Desde su primera línea estratégica, el fortalecimiento de capacidades, la norma contradice el objetivo. Lo primero que hace es establecer que la aprobación de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere la conformidad técnica del Minam. Con ello se desconoce la autonomía de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitución. Asimismo se contradice las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales determinan como competencias de ambos niveles de gobierno la planificación y el ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones.

1. 5
Julio 2011
Una estrategia para el control
centralista de la zonificación
ecológica económica
Elaborado por: Programa de Incidencia
Grupo Propuesta Ciudadana
1. El marco normativo
Mediante la Resolución Ministerial 140-2011-MINAM, del 25 de junio de 2011, el
Ministerio del Ambiente (Minam) publicó en el enlace de consultas públicas de su
página web la Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica (ENZEE) y fijó
un plazo de diez días útiles para recibir opiniones y sugerencias, el cual venció el 11 de
julio.
La propuesta se ha elaborado en el marco del Reglamento de la Zonificación Ecológica
y Económica (ZEE), emitido el año 2004, que establece como parte de las funciones del
Minam la elaboración concertada de la estrategia. Luego de incumplir este mandato
durante todo el período gubernamental, lo que evidencia un claro desinterés en el
tema, a pocas semanas de dejar el mando se publica una propuesta y se otorgan diez
días para que opinen los gobiernos subnacionales, las universidades y la población en
general. Un punto de partida muy malo para un instrumento de primera importancia
política.
No se ha tomado en cuenta que diferentes gobiernos subnacionales vienen trabajando
en la elaboración de estudios de ZEE y de planes de ordenamiento territorial (OT), sin
contar para ello con un marco orientador nacional y concertado que dé coherencia a
las acciones en departamentos y municipios. Los lineamientos de política para el OT,
publicados en febrero de 2010 por el Minam, no son un instrumento concertado a
nivel intergubernamental y su contenido se caracteriza por la generalidad.
1 Nota de Información y Análisis | Julio de 2011

2. El reciente documento del Minam establece que la aplicación de la estrategia de ZEE es
válida para todo el territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los próximos
diez años, por el gobierno nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales
y locales, así como por el sector privado.
El objetivo declarado de la estrategia es “Facilitar la elaboración e implementación de
la ZEE en los tres niveles de gobierno y lograr que las diversas instituciones públicas y
privadas en el ámbito nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento
técnico orientador de la planificación y la gestión del territorio”.
2. Los puntos críticos de la propuesta
Desde su primera línea estratégica, el fortalecimiento de capacidades, la norma
contradice el objetivo. Lo primero que hace es establecer que la aprobación de los
procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere la conformidad técnica del
Minam. Con ello se desconoce la autonomía de los gobiernos regionales y locales
definida por la Constitución. Asimismo se contradice las leyes orgánicas de los
gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales determinan como
competencias de ambos niveles de gobierno la planificación y el ordenamiento del
territorio de sus respectivas jurisdicciones.
El planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer
procedimientos que permitan la injerencia del gobierno central en los procesos de ZEE
y OT que desarrollan los gobiernos subnacionales. En esa misma perspectiva, el
documento otorga al Minam la responsabilidad de implementar la ZEE y define a los
gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras en los ámbitos político-
administrativos de su competencia. Con ello se contradice el Reglamento de ZEE
vigente, en el cual se determina que la autoridad ambiental tiene un rol rector, es decir
de orientación, de definición de reglas generales y de evaluación de los procesos.
Asimismo, con la propuesta se consolida un enfoque centrado en la dimensión
ambiental, la cual es relevante, pero es una entre diversos componentes que forman
parte de estos enfoques e instrumentos.
Es llamativo el uso que se hace de la participación como coartada para debilitar el rol
de los gobiernos regionales y locales. Bajo el título de fortalecer las capacidades de las
autoridades nacionales, regionales y locales en los procesos de ZEE se entrega al
Minam la responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitación en
coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Lo que más llama la
atención es que se define como los interlocutores de este proceso al Comité Técnico
Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)1 y a las comisiones técnicas regionales
1
Fue creado por el Decreto Supremo 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica y su
actual conformación quedó definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Está integrado por quince
ministerios, nueve organismos o empresas públicas nacionales (IMARPE, SERNAMP, IIAP, SENAMHI, IGN,
INDECI, COFOPRI, ONGEI, Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los
2 Nota de Información y Análisis | Julio 2011

3. (CTR); se deja así de lado a los gobiernos regionales y a las municipalidades. Las CTR se
crean por ordenanza y están integradas por un representante del gobierno regional,
por uno de la universidad, por dos representantes de los pueblos indígenas, dos de la
empresa privada y dos de las ONG. Además, en este espacio participan las instancias
de gobierno que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio, así como los
alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales. Como se constata, al igual
que la CTCOT, se trata de un espacio pensado para concertar políticas y estrategias.
Sin embargo, sin modificar su composición, la norma señala como responsabilidad de
las CTR: evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de
estudio; analizar la gestión de conflictos por superposición de áreas; participar de la
supervisión y control social de las decisiones que se tomen en el territorio; monitorear
las actividades y decisiones, así como sus impactos; articular las competencias de las
instituciones públicas y privadas; adecuarse a las políticas de OT y utilizar la ZEE como
instrumento orientador de las decisiones; participar en la elaboración de proyectos
para desarrollar capacidades en OT; facilitar la ejecución de los planes y programas
priorizados en los planes de OT. Todo esto lo harán con el apoyo directo del Minam,
dejando de lado a las gerencias encargadas de estas funciones en el gobierno regional.
Incluso se les encarga elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento,
también con apoyo del Minam, en el que deberán definir “el ordenamiento estructural
y funcional” entre sus miembros, lo que bien podría significar la intención de
establecer relaciones de dependencia con el ministerio.
Esta propuesta es un viraje radical del gobierno hacia la participación, sobre todo si
tomamos en cuenta que en el Reglamento se definen solo dos funciones para las CTR:
i) proponer, acompañar y coordinar el proceso de ZEE entre los sectores público,
privado y la sociedad civil del departamento o municipio; ii) proponer los mecanismos
de consulta y participación ciudadana, así como de difusión y capacitación. Es evidente
que se trata de un viraje muy difícil de creer y que más parece orientado a limitar las
atribuciones de los gobiernos regionales. En los hechos, el Minam asume un rol
ejecutor en relación con las CTR y deja de lado su rol rector y normativo, lo cual
plantea el alto riesgo de convertir a estas instancias en meros instrumentos de los
objetivos del gobierno central.
Pero el viraje participativo del gobierno va más allá y avanza hasta la definición de
responsabilidades de lo que denomina subcomisiones técnicas, las cuales abarcan
áreas sin duda relevantes y complejas: producción de información técnica y creación
de sistemas de información; difusión y capacitación; concertación y participación;
seguimiento y control en la aplicación de la ZEE y OT. Como se puede ver, son temas
que demandan un alto nivel de especialización, lo cual puede facilitar que estas
instancias técnicas sean dependientes del Minam.
gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de La Asamblea Nacional de Rectores, dos de las
organizaciones de pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. Lo preside el Minam.
3 Nota de Información y Análisis | Julio 2011

4. El intento de debilitar el rol de los gobiernos subnacionales se oculta en esta norma
bajo el rótulo de fortalecer las capacidades de los tomadores de decisión. En realidad,
lo que se busca es recentralizar la definición de los lineamientos, criterios e
indicadores para evaluar y priorizar la inversión pública en los diversos niveles,
incluidos los presupuestos participativos. La responsabilidad central recae nuevamente
en el Minam, que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el
Centro de Planeamiento Estratégico (Ceplan), así como con las comisiones técnicas
regionales o locales. Los gobiernos regionales y locales no han sido considerados en el
proceso.
Cosa similar sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la inversión
privada, para lo cual se dispone la participación del Minam, del MEF, de la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM), de Pro Inversión, de los ministerios de Producción, de
Turismo y Comercio Exterior, de Energía y Minas, de Agricultura y de Cultura, así como
de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinación con el CTCOT y las
comisiones técnicas regionales.
Pero el problema no está solo en esta actitud claramente centralista y excluyente de
los gobiernos subnacionales, sino en la intención de considerar los resultados de la ZEE
solo como recomendaciones que orienten la inversión pública y privada, con lo cual se
abre la posibilidad de que con este propósito se desvirtúe el artículo 23 del
Reglamento de la ZEE, que establece con meridiana claridad el carácter obligatorio de
la ZEE y que a la letra dice: “Una vez aprobada la Zonificación Ecológica y Económica-
ZEE, las diversas instituciones públicas en el ámbito nacional, regional y local, deberán
utilizar de manera obligatoria la ZEE como instrumento de planificación y de gestión
del territorio. Con el fin de garantizar su difusión se (…) remitirá el documento
aprobado a todos los sectores y niveles de gobierno con competencia en el
otorgamiento de autorizaciones sobre uso del territorio o recursos naturales.”
En la misma línea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados
proyectos de interés nacional. La estrategia plantea enfatizar que la ZEE señala
recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación
ordenada del territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el carácter obligatorio de
la ZEE una vez que ha sido aprobada. Con una perspectiva similar, la estrategia
propone realizar campañas de comunicación y difusión para que se entienda que la
ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y que su propósito es solo proveer
información para disminuir el riesgo financiero, social y ambiental de una inversión de
gran envergadura.
Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de interés nacional,
se encarga al Minam, el MEF, la PCM, Ceplan y a los sectores que correspondan, el
establecimiento de mecanismos para articular la ZEE a la formulación de planes de OT
y de desarrollo a nivel sectorial, regional y local. Se señala que en estos procesos
4 Nota de Información y Análisis | Julio 2011

5. deberán participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la norma no
incluye explícitamente a estas instancias de gobierno en la decisión fundamental, que
es construir los criterios mínimos para definir políticas públicas y proyectos de interés
nacional a fin de evitar conflictos.
A pesar de esta actitud excluyente, la norma afirma el principio de la concertación con
la sociedad civil y las comunidades campesinas y nativas, así como el de la articulación
intergubernamental con los gobiernos regionales y locales. Obviamente se deja sin
precisar bajo qué mecanismos se hará y se excluye de la norma a las instancias
existentes, como el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Ni siquiera se
hace referencia a la aplicación del Convenio 169 de la OIT.
Para que no quede duda de la voluntad de facilitar los denominados proyectos
nacionales se plantea la elaboración y aprobación de una directiva nacional y de un
manual, en los que se definan los mecanismos y procedimientos para la formulación e
implementación de la ZEE en las unidades territoriales donde existan o se hayan
priorizado proyectos de interés nacional. Se señalan explícitamente los megaproyectos
IIRSA, Camisea, Inambari, San Gabán, los de trasvase y los transfronterizos. Asimismo
se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en zonas de
conservación o en territorios indígenas o de comunidades campesinas. No podía
quedar fuera la agricultura a gran escala con cultivos industriales para la producción
de alimentos y biocombustibles, así como los proyectos de forestación o
infraestructura productiva. Es decir, todos los temas de interés de la gran inversión son
de interés nacional y en función de ellos es que deben ajustarse los procesos de ZEE.
La voluntad centralista de esta norma se expresa también en la creación de un registro
de especialistas en ZEE como rol del Minam. En principio, contar con el registro puede
contribuir a mejorar la calidad de los procesos de ZEE y sus productos. El problema es
cuando se plantea un registro nacional pues, aunque no se precise, la acreditación
sería centralizada por el ministerio. Nuevamente, el Minam asume un rol ejecutivo,
cuando su función es definir los criterios técnicos mínimos que deberían cumplir los
profesionales o instituciones para ser acreditados, según las diversas especialidades
requeridas.
3. Declaración de buenas intenciones
Una característica de esta norma es que, junto a todos los elementos críticos, incluyen
―sobre todo en la tercera línea estratégica― un conjunto de declaraciones con las
cuales no se puede estar en contra:
Promover la inclusión en los currículos de los centros educativos la información
generada por la ZEE, en el marco de una propuesta educativa ambiental.
5 Nota de Información y Análisis | Julio 2011

6. Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional, regional y local
para que hagan cumplir la ZEE.
Fortalecer la capacidad de difusión de información sobre la ZEE para propiciar la
participación de los actores sociales en el proceso y contribuir a la concertación
sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio.
Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT regionales y
locales.
Desarrollar con mayor detalle técnico las recomendaciones de las categorías de uso
de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones en un mismo espacio.
Fortalecer el ordenamiento jurídico mediante la formulación de la propuesta de
Ley de Ordenamiento Territorial, a través del Minam y del CTCOT.
Crear espacios de diálogo y concertación inclusivos, multidisciplinarios e
interinstitucionales como medio para prevenir, orientar y concordar acuerdos que
contribuyan a la solución de los conflictos socioambientales.
Estandarizar el sistema de información y monitoreo utilizado en los procesos de
ZEE y OT para que la información sirva a la formulación de políticas, planes de
desarrollo o de ordenamiento territorial, así como de proyectos de inversión
pública en los tres niveles de gobierno y de la cooperación internacional.
Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales en armonía
con los espacios rurales.
Entender y respetar los sistemas de organización comunal, la diversidad cultural,
los conocimientos colectivos, las formas de uso y manejo tradicionales del
territorio y los recursos naturales.
Apoyar el proceso de descentralización y regionalización mediante un espacio de
diálogo y concertación para la aplicación de los principios rectores del proceso de
regionalización y descentralización, articulándolos a los de la ZEE.
Concertar con los países vecinos aspectos conceptuales y metodológicos sobre la
zonificación en zonas limítrofes con el Perú.
4. Conclusión
Como hemos podido constatar en esta somera revisión de la propuesta de estrategia,
se trata de un intento de recentralizar las competencias y funciones vinculadas al
ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica. Para ello no solo se
violenta el reglamento en el cual se sustenta esta iniciativa, sino que incluso se va en
sentido contrario a las leyes orgánicas vinculadas a la reforma descentralista.
En esa perspectiva, es evidente que el objetivo de la norma es debilitar la capacidad de
decisión política de las instancias subnacionales de gobierno, para lo cual se trabaja
desde dos dimensiones: se fortalece el rol del Minam y del gobierno nacional; se
distorsiona el sentido y los alcances de los mecanismos de concertación y participación
ciudadana.
6 Nota de Información y Análisis | Julio 2011

7. La estrategia se orienta a preservar un serio error de enfoque sobre el ordenamiento
territorial y la zonificación económica y ecológica, que es centrar la atención en la
dimensión ambiental, perdiendo de vista que se trata de procesos que deben ser
integrales. No es por ello casual la práctica exclusión que se hace del Ceplan en esta
estrategia, así como la nula referencia a la construcción y fortalecimiento del sistema
nacional de planificación.
Si bien es cierto que se requiere de una estrategia nacional sobre zonificación
económica y ecológica, esta no puede ser impuesta de manera sorpresiva y haciendo
de la supuesta consulta una mala broma. Esta propuesta no debe ser promulgada por
el actual gobierno y debe ser desechada por el nuevo gobierno. Es fundamental hacer
del ordenamiento territorial y de la zonificación una política de Estado, pero para ello
se debe actuar con seriedad, transparencia y efectiva voluntad concertadora. Los
primeros pasos en esa ruta podrían ser dar forma a un plan nacional concertado de
ordenamiento territorial y delimitar con claridad las competencias y funciones entre
los tres niveles de gobierno en este terreno.
Lima, julio de 2011
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