1) El documento presenta el discurso de Santiago Cantón, Relator Especial para la Libertad de Expresión, en el XIX Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. 2) Cantón destaca la importancia de la libertad de expresión para las democracias y los desafíos que enfrenta en las Américas como asesinatos de periodistas e impunidad. 3) Se necesitan mayores esfuerzos para adecuar las leyes nacionales a los estándares internacionales sobre libertad de expresión.

1. XIX Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos
IIDH
19 al 28 de junio de 2001
San José, Costa Rica
Libertad de expresión, derecho a la información y medios de comunicación
en una sociedad democrática
Dr. Santiago Cantón
Relator Especial para la
Libertad de Expresión
Buenos días a todos. Quisiera agradecer al Instituto Interamericano de
Derechos Humanos por haberme invitado como expositor al XIX Curso
Interdisciplinario en Derechos Humanos.
La libertad de expresión e información es una garantía fundamental para
asegurar el Estado de Derecho y las instituciones democráticas y ha sido
reconocida como un derecho fundamental en diversos instrumentos
internacionales. El artículo IV de la Declaración Americana de Derechos y Deberes
del Hombre establece:“Toda persona tiene el derecho a la libertad de
investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier
medio.” Por su parte, el artículo 13 de la Convención Americana señala: “Toda
persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento a su elección”. Asimismo, ha sido
reconocido por la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Resolución
59(1) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Resolución 104
adoptada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y por el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, entre otros. El ejercicio de este derecho también
está garantizado en los principios que conforman la Declaración de Principios
sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.
En octubre del año 2000, la Comisión Interamericana aprobó un documento
elaborado por la Relatoría para la Libertad de Expresión con el fin de aportar al
sistema interamericano una nueva herramienta de protección para la libertad de
expresión. Se trata de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión,
un documento que cuenta con 13 principios que regulan la efectiva protección de
la libertad de expresión en las Américas. La adopción de estos principios es un
avance notable en el desarrollo de la protección a la libre expresión y otorga a
nuestros países un marco de referencia que asegure que al hablar de libertad de
expresión estamos realmente hablando de un derecho que fortalecerá las
instituciones democráticas.

2. Todo análisis sobre el estado de la libertad de expresión debe hacerse sin
perder de vista el papel fundamental que este derecho cumple en las sociedades
democráticas. Tanto la Comisión como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos se han referido en varias oportunidades a este tema. Han dicho que la
libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una
sociedad democrática e indispensable para la formación de opinión pública y para
que la comunidad, al momento de ejercer sus decisiones, pueda hacerlo
suficientemente informada. Es por eso que es posible afirmar que una sociedad
que no está bien informada, no es completamente libre.
Acorde con esta posición y a requerimiento de amplios sectores de la
sociedad civil y de organismos internacionales y con el amplio respaldo de los
Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, en su 98 período ordinario de
sesiones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización
de Estados Americanos, creó la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión,
como un órgano funcionalmente independiente, que actúa dentro del ámbito
jurídico de la Comisión.
La creación de la Relatoría busca estimular de manera preferente la
conciencia por el pleno respeto a la libertad de expresión e información en el
hemisferio, considerando el papel fundamental que ésta juega en la consolidación
y desarrollo del sistema democrático y en la denuncia y protección de los demás
derechos humanos; formular recomendaciones específicas a los Estados
miembros sobre materias relacionadas con la libertad de información y expresión a
fin de que se adopten medidas progresivas a su favor; elaborar informes y
estudios especializados sobre la materia y actuar prontamente respecto a aquellas
peticiones y otras comunicaciones en donde se señale que este derecho está
siendo vulnerado en algún Estado miembro de la OEA.
Uno de los principales problemas que enfrenta la libertad de expresión es la
falta de legislación que garantice eficaz y plenamente su ejercicio y asegure su
papel de fortalecimiento de las instituciones democráticas. Esto último está
ciertamente estrechamente vinculado con el tema del curso de este año en cuanto
a la relación de los derechos humanos y la participación política de los
ciudadanos. El retorno a la democracia después de años de gobiernos
dictatoriales en el hemisferio es el desafío más grande para las Américas.
Proteger los derechos humanos y fortalecer las instituciones democráticas, como
son el respeto y reconocimiento de los derechos humanos; y, garantizar la
independencia y eficacia de los Poderes Legislativos y Judicial y el sistema de
partidos políticos asegurando de esta manera una sociedad civil plenamente
participativa debe ser una tarea diaria.
El Informe sobre Desarrollo Humano de 2000, publicado por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, señala que “muchas democracias no
protegen ni promueven los derechos humanos” y agrega acertadamente que “la
legislación por sí sola no puede garantizar los derechos humanos; se necesitan

3. además instituciones para apoyar el proceso jurídico, así como una cultura de
normas y ética sociales para reforzar, no amenazar, las estructuras jurídicas.” De
ahí la necesidad de establecer todas las garantías para que toda la sociedad salga
beneficiada en los procesos de fortalecimiento de la democracia.
En esta tarea, el respeto y protección de la libertad de expresión adquiere
una función primordial, ya que sin ella es imposible que se desarrollen los demás
elementos para el fortalecimiento democrático y el respeto a los derechos
humanos. La libertad de expresión se erige como uno de los elementos
indispensables para el libre intercambio de ideas, como un instrumento básico de
participación informada de los ciudadanos en las actividades públicas y un
mecanismo de control que garantice que las actividades estatales estén
cumpliendo con su labor.
Los informes anuales y temáticos de la Relatoría pretenden ir sentando
precedentes que sirvan de apoyo a las distintas instancias que trabajan en el
desarrollo de la libertad de expresión en las Américas. Es así que en ambos
informes se hace referencia a distintas doctrinas que propenden al fortalecimiento
de la libertad de expresión en la región.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado que, dado
que la libertad de expresión e información y pensamiento es la piedra angular del
sistema democrático y a su vez es la base del debate público, la Convención
Americana otorga un “valor sumamente elevado” a este derecho y reduce al
mínimo toda restricción al mismo. La Corte ha señalado que es de “interés público
democrático” que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano
de expresarse libremente, tal como está concebido por la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
La Comisión Interamericana, citando a la Corte, indicó que la referencia
constante a la democracia en los artículos 29 y 32 de la Convención Americana,
indica que toda vez que las disposiciones de la Convención son vitales para la
“preservación y el funcionamiento de las instituciones democráticas”, las “justas
exigencias de la democracia deben orientar su interpretación.” De manera que la
interpretación de las restricciones a la libertad de expresión e información (artículo
13 (2)) deben “juzgarse haciendo referencia a las necesidades legítimas de las
sociedades y las instituciones democráticas” dado que la libertad de expresión e
información es esencial para toda forma de gobierno democrático.
La protección de la libertad de expresión e información es más amplia en el
sistema interamericano que en otros sistemas regionales. La Corte ha concluido
que la Convención Americana es más generosa en su garantía y menos restrictiva
de este derecho que las disposiciones pertinentes de la Convención Europea y el
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos. Hay consenso, no
obstante, en que la protección de la libertad de expresión como elemento
indispensable de la democracia se encuentra perfectamente fundamentado en el
derecho internacional.

4. Dentro de este marco de amplia protección y mínima restricción como pilar
de una sociedad democrática, debe ser evaluada la legislación relacionada con el
derecho a la libertad de expresión. Es únicamente en este marco que se puede
comprender la gran protección que le otorga el Sistema Interamericano de
protección de los derechos humanos a la libertad de expresión, y toda restricción
que se quiera imponer deberá pasar el “test democrático”. Es decir, analizar si es
necesario o no para la convivencia en una sociedad democrática.
La libertad de expresión en las Américas
¿Cuál es el estado de la libertad de expresión en las Américas? El último
informe de la Relatoría correspondiente al año 2000 señala que: “en varios
Estados del hemisferio la libertad de expresión continúa seriamente amenazada.
Los asesinatos a periodistas; la impunidad de los mismos; las amenazas,
agresiones e intimidaciones a periodistas y medios de comunicación; las leyes
contrarias a la Convención Americana y otros instrumentos internacionales; y la
utilización del poder judicial como instrumento para intimidar y hostigar a los
periodistas son las principales causas que amenazan el derecho a la libertad de
expresión en el hemisferio.”
En cuanto al asesinato de periodistas quisiera una vez más destacar que
asesinar a un periodista es la forma más brutal de coartar el ejercicio de la libertad
de expresión. Los comunicadores sociales son los principales ejecutores de este
derecho y por esto cualquier ataque o agresión a su integridad personal implica un
gravísimo atentado además a la libertad de expresión. Estos ataques producen un
efecto paralizante en la sociedad ya que los mismos envían un mensaje muy claro
a quienes realizan actividades informativas.
La colegiación obligatoria o la exigencia de títulos universitarios para el
ejercicio de la actividad periodística constituyen también una restricción ilegítima a
la libertad de expresión. El pleno ejercicio de este derecho requiere que todas las
personas sean aseguradas en su derecho a comunicar sus opiniones por
cualquier medio. Además, el papel de los comunicadores sociales como
formadores de opinión pública requiere que su trabajo esté sujeto a las mínimas
restricciones posibles. Asimismo, la responsabilidad que requiere el ejercicio de la
libertad de expresión en pos de la debida protección y fomento de la
institucionalidad democrática exige que la actividad del periodista se desarrolle por
conductas éticas las cuales, sin embargo, de ningún modo pueden ser impuestas
por los Estados.
Otro de los problemas graves en nuestro hemisferio es la falta de una
legislación adecuada que asegure el efectivo ejercicio de la libertad de expresión.
El último informe anual de la Relatoría hace referencia a la existencia de leyes de
desacato las cuales continúan siendo utilizadas para silenciar a la prensa y en
aquellos países en donde ya no existen estas leyes, se utilizan otras figuras legles,
como las leyes de calumnias e injurias, para coartar este derecho. Este tipo de

5. acciones son violatorias del artículo 13 de la Convención Americana y contradicen
los principios 10 y 11 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión.
Para fortalecer la libertad de expresión en las Américas es necesaria una
mayor acción y compromiso por parte de los Estados que refleje un compromiso
serio en el respeto a este derecho. Se requieren mayores iniciativas tendientes a
adecuar las legislaciones internas de los países con los estándares
internacionales sobre libertad de expresión.
La Comisión Interamericana se ha pronunciado respecto a la
incompatibilidad de las leyes de desacato con la Convención Americana,
estableciendo que“reprimen la libertad de expresión necesaria para el debido
funcionamiento de una sociedad democrática”. Estableció que: “el derecho a la
libertad de expresión es precisamente el derecho del individuo y de toda la
comunidad de participar en debates activos, firmes y desafiantes respecto de
todos los aspectos vinculados al funcionamiento normal y armónico de la
sociedad. El tipo de debate político a que da lugar el derecho a la libertad de
expresión generará inevitablemente ciertos discursos críticos o incluso ofensivos
para quienes ocupan cargos públicos o están íntimamente vinculados a la
formulación de la política pública. De ello se desprende que una ley que ataque el
discurso que se considera crítico de la administración pública en la persona del
individuo objeto de esa expresión afecta a la esencia misma y al contenido de la
libertad de expresión. Dichas limitaciones pueden afectar no sólo a quien se
silencia directamente, sino también al conjunto de la sociedad.”
La Relatoría recomienda que las leyes de desacato se deroguen, de tal
manera de adecuar la legislación interna a los principios internacionales. La
Comisión ha estimado que “el fundamento de las leyes de desacato contradice el
principio de que una democracia debidamente funcional es por cierto la máxima
garantía del orden público. Las leyes de desacato pretenden preservar el orden
público precisamente limitando un derecho humano fundamental que es también
internacionalmente reconocido como la piedra angular en que se funda la
sociedad democrática.”
En el caso de injurias y calumnias que afecten a personas públicas, las
sanciones deben aplicarse sólo en aquellos casos en que se pruebe que se actuó
con real malicia, esto es, con conocimiento de que las aseveraciones de que se
trata eran falsas o con una gran despreocupación acerca de su verdad o falsedad.
Así se ha establecido por diversas cortes del mundo.
Una interpretación del artículo 13 y del Informe sobre Desacato de la
Comisión, dentro del contexto democrático, tiene como consecuencia la necesidad
de revisar las leyes que tienen por objeto proteger el honor de las personas. El
Informe sobre Desacato de la Comisión Interamericana se refiere indirectamente a
las leyes de injurias y calumnias por cuanto éstas, en muchas ocasiones son
utilizadas para atacar, o mejor dicho silenciar, el discurso que se considera crítico
de la administración pública. Es más, en muchos aspectos existe similitud entre

6. las leyes de desacato, entendidas éstas como las leyes que penalizan la expresión
que ofende, insulta o amenaza a un funcionario público en el desempeño de sus
funciones oficiales con las leyes de calumnias e injurias, cuando la persona cuyo
honor ha sido presuntamente “ofendido”, es un funcionario público, figura pública,
o un particular que se ha involucrado voluntariamente en cuestiones de relevante
interés público.
El pleno ejercicio de la libertad de expresión es uno de los principales
mecanismos que tiene la sociedad para ejercer un control democrático sobre las
personas que tienen a su cargo asuntos de interés publico. Las restricciones
impuestas a estas expresiones limitan directamente la responsabilidad de todas
aquellas personas que representan asuntos de interés publico frente a quienes
delegaron en ellos la facultad para representarlos. La democracia, con estas
restricciones, cede frecuentemente frente al autoritarismo que encuentra terreno
fértil en la falta de control efectivo de los ciudadanos frente a los actos de
gobierno.
Con respecto al tipo de sanciones que serían aplicables, la Comisión ha
establecido, en relación a las leyes de desacato que “el temor a sanciones penales
necesariamente desalienta a los ciudadanos a expresar sus opiniones sobre
problemas de interés público, en especial cuando la legislación no distingue entre
los hechos y los juicios de valor. La crítica política con frecuencia comporta juicio
de valor.” Y en otra parte agrega: “Además la amenaza de responsabilidad penal
por deshonrar la reputación de un funcionario público inclusive como expresión de
un juicio de valor o una opinión, puede utilizarse como método para suprimir la
crítica y los adversarios políticos”.
Este control efectivo, indispensable para el desarrollo de nuestras
instituciones democráticas, requiere que las personas que tengan a su cargo el
manejo de asuntos de interés público, cuenten con una protección diferente frente
a las críticas de la que tendría cualquier particular. La Comisión Interamericana ha
establecido que: “ … la necesidad de que exista un debate abierto y amplio, crucial
para una sociedad democrática, debe abarcar necesariamente a las personas que
participan en la formulación y la aplicación de la política
publica…” Y agrega,”…dado que estas personas están en el centro del debate
público y se exponen a sabiendas al escrutinio de la ciudadanía deben demostrar
mayor tolerancia a la crítica…”
En este contexto, se hace indispensable la distinción entre la persona
privada y la pública. Las denominadas leyes de desacato atentan abiertamente
contra la libertad de expresión e invierten los parámetros de una sociedad
democrática en la cual los funcionarios públicos deben estar sujetos a un mayor
escrutinio por parte de los ciudadanos que los eligieron. Asimismo, el control
efectivo de la sociedad sobre las acciones públicas requiere asimismo una acción
de proporcionar información a los ciudadanos. Es evidente que sin esta
información, a la que todas las personas tienen derecho, no puede ejercerse la
libertad de expresión como un mecanismo efectivo de participación ciudadana ni

7. de control democrático de la gestión gubernamental. Este control se hace aún mas
necesario ya que uno de los graves obstáculos para el desarrollo de las
instituciones democráticas son los altos índices de corrupción que afectan a
algunos gobiernos del hemisferio. Y en este sentido la Declaración de Principios
sobre Libertad de Expresión establece que el acceso a la información en poder del
Estado es un derecho fundamental de los individuos y que los Estados están
obligados a garantizarlo. En este sentido, y debido a la vital importancia de la
información que proporcione el Estado sobre sus actividades, las limitaciones a
este acceso deben ser excepcionales. Estas deben estar claramente establecidas
en la ley y sólo en el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la
seguridad nacional en sociedades democráticas.
Reconociendo la necesidad de mayor transparencia de los actos de
gobierno como necesidad básica para el fortalecimiento de las instituciones
democráticas de los países del hemisferio, la Relatoría ha desarrollado y
continuará desarrollando, trabajos de asesoramiento, informes temáticos,
conferencias y recomendaciones a todos aquellos sectores, tanto
gubernamentales como de la sociedad civil, que requieran de asistencia para
establecer prácticas que garanticen el ejercicio efectivo del derecho a la libertad
de expresión.
Muchas gracias.