1. FU
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Memorándum Ejecutivo 30
Enero de 2013
Análisis sobre la decisión de la
Superintendencia de Competencia en la
concentración económica entre Claro y Digicel
El pasado mes de septiembre, la Superintendencia de empresas y las amenazas a la competencia; también la SC es
Competencia (SC) negó la autorización para la concentración la encargada de autorizar las fusiones y adquisiciones de las
económica entre las compañías de telecomunicaciones Claro empresas cuando impliquen montos arriba de un umbral
y Digicel. Esta solicitud conformaba el segundo intento establecido en el artículo 33 de la Ley de Competencia.
de Claro por adquirir Digicel, luego de desistir con una
solicitud similar presentada en 2011, la cual fue concedida, El análisis del caso Claro-Digicel cuenta con tres
pero con condicionantes. componentes: legal, económico y técnico. Es importante
tener presente que el espacio radioeléctrico, el único medio
para la prestación de servicios de telecomunicación, le
1. La importancia de promover la pertenece al Estado -según la Ley de Telecomunicaciones
competencia en su artículo nueve-; adicionalmente, el mercado de las
telecomunicaciones está regulado por la Superintendencia
General de Energía y Telecomunicaciones (SIGET), y que el
La competencia es el mecanismo mediante el cual las proceso de autorización de concentración económica debe
empresas ofertan sus productos o servicios y se enfrentan apegarse a lo establecido en la Ley de Competencia y su
entre sí para atraer más compradores y, de esta forma, reglamento.
quedarse con una mayor participación del mercado. La
competencia ofrece la posibilidad a los consumidores La legislación salvadoreña, en concordancia con las mejores
de elegir y obtener precios más bajos y mayor calidad. prácticas internacionales, determina los elementos a
Adicionalmente, la existencia de rivalidad entre las empresas evaluar para detectar la posibilidad de que la compra de
en el mercado incentiva la investigación e innovación, una empresa tenga efectos negativos en la competencia del
contribuyendo así con el desarrollo de largo plazo de la país. A continuación se presentan los principales elementos
sociedad. Pero, existen mercados que por naturaleza no tomados en cuenta en la resolución de autorización de
son competitivos, en estas situaciones se considera que sí concentración económica:
es justificable la intervención del Estado para desalentar las
actividades que resultan en pérdidas de bienestar. Para que i) Mercado relevante. Se entiende por mercado
relevante al conjunto de productos o servicios dentro
dicha intervención sea efectiva, se necesita una estructura
de un área geográfica específica que el consumidor
que dé soporte legal y técnico a las acciones correctivas;
considera intercambiables, basando su decisión en
sin embargo, es pertinente advertir que nada asegura que las características del bien, el tiempo disponible
una entidad gubernamental sea capaz de garantizar que el para efectuar la sustitución, el uso que se le da, las
mercado esté libre de imperfecciones, por lo que, se requiere restricciones normativas que inciden en el acceso a
una normativa que establezca claramente un equilibrio las alternativas, los costos de insumos relevantes y
entre las libertades económicas e intervención, para que en complementos, o su precio (este concepto es congruente
la práctica se genere mayor competencia y competitividad. con el contemplado por la SC). En el caso Claro-Digicel,
se agrupan en un mismo mercado cluster los servicios
de acceso móvil y voz, mensajería e internet, así como
2. El caso Claro-Digicel los servicios intermedios requeridos por éstos, ya que
en la práctica no se ofrece la posibilidad de contratar
dichos servicios por separado; adicionalmente, aunque
En El Salvador, la ley ha delegado la tarea de minimizar los servicios de telefonía fija y móvil son distintos, los
el daño causado a la sociedad por las imperfecciones en consumidores los contratan indiferentemente dándoles
los mercados a la SC, la cual está facultada para investigar un trato de sustitutos y ubicándose, por lo tanto, en el
y sancionar el comportamiento anticompetitivo de las mismo mercado relevante.
FUSADES/Departamento de Estudios Económicos

2. ii) Condiciones de entrada. El resultado de la evaluación de las condiciones ofrecidas a los consumidores y, a
de las condiciones de entrada en el mercado de su vez, Digicel se convirtió en la empresa que mayor
telecomunicaciones muestra que existen altas barreras crecimiento en líneas activas ha reportado durante los
de tipo legal, económico, estructural, estratégico últimos cinco años, con cifras que duplican las de sus
y técnico que se refuerzan entre sí; por lo que la adversarios.
amenaza probable, oportuna y suficiente de un nuevo
competidor no puede desincentivar el comportamiento v) Efectos anticompetitivos que podrían generarse por
anticompetitivo de los agentes. la concentración. En un mercado con las características
descritas previamente, en el que existe transparencia
Entre los obstáculos con los que se enfrentaría una y con un historial previo de acuerdos horizontales,
nueva firma para competir efectivamente en el como el ocurrido durante 2011 en el que la SC sancionó
mercado de telecomunicaciones salvadoreño están la a las empresas Tigo, Telefónica, Intelfon y Digicel, la
no disponibilidad de espacio radioeléctrico continuo en desaparición de un agente Maverick aumenta el riesgo
las frecuencias óptimas, la inversión en infraestructura de que se den nuevas coordinaciones en detrimento de
–que se triplica por la característica anterior–, los altos la competencia y existen altas posibilidades de que sea
costos en publicidad necesaria, la lealtad de los clientes rentable para el ente resultante actuar unilateralmente,
a los competidores ya existentes por la ausencia de aumentando los precios o con conductas discriminatorias
portabilidad numérica que refuerza y la existencia de que saquen a otro agente de mercado.
externalidades de las redes, las economías de escala y
alcance que caracterizan a la industria, la regulación de vi) Eficiencias y beneficios esperados. Posteriormente,
cargos y tarifas máximas en concepto de interconexión se deben estudiar las eficiencias generadas a partir de
y servicios de telefonía, los cuales se basan en los la concentración económica que podrían contrarrestar
costos de los operadores ya existentes, por lo que éstos los efectos anticompetitivos; sin embargo, según la
pudieron recuperar su inversión en un entorno menos SC, la documentación provista por Claro y Digicel
regulado. no cumplió las características requeridas para ser
tomadas como válidas: los ahorros estimados no se
iii) Concentración en el mercado. Para el caso Claro- basaron en documentos internos o estudios técnicos y
Digicel, tal como lo señalan las mejores prácticas, económicos serios; luego, el argumento técnico sobre
se analizó la concentración del mercado a través la imposibilidad de Digicel para proveer servicios
del índice Herfindahl-Hirschman (HHI)1, los datos similares a sus competidores debido a la falta de
proporcionados por la SC muestran que los HHI pre espacio radioeléctrico perdió vigencia a partir del 28 de
concentración para los mercados de telefonía fija y agosto, al otorgársele a dicha empresa nueve pares de
móvil son 2,981 y 2,951 puntos, respectivamente, por lo frecuencias en la banda de 900MHz; de igual forma, no
que son mercados altamente concentrados y de haberse se consideraron pertinentes las razones que alegaban
aprobado la concentración económica las variaciones en un aumento de la calidad de la señal y la cobertura, ya
el HHI habrían sido de 839 y 796 puntos. El análisis de la que esto se puede solucionar por otros medios como la
concentración en el espacio radioeléctrico arrojó que de reutilización de frecuencias; asimismo, se consideró que
realizarse la concentración el ente resultante obtendría la redundancia en la fibra óptica propuesta no es una
el 46.5% (26.8% de Claro y 19.7% de Digicel) del espacio eficiencia sino un “desperdicio de recursos”; finalmente,
concesionado, mientras que sus competidores estarían las firmas se comprometieron a mantener las tarifas y a
en evidente desventaja con 29.4% (Telefónica) y 24.1% invertir US$200 millones, lo que a pesar de ser positivo
(Tigo); adicionalmente, se encontró que la concentración no se trata de una condición extraordinaria o un monto
no produciría ninguna ventaja técnica y que es fuera del rango usual de inversión en el mercado de
más eficiente si continúan siendo administraciones telecomunicaciones salvadoreño.
separadas.
iv) Rivalidad. Otro de los factores que obtuvo bastante
peso para la resolución es la baja rivalidad existente 3. Conclusión
en los mercados relevantes en los que la competencia
se da principalmente a través de la creación de
paquetes de servicios y de realizarse la concentración Se considera que la decisión de la SC de denegarle a Claro
económica desaparecería Digicel, la cual de acuerdo la autorización para comprar Digicel fue a favor de más
con la evidencia presentada, es categorizada como competencia en el sector, tomando en cuenta que el Informe
un Maverick al promover la competencia a través de de Competitividad Global más reciente ubica a El Salvador
introducir estrategias comerciales enérgicas dirigidas a en la posición 98 de 144 en la efectividad de su política
mejorar los servicios –saldos que no vencen, llamadas antimonopolios, reflejando la necesidad de fortalecer esta
al segundo exacto, etc.– o a reducir los precios vía
política y que, según la evidencia, los efectos negativos
incrementos en el saldo disponible o llamadas gratis
generados a partir del aumento de la concentración no son
entre la red durante períodos de tiempo establecidos.
Como resultado de las estrategias implementadas, los compensados con eficiencias generadas que sean trasladables
competidores comenzaron a realizar mejoras a favor a los consumidores en un tiempo razonable, como lo requiere
1
la Ley de Competencia para que sea aprobada la operación.
De acuerdo con el documento del Federal Trade Comission (FTC) y el Finalmente, para generar mayor competencia, especialmente
Departamento de Justicia de Estados Unidos (DOJ) publicado en agosto de
en el sector de las telecomunicaciones, también se requiere
2010, si el HHI es inferior a 1,500 se trata de un mercado no concentrado; si está
en un rango mayor a 1,500 pero inferior a 2,500 es un mercado moderadamente mejorar las condiciones para realizar negocios, brindando
concentrado, y si es superior a 2,500 es un mercado altamente concentrado. certeza de las reglas a largo plazo.
FUSADES/Departamento de Estudios Económicos