavorable, con muy pocos juzgamientos y
una sedimentación de la cultura de la
impunidad en la sociedad como un todo. Solo
el 24% de la población latinoamericana confía
en el Poder Judicial, según datos de
Latinobarómetro (2018) y un 43% opina que
los magistrados son corruptos.
El empoderamiento político de las
clases medias y sus expectativas y
frustraciones son fundamentales para la
democracia. El Banco Mundial estima que en
América Latina y el Caribe la clase media
creció un 50 por ciento entre 2000 y 2010, y los
estudios de CEPAL citados en la primera parte
de este informe, muestran el impacto de esta
densificación de las clases medias en la
e s t r u c t u r a d e l a s s o c i e d a d e s
latinoamericanas. Estas nuevas clases
medias han generado una “revolución de las
expectativas” (IDEA Internacional, 2019, p.
64), son una de las claves de la sostenibilidad
democrática, y buena parte del descontento
con la política es expresada a través de ellas.
El acceso al consumo, como fuera dicho
anteriormente, se convirtió no solo en un
modelo aspiracional sino también en un
símbolo posicional de estas clases medias. Sin
embargo, esta posición se ve amenazada por
su déficit de capital humano y físico, su
propensión al sobreendeudamiento y su
precariedad laboral en mercados de trabajo
altamente informalizados. Hijas de la sociedad
de los derechos, buena parte de las clases
medias tenderán a medir sus éxitos
económicos y sociales en términos puramente
individuales (como producto del esfuerzo
propio). La política va perdiendo potencia
Sieder, R; Schjolden, L y Angell, A. (eds.) (2005).
The Judicialization of Politics in Latin America, Nueva
York, Houndmills: Palgrave Macmillan..
17

19. Las clases medias aspiracionales
constituyen un modelo vital para millones y
millones de latinoamericanos. Sus opiniones,
su malestar o su indignación pesan mucho en
la opinión pública. Las redes y la virtualidad lo
amplifican. Las encuestas de opinión lo
transmiten, y los gobernantes se vuelven
altamente dependientes de esa opinión
pública que, en cierta medida, es la opinión
pública de esas vulnerables y, en algún caso,
nuevas clases medias. Buena parte de la
sociedad civil organizada procede de allí. Es
conveniente entonces que los prospectos
democráticos tomen muy en cuenta a este
sector de la población, cuyo peso tenderá a
gravitar crecientemente en los itinerarios del
desarrollo político de la región.
discursiva y capacidad de relato en relación a
la mejoría de estas nuevas clases medias,
que, sin duda, mucho le deben. Las clases
medias ven su estatus como extremadamente
vulnerable a los cambios económicos
(incluidos los tecnológicos) que experimentan
las sociedades latinoamericanas. Son quienes
en mayor medida reciben los mensajes del
miedo (en relación a la seguridad pública),
engrosan las filas de los indignados con la
corrupción y, con frecuencia, pierden el vínculo
con los trabajadores de los estratos más
pobres, con quienes los separa una distancia
muy reciente y un hilo muy delgado. Las clases
medias pueden reaccionar en forma muy
conservadora a los avances de gobiernos
progresistas o políticas distributivas. De
hecho, una porción considerable de las clases
medias defeccionaron de los proyectos del
progresismo latinoamericano. El Informe de
IDEAInternacional (2019, p. 64) señala que “la
preocupación por la inseguridad pública, el
aumento de la inmigración, las persistentes
tensiones raciales y de clase o los rápidos
cambios en las relaciones de género pueden
exacerbar los temores, la desconfianza, el
resentimiento, la discriminación y el
odio…[como resultado] las entidades políticas
se exponen a ser objeto de explosiones de
rabia ciudadana cuando existe la percepción
de que han sido 'captadas por las élites', están
plagadas de corrupción, no responden a las
necesidades y expectativas de la población y
son ineficaces e incapaces de garantizar los
derechos sociales básicos y ofrecer un 'trato
justo'”.
Algunos de estos movimientos han
estado dirigidos y organizados por las clases
medias, pero muchos de ellos son de base
popular. Sus formas han sido diversas, pero
han canalizado importantes segmentos de
opinión pública, han movilizado demandas, y
han operado con creciente eficacia en
coaliciones de veto a medidas de gobierno que
atentaban contra sus intereses. Seguramente,
las protestas en Chile, la marea verde en
Argentina o las movilizaciones contra el
gobierno en Perú son los ejemplos más
recientes de esto.
2.10. La movilización social en tiempos de
democracia erosionada
Los últimos treinta años de democracia
con sus altos y bajos y, especialmente, las dos
últimas décadas, han asistido a un
florecimiento de los movimientos y
organizaciones sociales, y las libertades
civiles (de expresión y de asociación) se
hicieron (más o menos) plenas. El
empoderamiento ciudadano, al calor de los
intensos ciclos electorales, favoreció el
asociativismo. Sectores otrora marginados
han emergido con fuerza: las mujeres, los
pueblos indígenas, los movimientos de
afrodescendientes, los movimientos
campesinos, los movimientos territoriales, los
movimientos por la diversidad, entre otros.
Sin embargo, la represión, el
encarcelamiento arbitrario y el asesinato de
líderes sociales, comunales y sindicales ha
sido moneda corriente en países como Brasil,
México o Colombia. Desde la matanza de los
estudiantes de Ayotzinapa en 2014 en México
hasta el asesinato de Marielle Franco en Brasil
en 2018, hemos asistido a diversas estrategias
de represión y silenciamiento de la
movilización social. En varios países se
registran limitaciones a la libertad de
asociación, y en algunos de ellos se intentan
regulaciones de la actividad de las
organizaciones de la sociedad civil, o se limita
severamente la protesta. El informe de IDEA
Internacional (2019, p. 62) indica que en varios
países: “los gobiernos han regulado el registro,
el funcionamiento y el acceso al financiamiento
de las organizaciones de la sociedad civil, o
bien han renovado la legislación vigente”.
Dicho informe también anota que enArgentina,
18

20. 2.11. Con la democracia se come, se cura y
se educa
La relación entre economía y política es
muy compleja pero, en general, las
democracias latinoamericanas no salen
indemnes de los agudos ciclos de crisis
económicas que nuestras sociedades
periféricas padecen. En la media década
perdida que señala el fin del auge del
neoliberalismo en la región, la crisis permitió
un salto hacia adelante, gracias a la
acumulación de movilización económica y la
organización política precedente. Sin
embargo, hoy, esto no es tan claro.
Brasil, Chile y Nicaragua se han regulado las
manifestaciones en 2017 y 2018.
Existe una crónica roja en América
Latina de asesinatos y acoso a activistas de la
sociedad civil, especialmente a los defensores
de derechos humanos, los periodistas, los
líderes sindicales y los militantes locales. IDEA
Internacional (2019, p. ), citando a Front Line
Defenders (2019) informa que del total de los
321 activistas de derechos humanos que
fueron asesinados en el mundo, en 2018, el
74% murió en América Latina; Colombia fue el
país que presentó las mayores cifras (126),
seguido de México (48), Guatemala (26),
Brasil (23), Honduras (8) y Venezuela (5).
Citando información de Telesur (2019) y de la
Comissão Pastoral da Terra (2018) el referido
informe sostiene que, en Brasil, aumentó
considerablemente la cantidad de asesinatos
de miembros de la comunidad LGBT (420 en
2018) y que ha aumentado el número de
asesinatos de activistas campesinos e
indígenas (182 muertes entre los años 2015 y
2017).
América Latina ha sido en este último
tiempo, un verdadero laboratorio de
experimentación democrática. Y lo ha hecho
en clave propia, muchas veces, en franco
conflicto con los límites de la democracia
liberal-representativa y desarrollando sus
propios procesos.
L a p r e o c u p a c i ó n d e l o s
latinoamericanos está más orientada a los
problemas económicos (y, más ahora, en
épocas de pandemia) que a los problemas de
También, se agudiza la percepción de la
desigualdad. La tasa de percepción de justicia
en la distribución de la riqueza cae de 25% en
2013 a 16% en 2018 (Latinobarómetro, 2018,
p. 43). En general, la población no está
equivocada: en aquellos países con mejor
distribución de la riqueza, la gente así lo
percibe, y en los países más desiguales, la
percepción de injusticia se profundiza.
Con la democracia se come, se cura y
se educa, dijo alguna vez el presidente
argentino Raúl Alfonsín. Si las democracias no
ayudan a producir bienestar material para la
mayoría de las personas, inevitablemente, se
erosionan. El descenso del apoyo a la
democracia registra una caída espectacular en
estos últimos años. El estudio del
Latinobarómetro (2018, p. 14) indica que
asistimos a las cifras de apoyo más bajas
relevadas la región desde 2001 (ver gráficos 3,
10 y 11 en el apartado Anexo). Preocupa el
bajo apoyo a la democracia entre los jóvenes, y
el hecho de que un tercio de ellos (31%) haya
aseverado que les era indiferente vivir en un
régimen democrático o en uno no democrático
(Latinobarómetro, 2018). En 2018, el 71% de
los latinoamericanos se declaraba insatisfecho
con la democracia (ver gráfico 12).
la profundización democrática. En países
como Venezuela, Brasil o Nicaragua la
percepción generalizada de la gente es que la
economía es un desastre. Son diez los países
de la región donde 10% o menos de su
población declara que la situación económica
de su país es muy buena o buena (Colombia,
México, Costa Rica, Brasil y Venezuela) (ver
gráficos 8 y 9). Como expresa el informe del
Latinobarómetro 2018 (p. 8): “la mala
situación económica de la inmensa
mayoría de la población es masiva y da
cuenta del malestar de la región”.
Como ya fuera dicho, la aprobación de
los gobiernos comienza a bajar luego de la
crisis internacional de 2007-2008 (en 2009, en
promedio, la aprobación de los gobiernos en
América Latina era del 60%), y en el último año
con datos disponibles (2018) había caído a
32%. Según el informe del Latinobarómetro
2018, es el promedio más bajo que se registra
en las últimas dos décadas.
19

21. las últimas décadas, con una caída del
producto cercana al 8%.
En primer lugar, se produjo un
aplazamiento de las elecciones en toda la
región. De un total de 25 procesos electorales
previstos para el año 2020, solo 12 se
celebraron en tiempo y forma. Ocho
elecciones fueron aplazadas y se celebraron
más tarde (elecciones generales en República
Dominicana y Bolivia, plebiscito nacional en
Chile y elecciones departamentales y
municipales en Uruguay, elecciones
subnacionales en Argentina, Brasil y de dos
estados en México, y elecciones primarias en
Perú); tres se han pospuesto y aún no se han
celebrado (elecciones subnacionales en
Colombia y Paraguay, y primarias en
Paraguay); y dos se han postergado sin nueva
fecha para celebrarse (elecciones
subnacionales en diferentes niveles en
Bahamas y Perú).
En tercer lugar, se ha usado a las
fuerzas armadas para el control interno,
otorgándoles poderes inconstitucionales
para mantener el orden público. En al menos
ocho países se ha usado a las Fuerzas
Armadas para el manejo de la pandemia o para
implementar medidas restrictivas a la libertad
de circulación y asamblea. Se ha abusado de
las figuras legales de toque de queda, estado
de sitio y suspensión de las garantías
individuales. Chile estuvo bajo toque de
queda, en Colombia el gobierno recurrió a las
FFAA para apoyar a la policía y en Brasil la
“limpieza” en las favelas continuó, aunque
En segundo lugar, se incrementó el uso
excesivo de la fuerza policial en el
cumplimiento de las medidas de cuarentena,
confinamiento y toques de queda. En 13
países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Honduras, Panamá, Paraguay, Perú y
Venezuela) se han realizado detenciones de
personas que incumplieron las medidas de
confinamiento o toque de queda. El uso
excesivo de la fuerza también se verificó en la
represión de protestas pacíficas como en
Ecuador, en Colombia y en Perú. Muchas
personas fueron detenidas en forma arbitraria.
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos ha advertido sobre esto.
La insatisfacción democrática no se
traduce automáticamente en apoyo al
autoritarismo (que ha oscilado en los últimos
treinta años entre el 13% y el 17%).Antes bien,
lo que viene creciendo es la indiferencia y la
apatía política de una buena parte de la
ciudadanía. La gente cree menos en los
partidos, no se identifican con la izquierda o la
derecha, y si el voto no fuera obligatorio, caería
automáticamente la tasa de participación
electoral.
¿Qué pueden hacer las organizaciones
de la sociedad civil en este contexto? ¿Qué
estrategias serían las más aconsejables y
deseables para apoyar la organización
autónoma y proactiva de la sociedad civil, su
involucramiento democrático, su eficacia
colectiva? En el apartado siguiente,
iniciaremos las reflexiones sobre esto.
El apoyo a la democracia no se
manifiesta solo en relación a los ciclos
económicos sino también a los ciclos políticos.
Al inicio de las transiciones democráticas, la
democracia alcanzó su punto más alto de
apoyo, y lo perdió durante la crisis de 2001.
Luego de la etapa larga de crecimiento
económico con distribución que corresponde
al ciclo progresista, el apoyo a la democracia
volvió a subir. Pero hoy estamos en uno de
nuestros momentos más bajos. El ciclo de
regresión conservadora es, al mismo tiempo,
causa y efecto del deterioro democrático.
La pandemia llevó a una suspensión
generalizada de los derechos humanos en todo
el planeta, de un modo que no habíamos visto
nunca antes. Una de las libertades más
básicas, la del movimiento, fue temporalmente
suspendida. Las elecciones se pospusieron en
muchos países, y la imposición del
distanciamiento social generó enormes
restricciones a la movilización y a la protesta
social. La situación de las mujeres se agravó
como resultado de una sobrecarga de
cuidados excesiva, y millones de personas
perdieron su trabajo, sus ingresos o su
vivienda. América Latina sufrió la peor crisis de
Recuadro V: Erosión de la democracia en
tiempos de pandemia
20

22. Extraído del Informe del Instituto
Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (2020): Balance de las
tendencias democráticas en América
Latina y el Caribe antes y durante la
pandemia de la Covid-19.
estados de emergencia por parte del gobierno
permitió, en muchos casos, la ampliación de
las competencias de los poderes ejecutivos y
de los presidentes. También, las decisiones
fueron tomadas en forma inconsulta o por la
vía del decreto, excluyendo el rol de los
parlamentos
A pesar del distanciamiento social, la
protesta y la movilización en América Latina
siguieron existiendo. Las protestas en Chile
continuaron y solo cedieron luego de que fue
t o m a d a l a d e c i s i ó n d e l a r e f o r m a
constitucional. En países como Colombia,
Ecuador y Haití hubo protestas masivas, a
pesar de la pandemia. Y, sin duda, en Perú, en
noviembre, luego de la destitución de Vizcarra.
En Venezuela las protestas han sido
permanentes, a propósito de las elecciones
legislativas. En Guatemala, las protestas
terminaron en un incendio del Congreso de la
República.
En cuarto lugar, se ha verificado un aumento
de la desigualdad de género y la violencia
doméstica. El Informe de IDEA Internacional
señala que en Colombia hubo un aumento del
51% de la violencia familiar, en Argentina
(marzo) se informó de un aumento del 39% en
las llamadas a las líneas de ayuda. En
Honduras (setiembre), se reportó un aumento
del 16% de las llamadas de este tipo. En
Paraguay, las denuncias por violencia
doméstica durante la cuarentena aumentaron
en un 78%. En junio, en México, se registró el
mayor número de feminicidios mensuales en el
año: se reportó un aumento del 60% de la
violencia contra la mujer. En Perú, las
llamadas a las líneas de ayuda se duplicaron
entre marzo y finales de julio.
Además, se espera que los niveles de
p o b r e z a y l a s d e s i g u a l d a d e s
socioeconómicas se incrementen y
agudicen por el impacto de las medidas de
confinamiento impuestas. La CEPAL estima
que la pobreza aumentará al menos 7,1
puntos porcentuales en 2020 en la regiónlo
que representa 45,4 millones más de personas
pobres (para un total de 230, 9 millones o el
37% de la población de la región). Se estima
que la pobreza extrema aumente en 4,5 puntos
porcentuales, lo que equivale a 28,5 millones
de personas más (para un total de 96,2
millones, o el 15,5% de la población de la
región). La desigualdad en la distribución del
ingreso también aumentará en la región; se
estima un aumento en el coeficiente de Gini,
con variaciones entre el 1 y el 8 por ciento
(CEPAL, 2020d). Es probable que esta
situación profundice las desigualdades entre
los grupos sociales, poniendo en situación de
mayor riesgo a los grupos más vulnerables.
fuera desaconsejada. En Ecuador se
reglamentó por decreto el uso de la fuerza
“ p r o g r e s i v a ” c o n t r a r e u n i o n e s y
manifestaciones. En una región donde las
FFAA se van convirtiendo en un actor político
relevante, y a no muchas décadas del auge de
las dictaduras militares, estas concesiones
solo pueden erosionar la democracia, el
Estado de Derecho y los derechos humanos.
En quinto lugar, se constató la falta de
controles parlamentarios y concentración de
poderes en el Ejecutivo. La declaración de los
Recuadro VI. La contrademocracia:
vigilar, controlar y juzgar
E n s u y a c l á s i c o l i b r o L a
contrademocracia, Pierre Rosanvallon nos
advierte que aunque el ideal democrático está
extendido en todo el mundo, los regímenes
democráticos suscitan fuertes críticas. La
erosión de la confianza de la gente en las
instituciones políticas es un dato permanente
y sistemático. La desconfianza se organiza
entonces como un sistema.
Los sistemas democráticos reaccionan
a esa desconfianza. Lo hacen de diversas
maneras: se aumenta la frecuencia con que
se recurre a las urnas, se desarrollan
mecanismos de democracia directa, se usan
permanentemente las consultas a la “opinión
pública”… Pero nada de eso alcanza. La
21

23. Pero se corre un gran riesgo: disolver
las expresiones de pertenencia a un mundo
común, a una comunidad de sentido. Se corre
el riesgo de retraernos de la vida colectiva.
R o s a n v a l l o n , P. ( 2 0 0 8 ) . L a
contrademocracia: La política en la era de
la desconfianza. BuenosAires: Manantial
(medios de comunicación). No es cierto,
entonces, que haya una ciudadanía pasiva. Lo
que hay es una ciudadanía contrademocrática:
capaz de obstruir, juzgar y controlar…
La contrademocracia no es lo contrario
de la democracia sino una forma de
democracia que se contrapone con otra. Es la
democracia de los poderes indirectos
diseminados en el cuerpo social. Es la
democracia de la desconfianza organizada
frente a la democracia de la legitimidad
electoral.
El pueblo se erige en juez. El poder del
juicio coloca cualquier política, gobierno o
político en el banquillo de los acusados: ya no
son democracias de confrontación sino de
imputación. El poder del juicio está también
manipulado externamente por la capacidad de
agencia de otros poderes contrademocráticos
legitimidad procedimental (las elecciones, la
representación política) parece estar intacta.
Pero falta la **dimensión moral de la
democracia, su integridad política, alguna idea
de bien común que sea asequible a todos.
Una parte de esta desconfianza es
liberal y trata de proteger al individuo de las
invasiones del poder público. Es una
desconfianza pesimista de la democracia. No
crea ciudadanía activa ni gobierno fuerte: erige
un poder débil e institucionaliza la sospecha.
Pero también está la desconfianza
democrática. Una que se organiza para
controlar, para obstruir, para juzgar.
La contrademocracia se organiza como
una democracia de control, y lleva adelante
una práctica permanente y efectiva de
cuestionamiento a los gobernantes. Funciona
como un contrapoder efectivo: es el pueblo
controlador, perpetuamente activo el que se
e r i g e c o m o r e m e d i o p a r a e l m a l
funcionamiento de las instituciones. Así, se
organiza la vigilancia permanente de la
política, de los políticos, de las políticas.
La contrademocracia genera una
soberanía social negativa: el poder de instruir,
de impedir. Si no se puede obligar al gobierno a
realizar acciones o implementar políticas, se
puede impedir que se hagan. Las coaliciones
de veto son más sencillas de organizar que las
mayorías positivas. La obstrucción de una
política produce resultados tangibles y
visibles, pero lograr imponer una política no
necesariamente los produce.
III. El rol de la sociedad civil en el contexto
a c t u a l d e l a s d e m o c r a c i a s
latinoamericanas
El concepto de sociedad civil ha sido
objeto de innúmeras y ricas discusiones. Los
contractualistas en el siglo XVII y XVIII lo
usaban como modo de diferenciar a la
sociedad organizada (comunitaria y
mercantilmente) del Estado. Desde entonces,
ya aparecían tres perspectivas diferentes
sobre estos modos de relación: la liberal, la
crítica-refundacional y la autoritaria. Para
autores como Locke, la sociedad civil ya
estaba organizada antes de que apareciera el
Estado, con base en el intercambio de bienes
y favorecida por la división del trabajo. La
función del Estado era darle estructura
jurídica y normatividad compulsoria a estos
arreglos que existían entre los individuos
(Locke sentará las bases del liberalismo). En
la perspectiva autoritaria (Hobbes), la
sociedad humana basada en la competencia
individual por prestigio, dinero y poder
desembocaba en una guerra de todos contra
todos. Para evitarla, los seres humanos
renunciaban a sus capacidades de
autogobierno creando el Estado (el gran
Leviatán), que sería el encargado de fijar las
reglas de convivencia y aplicar las sanciones
a quienes no las cumplieran. En la perspectiva
hobbesiana, la sociedad civil no preexiste al
Estado sino que depende de él. Finalmente, la
perspectiva rousseauniana –que a falta de
mejor denominación, he llamado “crítica-
refundacional”, sostiene que los hombres son
22

24. B a l b i s ( 2 0 0 1 ) s e ñ a l a q u e l a s
organizaciones de la sociedad civil pueden
diferenciarse en a) asociaciones de afinidad
(dirigen sus acciones a la defensa de intereses
de sus asociados) (como los sindicatos y las
cooperativas); b) organizaciones de base
territorial y comunitaria (se construyen con
el propósito de dar respuesta a las
necesidades de los pobladores de un ámbito
territorial determinado) y; c) organizaciones
de apoyo (creadas por un grupo de personas
con el objetivo de ayudar a otros, como las
organizaciones de promoción y desarrollo, las
Autores como Lindblom (1977) señalan
que hay tres grandes formas que ha elegido la
humanidad para organizarse en el mundo: el
Estado (organizado en base a la coerción), el
mercado (organizado en base al intercambio) y
la comunidad (organizada en base a la
persuasión). La idea de un tercer sector nos
acerca al universo de la comunidad, las
organizaciones de la sociedad civil están
basadas en asociación voluntaria de las
personas. En particular, las teorías de
intermediación de intereses señalan que las
organizaciones de la sociedad civil
agregan intereses que, de otra forma, no
tendrían capacidad de actuar colectivamente
(esto incluye también a las organizadas en el
eje capital-trabajo). El gran dilema, entonces,
de las organizaciones de la sociedad civil, a
diferencia de la de las organizaciones de la
sociedad política (que son compulsorias y
derivan su legitimidad del Estado) es superar
e l g r a n p r o b l e m a d e l a a c c i ó n
colectiva:¹⁸¿cómo asociarnos voluntariamente
para defender intereses e ideas? Las
organizaciones políticas representan
intereses y la función de los partidos políticos
es articularlos en un sistema jerarquizado de
acciones orientado a impactar en la
selectividad estratégica del Estado.
objetivos del desarrollo sostenible, de la
consolidación democrática, de la preservación
del medio ambiente, o de la defensa de los
derechos humanos o la protección de minorías
políticas y sociales, está ampliamente
aceptada.
La contribución de las organizaciones
de la sociedad civil a la organización
comunitaria de servicios esenciales, en
sociedades latinoamericanas donde el Estado
es un actor faltante en buena parte del
territorio, es por todos reconocida. Y más allá
de ello, su participación en el logro de los
Desde la teoría contractualista hasta el
presente el concepto de sociedad civil se ha
complejizado muchísimo. Aunque sigue
designando a la sociedad organizada, la
sociedad civil involucra muchos y distintos
tipos de organizaciones. Las organizaciones
capital-trabajo, que organizan intereses
conflictivos y los proyectan en la arena política,
están presentes en la sociedad civil bajo la
forma de organizaciones empresariales y
sindicales. Las organizaciones de la sociedad
civil (OSCs) designan un conjunto amplio de
modos de articulación de intereses,
identidades y preferencias: cuando hablamos
de sociedad civil tendemos a referirnos,
precisamente, a estas organizaciones. El
d e s a r r o l l o d e l p a r a d i g m a d e l a s
organizaciones no gubernamentales (ONGs),
concebidas por oposición al Estado y al
gobierno (no gubernamentales) y al
empresariado (sin fines de lucro) signó
sustantivamente los términos de este debate.
De hecho, como señala Jorge Balbis en su
estudio ONGs, gobernancia y desarrollo en
América Latina y el Caribe (2001, p. 3): “en
todo el mundo estas organizaciones han
ganado visibilidad, reconocimiento y
legitimidad ante gobiernos, organismos y
agencias internacionales, medios de
comunicación y la opinión pública en general,
ya no solo por su acción en el terreno de la
ayuda humanitaria sino cada vez más como
protagonistas del desarrollo y la regulación
social en parecidos términos que los Estados y
el sector privado”.
perfectamente capaces de crear comunidad
pero la propiedad privada, al introducir la
desigualdad social, la corrompe. Ello impulsa a
los hombres a celebrar un pacto de
convivencia, en el cual enajenan su libertad y
dan legitimidad jurídica a la apropiación
privada. Este Estado es tan injusto como la
sociedad desigual de la que provino: el pueblo
tendrá que refundar un nuevo pacto, para
recobrar su libertad e igualdad.
Dilema sobre el que teorizó Olson con gran
influencia (1985).
23

25. organización y de las preferencias de sus
miembros, la relación entre las organizaciones
de la sociedad civil y el Estado puede situarse
en algún lugar del continuum entre ambos
modelos. En general, en los llamados
gobiernos progresistas se abrió la opción de
arreglos más o menos (neo)corporativos, tanto
en el ámbito de los trabajadores, como de
muchas organizaciones vinculadas al
cooperativismo, a la prestación de servicios
públicos o a la implementación de políticas.
Analizaremos, en lo que sigue, cómo
estas organizaciones de la sociedad civil
enfrentan sus desafíos en sociedades
signadas por una alta heterogeneidad
estructural, un dispar desarrollo democrático, y
por estados débiles y sometidos tanto a las
presiones de la política patrimonial y
clientelarcomo a los constreñimientos fiscales
que resultan de su inserción periférica al
mundo. La prestación de servicios –incluso de
los servicios esenciales en el ámbito de la
salud, la educación o la vivienda-, la
generación o apoyo a actividades productivas
(en particular, de la pequeña y mediana
empresa) y el apoyo a los sectores más
vulnerables y más pobres son funciones
estatales ya clásicas.
de defensa de derechos, los centros
académicos o las que proporcionan servicios).
También pueden diferenciarse según su
campo de acción, el nivel de agregación en el
que operan, los sectores a los que atiendan, y
el carácter más investigativo o más práctico de
s u s a c c i o n e s . E n e s t e m a r c o l a s
organizaciones no gubernamentales para el
desarrollo (ONGDs) han sido definidas como
orientadas a la promoción del desarrollo social.
Se abocan al diseño, implementación y
evaluación de proyectos de desarrollo, y lo
hacen articulando su trabajo con los grupos y
organizaciones sociales que ejercen su acción
en este campo específico.
3.1. La compleja relación entre la sociedad
civil y el Estado
Una síntesis de lo que proponen estos
esquemas en términos de los dos paradigmas
se exhibe más abajo. Dependiendo del tipo de
gobierno, de las características de la
En la literatura clásica sobre sistemas
de intermediación de intereses (Schmitter,
1971; Offe, 1988), los modos de relación entre
sociedad civil y Estado en se pueden expresar
en un eje que va desde el (neo)corporativismo
al pluralismo, es decir, desde arreglos más
estructural o informalmente concertados entre
sociedad civil y Estado (neocorporativismo),
h a s t a f u n c i o n a m i e n t o s i n f o r m a l e s
caracterizados por una dinámica de presión y
conflictividad (pluralismo arquetípico).
Cuadro 1: Características del
(neo) corporatismo y
del pluralismo
Fuente: Elaboración propia
En la literatura (Balbis, 2001, p. 11)
suele hablarse de tres generaciones de
ONGDs. En primer lugar, se reconoce el
período que va desde postguerra hasta los
años ochenta, donde predominan las auto-
organizaciones en el ámbito de la salud, la
educación y la vivienda, la preocupación por la
educación popular y el “compromiso con los
pobres”, así como diversas formas de
desarrollo comunitario. Durante el largo ciclo
de las dictaduras y gobiernos autoritarios en
América Latina, y a consecuencia del
secuestro de la institucionalidad pública del
Estado, las organizaciones de la sociedad civil
crearon una vasta red de servicios en la
educación, en la salud, vivienda, entre otros.
Luego de la redemocratización y la
recuperación de las capacidades del Estado
(y los cambios en el financiamiento), las
relaciones entre ONGs y Estado fueron
tornándose problemáticas, pero el sector
s i g u i ó i n s t i t u c i o n a l i z á n d o s e y
complejizándose, creando organizaciones de
segundo orden, que permitieran generar
24

26. Uno de los modos de entender la
relación entre sociedad civil y Estado estuvo
dado por el paradigma de la gobernanza. El
término comenzó a ser usado en el decenio de
1990 para designar la eficacia y calidad de la
intervención del Estado en articulación con la
sociedad civil. En esa década, el Banco
Mundial consideró que los gobiernos debían
compartir la gestión del desarrollo con el sector
privado y la sociedad civil. En la estrategia del
“buen gobierno”, las organizaciones de la
sociedad civil serían centrales, ya que
promoverían el gobierno responsable y la
construcción de sistemas institucionales más
pluralistas. La buena gobernanza se
caracterizaría por una administración
desconcentrada, descentralizada y
responsable, por una función pública eficaz
pero también transparente, y por la garantía a
la vigencia de los derechos humanos.
La noción de gobernanza fue muy
discutida y debatida en estos años, ya que la
idea del buen gobierno que se apoya en
amplios diálogos y consensos entre partidos,
sociedad civil y civil servants, a menudo, tiende
a ocultar los conflictos de interés subyacentes.
El excesivo énfasis en la gestión oculta el
hecho de que toda gestión es política: no todos
los objetivos sociales pueden ser priorizados y,
a menudo, algunos resultan contradictorios
entre sí, con lo cual, la tarea de jerarquizar
problemas y administrar soluciones es una
tarea esencialmente política. La idea que ha
predominado desde los años noventa y no se
ha abandonado en la década del progresismo
es que el Estado es poco confiable, que debe
3.2. El ideal de gobernanza y su necesaria
revisión
Actualmente, en varios países se
verifica una regresión conservadora de diverso
calibre (Ecuador, Chile, Brasil, Uruguay), que
plantea una interrogante mayúscula sobre las
formas de articulación entre sociedad civil y
Estado. La pandemia del COVID-19 y la débil
articulación entre la política pública
implementada generalmente desde arriba, con
prescindencia de las organizaciones sociales,
abre un campo de desafíos para repensar el rol
de los movimientos sociales y las
organizaciones de la sociedad civil en un
nuevo contexto.
s i n e r g i a s c o m p a r t i d a s . L a f u e r t e
internacionalización de las ONGs comienza a
darse en esta etapa. Con los años noventa y la
fuerte impronta neoliberal, las ONGs no solo
proveyeron de conceptos, debates y teoría a
los problemas del desarrollo, sino que también
desplegaron importantes servicios sociales.
La descentralización tuvo auge en esta época
y las ONGs comenzaron a desarrollar
infraestructuras de servicios en el contexto de
tercerización que se dio en muchos países. La
idea de reducir el peso del Estado como
productor de bienes y servicios y como
regulador, que llevó a la privatización y
desregulación, profundizó el rol de estas
organizaciones como prestadoras de servicios
públicos de variado orden. La idea de una
mayor cercanía con la gente, los arraigos
locales, la presencia en el territorio, hizo que
muchos analistas y diseñadores de políticas
las consideraran imprescindibles para la
intervención focalizada.
Durante el ciclo largo de los gobiernos
progresistas, las relaciones entre sociedad
c i v i l y E s t a d o f u e r o n c o m p l e j a s ,
contradictorias, pero hubo una experiencia
acumulada muy importante. La sociedad civil
debió enfrentar la desconfianza y el rechazo de
m u c h o s d e s u s a n t i g u o s a l i a d o s
–transformados en actores políticos
relevantes- que discutían la legitimidad de su
carácter representacional. Tuvieron que
luchar, también, para que la recuperación del
p a p e l d e l E s t a d o n o i m p i d i e r a e l
reconocimiento de su experiencia en la
implementación y en el diseño de políticas.
Estos procesos –no exentos de decepciones-
exhibieron un doble movimiento. Por un lado,
muchas organizaciones se involucraron
activamente en el proceso político de
ampliación de derechos y recuperación de
capacidades estatales, lo que incluyó la
participación de líderes y activistas sociales en
los propios gobiernos. Por otro, hubo muchos
conflictos entre sociedad civil y gobiernos
progresistas” producidos por lo que se
consideró una falta de conducción estratégica
de los procesos de cambio. En tal sentido,los
distanciamientos fueron notorios, y causaron,
a menudo, rupturas en la alianza político-social
que, en buena medida, había conducido a
estos partidos a su victoria electoral.
25

27. En segundo lugar, es necesario
reivindicar la asociación entre sociedad civil e
institucionalidad política. Sin los movimientos
sociales, sin las organizaciones populares, la
sociedad política es ciega. Los movimientos
sociales, sin síntesis política, no logran
avanzar.
Las organizaciones de la sociedad civil
han dejado atrás la inercia de un papel
básicamente asistencial y de ayuda ante la
incidencia de la pobreza, el hambre, la
marginalidad o la violencia. Hoy abogan por la
construcción de un nuevo paradigma de
organización política y social, cuestionan los
modelos de desarrollo, se despliegan en la
arena internacional, desarrollan vocaciones de
advocacy variadas, e interpelan la política
formal de la democracia. Se hace necesario,
entonces, replantearse las relaciones entre
sociedad y política.
En primer lugar, es necesario aceptar y
entender la heterogeneidad de la sociedad
civil, su alta dependencia de los ciclos
económicos y políticos, su imperiosa
articulación con el Estado, así como la
existencia de enormes porciones de
organizaciones sociales no siempre
“virtuosas”, fuertemente movilizadas, y con
enorme capacidad de organización territorial.
en contextos de alta polarización ideológica y
política? ¿Es posible tener una visión de
mundo compartida que de sentido al quehacer
político de la sociedad civil, habida cuenta de la
heterogeneidad social creciente, y de la
existencia de vastos sectores de población
invisibilizados y ausentes en cualquier
debate? ¿Es posible potenciar iniciativas
positivas o la sociedad civil quedará restringida
a su condición de “juez”, “auditor” y
“fiscalizador” del gobierno y el Estado? ¿Cómo
transformar el desencanto democrático en
acción política efectiva?
Finalmente, es necesario reconocer el
rol de los Estados, su centralidad en la
construcción de modos de vida, de producción
y de consumo, su cualidad como agente capaz
de asegurar la cooperación social, su
imprescindible rol de regulación del mercado,
su capacidad arbitral y su papel imprescindible
en la construcción de democracias
sustentables.
Es constatable que las organizaciones
de la sociedad civil se han multiplicado y
desplegado en estos años, y se han convertido
en un actor muy potente, con capacidad para
construir sujetos colectivos y nuevas
audiencias. Pero también están interpeladas.
Por ejemplo, la propia noción de desarrollo, en
la medida en que implica, necesariamente, la
búsqueda de un crecimiento económico (para
satisfacer las necesidades materiales y de
consumo de la vida) está siendo interpelada,
por nuevos modelos –como los que abraza el
ecofeminismo- que consideran que dicha
noción es incompatible con las metas de la
sustentabilidad ambiental. Tal idea de
desarrollo también es cuestionada por las
llamadas teorías del decrecimiento (Taibo,
2009).
Sin embargo, el ideal de gobernanza
ayudó a rescatar la idea de que los estados,
basados en mecanismos de legitimación que
descansan en la autoridad y el monopolio de la
representación, no pueden funcionar sin una
sociedad civil robusta. Existe una densidad de
la sociedad civil que media entre los
ciudadanos y el Estado que requiere ser
reforzada, estimulada, en una concepción de
i n t e r d e p e n d e n c i a e n t r e p o d e r e s ,
institucionalidad política, actores sociales y
redes.
ser permanentemente auditado, y que una
tecnoburocracia más o menos impermeable a
las presiones de los grupos de interés es
deseable. En palabras de Balbis (2001, p. 16):
“la irrupción de ONGs, expertos, burócratas,
redes locales y regionales está lejos de
resolver la cuestión de la participación política
y del control de las instancias de poder. De
todas maneras, los Estados están siempre
presentes y los conflictos inherentes a la
esencia de lo político no tienen ninguna
posibilidad de disolverse durablemente en una
'gobernancia' tecnocrática y administrativa”.
Entre las interrogantes que caracterizan
las preocupaciones de la sociedad civil en esta
etapa existen viejas y nuevas cuestiones. ¿Es
posible construir democracia con integración
social en nuestras sociedades periféricas,
siempre sometidas a los ciclos económicos del
capitalismo financiero y productivo? ¿Es
posible construir consenso y diálogos amplios
26

28. En 2018, el entonces presidente
Mauricio Macri decidió incluir el
proyecto de la interrupción
voluntaria del embarazo en la
agenda parlamentaria de 2018.
Era la séptima vez que se
presentaba una iniciativa por este
asunto. En junio de 2018, la
Cámara de Diputados aprobó el
proyecto luego de una sesión de
más de 23 horas de duración, en
una votación ajustada (129 votos a
favor y 125 votos en contra). Las
marchas a favor y en contra del
proyecto se mantuvieron a lo largo
del debate, pero sin duda, la
presencia mayoritaria de los
pañuelos verdes, fue la que le dio
el tono político y movilizador a
todas esas largas jornadas. En
agosto de ese mismo año, y luego
de sesionar durante dieciséis
horas, el Senado rechazó el
proyecto por 38 votos en contra y
31 a favor. Pero a pesar de ese
fracaso, el tema se había instalado
y con fuerza en el ámbito político
argentino, como nunca antes. El
aborto había dejado de estar
silenciado, en la Argentina del
Papa católico, y se transformó en
un tópico que marcó la agenda
pública durante los años que
siguieron.
Así, en diciembre de 2020, la
interrupción voluntaria del
embarazo se convirtió en ley en
una votación calificada como
“transversal”, que contó con el
a p o y o m a y o r i t a r i o d e l o s
parlamentarios del Frente de
Todos, y también con votos
positivos en la mayoría de los otros
bloques. Dicha ley fue aprobada
en simultáneo con la denominada
Ley de los Mil Días, que establece
un sistema nacional de atención y
cuidado integral de la salud
durante el embarazo y la primera
infancia.
En diciembre de 2020, bajo un
nuevo gobierno, el hoy presidente
Alberto Fernández elevó un
p r o y e c t o d e l e y p a r a s u
consideración que fue, finalmente,
aprobado en la Cámara de
D i p u t a d o s p o r 1 3 1 v o t o s
afirmativos y 117 negativos, y en la
Cámara de Senadores por 38
votos a favor y 29 en contra.
seguro y gratuito deben contarse
en la gestión de sus logros, su
campaña y su activismo público.
En los últimos años, se ha extendido la
idea de que la incidencia política funciona
como un modelo de participación de la
sociedad civil en las políticas públicas. Esto,
sin duda, vuelve a la sociedad civil permeable
a la institucionalidad estatal, pero aumenta sus
capacidades de expansión y propuesta.
L a s a r e n a s p o l í t i c a s m á s
frecuentemente estudiadas son las del Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, pero no han
sido tan analizadas las estrategias de
incidencia de la sociedad civil en el Poder
Judicial. En los recuadros VII se ofrecen
algunos ejemplos de incidencia de la sociedad
civil.
3.2. La incidencia en la política pública y en
el cambio de reglas
La inclusión de un tema en la agenda
pública, la aprobación de una ley o la
modificación de una normativa, así como la
creación o cambio de un proyecto, de un
programa o de una política pública, se
consideran casos de incidencia de la sociedad
civil.
RECUADRO VII. Ejemplos de incidencia
política de la sociedad civil
Marea Verde: la incidencia
política a través de la acción
del legislativo
En 2018, la Campaña Nacional por
el Derecho al Aborto Legal Seguro
y Gratuito obligó a que el congreso
argentino tratara, por primera vez,
un proyecto de despenalización
del aborto.
La Campaña se organizó bajo el
slogan #AbortoLegalYa, y con el
símbolo del pañuelo verde se
o r g a n i z a r o n m a r c h a s
multitudinarias a favor de la
despenalización del aborto. Ya el
activismo de las organizaciones
feministas se había caracterizado
por la fuerza con la que habían
instalado el Ni una menos, que
t r a s c e n d i ó f r o n t e r a s y s e
transformó en una causa universal
contra la violencia basada en
género y el femicidio.
El Encuentro Nacional de Mujeres
llevaba desde hacía décadas la
causa del aborto. Este encuentro
feminista se realiza anualmente en
Argentina desde 1989, y se
caracteriza por ser autónomo,
autoconvocado, federal, pluralista
y autogestionario. Las leyes de
cupo femenino, la ley de violencia
de género, los programas de salud
reproductiva y el derecho al aborto
Causa Justa: la incidencia
política a través de la acción
del Poder Judicial
En setiembre de 2020, el
Movimiento Causa Justa entabló
una acción de inconstitucionalidad
contra el delito de aborto. La
demanda fue radicada el 16 de
setiembre por La Mesa por la Vida
y la Salud de las Mujeres,
Women's Link Worldwide,
Católicas por el Derecho a Decidir,
e l C e n t r o d e D e r e c h o s
Reproductivos y el Grupo Médico
por el Derecho a Decidir y a la
misma adhirieron más de 90
organizaciones y un total de 153
En 2006, la Corte Constitucional
de Colombia dictó una sentencia
(C-355) por la cual se reconoce el
derecho de aborto en tres
circunstancias: riesgo la vida o la
salud de la mujer, cuando existe
malformación fetal incompatible
con la vida o cuando el embarazo
es producto de una relación
sexual sin consentimiento. Esta
sentencia coexistió con el delito de
aborto a lo largo de estos años,
generando una situación ambigua
y contradictoria tanto en el campo
jurídico como en el de la política
pública y también para las mujeres
a s í c o m o p a r a l a s y l o s
prestadores de servicios de salud.
personas. La Mesa por la Vida y
Salud de las Mujeres se define
c o m o “ u n c o l e c t i v o d e
organizaciones y personas que
desde 1998 ha trabajado por los
derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres, en particular los
relacionados con la libre opción a
la maternidad, el libre ejercicio de
la sexualidad y la despenalización
del aborto”.
Como estrategia, la Mesa, la
organización en la que se inicia
este movimiento, construyó una
plataforma de argumentos
públicos, basada en conocimiento
e x p e r t o , q u e m o s t r a b a l a
incompatibilidad entre la política
pública que se había producido
luego de la sentencia de 2006 y la
vigencia del delito de aborto en el
Código Penal y en la que se
muestra qué el delito se configura
como una barrera estructural que
subyace a una multiplicidad de
b a r r e r a s q u e l a s m u j e r e s
e n f r e n t a n c u a n d o b u s c a n
interrumpir un embarazo. Se
señalaba que en Colombia existía
u n “ v e r d a d e r o d e r e c h o
fundamental al aborto”, que era el
estatus que le había dado la Corte
Constitucional en su sentencia de
2006, y que la contradicción entre
dicha norma y lo establecido en el
Código Penal, creaba situaciones
contradictorias y ambiguas en
términos jurídicos, en la prestación
efectiva de servicios y, sin duda, en
la propia opinión pública.
En su labor de advocay, Causa
Justa trabajó en dimensiones
estratégicas entre las que se contó
“la producción de conocimiento
experto, el trabajo pedagógico con
audiencias diversas incluidos los
líderes de opinión, acciones
legales, realización de nueva
investigación y movilización social,
entre otras”. Desde que comenzó
el proceso, la Mesa convocó a un
gran número de organizaciones de
m u j e r e s y f e m i n i s t a s ,
organizaciones de derechos
humanos, operadores jurídicos,
prestadores de servicios de salud,
académicos e investigadores a los
efectos, tanto de difundir su
proyecto, como de recabar
información y perfeccionar sus
argumentos públicos, de manera
que hoy el movimiento Causa
Justa, está conformado por más
91 organizaciones y 134 activistas
de todo el país.
En octubre de 2020, la sentencia
de inconstitucionalidad fue
admitida por la Corte y se espera
que la Corte emita un fallo en el
primer semestre de 2021. De ser
favorable, Colombia sería, junto
con Canadá, uno de los países en
los que el aborto dejaría de ser
totalmente un delito
(Información extraída de “The use
of criminal law on abortion: a
structural barrier that limits
women´s right”, de Ana Cristina
González Vélez, y Laura Castro.
En proceso de publicación en
el libro Human Rights Matters
27

29. El marco de oportunidades y costos de
la acción colectiva de la sociedad civil se
encuadra en un conjunto determinado por su
capacidad de coalicionar con otros actores,
tanto para impulsar una política como para
bloquearla. El carácter de las coaliciones es
muy importante: las coaliciones de veto
tienden a ser más exitosas que las coaliciones
para impulsar una política. La capacidad de la
sociedad civil de tener negociaciones públicas
o discretas con los parlamentarios o los
funcionarios especializados en un área de
política pública, también es determinante de su
éxito.
En la etapa de implementación, el rol de
las organizaciones de la sociedad civil es
indispensable; su capacidad de monitoreo y
evaluación es muy superior a la del propio
Estado y, por eso, las estrategias de control
ciudadano son determinantes a la hora de
evaluar los resultados de una política.
que la academia o el Estado puede producir.Al
m i s m o t i e m p o , s o n c r e a d o r a s d e
argumentaciones públicas, con fuerte poder
disuasivo o pedagógico. La difusión oportuna
de esta información en el ciclo de las políticas
es determinantes. La capacidad de de las
organizaciones de la sociedad civil también
depende de que conozcan profundamente el
ciclo de la política pública (por ejemplo, cuándo
y cómo intervenir en las comisiones
legislativas) para poder intervenir eficazmente
en ella. Adicionalmente, las organizaciones de
la sociedad civil, dado que ostentan una
especialización importante en los temas que
organizan su acción, resultan voceras más
creíbles. Muchas veces, se convierten en
actores referentes. A ello se agrega que se las
t i e n d e a v e r c o m o m á s n e u t r a l e s
políticamente, con respecto a la arena político-
partidaria y ello incrementa su oportunidad de
influencia. Los cuadros políticos de los
gobiernos tratan de evitar conflictos con estas
organizaciones, pues su reputación como
políticos (su “sensibilidad” a los problemas
sociales) podría quedar comprometida.
Los estudios sobre la capacidad de incidencia
de las organizaciones de la sociedad civil en la
política pública han seguido dos enfoques a un
tiempo diferente, pero complementarios: el
enfoque de la movilización de recursos y el de
la estructura de oportunidades (Leiras, 2007).
El enfoque de la movilización de
recursos se inserta en la literatura sobre
movimientos sociales y acción colectiva, y
trata de determinar qué variables inciden en la
capacidad de estos grupos de organizarse
colectivamente y obtener respuestas
satisfactorias. El tamaño de la organización, la
mayor o menor heterogeneidad de sus
miembros, así como la capacidad de distribuir
beneficios selectivos entre sus miembros, son
algunas de las variables consideradas
determinantes. Al mismo tiempo, la
movilización de estos recursos depende
fuertemente del contexto social y político en
que estos grupos actúan. Los estudios que
proponen el enfoque de estructura de
oportunidades son coincidentes en señalar la
importancia de la democracia y el pluralismo
para favorecer la acción colectiva de la
sociedad civil. Un punto importante de estos
abordajes es que al estudiar las capacidades
de incidencia de la sociedad civil sobre las
decisiones gubernamentales, los autores
evidencian el peso de dos mediaciones
significativas: la de la opinión pública (y los
votantes) y la de la burocracia pública y
política. En otras palabras, aun cuando en la
esfera del gobierno haya una sensibilidad
común con la demanda de las organizaciones
sociales, si la opinión pública es contraria, o los
funcionarios públicos electos se oponen o
consideran que perderán votos, difícilmente la
demanda prospere (y el estudio de la marea
verde en Argentina podría ser un ejemplo de
cuánto la estructura de oportunidades influyó
en el timing y, finalmente, en la consecución
del proyecto).
Las organizaciones de la sociedad civil
también intervienen en la formación de
agenda, produciendo información pertinente y
confiable, como lo demuestra el caso del
Movimiento Causa Justa (véase recuadro XX).
Son consultadas para la elaboración de la
política pública, pues a menudo sus
repositorios de información son más
abundantes, sistemáticos y profundos que los
28

30. durante años un corte de ruta para monitorear
e impedir el ingreso a la zona de influencia.Así,
la población del valle de Famatina fue central
en el bloqueo, no solo al proyecto de Barrick
Gold, sino en el freno de otros tres
emprendimientos que intentaron asentarse
después. Todo ello, con un trasfondo político
marcado con hitos tales como la aprobación de
una ley provincial anti-minera (2007), de la
caída de un gobernador pro-minero (2008) y la
derogación de la referida ley por el gobernador
subsiguiente, para entonces, devenido en pro-
minero. Con el paso de los años y de los
sucesivos proyectos que insistían con la
explotación del cerro, la consigna “el Famatina
no se toca” desbordó las fronteras locales y
provinciales para hacerse eco a nivel nacional
(la causa involucró desde actores políticos
locales y nacionales hasta connotados
intelectuales y artistas) y hasta internacional
(Greenpeace también levantó también esta
bandera) con una resonancia emblemática.
que ilustra cómo aún ciudadanos/as de
contextos desaventajados pueden lograr
incidencia política si se organizan en su lucha.
R E C U A D R O V I I I . I N I C I AT I VA S D E
INCIDENCIA POLÍTICA: las luchas contra la
minería enArgentina
En la década de los noventa, en pleno auge del
consenso de Washington, Argentina, un país
alguna vez denominado como “el granero del
mundo”, aprobó un conjunto de reformas
institucionales destinadas a promover el
desarrollo de una actividad hasta entonces
desconocida para su matriz económica: la
minería a cielo abierto. Hacia fines del siglo
pasado y comienzos del nuevo milenio, con el
boom de las commodies, ya estaban en
operaciones varios emprendimientos mineros
de mediano y gran porte, al tiempo que
numerosos proyectos extractivos se
aprestaban a instalarse. Ello, al calor de la
creciente movilización opositora de buena
parte de la población local que, con éxito
dispar, se organizaba e intentaba coordinar
acciones de resistencia al extractivismo con
vecinos, militantes por las causas
ambientales, productores zonales, técnicos
especializados y hasta miembros del clero.
Uno de los casos de oposición al extractivismo
más emblemáticos dentro del llamado núcleo
duro minero, en el noroeste del país, fue
protagonizado por la población de las
localidades de Famatina y Chilecito, en la
provincia cordillerana de La Rioja. A diferencia
de lo ocurrido en su vecina San Juan donde,
hacia el primer lustro del nuevo siglo, la
empresa canadiense Barrick Gold había
conseguido instalarse para explotar oro (con
una oposición ciudadana inicial tan digna
como reducida), los/as habitantes aledaños al
cerro del Famatina, de donde esa misma
transnacional pretendía extraer metales
l o g r a r o n o r g a n i z a r s e r á p i d a m e n t e
impulsados, fuertemente, por aguerridas
mujeres de la zona y con una marcada
impronta de protección del territorio y del
escasísimo recurso del agua. Docentes,
pequeños/as comerciantes, vecinos/as,
trabajadores/as municipales, ciudadanos/as
de a pie en general empezaron a capacitarse
sobre temas técnicos y ambientales que, hasta
entonces, les habían sido inasibles, se
contactaron con activistas de otras provincias
que ya habían experimentado similares
resistencias y/o que estaban padeciendo las
consecuencias de la industria extractiva, se
movilizaron en asambleas y lograron mantener
3.4. Las nuevas agendas de la sociedad
c i v i l : i n t e r s e c c i o n a l i d a d ,
transversalidad e internacionalismo
La batalla en torno a la interculturalidad
y el reconocimiento de los pueblos originarios
llevó al reconocimiento del Estado
plurinacional y al resurgimiento de estos
movimientos como un actor político central. El
La región asiste, como fuera señalado
en los apartados precedentes, al surgimiento
de nuevas agendas -vinculadas a antiguos
problemas-, que son especialmente
sobresalientes en el campo del feminismo y la
lucha por los derechos de las mujeres, en las
luchas ambientales, y en la perspectiva de la
descolonización, con sus reivindicaciones
a n t i r r a c i s t a s y s u d e f e n s a d e l a
interculturalidad. Grandes reformas
institucionales se hicieron a partir de estos
movimientos pero, más importante aún, la
interseccionalidad y la transversalidad de las
luchas fue un signo de estos tiempos.
29

31. En el ámbito de la seguridad pública, los
conflictos armados y la violencia, las
organizaciones de la sociedad civil están
llamadas a tener un rol destacadísimo.
Organizaciones como Amnistía Internacional
han tenido sido clave en la denuncia sobre la
violencia institucional, la violación de los
derechos de las personas, la trata
internacional de personas, la degradación de
los derechos de las personas privadas de
libertad, y, asimismo, en la lucha por procesos
de paz y por el fin de las violencia. Ello
intersecta, sin duda, con el feminismo
antimilitarista, con los movimientos de
derechos humanos antes mencionados, y
pone en cuestión los aparatos armados del
Estado, al reclamar por formas de convivencia
libres de violencia.
poblaciones a permanecer contra el
extractivismo y la supervalorización de la renta
de la tierra, y defendieron los derechos de los
migrantes. La nueva concepción del derecho a
la ciudad, la lucha contra el carácter
segregador y excluyente de la expansión
urbana, la promoción de espacios públicos, la
lucha contra la violencia urbana y de género,
así como formas innovadoras de cogestión de
servicios, forman parte del registro de estos
avances.
La internacionalización de la sociedad
civil llegó para quedarse. La globalización
ayudó a ello porque configuró una arena
internacional de intervención. Además, la
naturaleza de algunos temas demandó la
acción internacional, como en el caso de las
organizaciones ambientales y favoreció la
posición doméstica en otros, como en los
temas de derechos humanos. Sin duda, los
tratados y compromisos internacionales
colaboraron al avance en materia de derechos
sexuales y reproductivos. Al mismo tiempo, la
reducción de los costos de la movilidad de la
información y de las personas ofreció una
oportunidad para esta internacionalización.
Las organizaciones de la sociedad civil
también se involucraron activamente en la
lucha contra la desigualdad que impera en el
orden internacional, al denunciar los injustos
términos de intercambio entre los países de
capitalismo periférico y los países centrales, la
imposición de normas contrarias a la política
Los movimientos de derechos humanos
en relación a los genocidios y el terrorismo de
Estado produjeron bibliotecas jurídicas contra
la impunidad, crearon nuevas formas legales
(el terrorismo de Estado, los delitos de lesa
humanidad y su imprescriptibilidad y
universalidad), y evidenciaron los genocidios
detrás de las construcciones de los estados
n a c i o n a l e s l a t i n o a m e r i c a n o s . S e
internacionalizaron y activaron numerosas
v e c e s l o s m e c a n i s m o s j u r í d i c o s
supranacionales (como la Corte Penal
Internacional). Ello permitió a muchos países,
por vía de internalización de los compromisos
asumidos en los tratados y convenciones
sobre estos temas, iniciar acciones legales y
obligar a los Estados nacionales al
cumplimiento de estos compromisos.
Las luchas contra el patriarcado
protagonizadas por los movimientos de
mujeres se lograron insertar con el movimiento
sindical (los paros de los ocho de marzo llaman
a esta interseccionalidad), con las luchas por la
diversidad y los colectivos LGTB (un
movimiento creciente, con no pocas
conquistas en estos tiempos), y afectaron a las
propias estructuras políticas, como lo
demuestran los avances en mecanismos de
acción afirmativa en los partidos y en el
Estado.
reconocimiento del derecho de los pueblos
originarios llevó, inclusive, a cuestionamientos
al derecho positivo, del orden jurídico
conservador, de la institucionalidad política
existente y del republicanismo neocolonial.
Estas agendas se integraron, en muchas
oportunidades, con las luchas por el territorio,
la sostenibilidad ambiental y los reclamos del
ecologismo.
La nueva concepción de los territorios
ayudó a la reconfiguración de las agendas en
una época que reivindicó lo local y lo
c o m u n i t a r i o . F u e a y u d a d a p o r l a
profundización de los procesos de
descentralización que ya se habían verificado
en los años noventa. Las organizaciones de la
sociedad civil colaboraron a desarrollar
metodologías participativas de planificación a
nivel regional y local, lucharon por aumentar
las capacidades productivas y distributivas en
el territorio, defendieron los derechos de las
30

32. originarios, etc.), y al posicionar liderazgos
sociales para llevarlos a la arena política. Las
organizaciones de la sociedad civil pueden
configurar audiencias potentes, pueden
presionar al diálogo nacional y a la
negociación, y tendrán autoridad moral para
hacerlo.
Una tercera tarea es la de denunciar,
fiscalizar y controlar (las dimensiones de la
contrademocracia). Las organizaciones de la
sociedad civil son las únicas que pueden
movilizar a las personas –especialmente los
más vulnerables- en la búsqueda de bienes
políticos y sociales relevantes, y de realizar
con ellos la tarea de concientización sobre que
esos bienes son derechos y que es legítimo
demandar por ellos. Lo han hecho todo este
tiempo y han sido eficaces. La sociedad civil
tiene la obligación, asimismo, de fiscalizar y
controlar a los partidos políticos, a los
gobiernos y al Estado.
Finalmente, la sociedad civil, a través
del pluralismo asociativo, de la formación en
saberes comunitarios y del arte de la acción
colectiva, puede contribuir y mucho a crear
virtudes cívicas. Pero también debe reconocer
que no necesariamente es intachable ni
portadora exclusiva de todo esto. Que las
desviaciones endogámicas siempre estarán
presentes, especialmente, si triunfa una
retórica y una práctica atipolíticas, y que
pueden terminar reproduciendo un mundo de
iguales, refugiados en lazos puramente
identitarios, sin mayores pretensiones de
incidencia. También, que la sociedad civil
alberga en su seno organizaciones no
democráticas, que pugnan por su lugar y
pueden presionar hacia una captura de
Estado. En particular, se debe estar prevenido
contra formatos de sociedad civil que implican
un retroceso en relación a los valores laicos
(algunas de naturaleza religiosa, pero no solo),
y que han ampliado su rol de proveedores de
servicios sociales de vital importancia en el
campo de la educación, la salud y la vivienda.
Esto merecería una atención especial.
En primer lugar, las organizaciones de
la sociedad civil deben seguir desempeñando
el rol de mediadoras entre los ciudadanos de a
pie (no organizados) y la institucionalidad
política (sea bajo la forma Estado, o bajo la
forma partidos políticos). Esto requiere: a)
intentar organizar lo que no está organizado (el
gran dilema de la acción colectiva) y dar voz a
los que no la tienen; b) ser capaz de agregar
demandas y darles un sentido que sea tangible
a los ciudadanos; c) lograr que el Estado las
considere legítimas e insertarlas en audiencias
mayores (la política es muy sensible a la
opinión pública) y, finalmente, d) supervisar la
implementación de las políticas diseñadas
para dar cuenta de esas demandas, de forma
de impedir, tanto la demagogia (hacer sentir
que la demanda se satisfizo en términos
puramente discursivos), como la aplicación
autoritaria o inconsulta de estas medidas.
Cuatro tareas de Hércules para la
sociedad civil en este contexto, pueden ser
resumidas de la siguiente forma:
pública a través de los compromisos
vinculantes en materia de comercio y tratados
de inversión. Buena parte de esto se vehiculizó
a través de los foros sociales (de clara
orientación antiimperialista), de los
movimientos antiglobalización y de las
campañas de Jubileo contra la pesada deuda
externa que pesa sobre nuestros países.
U n a s e g u n d a t a r e a d e l a s
organizaciones de la sociedad civil es la
vigilancia democrática. Cuando una parte de la
institucionalidad política está dispuesta a
colaborar en la erosión democrática (como lo
vimos en el apartado anterior), y las visiones
antipolíticas tienden a ser explotadas y
exhibidas de variadas formas, la sociedad civil
debe luchar por la democracia, por la
organización popular, por Estados
r e s p o n s a b i l i z a b l e s y p o r p a r t i d o s
representativos. La vigilancia democrática
pasa también por la expansión del movimiento
pro-derechos: incluyendo los derechos civiles,
democráticos y políticos. Las organizaciones
de la sociedad civil también pueden ayudar a la
reforma de los sistemas políticos, al presionar
por cuotas de representación política para los
subalternos políticamente (los jóvenes, las
mujeres, los afrodescendientes, los pueblos
31

33. Acuña también expresa que la
horizontalidad y la participación generalizada
no siempre se traducen en capacidad de
acción estratégica. Tal capacidad debe
reconocer al Estado como una organización
con la que debemos contar y a los partidos
políticos como interlocutores indispensables si
se quiere tener incidencia política. Por otra
parte, hoy las organizaciones de la sociedad
civil ya no solo tienen incidencia en las políticas
específicas, sino que son capaces de
desplegar acciones a nivel de las reglas que
determinan el contenido de las políticas. Pero
para llegar allí, la acción política es
indispensable.
Los objetivos por la igualdad no
reclaman solo un pacto entre sociedad y
política más ambicioso, sino que llaman la
atención a los pactos intraclases e
intrageneraciones.
En particular, las clases medias fueron
centrales en la reformulación de las agendas
de la sociedad civil. Las redes sociales le han
permitido, asimismo, una gran capacidad de
incidencia. Su mayor nivel educativo y su
mayor capital social frente a los sectores del
campo popular les han brindado un acceso a la
o p i n i ó n p ú b l i c a p r i v i l e g i a d o . L a s
preocupaciones de las clases medias se
orientan, ya no a la obtención de servicios
básicos (a diferencia de las preocupaciones de
los sectores más vulnerables), sino por la
calidad de los servicios de salud, de
educación, de vivienda. En los procesos de
destitución de gobiernos por causas
vinculadas a la corrupción, las clases medias
han tenido un rol de liderazgo, pues ellas
desconfianza en la política y la estigmatización
de organizaciones que están integralmente
vinculadas a la política como los sindicatos. En
términos del politólogo, esto genera una
“endogamia excluyente”. La segunda, es la
desconfianza en la política generalizada, sin
distinción de gobiernos o partidos. Como fuera
dicho anteriormente, muchos gobiernos
construyen una estructura de oportunidades
favorable a la movilización de la sociedad civil,
y otros no. Así, la política y los procesos
electorales son importantes para determinar el
campo en el que las organizaciones de la
sociedad civil actúan.
En una reciente exposición (Bárcena,
2020), la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL,
Alicia Bárcena, postuló un “nuevo pacto por la
igualdad”. Este supone: a) cambiar el modelo
de desarrollo con igualdad en el centro y la
sostenibilidad ambiental; b) recuperar la
política como instrumento de cambio y abordar
el descontento de los estratos de ingreso bajo
y medio; c) realizar pactos para un nuevo
régimen de bienestar social universal; d)
buscar una nueva ecuación entre el Estado, el
mercado y la sociedad, que permita avanzar
en la construcción de nuevos consensos.
3.5. Hacia un nuevo pacto social: los
desafíos para la sociedad civil
En particular, el autor señala dos
aproximaciones problemáticas de las
organizaciones de la sociedad civil con el
conflicto y la política. La primera es la de la
Como señala el cientista político Carlos
Acuña (2007), no hay forma de escapar al
poder y la coerción del Estado, la sociedad civil
no se sostiene ni se basta a sí misma y el
Estado no es meramente una entre varias
formas de asociación posibles. El Estado es él
mismo la posibilidad de otras asociaciones, y
sin un marco de reglas comunes, como
enseñaron los contractualistas, la sociedad
civil es un archipiélago de organizaciones sin
coherencia ni propósito. En palabras de Acuña
(2007, p. 215): “en una democracia estable no
existe una sociedad civil fuerte si el Estado es
débil. Cuando éste se debilita, no se fortalece
la sociedad civil, sino los ya poderosos.
Comprender estos polos de poder público (el
estatal y el no estatal) como en contradicción,
es minar las bases institucionales de
sociedades justas y democráticas”
El planteo de Bárcena parte de suponer
que las responsabilidades políticas de las
organizaciones de la sociedad civil son
complementarias con las de los partidos
políticos y el Estado. Y si bien es cierto que,
muchas veces, estas organizaciones ofrecen
la posibilidad de representar grupos y
demandas que no encuentran lugar en las
instituciones formales, también es cierto que el
activismo político y societal muchas veces se
confunden, y los mismos activistas
desempeñan roles en una y otra arena.
32

34. tienden a verse a sí mismas en forma
meritocrática. Buena parte de los indignados
son de las clases medias.
Las clases medias oscilan, usando la
tipología de Albert Hirschman (1977) en
Salida, voz y lealtad, entre la lealtad y
aceptación de la política pública, entre la salida
individual, o la organización colectiva con
otros. La migración de las clases medias de los
barrios vulnerables o su abandono de la
educación pública y de los servicios públicos,
son una opción de salida que en nada
contribuye al mejoramiento de la política
pública o el servicio. La acción colectiva de las
organizaciones de la sociedad civil debe
contar con las clases medias y fortalecer una
lucha compartida entre sectores populares y
sectores medios. La transversalidad e
interseccionalidad de las causas es un gran
aliciente para esta estrategia.
También la movilización de los jóvenes es
medular para la consecución de un pacto por la
igualdad. Los jóvenes han sido clave en las
luchas por la diversidad, por la educación
pública (como lo muestra el movimiento de los
pingüinos, en Chile), en la lucha por los
derechos de las mujeres y en las luchas
ambientales. Hoy en día el tema de las
a u d i e n c i a s o s c i l a e n t r e d e m a n d a s
absolutamente específicas (el derecho al
aborto) y demandas muy generales (los
problemas del medio ambiente). La sociedad
civil tiene la capacidad y la experiencia para
navegar en todos esos campos y buscar la
interseccionalidad en todas las luchas.
33

35. IV. BIBLIOGRAFÍA
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Schmitter, P. C. (1971). Interest conflict and political change in Brazil. Stanford University
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36

38. (i) La cifra de 2002 corresponde al año 2001.
(c.) Cifras de 2002 y 2014: septiembre, serie comparable hasta 2015. Cifra de 2018: dato anual; serie
comparable desde 2016.
(f) Cifras de 2014 y 2018: serie comparable a partir de 2010.
(h) La cifra de 2002 corresponde al año 2001.
(d) Las cifras de 2002, 2014 y 2018 corresponden a 2003, 2015 y 2017, respectivamente.
Fuente: CEPAL(2019) y sitio web de Cepalstat.
(b)Total urbano.
(a) El índice de Gini fue calculado considerando ingresos iguales a 0.
(k) La cifra de 2002 corresponde al área urbana.
(l) Promedio simple calculado a partir de la información disponible del año más cercano para cada uno
de los 15 países considerados.
(j) Cifras de 2002 y 2014: octubre, serie comparable hasta 2015. Cifra de 2018: dato anual; serie
comparable a partir de 2017.
(e.) Cifra de 2002: serie comparable hasta 2005. Cifras de 2014 y 2018: serie comparable a partir de
2008.
(g) La cifra de 2002 corresponde al año 2001.
V. ANEXO
Gráfico 1. América Latina (15 países): índice de desigualdad de Gini (2002-2018) (a)
Gráfico 2. Estimación de la pobreza extrema en América Latina y el Caribe
(en millones de personas)
Fuente: La diaria, 18/1/2021, a partir de Lakner et. al. (2020) PovokalNet, Global Economic Prospects.
37

39. Gráfico 3. Apoyo a la democracia. Total América Latina (1995-2018) (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “¿Con cuál de las siguientes frases está Ud. más de acuerdo?: La democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno / En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede
ser preferible a uno democrático/ A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que
uno no democrático?”.
Gráfico 4. Confianza en los partidos políticos. Total América Latina (1996 – 2018)
Respuestas: “mucha confianza” más “algo de confianza” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones
o personas mencionadas en la lista. ¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, Algo,
Poco o Ninguna confianza en…?”. Aquí: solo “los partidos políticos”.
38

40. Gráfico 5. Confianza en los partidos políticos. Totales por países (2018)
Respuestas: “mucha confianza” más “algo de confianza” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones
o personas mencionadas en la lista. ¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, Algo,
Poco o Ninguna confianza en…?”. Aquí: solo “los partidos políticos”.
Gráfico 6. Confianza en el gobierno. Total América Latina (1996 – 2018)
Respuestas: “mucha confianza” más “algo de confianza” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones
o personas mencionadas en la lista. ¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, Algo,
Poco o Ninguna confianza en…?”. Aquí: solo “el gobierno”.
39

41. Gráfico 7. Confianza en el gobierno. Total por países (2018)
Respuestas: “mucha confianza” más “algo de confianza” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones
o personas mencionadas en la lista. ¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, Algo, Poco o
Ninguna confianza en…?”. Aquí: solo “el gobierno”.
Gráfico 8. Situación económica actual del país. Total América Latina (1995-2018).
Respuestas: “muy buena y buena” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “¿Cómo calificaría en general la situación económica actual del país?
Diría Ud. que es Muy buena, Buena, Regular, Mala o Muy mala?”.
40

42. Gráfico 9. Situación económica actual del país. Totales por país de América Latina (2018).
Respuestas: “muy buena” y “buena” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “¿Cómo calificaría en general la situación económica actual del país?
Diría Ud. que es Muy buena, Buena, Regular, Mala o Muy mala?”.
Gráfico 10. Apoyo a la democracia y crecimiento PBI per cápita.
Total América Latina (1995 – 2018) (en porcentaje)
Pregunta formulada: “¿Con cuál de las siguientes frases está Ud. más de acuerdo?: La democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno/ En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede
ser preferible a uno democrático/Ala gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno
no democrático?”. Aquí se presenta el porcentaje de las respuestas correspondientes a la opción: “La
democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno”.
Fuente: Latinobarómetro (2018) a partir de información de las series del Latinobarómetro (1995-2018) y
de datos de CEPAL: el crecimiento del PIB 2017 corresponde al Estudio Económico deAmérica Latina y
el Caribe, 2017, CEPAL.Año 2018: estimación CEPAL, abril.
41

43. Gráfico 11. Apoyo a la democracia. Total por países (2018) (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “¿Con cuál de las siguientes frases está Ud. más de acuerdo?: La democracia
es preferible a cualquier otra forma de gobierno / En algunas circunstancias, un gobierno autoritario
puede ser preferible a uno democrático/ A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen
democrático que uno no democrático?”.
42

44. Gráfico 12. Satisfacción con la democracia. Total América Latina (2018)
Respuestas: “muy satisfecho” y “más bien satisfecho” (en porcentaje)
Fuente: Latinobarómetro (2018).
Pregunta formulada: “En general, ¿Diría Ud. que está Muy satisfecho, Más bien satisfecho,
No muy satisfecho o Nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)?”
43

45. Cuadro 1. Consultas populares realizadas a nivel nacional en países de América Latina
(1978- 2018)
63
País Fecha Tipo de mecanismo Tema consultado Resultado
Argentina 1984 Consulta no vinculante Laudo arbitral por el Canal de Beagle Aprobado
2004 Referéndum vinculante Política energética del país Aprobado
2006 Referéndum vinculante Autonomías departamentales
Aprobado en cuatro departamentos
(Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando) y
rechazado en cinco departamentos
(Chuquisaca, Cochabamba, La Paz,
Oruro y Potosí)
2008 Referéndum vinculante
Revocación de mandato del entonces presidente Evo
Morales, del vicepresidente Álvaro García Linera y
de ocho prefectos departamentales
Aprobada la continuidad del
presidente y el vicepresidente.
Continúa también el mandato de
cuatro prefectos opositores
2009 Referéndum vinculante Nueva Constitución Aprobado
2016 Referéndum vinculante
Reforma constitucional para permitir al presidente o
vicepresidente postularse en sus cargos dos veces de
manera continua
Rechazado
1993 Plebiscito vinculante
Definición sobre cambio de régimen: monarquía o
república, y parlamentarismo o presidencialismo
Rechazado
2005 Referéndum vinculante
Prohibición del comercio de armas de fuego y
municiones
Rechazado
1980 Plebiscito vinculante Nueva Constitución propuesta por el régimen militar Aprobado
1988 Plebiscito vinculante
Prolongación o no del mandato de facto de Augusto
Pinochet
Rechazado
1989 Plebiscito Reforma constitucional Aprobado
1997 Consulta Apoyo a la pacificación Aprobado
2003 Referéndum vinculante
Quince preguntas sobre múltiples temas, entre ellos:
reducción del Congreso, endurecimiento de causales
de pérdida de investidura, eliminación de auxilios con
dineros públicos, nuevos recursos para educación y
saneamiento básico, endurecimiento de requisitos
para la obtención de personería jurídica de los
partidos y movimientos políticos, eliminación de
contralorías de los departamentos y municipios del
país.
Solo una consulta fue aprobada (las
demás no alcanzaron el mínimo
umbral de 25% requerido): la referida
a la “muerte política” en caso de
corrupción.
2016 Plebiscito vinculante
Aprobación del acuerdo de paz celebrado entre el
gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo
(FARC - EP)
Rechazado
2018 Consulta
Siete preguntas sobre la regulación/ limitación de
prácticas consideradas como factor de corrupción en
el país
Rechazado (ninguna pregunta logró el
umbral de votos mínimo requerido)
Costa Rica 2007 Referéndum vinculante
Tratado de Libre Comercio República Dominicana,
América Central-Estados Unidos (TLC).
Aprobado
1978 Plebiscito vinculante Constitución Aprobado
1986 Consulta vinculante Candidaturas independientes de los partidos políticos Rechazado
1994
Consulta de siete
preguntas.
Vinculante
Entre ellas: candidaturas independientes, reducción en
la asignación de partidas presupuestarias de los
diputados, reelección de cargos, excepto presidente.
Aprobado
1995
Consulta de once
preguntas.
Vinculante
Entre ellas: posibilidad de que el presidente pudiese
disolver el parlamento, reformas a la seguridad social,
manejo presupuestario, descentralización y reforma a
organismos judiciales.
Rechazado en su conjunto
1997
Consulta de catorce
preguntas.
Vinculante
Puntos principales: apoyar destitución de Abadalá
Bucaram y la presidencia de Fabián Alarcón
Aprobado
2006
Consulta de tres preguntas.
Vinculante
Política de educación, salud y asignación de los
excedentes de los recursos petroleros para acciones
sociales
Aprobado
2007 Referéndum vinculante Convocatoria a Asamblea Constituyente Aprobado
2008 Referéndum vinculante Nueva Constitución Aprobado
2011
Referéndum (5 preguntas
con resultados vinculantes)
y Consulta popular
(5 preguntas, no
vinculantes)
Caducidad de la prisión preventiva, reestructuración
del Poder Judicial, regulación de la Banca y
endurecimiento de las penas (Reforma
constitucional). Consulta sobre prohibición de juegos
de azar y los espectáculos con matanza de animales,
obligatoriedad de afiliación a la seguridad social
Aprobado
2017 Consulta popular
Prohibición de que funcionarios públicos tengan
bienes o capitales en paraísos fiscales ("Pacto ético")
Aprobado
2018
Referéndum (cinco
preguntas) y consulta
popular (dos preguntas)
Preguntas sobre la inhabilitación de funcionarios
públicos culpables de corrupción; la reestructuración
del Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social; la eliminación de la reelección indefinida; la
derogación de la Ley de Plusvalía; la no prescripción
de delitos sexuales cometidos ontra niños y
adolescentes y sobre regulación y protección
ambiental.
Todas las preguntas fueron
aprobadas
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
44

46. 1994
Consulta popular
(referéndum) vinculante
Reforma constitucional Aprobado
1999
Consulta popular
(referéndum) vinculante
Reformas constitucionales para implementar acuerdos
de paz y otras reformas.
Rechazado
2018 Consulta popular
Pregunta sobre el acuerdo con que el Guatemala
solicite a la Corte Internacional de Justicia la
resolución del diferendo territorial entre dicho país y
Belice
Aprobado
1983 Referéndum vinculante Reforma constitucional Aprobado
1992 Referéndum vinculante Reforma constitucional de 58 puntos Rechazado
1998 Referéndum vinculante
Reforma constitucional. Reelección inmediata del
presidente y otros puntos.
Rechazado
2006 Referéndum vinculante
Construcción del tercer juego de esclusas en el Canal
de Panamá
Aprobado
1993 Referéndum vinculante Nueva Constitución propuesta por régimen militar Aprobado
2010 Referéndum vinculante
Proyecto de ley "Devolución de dinero del FONAVI a
los trabajadores que contribuyeron al mismo"
Aprobado
2018
Referéndum (cuatro
preguntas)
Preguntas sobre reformas constitucionales relativas al
sistema político y judicial (reforma del Consejo
Nacional de la Magistratura, financiamiento de
campañas electorales, prohibición de la reelección de
parlamentarios y retorno al bicameralismo)
Se aprobaron las tres primeras
preguntas y se rechazó la refereida al
regreso al bicameralismo
1980 Plebiscito vinculante
Nueva Constitución propuesta por régimen cívico-
militar
Rechazado
1989
Referéndum
derogatorio de ley.
Vinculante
Propuesta para derogar la Ley de caducidad de la
pretención punitiva del Estado (amnistía general para
los militares y la policía que cometieron delitos y
violaciones de los derechos humanos durante el
gobierno cívico-militar).
Rechazado
1989 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para fijar procedimientos y
criterios que se deberían emplear para incrementar
periódicamente las jubilaciones y pensiones
Aprobado
1992
Referéndum
derogatorio de ley.
Vinculante
Propuesta para derogar parcialmente la llamada ley de
Empresas Públicas, que habilitaba las privatizaciones
Aprobado
1994 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para separar en la papeleta las
elecciones nacionales y las municipales
Rechazado
1994 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para establecer regulaciones
que protegieran a los jubilados y pensionistas
Aprobado
1994 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para asignar 27% del
presupuesto nacional al sector educativo
Rechazado
1996 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional fuertemente orientada a
modificar el sistema electoral y a reformas vinculadas
con la descentralización
Aprobado
1999 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para prohibir presentarse
como candidatos a los funcionarios de empresas
estatales
Rechazado
1999 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para establecer un porcentaje
fijo del presupuesto para el Poder Judicial
Rechazado
2003
Referéndum derogatorio de
ley. Vinculante
Propuesta para derogar una ley que autorizaba a la
empresa estatal de combustibles (ANCAP) a
asociarse con empresas privadas y que eliminaba el
monopolio para la importación de combustibles a
partir de 2006
Aprobado
2004 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para incluir una serie de
normas sobre el derecho y utilización de los recursos
hídricos
Aprobado
2009 Plebiscito vinculante
Propuesta para anular la Ley de caducidad de la
pretención punitiva del Estado
Rechazado
2009 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para permitir el voto epistolar
(voto en el extranjero)
Rechazado
2014 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional para bajar la edad de
imputabilidad penal de 18 a 16 años de edad
Rechazado
2019 Plebiscito vinculante
Reforma constitucional sobre seguridad ciudadana
que incluía la revisión de la cadena perpetua y la
habilitación de allanamientos nocturnos.
Rechazado
Guatemala
Perú
Panamá
Uruguay
2018
Referéndum (cinco
preguntas) y consulta
popular (dos preguntas)
Preguntas sobre la inhabilitación de funcionarios
públicos culpables de corrupción; la reestructuración
del Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social; la eliminación de la reelección indefinida; la
derogación de la Ley de Plusvalía; la no prescripción
de delitos sexuales cometidos ontra niños y
adolescentes y sobre regulación y protección
ambiental.
Todas las preguntas fueron
aprobadas
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47. 1999 Referéndum vinculante
Convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente y
decisión respecto a las reglas del juego aplicables a
dichos comicios
Aprobado
1999 Referéndum vinculante Nueva constitución Aprobado
2000 Referéndum vinculante Renovación dirigencia sindical Aprobado
2004 Referéndum vinculante
Revocatoria de mandato del entonces presidente
Hugo Chávez
Rechazado
2007 Referéndum vinculante
Ratificación de las reformas constitucionales
impulsadas por el entonces presidente Chávez que
incluían, entre otros aspectos, el establecimiento de
un Estado socialista, la reelección presidencial
indefinida y el incremento del mandato presidencial a
7 años
Rechazado
2009 Referéndum vinculante
Reforma constitucional para aprobar la reelección
inmediata ilimitada de todos los cargos de elección
popular
Aprobado
2017
"Consulta nacional" (no
reconocida oficialmente)
Tres pregutas referidas al rechazo a la convocatoria
de una nueva Constituyente por el gobierno de
Nicolás Maduro; a la defensa de la Constitución de
1999 por parte de las Fuerzas Armadas y; a la
renovación de los poderes públicos y la celebración
de nuevas elecciones
Las preguntas fueron aprobadas pero
dichos resultados no fueron
reconocidos por el gobierno
venezolano al no haber sido la
consulta organizada por el Consejo
Nacional Electoral
2017
Asamblea Nacional
Constituyente
Redacción de una nueva Constitución Aprobado
Venezuela
Fuente: Información de Zovatto (2015), con base en Payne et al. (2006) y Lissidini (2014) para el período 1978-2014;
elaboración propia a partir de información de prensa y de Lissidini (2015) y Welp (2019) para el período 2015-2018.
46

48. Secretaría Regional
ASOCIACION NACIONAL DE CENTROS – ANC
Belisario Flores 667 Lince
Lima – Perú
+ 51 -1- 4728888 /4728944 / 2659027
DE ASOCIACIONES NACIONALES Y REDES
DE ONG DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE