Plan nacional buen vivir 2009-2013.

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REPÚBLICA DEL ECUADOR
CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
Rafael Correa Delgado
Presidente Constitucional de la República

René Ramírez Gallegos Montgomery Sánchez Reyes
Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo Representante del Consorcio de Consejos
Provinciales del Ecuador
Miguel Carvajal Aguirre
Ministro Coordinador de Seguridad Paúl Granda López
Representante de la Asociación de
Diego Borja Cornejo Municipalidades del Ecuador
Ministro Coordinador de Política Económica
Hugo Quiroz Vallejo
Ricardo Patiño Aroca Representante del Consejo de
Ministro Coordinador de la Política Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador

Nathalie Cely Suárez Carlos Díez Torres
Ministra Coordinadora de la Producción, Representante del Consejo de Participación
Empleo y Competitividad Ciudadana y Control Social (observador)

Jeannette Sánchez Zurita
Ministra Coordinadora de Desarrollo Social
Diego Martínez Vinueza
María Fernanda Espinosa Garcés Secretario del Consejo
Ministra Coordinadora de Patrimonio

Galo Borja Pérez
Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos

República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural

ISBN: 978-9978-92-794-6

© Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009
Quito, Ecuador (primera edición, 5.000 ejemplares)

Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente

El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado
de Planificación Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de febrero de 2009 y presentado por el Presidente
Rafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo,
denominado para este período de Gobierno “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” fue aprobado en sesión de
05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009.

Los Directorios de la Asociación de Municipalidades de Ecuador, AME, y del Consejo Nacional de Juntas Parroquiales de
Ecuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesión en la que el Consejo Nacional de Planificación
aprobó el Plan. Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de estas Instituciones.

La presente versión ha sido editada en base al texto aprobado por el Consejo Nacional de Planificación y puede presen-
tar algunas modificaciones debido al proceso de diagramación para su publicación.

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Constitución del Ecuador

Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujeta-
rán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución
del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públi-
cos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los
gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obliga-
torio para el sector público e indicativo para los demás sectores.


Índice
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2. Orientaciones Éticas y Programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3.2.3. Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación
de las capacidades humanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.5. Hacia una relación armónica con la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.2.8. Hacia la reconstrucción de lo público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa . . . . . . . . . . 41
3.2.10. Hacia un Estado democrático, pluralista y laico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 Meses de Revolución Ciudadana . . . . . . 49
4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en el Ecuador republicano. . . . . . . . 49
4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . 55
4.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.1.6. Un balance global de la política neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4.1.8. Tendencias demográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4.2. 31 Meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la
dominación oligárquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.2.2 Perspectivas ‘posneoliberales’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública:
la Constitución como horizonte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza y Re-distribución para el Buen Vivir . . . . . . 91
5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia y una nueva estrategia
endógena de generación de riqueza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

5


5.2. Construyendo un nuevo modo de acumulación y re-distribución para el Buen Vivir . . . . 93
5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y re-distribución en el largo plazo . . . . . . 94

6. Estrategias para el Período 2009-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
6.1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la
riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización. . . . . . . . . . . . . . . 101
6.2. Transformación del patrón de especialización de la economía,
a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . 103
6.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana . . . . . . . 108
6.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento
a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y
el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
6.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
6.8 Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . 116
6.9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del
Estado Constitucional de Derechos y Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y
fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . 126
6.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir
Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y
territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
3. Políticas y Lineamientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . 161
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y
promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica
en el mundo y la integración Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

6


Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . 271
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y
de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,
la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . 329
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
8.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . 373
8.2.1. El modelo territorial republicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y
complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
8.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valor
agregado de los territorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . 382
8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . 382
8.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria: soberana, sana, eficiente. . . 382

7


8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad. . . . 383
8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
8.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso
racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 386
8.6.1. Biodiversidad terrestre y marina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
8.6.3. Recursos naturales no renovables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
8.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
8.7.2. Patrimonio cultural y turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
8.7.3. Fortalecimiento del tejido social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y
la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
8.8.1. Integración Latinoamericana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
8.8.2. Inserción en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado,
con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
8.9.1. Descentralización y desconcentración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
8.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
8.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
8.10.1. Las Agendas Zonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
8.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . 402

9. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
9.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación de
capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
9.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 406
9.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

10. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

Anexos

Índice de anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

Índice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

Índice de figuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510

Índice de gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

Índice de mapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516

8


Presentación

Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc- de cambio, para que los derechos del Buen
ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es
“Plan para la Revolución Ciudadana”, no parti- indispensable la construcción de una ciuda-
mos de cero. La propuesta de cambio, definida en danía radical que fije las bases materiales de
el Plan de Gobierno que el Movimiento País pre- un proyecto nacional inspirado por la igual-
sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa- dad en la diversidad.
ción electoral de los años 2006, 2007, 2008, trazó
ya los grandes lineamientos de una agenda alter- 2. Revolución ética, para garantizar la trans-
nativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafío es parencia, la rendición de cuentas y el
su consolidación. Por ello, el Plan Nacional para el control social, como pilares para la cons-
Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orien- trucción de relaciones sociales que posibi-
tados hacia la materialización y radicalización del liten el reconocimiento mutuo entre las
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana, a personas y la confianza colectiva, elemen-
la construcción de un Estado Plurinacionalidad e tos imprescindibles para impulsar este
Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir proceso de cambio en el largo plazo.
de las y los ecuatorianos.
3. Revolución económica, productiva y agra-
Al igual que aquel Plan que rigió el anterior perí- ria, para superar el modelo de exclusión
odo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y heredado y orientar los recursos del Estado
busca concretar las revoluciones delineadas en el a la educación, salud, vialidad, vivienda,
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana. investigación científica y tecnológica, tra-
Dichas apuestas de cambio también fueron orien- bajo y reactivación productiva, en armonía
taciones para el proceso constituyente del 2008, y complementariedad entre zonas rurales y
que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto urbanas. Esta revolución debe concretarse a
social reflejado en la Constitución de la República través de la democratización del acceso al
del Ecuador. Tales revoluciones son: agua, tierra, crédito, tecnologías, conoci-
mientos e información, y diversificación de
1. Revolución constitucional y democrática, las formas de producción y de propiedad.
para sentar las bases de una comunidad
política incluyente y reflexiva, que apuesta 4. Revolución social, para que, a través de una
a la capacidad del país para definir otro política social articulada a una política eco-
rumbo como sociedad justa, diversa, pluri- nómica incluyente y movilizadora, el
nacional, intercultural y soberana. Ello Estado garantice los derechos fundamenta-
requiere la consolidación del actual proce- les. Esta política integral, coherente e inte-
so constituyente, a través del desarrollo gradora es la que ofrece las oportunidades
normativo, de la implementación de políti- para la inserción socioeconómica y, a la vez,
cas públicas y de la transformación del para fortalecer las capacidades de las perso-
Estado coherentes con el nuevo proyecto nas, comunidades, pueblos, nacionalidades

9


y grupos de atención prioritaria a fin de que fundamentan en principios diferentes a dicha
ejerzan libremente sus derechos. lógica de mercado.

5. Revolución por la dignidad, soberanía e Asimismo, se construye desde las posiciones que
integración latinoamericana, para mante- reivindican la revisión y reinterpretación de la
ner una posición clara, digna y soberana relación entre la naturaleza y los seres humanos, es
en las relaciones internacionales y frente decir, desde el tránsito del actual antropocentris-
a los organismos multilaterales. Ello per- mo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta,
mite avanzar hacia una verdadera integra- 2009), en tanto la actividad humana realiza un
ción con América Latina y el Caribe, así uso de los recursos naturales adaptado a la genera-
como insertar al país de manera estratégi- ción (regeneración) natural de los mismos.
ca en el mundo.
Finalmente, el Buen Vivir se construye también
Las propuestas contenidas en el Plan Nacional desde las reivindicaciones por la igualdad, y la jus-
para el Buen Vivir 2009-2013, plantean importan- ticia social, y desde el reconocimiento, la valora-
tes desafíos técnicos y políticos e innovaciones ción y el diálogo de los pueblos y de sus culturas,
metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el saberes y modos de vida.
significado más profundo del Plan está en la rup-
tura conceptual que plantea con los idearios del Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica
Consenso de Washington1 y con las aproximacio- estar conscientes que es un concepto complejo,
nes más ortodoxas del concepto de desarrollo. vivo, no lineal, pero históricamente construido y
que por lo tanto estará en constante re-significa-
El Buen Vivir, más que una originalidad de la ción, podemos aventurarnos a sintetizar qué
carta constitucional, forma parte de una larga entendemos por Buen Vivir “la satisfacción de las
búsqueda de modos de vida que han impulsado necesidades, la consecución de una calidad de vida y
particularmente los actores sociales de América muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento
Latina durante las últimas décadas, como parte de saludable de todos y todas, en paz y armonía con la
sus reivindicaciones frente al modelo económico naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas
neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivin- humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre
dicaciones fueron reconocidas e incorporadas en para la contemplación y la emancipación, y que las
la Constitución, convirtiéndose entonces en los libertades, oportunidades, capacidades y potencialida-
principios y orientaciones del nuevo pacto social. des reales de los individuos se amplíen y florezcan de
modo que permitan lograr simultáneamente aquello
No obstante, el Buen Vivir es una apuesta de que la sociedad, los territorios, las diversas identidades
cambio que se construye continuamente desde colectivas y cada uno -visto como un ser humano uni-
esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de versal y particular a la vez- valora como objetivo de
una visión más amplia, la cual supere los estre- vida deseable (tanto material como subjetivamente y
chos márgenes cuantitativos del economicismo, sin producir ningún tipo de dominación a un otro).
que permita la aplicación de un nuevo paradigma Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a recons-
económico cuyo fin no se concentre en los pro- truir lo público para reconocernos, comprendernos y
cesos de acumulación material, mecanicista e valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a
interminable de bienes, sino que promueva una fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y
estrategia económica incluyente, sustentable y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la auto-
democrática; es decir, que incorpore a los proce- rrealización y la construcción de un porvenir social
sos de acumulación y re-distribución a los actores compartido” (Ramírez: 2008: 387).
que históricamente han sido excluidos de las
lógicas del mercado capitalista, así como a aque- Esta ruptura conceptual que proponemos tiene
llas formas de producción y reproducción que se orientaciones éticas y principios que marcan el

1
Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for International
Economics, en Washington, en 1989.

10


camino hacia un cambio radical hacia la cons- IV. Inserción estratégica y soberana en el
trucción de una sociedad justa, libre y democráti- mundo e integración latinoamericana.
ca. Las orientaciones éticas se expresan en cinco V. Transformación de la educación superior y
dimensiones: la justicia social y económica, la transferencia de conocimiento en ciencia,
justicia democrática participativa, la justicia tecnología e innovación.
intergeneracional e interpersonal, la justicia VI. Conectividad y telecomunicaciones para
transnacional y la justicia como imparcialidad. A construir la sociedad de la información.
su vez, propone desafíos al proyecto de cambio VII. Cambio de la matriz energética.
que se pueden sintetizar en: VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco
de una macroeconomía sostenible.
• Construir una sociedad que reconozca la IX. Inclusión, protección social solidaria y
unidad en la diversidad. garantía de derechos en el marco del Estado
• Reconocer al ser humano como gregario que Constitucional de Derechos y Justicia.
desea vivir en sociedad. X. Sostenibilidad, conservación, conocimien-
• Promover la igualdad, la integración y la cohe- to del patrimonio natural y fomento al
sión social como pauta de convivencia. turismo comunitario.
• Garantizar progresivamente los derechos XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, des-
universales y la potenciación de las capacida- concentración y descentralización.
des humanas. XII. Poder ciudadano y protagonismo social.
• Construir relaciones sociales y económicas
en armonía con la naturaleza. Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo con-
• Edificar una convivencia solidaria, fraterna creto y propone una lógica de planificación a par-
y cooperativa. tir de los siguientes 12 grandes objetivos
• Consolidar relaciones de trabajo y de ocio nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya
liberadores. fueron planteados en el Plan Nacional de
• Reconstruir lo público. Desarrollo 2007-2010 y que ahora son actualizados
• Profundizar la construcción de una democra- bajo parámetros que se relacionan con el desempe-
cia representativa, participativa y deliberativa. ño de las metas nacionales, con las distintas pro-
• Consolidar un Estado democrático, pluralista puestas de acción pública sectorial y territorial, y
y laico. principalmente con la necesidad de concretar los
desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
La ruptura conceptual con el concepto de desa-
rrollo y el modo de Estado se plasman en una En consecuencia, los objetivos actualizados del
Estrategia de largo plazo que busca construir una Plan Nacional para el Buen Vivir son:
“biópolis eco-turística”, cuyo desafío es concretar
un nuevo modo de generación de riqueza y re-dis- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión
tribución post-petrolera para el Buen Vivir, la e integración social y territorial
misma que define, para la primera fase de su apli- en la diversidad.
cación durante el período 2009-2013, doce estra- Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten-
tegias de cambio: cialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la
I. Democratización de los medios de produc- población.
ción, re-distribución de la riqueza y diversi- Objetivo 4. Garantizar los derechos de la
ficación de las formas de propiedad y de naturaleza y promover un am-
organización. biente sano y sustentable.
II. Transformación del patrón de especializa- Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,
ción de la economía a través de la sustitu- e impulsar la inserción estratégi-
ción selectiva de importaciones para el ca en el mundo y la integración
Buen Vivir. Latinoamericana.
III. Aumento de la productividad real y diver- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
sificación de las exportaciones, exportado- justo y digno en su diversidad de
res y destinos mundiales. formas.

11


Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios planificación pública es una apuesta y a la vez un
públicos, interculturales y de gran desafío para el proceso de planificación. Es un
encuentro común. proceso de doble vía, en el que la planificación
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identi- local alimenta y nutre a la planificación nacional y
dad nacional, las identidades viceversa, como parte de un proceso de construc-
diversas, la plurinacionalidad y ción de un nuevo tipo de Estado policéntrico. Así,
la interculturalidad. en 2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los Desarrollo en el cual la perspectiva territorial se
derechos y la justicia. incorporó a partir de los planes provinciales.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la partici-
pación pública y política. Para el período 2009-2013 la Estrategia Territorial
Objetivo 11. Establecer un sistema económi- Nacional constituye una de las principales inno-
co social, solidario y sostenible. vaciones del Plan en tanto incorpora al ordena-
Objetivo 12. Construir un Estado democráti- miento territorial e identifica las principales
co para el Buen Vivir. intervenciones y proyectos estratégicos en los
territorios. También el Plan incluye la desagrega-
Este Plan no es concebido como la suma de partes ción y territorialización de indicadores que sirven
y elementos dispersos. Tiene una mirada integra- de sustento para el diseño de política pública en
dora, basada en un enfoque de derechos que va función de la diversidad propia del país.
más allá de la entrada sectorialista tradicional, y
tiene como ejes la sustentabilidad ambiental y las De igual manera el Plan Nacional para el Buen
equidades de género, generacional, intercultural y Vivir refuerza la articulación entre la planificación
territorial. La armonización de lo sectorial con los nacional y territorial al identificar las dinámicas y
objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de particularidades específicas para la formulación de
coordinación y articulación interestatal para con- políticas públicas. El proceso de formulación de
jugar la problemática, las políticas y las visiones agendas para las siete zonas de planificación, per-
sectoriales con los grandes intereses nacionales. mitió identificar las necesidades de las poblacio-
nes relacionadas a las cualidades, potencialidades
Para propiciar esta articulación, la formulación y limitaciones de los territorios, así como desarro-
del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 llar una propuesta de modelo territorial en el que
se sustentó en un proceso de diseño de agendas se expresan los lineamientos para el uso del suelo
sectoriales, consideradas como instrumentos de y las intervenciones estratégicas articuladas a una
coordinación y concertación sectorial, las cuales propuesta nacional.
representan un esfuerzo de definición de políticas,
estrategias, programas y proyectos que ejecuta Todo este nuevo esquema de planificación nacio-
cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. nal también implica la construcción de un sólido
Las agendas y políticas sectoriales brindan cohe- proceso participativo. En este contexto, la formu-
rencia a las propuestas de gestión pública con res- lación del Plan para el Buen Vivir 2009-2013 res-
pecto a las disposiciones constitucionales, los ponde a un proceso sostenido de consulta que
objetivos del Buen Vivir y la planificación opera- inició con la elaboración del Plan Nacional de
tiva, lo que determina un flujo de articulación Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diver-
entre las orientaciones programáticas de mediano sidad de actores que formaron parte del mismo, y
plazo y la gestión institucional efectiva. se concibe en varios momentos de veedurías ciu-
dadanas a la ejecución de políticas, grupos focales,
La concertación sectorial no es suficiente cuando consultas ciudadanas, tanto a nivel nacional como
se requiere articular las distintas visiones y condi- territorial, así como también diálogo y concerta-
ciones de los territorios y sus poblaciones, con el ción con los actores sociales e institucionales.
objeto de fortalecer su integración y mejorar las
condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Es particularmente importante resaltar la organi-
Pensar el territorio como el espacio de concreción zación de Talleres de Consulta Ciudadana con
de la política pública y, a su vez, a las dinámicas énfasis en la articulación del Plan en los territo-
territoriales como elementos sustantivos para la rios, en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo

12


Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adi- sociales y políticos que han caracterizado al país
cionalmente, se realizaron dos talleres nacionales en las últimas décadas, así como una lectura críti-
en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a ca de los primeros 31 meses de gobierno. Y princi-
los objetivos, políticas y lineamientos de acción palmente propone las transformaciones necesarias
pública. Por sus especificidades territoriales, para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo
ambientales y culturales se organizó un taller en modo de acumulación y re-distribución para el
Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades en Buen Vivir.
la ciudad de Baños. En dichos talleres participaron
más de 4.000 representantes de la sociedad ecua- En su segunda parte, el Plan desarrolla los conte-
toriana organizados en más de 85 mesas de traba- nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el
jo que permitieron discutir tanto los objetivos Buen Vivir, actualizados en función de los conte-
nacionales cuanto las estrategias territoriales. nidos constitucionales, los resultados de la eva-
luación del Plan Nacional de Desarrollo
Para asegurar la incorporación de los aportes ciuda- 2007-2010, las agendas y políticas sectoriales y
danos a los contenidos del Plan Nacional para el territoriales, las acciones e inversiones públicas y
Buen Vivir, se diseñó una metodología de facilita- los aportes ciudadanos. En ellos se definen políti-
ción y sistematización asociada a los lineamientos cas y lineamientos de políticas necesarias para la
nacionales. Así, en cada mesa de trabajo se discu- consecución de metas que permitan hacer un
tieron las políticas de cada objetivo nacional agru- seguimiento de los resultados logrados por el
padas en cada uno de los componentes de la Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por
Estrategia Territorial Nacional, de esta manera se las instituciones ejecutoras, rompen con las iner-
indujo a la reflexión de las orientaciones naciona- cias burocráticas e institucionales y muestran el
les desde las realidades zonales. Los resultados de compromiso del gobierno nacional para cumplir
los procesos participativos fueron difundidos a tra- con su propuesta de transformación.
vés de las fichas de sistematización de cada taller
publicadas en el sitio web creado para el efecto. En su tercera parte, y como una de las innovacio-
nes del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-
Adicionalmente, se organizaron eventos masivos 2013, se incluye la Estrategia Territorial
en espacios públicos que permitieron la difusión Nacional, la misma que identifica y territorializa
de los contenidos del Plan Nacional para el Buen las principales intervenciones y proyectos estraté-
Vivir entre la ciudadanía, realizados en las plazas gicos nacionales. Se incluyen como anexos com-
públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, plementarios a la estrategia territorial una
Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu- primera versión de las agendas zonales. Éstas
sión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, constituyen un aporte para un proceso de discu-
y particularmente de la ciudadanía no organizada, sión ampliado en el que progresivamente y en
se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 función de procesos de la información y la plani-
personas, con el objeto de recoger las distintas opi- ficación territorial se brinde sustento para el dise-
niones de ciudadanos y ciudadanas respecto al sig- ño de políticas públicas en función de la
nificado del Buen Vivir así como de acciones diversidad propia del país.
relevantes para el próximo período de gobierno.
En su parte final, el Plan incluye el desarrollo de
Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007- criterios para la asignación de recursos a través de
2010, la arquitectura del Plan Nacional para el la formulación del Plan Plurianual de Inversiones.
Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes funda- Cabe resaltar que la planificación y priorización
mentales: una primera conceptual, una segunda de de la inversión pública estuvo acompañada de un
definición y concreción de políticas públicas y proceso de análisis, validación y jerarquización de
finalmente una instrumental. programas y proyectos articulados a las estrategias
de mediano plazo y a las políticas definidas en
En su primera parte, el Plan presenta las orienta- cada objetivo.
ciones y principios para un cambio radical orien-
tados hacia el Buen Vivir, luego incorpora un La parte instrumental del Plan Nacional para el
diagnóstico crítico sobre los procesos económicos, Buen Vivir es una herramienta flexible y dinámica,

13


en formato magnético, que, además de los conte- nalidades del país, así como, a la elaboración del
nidos antes descritos, recopila todos los resultados Plan de la circunscripción territorial especial de
de la participación en las mesas de consulta ciuda- la Amazonía. De la misma forma, y en el marco
dana e incluye información adicional al propio de sus autonomías, recomienda a los gobiernos
Plan en miras a garantizar su actualización perma- autónomos descentralizados la articulación con
nente conforme se van formulando políticas com- este Plan y la actualización de sus instrumentos
plementarias. Esta herramienta incluye además de planificación y prioridades de intervención
una opción de visualización geográfica y desagre- territorial.
gación de indicadores a fin de proporcionar a los
gestores de políticas públicas instrumentos que, de El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
primera mano, les permitan realizar proyecciones Construyendo un Estado Plurinacional e
de cobertura y ver los impactos que podrían tener Intercultural”, ha sido elaborado a través de la
sus programas en el territorio, tomando en cuenta orientación técnica y metodológica de la
la sostenibilidad ambiental y las equidades de Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
género, generacional, intercultural y territorial. (SENPLADES), en coordinación con los equipos
técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan de Estado y sobre todo con los aportes de ciudada-
Nacional para el Buen Vivir es un primer paso nas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del
para la construcción del Sistema Nacional Plan en el Consejo Nacional de Planificación
Descentralizado de Planificación Participativa constituye un hito en la aplicación de la
que tiene como finalidad descentralizar y des- Constitución así como también para la consolida-
concentrar el poder y construir el Estado ción de la democracia participativa.
Plurinacional e Intercultural. En este afán, y
siguiendo las disposiciones constitucionales, el
Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas René Ramírez Gallegos
las puertas e invita a la construcción de 14 SECRETARIO NACIONAL
Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacio- DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

14


El Proceso de Construcción del
Plan Nacional para el Buen Vivir

1


BUEN VIVIR
PARA EL
PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
1. El Proceso de Construcción del
Plan Nacional para el Buen Vivir

DE
1. EL PROCESO
La elaboración del Plan Nacional para el Buen ejecución del presupuesto del Estado; y la inver-
Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: sión y la asignación de los recursos públicos; y
articular la planificación al nuevo marco constitu- coordinará las competencias exclusivas entre el
cional, al reforzar la planificación por Objetivos Estado central y los gobiernos autónomos descen-
Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos tralizados. Su observancia será de carácter obliga-
de articulación y retroalimentación interestatal torio para el sector público e indicativo para los
que integren la gestión por resultados; incorporar demás sectores.
de manera efectiva a la planificación y el ordena-
miento territorial; e impulsar un proceso de parti- El Plan apuntala un proceso de transformación
cipación social. estructural del Ecuador en el largo plazo. Se orga-
niza por objetivos orientados a la garantía de dere-
chos. Los objetivos, a su vez, cuentan con acciones
1.1. Disposiciones constitucionales de carácter operativo, diseñadas para el período de
sobre la planificación nacional gobierno, que se concretan a través de la inversión
pública. La consolidación de una economía endó-
La Constitución de 2008 posiciona a la planifica- gena encaminada hacia el Buen Vivir requiere, en
ción y a las políticas públicas como instrumentos esta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidades
para la consecución de los Objetivos del Buen y oportunidades, así como en la movilización, acu-
Vivir y la garantía de derechos. Según la Carta mulación y distribución de capital en los distintos
Magna la planificación tiene por objeto propiciar sectores y actores del sistema económico.
la equidad social y territorial y promover la con-
certación. Para ello, debe asumir como prioridad
la erradicación de la pobreza, la promoción del 1.2. Elementos orientadores para la
desarrollo sustentable y la re-distribución equitati- formulación del Plan
va de los recursos y la riqueza, como condiciones
fundamentales para alcanzar el Buen Vivir. En La Constitución del Ecuador es el principal refe-
este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, rente del proceso de formulación de la planifica-
en forma individual y colectiva, tienen el derecho ción nacional. La aprobación de la Carta Magna
de participar de manera protagónica en la toma de estableció un nuevo pacto social, cuyo cumpli-
decisiones, en la formulación de políticas y en la miento debe ser canalizado por la acción estatal,
gestión de los asuntos públicos. que articula los sectores público, privado, popu-
lar y solidario. En ese sentido, los aportes consti-
Según la disposición constitucional contenida en tucionales llevaron a la actualización de los
el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo, hoy contenidos del Plan y a una denominación dife-
denominado Plan Nacional para el Buen Vivir, es rente para el nuevo período de gobierno. Así, se
el instrumento al que se sujetarán las políticas, transformó en el “Plan Nacional para el Buen
programas y proyectos públicos; la programación y Vivir, 2009-2013: Construyendo un Estado

17


Plurinacional e Intercultural”. Esta denomina- coordinación. Todo ello es parte de una gestión
ción refleja el cambio de paradigma del desarro- por resultados, en donde las políticas y programas
llo como medio para alcanzar el Buen Vivir. se articulan para el cumplimiento de las metas,
con la respectiva apropiación, coordinación y
La formulación del Plan Nacional para el Buen vinculación entre las distintas instituciones
Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta de públicas involucradas para la ejecución, segui-
gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo miento y evaluación.
ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legiti-
midad política de un mandato social y ciudadano Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de
al que el Gobierno Nacional debe responder y ren- planificación sectorial a la planificación por obje-
dir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en tivos requiere un esfuerzo para privilegiar las arti-
el Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana, culaciones entre las áreas social, productiva,
se sustenta en principios y orientaciones éticas, cultural y ambiental, a fin de construir una visión
políticas y programáticas que están incorporados de la política pública como un todo estructurado.
en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se trata de La planificación alrededor de grandes objetivos
elementos indispensables para garantizar la cohe- nacionales demanda una nueva cultura institucio-
rencia entre las acciones de mediano y corto plazo nal basada en la articulación, antes que en la frag-
y con las disposiciones constitucionales. mentación y segmentación del aparato público.
En esta línea, es fundamental el papel de los
Asimismo, la formulación del Plan Nacional para ministerios coordinadores, como instancias que
el Buen Vivir se sustenta en un análisis de las con- garantizan la coherencia y retroalimentación de la
diciones estructurales del Ecuador actual y en el acción pública sectorial. Este proceso exige el ali-
seguimiento a la gestión pública desarrollada neamiento y armonización de las políticas secto-
durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, riales y la gestión, en la perspectiva de vincular lo
durante el período 2007-2010. La evaluación existente y lo deseado en términos de política
incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el pública. Implica también, impulsar una propuesta
análisis de avances en el cumplimiento de metas, innovadora y viable que represente un punto de
respaldados en una línea de base con indicadores quiebre con el modo de desarrollo vigente en el
claros, concisos y periódicos, validados técnica y país y permita generar una nueva estrategia orien-
políticamente; y, por otra parte, la evaluación de tada hacia el Buen Vivir.
políticas, programas y proyectos del sector público
desde varias perspectivas, para determinar su Para propiciar esta articulación, la formulación
impacto, eficiencia y resultado en relación con el del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
logro de los objetivos propuestos. La información se sustentó en un proceso de diseño de agendas
obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió sectoriales, consideradas como instrumentos de
definir elementos de “ruptura”, que establezcan las coordinación y concertación sectorial. Estas
transformaciones sustantivas requeridas desde la agendas representan un esfuerzo de definición de
acción pública para un verdadero cambio de políticas, estrategias, programas y proyectos que
modelo orientado hacia el Buen Vivir. ejecuta cada gabinete sectorial de la Función
Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales
El Estado y la gestión pública –tradicionalmente brindan coherencia a las propuestas de gestión
estructurados bajo una lógica de planificación y pública con respecto a las disposiciones constitu-
ejecución sectorial– desarrollaron, durante el cionales, los objetivos del Buen Vivir y la plani-
período 2007-2009, un esfuerzo de articulación. ficación operativa. Ello determina un flujo de
El trabajo en torno a grandes objetivos naciona- articulación entre las orientaciones programáti-
les contribuye a generar una nueva cultura insti- cas de mediano plazo y la gestión institucional
tucional, basada en la cooperación y la efectiva (Figura 1.1).

18


BUEN VIVIR
PARA EL
Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
DE
1. EL PROCESO
Elaboración: SENPLADES.

Las metas e indicadores constituyen elementos país. Sin embargo, el conocimiento tácito, prácti-
fundamentales de referencia para el seguimiento y co o subjetivo, anclado en diferentes instancias
evaluación de la acción pública en relación a los sociales, pero no necesariamente codificable, obli-
impactos y resultados esperados hasta el año 2013. ga a múltiples mecanismos de retroalimentación
La línea base de los indicadores corresponde al año del Plan con participación ciudadana reconocien-
2008 o al último año con información disponible.2 do el carácter social del conocimiento y su reco-
nocimiento como parte consustancial de la acción
Las metas incorporadas en el Plan corresponden a colectiva. Por ello, el Plan incluye también meca-
indicadores de carácter cuantitativo, las cuales fue- nismos de diálogo con la ciudadanía para identifi-
ron construidas a partir de información confiable y car los resultados de programas públicos así como
estadísticamente representativa. Son instrumentos el seguimiento físico a la ejecución de la inversión
de verificación del cumplimiento de políticas pública. Esto implica reconocer el efecto demo-
públicas y por ende de los Objetivos Nacionales. cratizador de la articulación del conocimiento a
Cuentan con la validación de los ministerios eje- las orientaciones colectivas en la gestión estatal y
cutores y ministerios coordinadores. la vida pública, lo que incluye la devolución par-
ticipativa de la información y los resultados del
Construir mecanismos de monitoreo y evaluación seguimiento y la evaluación.
del Plan implican, necesariamente, el recurso de
una serie de saberes, conocimientos y series de El cumplimiento de las metas establecidas en el
información comparables, formalizadas, estandari- Plan es de responsabilidad conjunta de todas las
zadas y legitimadas en términos académicos y Funciones del Estado, de los gobiernos autóno-
científicos lo que implica recurrir a un acervo de mos descentralizados y adicionalmente requiere
conocimientos especializados sobre distintos sec- el compromiso de todos los actores de la socie-
tores y problemáticas de las políticas públicas del dad civil.

2
Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.

19


Además de lo indicado, como parte del proceso de nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007,
articulación del Plan con la planificación institu- el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
cional, las entidades públicas realizan sus planes Desarrollo, en donde fue incorporada la perspecti-
operativos institucionales en función de los obje- va territorial, a partir de los planes provinciales.
tivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue
posible detectar cómo se inscriben los objetivos Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial
institucionales dentro de la lógica de los objetivos Nacional constituye una de las principales innova-
nacionales. En ese sentido, se identificó la sobre- ciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamien-
posición de objetivos y vacíos de gestión en fun- to territorial e identifica las principales
ción de los objetivos nacionales. El proceso de intervenciones y proyectos estratégicos en los terri-
planificación estratégica institucional permite, torios. También, el Plan incluye la desagregación y
además, complementar las metas e indicadores del territorialización de indicadores que sirven de sus-
Plan con indicadores específicos o de gestión pro- tento para el diseño de la política pública, en fun-
pios de cada entidad. ción de la diversidad propia del país. El Plan
Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación
La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un pro- entre la planificación nacional y territorial, al iden-
ceso inédito de planificación, priorización y progra- tificar las dinámicas y particularidades específicas
mación de la inversión pública para el período de cada región para la formulación de políticas
cuatrianual. La identificación de los requerimientos públicas. El proceso de formulación de agendas
de inversión estuvo acompañada de un proceso de zonales permitió reconocer las necesidades de las
análisis, validación y jerarquización de programas y poblaciones vinculadas con las cualidades, poten-
proyectos a partir de las agendas y políticas sectoria- cialidades y limitaciones de los territorios, y desa-
les propias de cada Consejo Sectorial. Con la infor- rrollar una propuesta de modelo territorial en el que
mación antes mencionada se inició un proceso se expresen los lineamientos para el uso del suelo y
técnico que permita la asignación de recursos, a las intervenciones estratégicas para el ámbito regio-
nivel de proyecto, teniendo en cuenta determina- nal, articulados a una propuesta nacional.
dos criterios como: las políticas definidas en el Plan
Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de La Estrategia Territorial Nacional deberá convali-
mediano plazo, las prioridades presidenciales, el darse y enriquecerse a partir del desarrollo de los
Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerar- procesos de planificación y ordenamiento territo-
quización de los Ministerios Coordinadores. La for- rial de carácter participativo, impulsados desde los
mulación de escenarios de inversión permitió niveles territoriales de gobierno, así como tam-
dimensionar los impactos en la caja fiscal y los bién desde los lineamientos de acción pública de
requerimientos de financiamiento que garanticen carácter sectorial definidos por la Función
la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Ejecutiva. Por ello, la Secretaría Nacional de
Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y Planificación y Desarrollo propone diseñar y
actualizado para la elaboración del correspondiente poner en marcha procesos democráticos de discu-
presupuesto anual. sión y concertación de sus componentes, que
cuenten con la participación decidida de los
La concertación sectorial no es suficiente cuando gobiernos autónomos descentralizados, así como
se requiere articular las distintas visiones y condi- lineamientos de planificación territorial y meca-
ciones de los territorios y sus poblaciones para for- nismos de coordinación de la gestión en los terri-
talecer su integración y mejorar las condiciones de torios, para construir conjuntamente un modelo
vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio territorial equilibrado e incluyente.
como el espacio de concreción de la política
pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoria- El Plan no es la suma de los planes locales ni sec-
les como elementos sustantivos para la planifica- toriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las
ción pública es una apuesta y, al mismo tiempo un experiencias, los sueños, las demandas y aspiracio-
gran desafío para el proceso de planificación. Es nes sectoriales y territoriales fueron analizados y
un proceso de doble vía, en el que la planificación aportaron a la construcción de las políticas y
local alimenta y nutre a la planificación nacional lineamientos de políticas de los doce Objetivos
y viceversa, en el marco de la construcción de un Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de

20


BUEN VIVIR
PARA EL
doble vía, la planificación local alimentó y nutrió de uno de los grandes compromisos asumidos
a la planificación nacional y viceversa, lo que favo- por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza

PLAN NACIONAL
rece la construcción de un nuevo tipo de Estado por la diversidad de actores que formaron parte
descentralizado y desconcentrado. A este esfuerzo del proceso, y se concibe, en varios momentos,
se sumará el apoyo técnico necesario para la formu- de veedurías ciudadanas a la ejecución de polí-
lación de los Planes de Vida de los pueblos y nacio- ticas, la consulta ciudadana nacional y regional,

DEL
nalidades del Ecuador y el Plan para la y diálogo y concertación con los actores sociales
circunscripción territorial especial de la Amazonía. e institucionales.

CONSTRUCCIÓN
Veedurías ciudadanas
1.3. Planificación participativa para Un cambio de los modos de gestión pública hacia
el Buen Vivir modelos de cogestión requiere mecanismos per-

DE
manentes de participación pública, que mejoren

1. EL PROCESO
La participación ciudadana es un derecho. Las y la capacidad de incidencia y control social sobre la
los ciudadanos deben ser parte de la toma de deci- acción estatal. Para ello, se han implementado
siones, de la planificación y la gestión de los asun- espacios ciudadanos que velen por el buen desem-
tos públicos, así como del control popular de las peño, sugieran modificaciones y observen todo el
instituciones del Estado. A la vez, la participación ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan
de la población en la formulación de políticas Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y
públicas es un elemento fundamental para la rea- proyectos que se ejecutan en el territorio.
lización de los derechos del Buen Vivir. En este
sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos Las veedurías ciudadanas nacen como una de las
que en escasas ocasiones han tenido la oportuni- instancias de participación social y ciudadana, que
dad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmo- permite recoger la visión y percepción de hombres
visiones; pero también es un deber establecer y mujeres de diferentes contextos socio-culturales,
canales de diálogo con la ciudadanía organizada a de diferente edad, opción sexual, condición y posi-
fin de fortalecer la democracia. ción, sobre la implementación de las políticas
públicas nacionales en los territorios. De este
Es importante dejar sentado que este objetivo se modo, la acción pública se nutre del saber acumu-
inspira no sólo por la valoración ética de la posi- lado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus
bilidad de un ejercicio democrático de encuentro luchas y demandas históricas. Este proceso pro-
de intereses particulares, sino por la necesidad de mueve el empoderamiento ciudadano para la con-
contar con el conocimiento, las habilidades y la vivencia en la diversidad, el incremento de las
presencia misma de los destinatarios de todo capacidades de la ciudadanía para una mejor y
Plan Nacional, como corresponsables del diseño mayor articulación de intereses con el Estado y con
y gestión de acciones públicas que están referidas la sociedad misma, y fortalece el tejido social.
al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesa-
rio crear las condiciones para la construcción de En este sentido, como parte del Sistema Nacional
un sistema de participación social, articulado a Descentralizado de Planificación Participativa y
las distintas fases del ciclo de políticas públicas: con el apoyo de SENPLADES y la Secretaría de
planificación, ejecución, seguimiento, evalua- Pueblos y Participación Ciudadana se impulsaron
ción y contraloría social. El desafío a futuro será espacios de participación y control social en las
la puesta en marcha de un sistema participativo siete zonas de planificación, durante el período
de seguimiento, evaluación y vigilancia social, a comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009.
partir de los objetivos del Plan Nacional para el Los resultados y observaciones de las veedurías han
Buen Vivir, con el concurso de las diferentes ins- sido incorporados en la discusión del Plan.
tancias involucradas.
Talleres de consulta ciudadana
La elaboración participativa del Plan 2009- La discusión y formulación de políticas públicas
2013 responde a un proceso sostenido de connacionales con distintos actores organizados y no
sulta que inició con la elaboración del Plan organizados es requerimiento fundamental para
Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco la legitimidad de la planificación. Por ello, como

21


parte del proceso de formulación del Plan se difundidos a través de las fichas de sistematiza-
organizaron los Talleres de Consulta Ciudadana ción de cada taller, publicadas en el sitio web que
con énfasis en la articulación del Plan en los se creó para el efecto.
territorios en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,
Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Adicionalmente, se organizaron eventos masi-
Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres vos en espacios públicos, que permitieron la
nacionales en Quito y Guayaquil, para analizar difusión de los contenidos del Plan Nacional
los alcances a los objetivos, políticas y linea- para el Buen Vivir entre la ciudadanía. Estos se
mientos de acción pública. Dadas las especifici- realizaron en las plazas públicas de las ciudades
dades territoriales, ambientales y culturales, se de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Como
organizó un taller en Galápagos y otro con pue- aporte a la discusión sobre prioridades de la
blos y nacionalidades indígenas, en la ciudad de sociedad ecuatoriana, y particularmente de la
Baños. En dichos talleres participaron más de ciudadanía no organizada, se aplicaron sondeos
4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana, de opinión a más de 5 000 personas. El propósi-
organizados en más de 85 mesas de trabajo que to fue recoger las distintas opiniones de ciudada-
permitieron discutir los objetivos nacionales y las nos y ciudadanas respecto al significado del
estrategias territoriales. Buen Vivir de acciones relevantes para el perío-
do de gobierno.
Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron
como objetivos identificar propuestas de políticas Diálogo y concertación con actores
nacionales alineadas al marco constitucional, a sociales e institucionales
partir de un análisis propositivo de los actores La participación comprende acciones individuales
locales, sobre la base de su conocimiento de la rea- y colectivas. Sobre la base de los preceptos estable-
lidad regional, e intentar rebasar la perspectiva cidos en la Constitución, se realizó un proceso de
micro comunidad-cantón-provincia para abordar consulta con los Consejos Nacionales para la
integralmente la problemática del país. Igualdad. Ellos han desplegado procesos de diálogo
con las organizaciones, los movimientos sociales,
Para asegurar la incorporación de los aportes ciu- los pueblos y nacionalidades, vinculados con su
dadanos a los contenidos del Plan Nacional para labor con el objetivo de definir participativamente
el Buen Vivir, se diseñó una metodología de faci- las políticas que se requieren para un desarrollo
litación y sistematización asociada a los linea- inclusivo de los sectores que han sido histórica-
mientos nacionales de planificación territorial. mente discriminados. Esto permitió un diálogo de
En cada mesa de trabajo, se discutieron las polí- saberes entre los distintos actores, de tal forma que
ticas de cada objetivo nacional agrupadas en los saberes técnicos, académicos y tradicionales
cada uno de los siete componentes de la tuvieron un lugar de encuentro y fueron escucha-
Estrategia Territorial Nacional. De esta manera, dos e incorporados en el proceso de planificación.
se indujo a la reflexión de las orientaciones De esa manera, se posibilitó la formulación de pro-
nacionales desde las realidades regionales. Los puestas concretas para viabilizar la construcción de
resultados de los procesos participativos fueron un Estado plurinacional e intercultural.

22


BUEN VIVIR
PARA EL
PLAN NACIONAL
Principios metodológicos
de los talleres de consulta ciudadana

DEL
La metodología para el trabajo respondió a los siguientes principios metodológicos:

CONSTRUCCIÓN
• Diálogo de saberes. Se buscó propiciar un diálogo de saberes entre los distintos tipos
de participantes en las mesas, de manera que los saberes técnicos, académicos y popu-

DE
lares tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el proceso

1. EL PROCESO
de planificación. Además de la consecución de los resultados técnicos necesarios, la
propuesta metodológica permitió que la planificación participativa se constituya en
una pedagogía para el ejercicio de ciudadanía.

• Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes fueron
el punto de partida para el proceso de planificación y ocuparon un lugar central en la
propuesta metodológica, de manera que la voz de los participantes no fuese subsumi-
da a la voz de especialistas y expertos en el tema.

• La diversidad como riqueza. Se potenció la diversidad de participantes, criterios y pro-
puestas. La diversidad no fue vista como un obstáculo. Por el contrario, fue estimulada y
promovida.

• La deliberación por sobre el consenso. Se promovió un proceso de discusión y argu-
mentación de posiciones, como parte del ejercicio de construcción de ciudadanía. Los
disensos y los consensos fueron señalados y recogidos en el proceso, sin intentar llegar
a acuerdos forzados. Se partió del respeto a las posiciones contrarias, de la tolerancia y
el pluralismo. Para los temas especialmente conflictivos en los que existen posiciones
irreconciliables entre los actores involucrados y disparidades de poder muy marcadas,
se realizaron mesas por actores.

• Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se buscó superar la lógica
de planificación sectorial y promover una planificación a partir de objetivos naciona-
les y las estrategias territoriales.

• Ejes transversales. Se integraron los enfoques de género, generacional, territorial e
intercultural en la reflexión, discusión y diseño de políticas públicas en cada una de
las mesas de consulta.

• Flexibilidad. Se trabajó en una metodología lo suficientemente flexible para adaptar-
se a los distintos contextos en los que se desarrollaron las mesas de consulta y a la
diversidad de participantes involucrados en el proceso.

23


1.4. Logros y alcances del proceso Entre los principales alcances al proceso, es posi-
ble anotar los siguientes:
Entre los principales logros del proceso de planifi-
cación participativa y de la formulación del Plan • Se debe impulsar un sistema de participa-
2009-2013, es posible anotar que: ción social que permita integrar, de manera
permanente y efectiva, las aspiraciones de
• Se ha consolidado la planificación por la sociedad en los diversos procesos de pla-
objetivos nacionales. Éstos se encuentran nificación, a fin de evitar la instrumentali-
integrados a las políticas sectoriales pero zación de la participación.
se requiere reafirmar dicha articulación • Es necesario propiciar un mayor debate en
con la gestión pública y la planificación los territorios para la aplicación del Plan y
institucional. la conformación efectiva del Sistema
• Se consiguió un alto grado de involucra- Nacional Descentralizado de Planificación
miento de las instituciones públicas recto- Participativa.
ras de las políticas, particularmente de los • Se requiere una mayor articulación y siner-
ministerios coordinadores y de instancias gia entre las intervenciones públicas de
que permitieron consolidar los ejes trans- diversos niveles de gobierno para optimizar
versales en el presente Plan (enfoques de las acciones en los territorios.
género, generacional, interculturalidad y • Se requiere consolidar el proceso iniciado
territorial). para una mejor la articulación entre la pla-
• Se logró difundir a amplios sectores de la nificación y la asignación de recursos en
sociedad los principales objetivos del función de prioridades nacionales para el
Plan Nacional para el Buen Vivir. Hubo cumplimiento de derechos y el Buen Vivir.
una amplia aceptación por parte de los
participantes, quienes, además, formula- El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea como
ron aportes sustantivos para mejorar y un proceso dinámico. Su principal desafío es la cons-
potenciar el Plan. trucción de un Estado constitucional de derechos y
• Se obtuvo un alto grado de deliberación, justicia, plurinacional e intercultural. En tal virtud,
debate y discusión en el proceso, y una el Plan, como instrumento dinámico, deberá integrar
buena representatividad de los distintos y articular, de manera progresiva, otros procesos de
sectores invitados a participar en el proce- planificación, particularmente aquellos derivados de
so de planificación. la formulación de políticas específicas que permitan
• Se han sentado las bases para la construc- hacer efectivos los derechos; los planes de desarrollo
ción de un sistema participativo que con- y ordenamiento territorial de los diversos niveles de
tribuya a radicalizar la democracia en el gobierno; y los planes de vida o planes para el Buen
futuro. Vivir de los pueblos y nacionalidades.

24


2
Orientaciones Éticas
y Programáticas


2. ORIENTACIONES ÉTICAS Y PROGRAMÁTICAS
2. Orientaciones Éticas y Programáticas

Cualquier proyecto responsable debe contener un llevar una vida satisfactoria que les permita
conjunto de orientaciones éticas, utópicas y teóri- autorrealizarse y sentar las bases para el
cas que permitan delimitar el camino y asegurar la mutuo reconocimiento como ciudadanos
factibilidad de sus sueños. Estas orientaciones iguales (Olin, 2006:3).
guían las grandes decisiones dentro de las cuales
operan los actores sociales, políticos y económicos • La justicia democrática participativa: en una
y permiten visualizar, en cada momento de la mar- sociedad políticamente justa, todos y todas
cha, si se está o no en la ruta adecuada. Este Plan deben contar con el mismo poder para con-
no es la excepción. tribuir al control colectivo institucionaliza-
do de las condiciones y decisiones políticas
Las orientaciones que fundamentan el Plan que afectan su destino común, lo que debe
Nacional para el Buen Vivir buscan oponerse a la entenderse como la defensa de los princi-
idea de que el presente es una pura fatalidad histó- pios de igualdad política, participación y
rica a la que debemos resignarnos o acostumbrar- poder colectivo democrático (Olin, 2006).
nos, como se habitúa el peatón al paisaje que
observa todos los días. La negación de la posibilidad • La justicia intergeneracional e interpersonal:
del cambio obliga al ciudadano común a ver el futu- en una sociedad justa, las acciones y planes
ro desde el conformismo y niega así la posibilidad del presente tienen que tomar en cuenta a
de construir en el presente opciones de transforma- las generaciones futuras. Tal situación
ción y acuerdos colectivos que permitan creer que implica un pacto ambiental y distributivo
otras formas de vida social son posibles. Por eso la que considere el impacto ambiental y social
necesidad de plantear orientaciones emancipadoras que tiene el uso de los recursos naturales y
y recuperar el derecho a concebir un futuro mejor. las acciones y decisiones económicas que se
toman en el presente, así como también la
equidad de género y el reconocimiento de
2.1. Orientaciones éticas la diversidad cultural del país.

Las orientaciones éticas que guían este Plan se Además, estas orientaciones incluyen comple-
fijan dentro de una concepción igualitaria y mentariamente:
democrática de la justicia que se expresa en tres
dimensiones: • Justicia transnacional: una sociedad mun-
dialmente justa implica tomar en cuenta
• La justicia social y económica como base del que las opciones vitales de cada persona
ejercicio de las libertades de todos y todas: están limitadas también por los accidentes
en una sociedad justa, todos y cada uno de de nacimiento y de origen nacional. En la
los individuos que la integran gozan del medida en que existe el reconocimiento de
mismo acceso a los medios materiales, socia- bienes públicos mundiales y la consolida-
les y culturales necesarios para subsistir y ción de interrelaciones de movilidad de

27


personas y recursos entre países, se hace evi- danía radical que fije las bases materiales de
dente que para un tratamiento adecuado de un proyecto nacional inspirado por la igual-
la justicia internacional y cosmopolita no dad en la diversidad.
solo se debe abordar los tradicionales temas
de la guerra y la paz, sino también los de jus- 2. Revolución ética, para garantizar la transpa-
ticia económica, re-distribución de bienes rencia, la rendición de cuentas y el control
tangibles e intangibles e igualar el peso de la social, como pilares para la construcción de
participación en los ámbitos políticos globa- relaciones sociales que posibiliten el reco-
les (Nussbaum, 2007, ob. cit.). nocimiento mutuo entre las personas y la
confianza colectiva, elementos imprescin-
• Justicia como imparcialidad: una sociedad justa dibles para impulsar este proceso de cambio
es aquella que otorga seguridad jurídica y el en el largo plazo.
mismo trato en todos sus procesos a todas y
todos los ciudadanos frente a la ley y las ins- 3. Revolución económica, productiva y agraria,
tituciones que la rigen, en donde los dere- para superar el modelo de exclusión here-
chos individuales son respetados en tanto dado y orientar los recursos del Estado a la
forman parte también de un objetivo social. educación, salud, vialidad, vivienda,
(Dworkin, en Campbell, 2002; Rawls, 1999). investigación científica y tecnológica,
trabajo y reactivación productiva, en
armonía y complementariedad entre
2.2. Orientaciones programáticas zonas rurales y urbanas. Esta revolución
debe concretarse a través de la democrati-
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 zación del acceso al agua, tierra, crédito,
apoya la construcción de un Estado Constitucional tecnologías, conocimientos e informa-
de Derechos, Plurinacional e Intercultural, orien- ción, y diversificación de las formas de
tado hacia el Buen Vivir, y constituye un instru- producción y de propiedad.
mento estratégico que pone en práctica, de manera
sistemática y organizada, los cambios que impulsa 4. Revolución social, para que, a través de una
la Constitución de 2008. Este Plan recoge y busca política social articulada a una política
concretar un quiebre en las trayectorias históricas económica incluyente y movilizadora, el
del desarrollo y de la democracia ecuatorianas, en Estado garantice los derechos fundamenta-
el marco de las siguientes propuestas de transfor- les. Esta política integral, coherente e inte-
mación y orientaciones ético-políticas de la gradora es la que ofrece las oportunidades
Revolución Ciudadana: para la inserción socioeconómica y, a la
vez, para el fortalecimiento de las capaci-
1. Revolución constitucional y democrática, para dades de las personas, comunidades, pue-
sentar las bases de una comunidad política blos, nacionalidades y grupos de atención
incluyente y reflexiva, que apuesta a la prioritaria a fin de que ejerzan libremente
capacidad del país para definir otro rumbo sus derechos.
como sociedad justa, diversa, plurinacional,
intercultural y soberana. Ello requiere la 5. Revolución por la dignidad, soberanía e inte-
consolidación del actual proceso constitu- gración latinoamericana, para mantener
yente, a través del desarrollo normativo, de una posición clara, digna y soberana en
la implementación de políticas públicas y las relaciones internacionales y frente a
de la transformación del Estado, de manera los organismos multilaterales. Ello permi-
coherente, con el nuevo proyecto de cam- te avanzar hacia una verdadera integra-
bio, para que los derechos del Buen Vivir ción con América Latina y el Caribe, así
sean realmente ejercidos. Para esto, es como insertar al país de manera estratégi-
indispensable la construcción de una ciuda- ca en el mundo.

28


Un Cambio de Paradigma:

3
del Desarrollo al Buen Vivir


DESARROLLO AL BUEN VIVIR
3. Un Cambio de Paradigma:
del Desarrollo al Buen Vivir

El concepto dominante de “desarrollo” ha entrado Las sociedades occidentales eran pensadas como el
en una profunda crisis, no solamente por la pers- modelo hacia el cual irreversiblemente llegarían

DEL
pectiva colonialista desde donde se construyó, sino todas las sociedades del mundo. Las sociedades

PARADIGMA:
además por los pobres resultados que ha generado tradicionales eran vistas entonces, como etapas
en el mundo entero. Las innumerables recetas para anteriores por las que la humanidad debía transi-
alcanzar el supuesto desarrollo, concebido desde tar hasta alcanzar el “desarrollo” a través de la

DE
una perspectiva de progreso y modelo a seguir, han industrialización.

3. UN CAMBIO
llevado a una crisis global de múltiples dimensio-
nes, que demuestra la imposibilidad de mantener la En esta visión prima una concepción del desarro-
ruta extractivista y devastadora para los países del llo como modernización y crecimiento económi-
sur, las desiguales relaciones de poder y comercio co, que se mide a través de las variaciones del
entre el norte y el sur y los ilimitados patrones Producto Interno Bruto (PIB). Lamentablemente,
actuales de consumo, que sin duda llevarán al pla- esta concepción no ha logrado ser superada hasta
neta entero al colapso al no poder asegurar su capa- la actualidad. El desarrollo industrial es el desarro-
cidad de regeneración. Es imprescindible, llo deseado y una medida de la modernización de
entonces, impulsar nuevos modos de producir, una sociedad. Las causas del denominado subdesa-
consumir y organizar la vida y convivir. rrollo son imputadas a las propias sociedades “atra-
sadas”, desconociendo la existencia de factores
Las ideas dominantes de progreso y de desarrollo externos y sin indagar sus relaciones con los pro-
han generado una monocultura que invisibiliza la cesos de acumulación capitalista.
experiencia histórica de los diversos pueblos que
son parte fundante y constitutiva de nuestras socie- La historia nos ha demostrado que los cambios que
dades. Bajo la concepción del progreso, de la operan en la vida de las sociedades no son mono-
modernización y del desarrollo, opera una visión causales, ni unilineales, que el crecimiento econó-
del tiempo lineal, en que la historia tiene un solo mico no necesariamente implica desarrollo y que
sentido, una sola dirección; los países desarrollados el “subdesarrollo” y el “desarrollo” son dos caras de
van adelante, son el “modelo” de sociedad a seguir. una misma moneda.
Lo que queda fuera de estas ideas es considerado
salvaje, simple, primitivo, retrasado, pre-moderno. En respuesta a lo anteriormente señalado, han sur-
De este modo, resulta imposible pensar que los paí- gido los planteamientos del desarrollo a escala
ses menos desarrollados, pueden ser más desarrolla- humana y del desarrollo humano, los cuales par-
dos en algunos aspectos que los países llamados ten de la idea de que el desarrollo debe tener como
desarrollados (De Sousa Santos, 2006: 24). centro al ser humano y no a los mercados o a la
producción. Por consiguiente, lo que se debe
En el campo del desarrollo, la teoría de la moder- medir no es el PIB sino el nivel de vida de las per-
nización de los años 50, constituye una de las pri- sonas, a través de indicadores relativos a la satis-
meras expresiones sistematizadas de esta visión. facción de las necesidades humanas.

31


Otras corrientes teóricas como la de desarrollo 3.1. Aproximaciones al
humano enfatizan en la calidad de vida como un
concepto de Buen Vivir
proceso de ampliación de oportunidades y
expansión de capacidades humanas, orientado a Los pueblos indígenas andinos aportan a este deba-
satisfacer necesidades de diversa índole, como te desde otras epistemologías y cosmovisiones y
subsistencia, afecto, entendimiento, participa- nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. La
ción, libertad, identidad, creación, etc. La cali- noción de desarrollo es inexistente en la cosmovi-
dad de vida está dada por poder contar con una sión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, es
vida larga y saludable, adquirir conocimientos y aquello que no miramos, ni conocemos; mientras
acceder a los recursos necesarios para tener un al pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo cono-
nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). El cemos, nos constituye y con él caminamos. En este
énfasis radica en lo que las personas pueden camino nos acompañan los ancestros que se hacen
“hacer y ser” más que en lo que pueden “tener”. uno con nosotros, con la comunidad y con la natu-
Desde esta perspectiva, se parte de las potencia- raleza. Compartimos entonces el “estar” juntos con
lidades de la gente, de su forma de pensar, de sus todos estos seres. Seres que tienen vida y son parte
necesidades, sus valores culturales y sus formas nuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo, el
de organización. mundo de afuera y el mundo del aquí, se conectan
y hacen parte de esta totalidad, dentro de una pers-
Sin embargo, la satisfacción de necesidades y la pectiva espiral del tiempo no lineal.
expansión de capacidades humanas actuales no
deben hipotecar el futuro, por eso, se habla de El pensamiento ancestral es eminentemente colec-
desarrollo sustentable. Las formas de producción y tivo. La concepción del Buen Vivir necesariamen-
los hábitos de consumo deben procurar la conser- te recurre a la idea del “nosotros” porque el mundo
vación y recuperación del ambiente, buscando la no puede ser entendido desde la perspectiva del
armonía entre el ser humano y la naturaleza. “yo” de occidente. La comunidad cobija, protege,
demanda y es parte del nosotros. La comunidad es
El desarrollo sustentable es inviable sin el respe- el sustento y es la base de la reproducción de ese
to a la diversidad histórica y cultural como base sujeto colectivo que todos y cada uno “somos”. De
para forjar la necesaria unidad de los pueblos. ahí que el ser humano sea concebido como una
Conlleva, como elemento fundamental, la pieza de este todo, que no puede ser entendido sólo
igualdad de derechos y oportunidades entre las como una sumatoria de sus partes. La totalidad se
mujeres y los hombres de las comunidades, expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. “El
entre pueblos y nacionalidades, entre niños, universo es permanente, siempre ha existido y
niñas, jóvenes y adultos. Implica la irrestricta existirá; nace y muere dentro de sí mismo y sólo el
participación ciudadana en el ejercicio de la tiempo lo cambia” (pensamiento kichwa). De ahí
democracia. que hacer daño a la naturaleza es hacernos daño a
nosotros mismos. Cada acto, cada comportamien-
En términos generales se puede afirmar que el to tiene consecuencias cósmicas, los cerros se eno-
concepto dominante de desarrollo ha mutado y ha jan o se alegran, se ríen o se entristecen, sienten…
sido inmune a sus críticas. Ha “resistido” a críticas piensan…existen (están).
feministas, ambientales, culturales, comunitarias,
políticas, entre otras. No obstante, en el mejor de El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cos-
los casos ha tenido críticos implacables que, sin movisión. Alcanzar la vida plena es la tarea del
embargo, no han sido capaces de plantear concep- sabio y consiste en llegar a un grado de armonía
tos alternativos. Es por eso que es necesario total con la comunidad y con el cosmos.
encontrar propuestas desde el sur que permitan
repensar las relaciones sociales, culturales, econó- Si recurrimos a la traducción cultural que nos
micas, ambientales desde otro lugar. Siguiendo el sugiere Boaventura de Sousa Santos, nuestro
nuevo pacto de convivencia sellado en la debate sobre la construcción de una nueva socie-
Constitución del 2008, este Plan propone una dad, partiendo de epistemologías diversas, se enri-
moratoria de la palabra desarrollo para incorporar quece enormemente: ya no estamos hablando de
en el debate el concepto del Buen Vivir. crecimiento económico, ni del PIB, estamos

32


hablando de relaciones amplias entre los seres por la cual se propone frente al concepto de bien-
humanos, la naturaleza, la vida comunitaria, los estar utilizar el concepto del Buen Vivir, el cual
ancestros, el pasado y el futuro. El objetivo que incluye no únicamente el estar, sino también el ser.
nos convoca ya no es el “desarrollo” desde esa
antigua perspectiva unilineal de la historia, sino la Las propuestas contenidas en el Plan Nacional
construcción de la sociedad del Buen Vivir. para el Buen Vivir plantean importantes desafí-
os técnicos y políticos, e innovaciones metodo-
La concepción del Buen Vivir converge en algunos lógicas e instrumentales. El Plan constituye una
sentidos con otras concepciones también presentes ruptura conceptual con las ideas del Consenso

en la historia del pensamiento de occidente. de Washington3, con sus políticas estabilizado-
Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y política ras, de ajuste estructural y de reducción del
nos habla ya del Vivir Bien. Para Aristóteles, el fin Estado a su mínima expresión, que provocaron
último del ser humano es la felicidad, que se alcan- una profunda crisis socioeconómica y una gran
za en una polis feliz. Es decir, únicamente la felici- debilidad del sistema político e institucional de
dad de todos es la felicidad de cada uno; la felicidad los países latinoamericanos.
se realiza en la comunidad política. Aisladamente,
los seres humanos no podemos alcanzar la felici- El Plan propone una visión del Buen Vivir, que

DEL
dad, solo en sociedad podemos practicar la virtud amplía los derechos, libertades, oportunidades y

PARADIGMA:
para vivir bien, o ser felices. El fin de la polis, es potencialidades de los seres humanos, comunida-
entonces alcanzar la felicidad de los seres humanos des, pueblos y nacionalidades, y que garantiza el
que la integran. A su vez y, dentro de este marco, reconocimiento de las diversidades para alcanzar

DE
el filósofo ve la felicidad con procesos relacionados un porvenir compartido. Esto implica una ruptura

3. UN CAMBIO
a la amistad, el amor, el compromiso político y la conceptual que se orienta por éticas y principios
posibilidad de contemplación en y de la naturale- que marcan el camino hacia la construcción de
za, a teorizar y crear obras de arte. Todos ámbitos una sociedad justa, libre y democrática.
olvidados usualmente en el concepto dominante
de desarrollo.
3.2. Principios para el Buen Vivir
Es importante resaltar el énfasis que en ambas con-
cepciones tiene el sentido de lo comunitario – social La combinación de las orientaciones éticas y pro-
en el marco de la realización de las libertades huma- gramáticas apuntan a la articulación de las liberta-
nas, frente a las visiones de desarrollo fragmentarias, des democráticas con la posibilidad de construir un
economicistas y centradas en el mercado. porvenir justo y compartido: sin actuar sobre las
fuentes de la desigualdad económica y política no
A su vez, vale recordar que la palabra desarrollo ha cabe pensar en una sociedad plenamente libre. El
sido enmarcada dentro de la perspectiva bienestaris- desenvolvimiento de ésta depende del manejo sos-
ta, en donde éste es sinónimo de bienestar. No obs- tenible de unos recursos naturales y productivos
tante, sostenemos que es necesario re-significar la escasos y frágiles. El planeta no resistiría un nivel
palabra bien-estar en el castellano. ¿Por qué? La de consumo energético individual equivalente al
palabra well-being ha sido traducida semánticamen- de los ciudadanos de los países industrializados. El
te desde el inglés como “bienestar”. No obstante, el fin de la ‘sociedad de la abundancia’ exige disposi-
verbo “to be” en inglés significa ser y estar. En el caso ciones individuales e intervenciones públicas que
de la traducción al español se está omitiendo toda no ignoren las necesidades generales y cultiven
mención al ser como parte fundamental de la vida proyectos personales y colectivos atentos a sus con-
(Ramírez: 2008, 387). Esta es una razón adicional secuencias sociales y ambientales globales.

3
Salida ideológica a la crisis de la deuda externa de 1982, articulada en un conjunto de “recomendaciones” que los paí-
ses latinoamericanos debían incorporar a sus políticas económicas, surgida de una conferencia de economistas -la mayo-
ría de ellos vinculados a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial-
realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989.

33


Como señala Olin (2006), se trata, entonces, de El fortalecimiento de la sociedad consiste en pro-
promover la construcción de una sociedad que promover la libertad y la capacidad de movilización
fundice la calidad de la democracia y amplíe sus autónoma de la ciudadanía para realizar volunta-
espacios de incidencia en condiciones de radical riamente acciones cooperativas, individuales y
igualdad social y material. Ello apunta al fortaleci- colectivas, de distinto tipo. Esa capacidad exige
miento de la sociedad –y no del mercado (como en que la ciudadanía tenga un control real del uso, de
el neoliberalismo) ni del Estado (como en el deno- la asignación y de la distribución de los recursos
minado ‘socialismo real’)– como eje orientador del tangibles e intangibles del país.
desenvolvimiento de las otras instituciones sociales.

Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Olin, 2006.

No obstante, la diversidad humana4 hace imposi- Estos postulados proponen una ruptura radical con
ble alcanzar la plenitud de la igualdad, por lo que las visiones instrumentales y utilitarias sobre el ser
es necesario trazar la progresividad en la reducción humano, la sociedad y las relaciones que tienen
de la desigualdad así como los medios necesarios éstos con la naturaleza. Esta ruptura se puede ver
para procurar alcanzarla. claramente en los principios que sustentan la
orientación hacia una sociedad justa, libre, demo-
¿Qué desigualdades son admisibles moral y ética- crática y sustentable.
mente? El principio rector de la justicia relacionado
con la igualdad tiene que materializarse en la elimi- 3.2.1. Hacia la unidad
nación de las desigualdades que producen domina- en la diversidad
ción, opresión o subordinación entre personas y en Uno de los aspectos centrales en la concepción
la creación de escenarios que fomenten una paridad del Buen Vivir es su dimensión colectiva, que
que viabilice la emancipación y la autorrealización incorpora la relación armónica entre los seres
de las personas y donde los principios de solidaridad humanos y con la naturaleza. Sin embargo, en
y fraternidad puedan prosperar y con ello la posibi- sociedades marcadas por la historia colonial y la
lidad de un mutuo reconocimiento. dominación, las posibilidades de vivir juntos en

4
Diversidad que es producto de características externas como el medio ambiente natural, social o el patrimonio hereda-
do legítimamente, y personales, tales como edad, orientación sexual, etnia, metabolismo, etc.

34


comunidad pasan primero por poder construir esa sentido de la unidad en la diversidad. De ahí que
comunidad de todos y todas. De ahí la necesidad para construir una sociedad democrática y pluralis-
de reconocer la diversidad como parte sustancial ta la orientación estratégica busque la transforma-
de la sociedad y como elemento que coadyuva al ción en tres planos articulados entre sí: el socio –
Buen Vivir a través del aprendizaje intercultural, económico para asegurar la igualdad; el político
la generación de sinergias y las posibilidades abier- que permita cambios en las estructuras de poder, de
tas para nutrirnos de saberes, epistemologías, cos- manera que la diferencia deje de ser un elemento
movisiones y prácticas culturales distintas. de dominación y opresión; y el socio – cultural,
encaminado al reconocimiento de la diferencia y a

La nueva Constitución de la República del abrir las posibilidades para un aprendizaje entre
Ecuador incorpora un cambio de gran trascenden- culturas (Díaz Polanco, 2005). La plurinacionali-
cia para la vida del país: se pasa del Estado pluri- dad promueve la justicia económica y pregona la
cultural y multiétnico de la Constitución del 98, igualdad. La lucha por la igualdad es también la
al Estado intercultural y plurinacional. De este lucha por el reconocimiento de la diferencia.
modo, se recoge una de las reivindicaciones más Igualdad no es sinónimo de homogenización. Ni
profundas e importantes de los movimientos indí- diferencia sinónimo de desigualdad.
genas y afroecuatorianos del país para la construc-

DEL
ción de la sociedad del Buen Vivir. En el plano de la democracia, el Estado

PARADIGMA:
Plurinacional supone la construcción de un Estado
Sin embargo, en sociedades marcadas por la desi- radicalmente democrático: recupera y fortalece el
gualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin Estado y la sociedad para garantizar el ejercicio

DE
tomar en cuenta los procesos de dominación. El pleno de la soberanía popular. La plurinacionali-

3. UN CAMBIO
diálogo intercultural parte de la premisa del diálogo dad reconoce a las autoridades de los pueblos y
entre iguales. Éste no es posible cuando unas cultu- nacionalidades, elegidas de acuerdo a sus usos y
ras están subordinadas a otras. De esta manera el costumbres, dentro del Estado unitario, en igual-
tema de las relaciones interculturales, más que un dad de condiciones con los demás sectores de la
tema antropológico se convierte en un aspecto fun- sociedad. De ahí que la plurinacionalidad recono-
damentalmente político. La desigualdad económi- ce y valora las distintas formas de democracia exis-
ca está acompañada de profundos procesos de tentes en el país: la democracia comunitaria, la
exclusión social, discriminación y desconocimiento democracia deliberativa, la democracia participati-
de todo otro cultural. De ahí que al hablar de inclu- va nutren y complementan a la democracia repre-
sión e integración social se haga imprescindible sentativa, promoviendo un verdadero ejercicio
generar estrategias claras de reconocimiento de la democrático intercultural.
diferencia y de la diversidad que, a la larga, conduz-
can a generar cambios en las estructuras de poder. La construcción de un Estado radicalmente demo-
crático es también la construcción de un estado
Las políticas orientadas a alcanzar mayor justicia e policéntrico. De ahí que la plurinacionalidad vaya
igualdad, como garantía para el ejercicio pleno de de la mano con la descentralización y no con el
los derechos de los seres humanos, guardan una debilitamiento del Estado. Podemos tener un esta-
estrecha articulación con aquellas políticas enca- do fuerte y descentralizado, con una sociedad fuer-
minadas a generar cambios socio-culturales para te en su diversidad.
establecer el reconocimiento de la diferencia y la
erradicación de todo tipo de discriminación, exclu- La plurinacionalidad implica una ruptura con la
sión o subordinación por opción sexual, género, noción liberal de la nación, aquella según la cual
etnia, edad, discapacidad, enfermedad o creencias. a cada Estado le corresponde una nación. El reco-
No existe una verdadera disyuntiva entre las polí- nocer que un Estado no deja de ser unitario por
ticas que promueven la igualdad en términos re- estar constituido por múltiples naciones es sin
distributivos y aquellas que promueven el duda un avance democrático, pero también un
reconocimiento de las diferencias y las particulari- avance teórico-político, basado en la concepción
dades culturales. Igualdad y diferencia no son dos de la diversidad. La existencia de las diversas
nociones contrapuestas, por el contrario constitu- naciones conlleva además al reconocimiento de
yen dos dimensiones de la justicia social. Este es el múltiples adscripciones identitarias.

35


Por último, la plurinacionalidad conlleva la cons- debemos asegurar que cada persona y cada comu-
trucción de una sociedad post-colonial. El colo- nidad pueda efectivamente elegir la vida que
nialismo no terminó con la independencia, ya que desea vivir y que al mismo tiempo aseguremos el
la creación del Estado republicano no implicó una ejercicio de todos los derechos de cada uno de los
lucha contra el sistema monárquico, sino única- miembros de la sociedad. Para esto debemos con-
mente la independencia política y económica de cebir al ser humano no como un simple consumi-
la corona española. Las diversidades fueron consi- dor sino como un portador de derechos y
deradas como un obstáculo para el “progreso” y responsabilidades hacia los otros.
por consiguiente, las élites impulsaron un proceso
de homogenización de los sectores subalternos, Al tomar la sociedad como punto de referencia se
caracterizados como carentes de potencial político resalta la vocación colectiva y cooperativa del ser
para plantear o constituir una alternativa para humano. Se trata de un individuo que incluye a
pensar el país. De este modo, el nacimiento de la los otros en su propia concepción de bienestar.
República ecuatoriana estuvo signado por la Como sostenía Kant: “Al considerar mis necesida-
exclusión de las mayorías de la construcción des como normativas para otros, o, al hacerme un
nacional (Ramón, 2004). fin para los otros, veo mis necesidades hacia los
otros como normativas para mí”. A esto sólo
La idea de emancipación del pueblo, con la que se habría que añadir que “los otros” (todos y todas)
rompió los lazos coloniales, chocó con los hábitos puedan ver mis necesidades también como norma-
políticos coloniales profundamente arraigados en tivas hacia ellos.
las sociedades latinoamericanas. Emancipar
empieza a adquirir el significado de “civilizar” al Este principio define el espacio de realización
pueblo de su atraso y anarquía. En el siglo XIX social como aquel en que el individuo puede pen-
imperaba la idea de que el pueblo no estaba prepa- sarse y recrearse en relación con los demás. Al defi-
rado para regirse por un sistema republicano supe- nir este espacio tenemos que reflexionar en torno
rior a su capacidad. De ahí el intento de fundar la a las distancias justas e injustas que separan a unos
República “desde arriba” (Villavicencio, 2003). El de otros, lo que nos hace conscientes de que ser
mantenimiento del colonialismo interno, que ha poseedores de derechos implica necesariamente
generado profundos procesos de exclusión, requie- tener obligaciones hacia los otros. Asociado a tal
re de acciones afirmativas hacia los grupos exclui- concepción de individuo, adherimos una concep-
dos que permitan superar la discriminación en una ción de la libertad que define la realización de las
perspectiva de justicia histórica. potencialidades de cada individuo como una con-
secuencia de la realización de las potencialidades
3.2.2. Hacia un ser humano que 5
de los demás. La libertad de todos es la condición
desea vivir en sociedad de posibilidad de la libertad de cada uno.

“Y es bien raro pensar en una persona feliz Estas consideraciones reafirman el reconocimiento
como una persona solitaria, pues el ser de que las personas no son seres aislados, sino que
humano es una criatura social y está natu- necesitan y dependen de otras personas para alcan-
ralmente dispuesta a vivir junto a otros” zar niveles de autonomía, de bienestar y para repro-
(Aristóteles, Ética Nicomáquea, IX, 9). ducirse socialmente. Las personas adquieren sus
habilidades intelectuales y emocionales en entor-
Los hombres y las mujeres somos seres sociales, nos familiares, institucionales, sociales y necesitan
gregarios y políticos. La realización de una vida de una serie de cuidados relacionados con su bie-
plena es impensable sin la interacción y el recono- nestar material, emocional e intelectual, en mayor
cimiento del otro, que son todos y no un grupo o menor intensidad a lo largo de toda su vida, sien-
particular. Se trata de reconocer que no podemos do la niñez y la vejez dos etapas fundamentales.
defender nuestra vida sin defender la de los demás Estas actividades generalmente son realizadas por
–los presentes y descendientes-, y que todos juntos otras personas, redes sociales, instituciones y son el

5
Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007).

36


testimonio de que los seres humanos son seres las personas puedan tener libertad efectiva para
interdependientes. aceptar o rechazar los beneficios en cuestión.

El reconocimiento de la importancia de las activi- 3.2.3. Hacia la igualdad, la integración
dades de reproducción social es un eje fundamental y la cohesión social
de un modelo de desarrollo solidario y equitativo6. Al ser el individuo un ser social, se propone reto-
Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro- mar a la sociedad como unidad de observación e
ductivos en articulación con los procesos reproduc- intervención y a la igualdad, inclusión y cohesión
tivos. Este reconocimiento significa al mismo social como valores que permiten promover el

tiempo identificar los nudos de desigualdad que espíritu cooperativo y solidario del ser humano.
estas actividades relacionadas con el cuidado y la
reproducción social han significado: estos nudos Dado que se postula una justicia social como espa-
tienen que ver con la división sexual del trabajo cio de mutuo reconocimiento entre ciudadanos
que en nuestras sociedades sobrecarga a las mujeres iguales, defendemos la idea de que no es suficiente
con las actividades de cuidado, con desigualdades con dar más al que menos tiene (y peor aún dádi-
de clase que hacen que ciertas mujeres, con condi- vas) sin pensar la distancia que separa a uno del
ciones laborales precarias asuman de manera des- otro. En un espacio de reconocimiento de la desi-

DEL
proporcionada estas actividades, con diferencias gualdad y la diversidad, la forma de distribución de

PARADIGMA:
intergeneracionales que tienen que ver también los recursos tiene que dirigirse a reducir las brechas
con una desigual repartición de tareas entre edades. sociales y económicas y a auspiciar la integración y
Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir cohesión de los individuos en la sociedad.

DE
debe por ello trabajar hacia un régimen social de

3. UN CAMBIO
cuidados más justo en el cual las actividades de Sostenemos que una sociedad igualitaria es una
cuidado sean valoradas, mejor repartidas social- comunidad política no estratificada en el sentido de
mente y conjuguen equitativamente el dar y reci- que no genera grupos sociales desiguales. Los mode-
bir cuidados (Herrera, G., 2006). los asistenciales, al limitarse a proporcionar acceso
a bienes de subsistencia y al no tomar en cuenta las
En este proceso, cada uno contribuye mejor a diversas distancias que separan a los individuos,
reproducir su vida y la de sus descendientes en han producido una sociedad desigual, poco cohe-
tanto apuesta al logro de una vida digna para los sionada y donde la probabilidad de construir y con-
otros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente con solidar la dominación y subordinación es alta. Con
afirmar que la libertad de una persona se limita a ello se posterga la búsqueda de un lugar común en
que otro no interfiera en sus acciones individuales7. el que ciudadanos, mutuamente reconocidos como
La libertad supone la creación de posibilidades rea- pares, tengan el anhelo de convivir juntos. Debe
les de autogobierno de una sociedad; es decir, la aclararse, sin embargo, que la paridad mencionada
creación de condiciones sociales para que cada uno “no significa que todo el mundo deba tener el
pueda decidir sobre su particular proyecto de vida mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida, gustos,
y sobre las normas que rigen la vida de todos. deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el tipo
de paridad aproximada que sea inconsistente con la
El derecho universal a la libertad tiene su contra- generación sistémica de relaciones de dominación y
parte en la obligación universal de luchar por la de subordinación”. (Fraser, 1999).
igualdad y no ejercer coerción contra nadie. Ello
implica ir hacia la definición democrática de una La idea de incluir igualitariamente a todos y a
política de provisión de bienes públicos en la cual todas hace referencia a niveles que van más allá de

6
Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por mujeres sería entre
el 25% y el 50% del PIB (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdad
social y de exclusión. No se refiere solo a los salarios de las trabajadoras domésticas (derechos laborales en el sector cui-
dados) sino sobre todo al de todas y todos los que no reciben lo que deberían (derecho al cuidado), a las mujeres que
luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), y al de
las que no pueden decidir no darlos (derecho a no dar cuidado).
7
Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartar la libertad de expresión de los que pueden expresarse sino que ade-
más se requieren políticas que propicien la capacidad de todos para ejercer dicha libertad de palabra y voz.

37


los términos individuales, ya que contempla a la los proyectos individuales. Y solo si esa distribución
estructura social misma y a su posibilidad de cohe- no es desigual existen las condiciones para un mutuo
sión. No hay que olvidar que se trata de políticas reconocimiento sin el cual no hay una pública exter-
de carácter ‘público’ no sólo en el sentido estatal nalización de las capacidades” (Ovejero, 2006).
del término (es decir, que el Estado las financia,
gestiona e implementa), sino que apuestan por El objetivo debe ser entonces la garantía de los
una inclusión de toda la comunidad política. Se derechos de las y los ciudadanos y, con ello, la
trata de crear una ciudadanía con capacidad de corresponsabilidad que tienen en el cumplimiento
tomar decisiones por fuera de la presión o la tute- de los deberes para con los otros, sus comunidades
la del poder de unos pocos. Se apuesta por un y la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son los
modelo igualitario que propicie y garantice la par- derechos, las políticas no pueden ser selectivas
ticipación de los sujetos, más allá de su condición sino universales, por lo cual, el objetivo en la pro-
de clase, del lugar ocupado en la estructura formal ducción y distribución de bienes públicos debe ser
de trabajo o de su género, orientación sexual, la ampliación de las coberturas y la mejora de la
etnia o credo. Son políticas de y para la ciudada- calidad de las prestaciones. La focalización puede
nía en general. Como reza el mensaje del reflejar una prioridad ante emergencias momentá-
Libertador Simón Bolívar: “Sin igualdad perecen neas, pero el principio rector de la estrategia eco-
todas las libertades, todos los derechos”. nómica y social de mediano y largo plazo debe ser
la universalidad solidaria.
3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos
universales y la potenciación de Debemos reconocer, como señala Martha
las capacidades humanas Nussbaum (2006), que existen dos umbrales que
Partimos de una máxima: el libre desarrollo de nos permiten caracterizar una vida como humana.
todos y todas es la condición para el libre desarro- El primero: las capacidades de los seres humanos
llo de cada uno. Por tal razón, la meta debe ser la para realizarse y funcionar dentro de la sociedad.
expansión de las capacidades de todos los indivi- El segundo: que las funciones y capacidades no
duos para que puedan elegir autónomamente, de sean tan mínimas, ni tan reducidas.
manera individual o asociada, sus objetivos.
Asimismo, la atención no debe estar puesta exclu- La idea intuitiva de una vida acorde con la digni-
sivamente sobre el acceso al bien mínimo, a tener dad humana sugiere que las personas no solo tie-
lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo nen derecho a la vida, sino a una vida compatible
de capacidades fundamentales y la afirmación de con la dignidad de la persona. Por lo tanto, aboga-
identidades que constituyen al ser. El referente mos por el reconocimiento de una igual dignidad
debe ser la vida digna y no la mera supervivencia. de los seres humanos. Reiteramos: el conceder a
algunas personas un derecho desigual debe ser
Como ha dicho el premio Nobel de Economía siempre un objetivo temporal (en el mejor de los
Amartya Sen: “Dado que la conversión de los bie- casos, y no debe ser un modus operandi de la polí-
nes primarios o recursos en libertades de elección tica pública), pues supone situar al ‘beneficiario’
puede variar de persona a persona, la igualdad en en una posición de subordinación e indignidad
la posesión de bienes primarios o de recursos frente a los demás. (Nussbaum, 2006).
puede ir de la mano de serias desigualdades en las
libertades reales disfrutadas por diferentes perso- 3.2.5. Hacia una relación armónica
nas” (Sen, 1992). Se debe abogar, entonces, por la con la naturaleza
expansión de las capacidades en el marco del cum- La responsabilidad ética con las actuales y futuras
plimiento de los derechos humanos, antes que generaciones y con el resto de especies es un prin-
basarse únicamente en el acceso a satisfactores de cipio fundamental para prefigurar un nuevo esque-
necesidades consideradas mínimas. ma de desarrollo humano. Éste necesita reconocer
la dependencia de la economía respecto de la
Para que los individuos ejerzan sus capacidades y naturaleza; admitir que la economía forma parte
potencialidades, “es necesario una distribución igua- de un sistema mayor, el ecosistema, soporte de la
litaria de las condiciones de vida, dado que sólo si se vida como proveedor de recursos y funciones
dispone de los recursos necesarios podrán realizarse ambientales, y sumidero de deshechos.

38


La economía no puede verse únicamente como un perar el carácter público y social del individuo y
circuito cerrado entre productores de mercancías y no pretende únicamente promover el desarrollo
consumidores, siendo el mercado su mecanismo de de un ser solitario y egoísta, como la denominada
coordinación a través de los precios. En realidad, la sociedad de libre mercado.
economía constituye un sistema abierto que nece-
sita el ingreso de energía y materiales, como insu- La fraternidad o comunidad de acción se coloca en
mos del proceso productivo que, al ser procesados el corazón de los proyectos democrático-republica-
generan un flujo de residuos: el calor disipado o nos: postula un comportamiento asentado en la
energía degradada y los residuos materiales, que en idea: “Yo te doy porque tú necesitas y no porque

ese estado retornan a la naturaleza, pero no pueden pueda obtener un beneficio a cambio”. Es un con-
reciclarse completamente. (Falconí, 2005). junto de valores y motivaciones individuales que
facilita el desarrollo de la libertad positiva de todos
Asimismo, además de la recreación con hermosos y que legitima el principio de la re-distribución de
paisajes, la naturaleza proporciona un conjunto de la riqueza y la promoción de la igualdad social (más
servicios fundamentales para la vida: la tempera- aún en condiciones de escasez relativa).
tura, la lluvia, la composición atmosférica, etc.,
que constituyen condiciones insustituibles y cuya La fraternidad implica una disposición cívica:

DEL
preservación tiene un valor infinito. involucra el reconocimiento de las necesidades e

PARADIGMA:
intereses de los otros, la aceptación de la justicia
No se trata de mantener incólume el patrimonio de la ley y el respeto de las instituciones que per-
natural, porque esto es imposible por el uso de miten el ejercicio de la democracia como forma de

DE
energía y materiales que realizan las distintas sociedad y de gobierno que apunta a que nadie sea

3. UN CAMBIO
sociedades, así como por la capacidad de asimila- sometido a la voluntad de otros, a que todos ten-
ción de los ecosistemas, sino de resguardarlo a un gan igual disponibilidad para ser ciudadanos acti-
nivel adecuado. vos en la construcción de la comunidad política.

Las políticas públicas tradicionalmente han inten- Se trata de propiciar la construcción de escenarios
tando enfatizar con poco éxito la equidad intra- donde el ideal de la fraternidad pueda prosperar en
generacional, enfocándose en los más pobres. No una dirección en que los objetivos personales no se
obstante, suele omitirse la equidad inter-genera- reduzcan al afán de obtener réditos particulares,
cional; se ignoran las preferencias de las próximas sino también a construir experiencias comunes que
generaciones (o incluso las preferencias de la gene- edifiquen un porvenir compartido en que nadie
ración actual en unos cuantos años). No se entien- dependa de otro particular para vivir dignamente.
de que el no pago de la ‘deuda ambiental’ ahora
puede implicar la imposibilidad de pago de la Vale mencionar, no obstante, que la cooperación
‘deuda social’ del mañana. se desarrollará en la medida en que las partes inte-
resadas sean conscientes de que, en el futuro, esta-
Promover el desarrollo sostenible significa conso- rán ligadas por proyectos conjuntos: propiciar un
lidar el progreso tecnológico hacia el incremento orden social e institucional en el que las personas
de la eficiencia, entendida como la generación de reconozcan que el beneficio de uno depende del
un nivel de producción determinado, con el beneficio de todos.
menor uso posible de recursos naturales.
3.2.7. Hacia un trabajo y
3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, un ocio liberadores
fraterna y cooperativa El punto de partida de la libertad potencial que gene-
Una de las orientaciones para la convivencia ra el trabajo es que los ciudadanos tengan la posibili-
humana alude a construir relaciones que auspicien dad de asegurar el propio sustento con el mismo.
la solidaridad y la cooperación entre ciudadanos y
ciudadanas, que se reconozcan como parte de una En la práctica social y económica, se ha confundi-
comunidad social y política. La construcción de la do el reparto del trabajo con el reparto del empleo.
cooperación, la solidaridad y la fraternidad es un En las actuales sociedades capitalistas, las activi-
objetivo acorde con una sociedad que quiere recu- dades laborales se dividen básicamente en una

39


parte de trabajo asalariado, de trabajo mercantil sentido emancipador, liberando tiempo para vivir
autónomo, de trabajo no mercantil doméstico y de garantizando un trabajo que permita la realización
trabajo comunitario. En este sentido, una agenda personal en todos sus ámbitos. Tal situación se
igualitaria consiste en repartir toda la carga de tra- vincula con los objetivos de la abolición de la
bajo y no solo la parte que se realiza como empleo división sexual del trabajo y un reequilibrio de los
asalariado. Lo que hoy se plantea como reparto del tiempos sociales, que reduzca la importancia del
trabajo no es más que reparto del empleo asalaria- trabajo en beneficio de otras dimensiones de la
do, y el objetivo que lo alienta es menos una existencia humana: el ocio creador, el arte, el ero-
voluntad de repartir igualitariamente la carga de tismo, la artesanía, la participación democrática,
trabajo que la de proceder a un reparto más igua- la fiesta, el cuidado de las personas y de la natura-
litario de la renta. (Riechmann y Recio, 1997). leza o el de la participación de actividades comu-
nitarias. Se procura la construcción de mundos
Un objetivo de un cambio de época estará asocia- vitales, distintos al imperio absoluto de la produc-
do al lema “trabajar menos para que trabajen ción y del productivismo, y peor aún el predomi-
todos, consumir menos para consumir todos con nio del capital sobre el trabajo. Este último tiene
criterios sostenibles ambientalmente, mejorar la que ser el fin mismo del proceso económico
calidad de vida dedicando todos más tiempo a cui- (Riechmann y Recio, 1997:110).
dar de los demás, del entorno y de nosotros mis-
mos; cuestionar no solo la distribución de la renta 3.2.8. Hacia la reconstrucción
sino la forma de producción y los productos con- de lo público8
sumidos” (Riechmann y Recio, 1997: 34). No obs- Si uno de los principales problemas de las últimas
tante, la reducción de la jornada no debe ser vista décadas fue la privatización de lo público, la cons-
sólo como instrumento técnico para una distribu- trucción de una nueva sociedad obliga a recuperar-
ción más justa del trabajo, sino como la meta lo. Ello implica retomar la idea de la propiedad y el
transformadora de la sociedad, de crear más tiem- servicio públicos como bienes producidos y apropia-
po disponible para las personas. dos colectiva y universalmente. Existe un conjunto
de bienes a cuyo acceso no se puede poner condicio-
El modo de producción debe estar centrado en el tra- nes de ningún tipo, ni convertir en mercancías a las
bajo, pero no asentado en la propiedad Estatal de los que solo tienen derecho quienes están integrados al
medios de producción, como proponía el socialismo mercado. El Estado, la comunidad política, debe
real, sino en un régimen mixto de propiedad donde garantizar el acceso sin restricciones a este conjunto
coexiste la propiedad privada regulada, el patrimonio de bienes públicos para que todos y todas puedan
público, las comunidades y las asociaciones colecti- ejercer sus libertades en igualdad de condiciones.
vas (cooperativas) que, en tanto buscan la reproduc-
ción de la vida de sus miembros, tienen la La recuperación de lo público implica retomar cier-
potencialidad de asumir como objetivo colectivo la tas funciones del Estado social, como garante del
reproducción de la vida de todos, y pesar fuertemen- bien común, para articularlo con el nuevo lugar que
te en las decisiones sobre la economía pública (De tiene la sociedad civil en la gestión de lo público: se
Souza Santos, 2007). Esto significa pasar de una eco- trata del espacio de los movimientos sociales, de las
nomía del egoísmo a una del altruismo-solidario. asociaciones comunitarias, de los colectivos ciuda-
Como señala Boaventura de Souza Santos, pasar de danos, de las organizaciones civiles y de la partici-
un sistema al estilo Microsoft Windows a un Sistema pación organizada de sectores voluntarios que
Linux; es decir que lo socialmente eficiente implica reclaman para sí un rol preponderante en la toma
competir compartiendo, generando riqueza motiva- de decisiones políticas y en la incidencia en las
dos por el interés particular, pero respetando criterios grandes orientaciones de la vida pública del país.
de solidaridad, reciprocidad y justicia social.
Lo público se define, desde esta perspectiva, como
Se trata de situarse en la perspectiva más amplia “lo que es de interés o de utilidad común a todos
de la transformación de las relaciones sociales en los miembros de la comunidad política, lo que

8
Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof, 2005.

40


atañe al colectivo y, en esta misma línea, a la auto- pación ciudadana y a la deliberación pública en la
ridad de lo que de allí se emana” (Rabotnikof, toma de decisiones y en el control social de la
1995). La recuperación de lo público se relaciona acción estatal. Sólo en la medida en que se abran los
con un proyecto de país y de nación independien- debidos espacios de participación y diálogo a los ciu-
te, integrador y capaz de imaginarse un mejor futu- dadanos, éstos acrecentarán su poder de incidencia
ro construido colectivamente. pública, sus capacidades de auto-gobierno y de orga-
nización social autónoma, su interés por las cuestio-
Se trata, además, de retomar la idea de lo público nes públicas y podrán, entonces, constituirse en un
como opuesto a lo oculto. En el caso del Estado la pilar para el cambio político que requiere el país.

transparencia de sus actos es fundamental. De lo
contrario, podría generar desigualdades en la asig- La democracia, entendida como una forma de
nación de los recursos y la imposibilidad de recla- organización del Estado, se ha reducido a las com-
mar por parte de los afectados. Lo público como lo petencias electorales que, en un territorio deter-
visible, lo transparente, lo publicado, impide que minado, definen los funcionarios que han de
se ejerzan relaciones de dominación bajo el argu- detentar el liderazgo político en los terrenos legis-
mento de que aquellas son parte del espacio priva- lativo y ejecutivo (Fung y Olin, 2003).
do e íntimo de la vida, como por ejemplo la

DEL
violencia contra las mujeres. La gobernanza participativa entraña la presencia

PARADIGMA:
de una ciudadanía activa y de fuertes movimientos
La noción de lo público está también asociada a los sociales que trabajen en redes abiertas con los
espacios comunes de encuentro entre ciudadanos: agentes estatales, en cuestiones locales y en temas

DE
espacios abiertos a todos sin exclusiones y no mera- nacionales, y la institucionalización de múltiples

3. UN CAMBIO
mente como un mercado de vendedores y compra- dispositivos participativos a fin de que aquellos
dores. Tal situación es indispensable en un país en ganen en capacidad de influencia y de control
donde se ha negado sistemáticamente la libre sobre las decisiones políticas.
expresión de identidades como las de las mujeres,
las culturas indígenas, los afro-descendientes, las Se trata entonces de promover una efectiva inser-
diversidades sexuales, las juventudes, los pobres y ción de la participación ciudadana en la gestión
otras subculturas usualmente marginadas. pública y el proceso político. El Estado pasa a ser
gestionado a través de redes públicas en que se
Lo que está en juego entonces es la necesidad de implica la ciudadanía y la sociedad civil organizada
construir una noción de espacio público entendido y que se soportan en nuevos procedimientos para un
como aquello que hace referencia tanto a los luga- mayor equilibrio de poder en la toma de decisiones.
res comunes, compartidos y compartibles (plazas, La innovación institucional participativa democra-
calles, foros, mercados, bibliotecas, escuelas), como tiza la gestión pública y la vuelve más eficiente en la
a aquellos donde aparecen o se ventilan, entre medida en que se cimienta en las demandas y en la
todos y para todos, cuestiones de interés común. información producida colectivamente en el diálo-
go público entre sociedad y Estado. En la medida en
Uno de los principales instrumentos para el fortale- que dicha participación activa el interés y el prota-
cimiento de lo público en la sociedad es la existen- gonismo de los sectores más desfavorecidos tiene,
cia de una escuela pública, universal, no confesional además, efectivas consecuencias en una re-distribu-
y financiada íntegramente por el Estado. Dicha ción más justa de la riqueza social.
escuela deberá respetar y promover el pluralismo
ideológico y la libertad de conciencia, cuya defensa La democracia participativa parte del principio de
debe ser uno de sus objetivos primordiales. la igualdad política de los ciudadanos en la produc-
ción de las decisiones públicas que afectan la vida
3.2.9. Hacia una democracia representativa, común y supone el mutuo reconocimiento entre
participativa y deliberativa individuos, todo lo cual es incompatible con estruc-
Un Estado efectivamente democrático requiere ins- turas sociales que involucran niveles flagrantes de
tituciones políticas y modos de gobernanza pública exclusión y desigualdad. Las bases sociales de la
que, sostenidas en una estructura de representación democracia participativa apuntan a lograr un tipo
política pluralista y diversa, den cabida a la partici- de igualdad sustantiva que posibilite la reciprocidad

41


entre sus miembros. Ello permite integrar a los Así, la actividad cultural debe ser garantizada por
diferentes actores en un proceso de diálogo, en el el Estado como un bien público. Por su carácter
que intereses y objetivos en conflicto se evalúan y esencialmente libre se debe garantizar, entonces,
jerarquizan de acuerdo a un conjunto de criterios la autonomía de la actividad cultural y artística
definidos públicamente y entre actores pares. frente a los imperativos administrativos del Estado
y especulativos del mercado. En consecuencia, el
3.2.10. Hacia un Estado democrático, Estado debe garantizar y promover la creación cul-
pluralista y laico tural y artística bajo condiciones que aseguren su
La visión de un Estado plurinacional, diverso y plu- libre desenvolvimiento.
ral busca el reconocimiento político de la diversidad
étnica, sexual y territorial, y apuesta por la genera- La defensa de la laicidad del Estado, entendida
ción de una sociedad que promueva múltiples senti- como el establecimiento de las condiciones jurí-
dos de lealtad y pertenencia a la comunidad política. dicas, políticas y sociales idóneas para el desarro-
llo pleno de la libertad de conciencia, base de
Una identidad nacional homogénea y plana cons- los Derechos Humanos, es condición sine qua
tituye un referente poscolonial que no tolera la non para garantizar el pluralismo social en todas
diferencia y la diversidad como principios consti- sus formas.
tutivos de la organización estatal. El Estado pluri-
nacional mega diverso asume la idea de una Se considera así a cada ciudadano o ciudadana
multiplicidad de identidades que, en continua individual como el único o única titular de la
interacción, reproducen una serie de relaciones libertad de conciencia y la distinción entre la esfe-
complejas con la nación. Así, la figura del ciuda- ra de lo público, que concierne a todos y a cada
dano o ciudadana como titular de unos derechos uno de los ciudadanos, independientemente de
exigibles, únicamente en términos individuales, se sus orientaciones en materia de conciencia, y la
une una noción de derechos de titularidad colec- esfera de lo privado, lugar de las creencias y con-
tiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio. vicciones particulares. Ello afirma la necesaria
separación de las iglesias y el Estado.
Tal diversidad es reflejada institucionalmente por
medio de una arquitectura estatal de carácter fle- En el ejercicio de los derechos sexuales y dere-
xible donde la desconcentración y la descentrali- chos reproductivos, el carácter laico del Estado,
zación pasan al primer plano. Asimismo, el garantiza el respeto de las opciones autónomas y
principio de un Estado que reconoce la diferencia promueve el rechazo de los dogmatismos. El pri-
debe prefigurar soluciones jurídicas e instituciona- mero consiste en aprender a convivir en la diver-
les específicas (bajo la forma de derechos) que sidad sin intolerancias. El segundo implica el uso
posibiliten la efectiva igualdad de los diversos. Se de la razón, del saber y de la ciencia frente a los
abre así el espacio para específicas políticas de dis- dogmatismos (verdades absolutas) de creencias.
criminación afirmativa que aseguren la reparación Esto significa que las personas tomen decisiones
de las ventajas históricas de ciertos grupos y prefi- en su vida sexual y reproductiva, con autonomía
guren un contexto efectivo de oportunidades igua- y beneficiándose del progreso científico y del
litarias para todos y todas los ecuatorianos. acceso a una información y educación desprejui-
ciada y libre.
Por su parte, la actividad cultural y artística debe
ser entendida como el libre despliegue de la expre- Los individuos miembros de entidades colectivas
sividad y del ejercicio de la reflexión crítica. En poseen el derecho a que se protejan sus conviccio-
una sociedad radicalmente democrática, la cultura nes en el espacio propio de dichas entidades, sin
debe ser concebida y experimentada como una más límite que los principios de igualdad de todos
actividad simbólica que permite dar libre cauce a los ciudadanos (igualdad positiva) y de orden
la expresividad y capacidad de reflexión crítica de público sin discriminaciones (igualdad negativa).
las personas. Una parte fundamental del valor de A su vez, los poderes públicos deberán proteger la
esta actividad radica en su capacidad de plasmar la libertad religiosa y de culto, entendida como un
especificidad social, cultural e histórica en la que aspecto del derecho a la libre conciencia, sin dis-
se desenvuelve la vida social. criminaciones de ninguna clase.

42


3.3. El Buen Vivir en la cia armónica con la naturaleza (Constitución de
la República del Ecuador, Art. 275).
Constitución del Ecuador9
El Buen Vivir, más que una originalidad de la Carta En la Constitución del Ecuador se supera la visión
Constitucional, forma parte de una larga búsqueda reduccionista del desarrollo como crecimiento eco-
de modelos de vida que han impulsado particular- nómico y se establece una nueva visión en la que el
mente los actores sociales de América Latina centro del desarrollo es el ser humano y el objetivo
durante las últimas décadas, como parte de sus rei- final es el alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir.
vindicaciones frente al modelo económico neolibe- Frente a la falsa dicotomía entre Estado y mercado,

ral. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones impulsada por el pensamiento neoliberal, la
fueron reconocidas e incorporadas en la Constitución ecuatoriana formula una relación entre
Constitución, convirtiéndose entonces en los prin- Estado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercado
cipios y orientaciones del nuevo pacto social. deja de ser el motor que impulsa el desarrollo y com-
parte una serie de interacciones con el Estado, la
No obstante, el Buen Vivir es una apuesta de cam- sociedad y la naturaleza. Por primera vez, en la histo-
bio que se construye continuamente desde esas rei- ria de la humanidad una Constitución reconoce los
vindicaciones por reforzar la necesidad de una derechos de la naturaleza y ésta pasa a ser uno de los

DEL
visión más amplia, la cual supere los estrechos már- elementos constitutivos del Buen Vivir.

PARADIGMA:
genes cuantitativos del economicismo, que permi-
ta la aplicación de un nuevo modelo económico Frente al desmantelamiento del Estado impulsado
cuyo fin no se concentre en los procesos de acumu- por el neoliberalismo, se hace fundamental recu-

DE
lación material, mecanicista e interminable de bie- perar el Estado para la ciudadanía, en el marco de

3. UN CAMBIO
nes, sino que promueva un modelo económico la recuperación de lo público, en un sentido más
incluyente; es decir, que incorpore a los procesos abarcativo. De ahí que la Carta Magna fortalece el
de acumulación y re-distribución, a los actores que Estado recuperando sus roles en la planificación,
históricamente han sido excluidos de las lógicas regulación y re-distribución. Sin embargo, no se
del mercado capitalista, así como a aquellas formas trata de una visión estatizante, en la que el anti-
de producción y reproducción que se fundamentan guo rol del mercado es sustituido de manera acrí-
en principios diferentes a dicha lógica de mercado. tica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y
ampliar los derechos y al reconocer a la participa-
Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde las ción como elemento fundamental en la construc-
posiciones que reivindican la revisión y reinterpre- ción de la nueva sociedad, la nueva Constitución
tación de la relación entre la naturaleza y los seres busca el fortalecimiento de la sociedad como con-
humanos, es decir, desde el tránsito del actual dición necesaria para el Buen Vivir en comuni-
antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes en dad. De este modo se impulsa la construcción de
Acosta, 2009), en tanto la actividad humana rea- un verdadero poder social y ciudadano.
liza un uso de los recursos naturales adaptado a la
generación (regeneración) natural de los mismos. Para la nueva Constitución, el sumak kawsay
implica mejorar la calidad de vida de la población,
Finalmente, el Buen Vivir se construye también desarrollar sus capacidades y potencialidades; con-
desde las reivindicaciones por la igualdad, y la jus- tar con un sistema económico que promueva la
ticia social (productiva y distributiva), y desde el igualdad a través de la re-distribución social y
reconocimiento y la valoración de los pueblos y de territorial de los beneficios del desarrollo; impul-
sus culturas, saberes y modos de vida. sar la participación efectiva de la ciudadanía en
todos los ámbitos de interés público, establecer
La Constitución ecuatoriana hace hincapié en el una convivencia armónica con la naturaleza;
goce de los derechos como condición del Buen garantizar la soberanía nacional, promover la inte-
Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en gración latinoamericana; y proteger y promover la
el marco de la interculturalidad y de la conviven- diversidad cultural (Art. 276).

9
En esta sección se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009.

43


La importancia que se da a la diversidad en la za la vida”. Desde esta concepción la naturaleza
carta magna del Ecuador, no se restringe al plano tiene “derecho a que se respete integralmente su
cultural, sino que se expresa también en el sistema existencia y el mantenimiento y regeneración de
económico. La Constitución ecuatoriana recono- sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos
ce al sistema económico como social y solidario, evolutivos”, así como el derecho a la restauración
incorporando la perspectiva de la diversidad en su (Art. 71 y 72). Los servicios ambientales no son
concepción y superando la visión mercadocéntri- susceptibles de apropiación (Art. 74).
ca que lo definía como social de mercado.
Los derechos como pilares del Buen Vivir
Para la economía social el ser humano es el centro Las innovaciones fundamentales en el campo de
de la actividad económica y, por lo tanto, la eco- los derechos, desde la perspectiva del Buen Vivir
nomía debe estar al servicio de la vida y no la vida en la nueva Constitución del Ecuador, parten del
en función de la economía. Esto supone revertir la reconocimiento del Estado como “constitucional
lógica perversa del capitalismo, para el que la acu- de derechos y justicia” (Art. 1), frente a la
mulación del capital constituye el motor de la noción tradicional de Estado social de derechos.
vida. La economía social, por el contrario, plantea Este cambio implica el establecimiento de garan-
la generación de una economía plural en donde tías constitucionales que permiten aplicar direc-
las lógicas de acumulación del capital y del poder ta e inmediatamente los derechos, sin necesidad
estén subordinadas a la lógica de la reproducción de que exista una legislación secundaria. La
ampliada de la vida. Para ello, el trabajo es una Constitución ecuatoriana amplía además las
noción central. Se trata entonces de apoyar las garantías, sin restringirlas a lo judicial. Existen
iniciativas económicas de la población desde la tres tipos de garantías: normativas, políticas
perspectiva del trabajo y no desde la perspectiva públicas y jurisdiccionales (Ávila, 2008: 3-4). De
del empleo, con el fin de garantizar que la riqueza este modo, la política pública pasa a garantizar
quede directamente en manos de los trabajadores los derechos.
(Coraggio, 2004).
Uno de los elementos claves en la concepción del
A esta reflexión se suma la sobrevaloración que ha Buen Vivir es la integralidad, la vida concebida
adquirido, en los últimos años, sobre todo entre como un todo indivisible. La noción de integrali-
los y las jóvenes, el ingreso por sobre el trabajo. dad se hace efectiva en la nueva carta magna del
Una de las ideas más interesantes que podemos Ecuador al no establecer jerarquías entre los dere-
proponer para promover el Buen vivir es, justa- chos, superando aquella visión que establecía
mente, la recuperación de la dignidad del trabajo. tipologías en: fundamentales (primera genera-
Esto empieza con la garantía para el ejercicio de ción), económicos, sociales y culturales (segunda
los derechos laborales, pero también supone la generación) y colectivos (tercera generación).
revaloración del trabajo como espacio de cons-
trucción de subjetividades, de capacidades organi- Al separar y jerarquizar los derechos, el pensa-
zativas, de vínculos solidarios y de conocimientos miento liberal apuntala un sesgo individualista y
prácticos social y culturalmente relevantes. deshace el eje social que los cruza. Esto lleva en la
práctica a la existencia de derechos fundamentales
La dimensión social del Buen Vivir en la y derechos secundarios, bajo esta concepción, los
Constitución ecuatoriana busca la universaliza- únicos derechos verdaderos son los civiles y políti-
ción de los servicios sociales de calidad para cos, y los otros son sólo enunciados, deseos poco
garantizar y hacer efectivos los derechos. De este realistas. Detrás de esta concepción está la vieja
modo, se deja atrás la concepción de educación, distinción del liberalismo entre la libertad (conce-
salud o seguridad social como mercancías. bida fundamentalmente como libertad negativa) y
la igualdad. La libertad tiene prioridad sobre la
En la dimensión ambiental del Buen Vivir, reco- igualdad. Entonces, existen derechos sustantivos
noce los derechos de la naturaleza, pasando de este los cuales son inalienables y derechos adjetivos
modo de una visión de la naturaleza como recur- que podrían pasarse por alto, hasta que se realicen
so, a otra concepción totalmente distinta, en la plenamente los primeros. Esta arbitraria jerarquía
que ésta es “el espacio donde se reproduce y reali- ha sido un obstáculo para que la mayoría de la

44


humanidad disfrute una vida plena. Esta visión se Las consecuencias de la exclusión y el racismo se
ha concretado en una defensa de la libertad (léase evidencian en los indicadores de condiciones de
ciertos derechos civiles entendidos desde los valo- vida. Así, en el año 2001 y 2006 el 80.4% y el
res dominantes) en detrimento de la justicia 83,22% (respectivamente) del total de la pobla-
entendida como igualdad, que fue la médula de la ción indígena se encontraban en pobreza extrema,
declaración de los derechos humanos de 1948 es decir, subsistían con menos de un dólar al día,
(Díaz Polanco, 2005). mientras que del total de población no indígena el
66.99% y el 54,95% (en los mismos años) se
La Constitución del Ecuador rompe con esta con- encontraban en esta situación. De la misma

cepción, enfatiza el carácter integral de los dere- forma, la tasa de desnutrición en el año 2004 de
chos, al reconocerlos como interdependientes y de niños y niñas indígenas menores a 5 años alcanzó
igual jerarquía (Art. 11, numeral 6) y los organiza el 46,7%, mientras que de población no indígena
en: derechos del Buen Vivir; derechos de las per- fue de 21,2%. En cuanto a educación primaria, en
sonas y grupos de atención prioritaria; derechos de el año 2006 el 60% de indígenas, 75% de afro-
las comunidades, pueblos y nacionalidades; dere- ecuatorianos, 83% de mestizo y 85% blancos
chos de participación; derechos de libertad; dere- mayores de 12 años terminaron la primaria
chos de la naturaleza y derechos de protección. (ODM, 2008).

DEL
PARADIGMA:
Resulta, por tanto, justa la reivindicación y resarci-
3.4. Construyendo un Estado miento de los derechos históricos de las nacionali-
Plurinacional e Intercultural dades y pueblos indígenas ancestrales, a través de

DE
acciones afirmativas y la construcción del Estado

3. UN CAMBIO
La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su Plurinacional e Intercultural (Art. 1 de la
diversidad cultural y étnica, sin embargo, el Constitución) que permitan la inclusión. Esto se
Estado desde sus orígenes, no ha reflejado dicha trata de la inclusión de naciones o nacionalidades
realidad y, por lo tanto, no ha respondido a las culturales, con estructuras de sociedades colectivas-
demandas de la población, en especial de los pue- comunitarias, asentados en territorios ancestrales
blos y nacionalidades. La construcción del (Declaración Naciones Unidas Art. 9, Convenio
Estado Plurinacional e Intercultural, propuesto 169 Art. 13), que difieren del modelo neoliberal.
por el movimiento indígena latinoamericano, se
presenta como una alternativa para revertir Los términos nación-nacionalidad son estrategias
dicha situación, no obstante es un proceso que de unidad y lucha contra la exclusión y desigual-
representa uno de los mayores desafíos que el dad, no constituyen formas de separatismo o divi-
Estado debe enfrentar hoy en día. Esta propuesta sión territorial. Un ejemplo actual de esto es la
implica la incorporación de las nacionalidades y Unión Europea. Ella aglutina una diversidad de
pueblos, en el marco de un Estado plurinacional Estados, naciones, nacionalidades, pueblos y cul-
unitario y descentralizado, en donde la sociedad turas, mismos que se han integrado para un desa-
diversa tenga la posibilidad de coexistir pacífica- rrollo conjunto.
mente garantizando los derechos de la totalidad
de la población, indígenas, afroecuatorianos y En el caso de América Latina y el Caribe las orga-
blanco-mestizos. nizaciones indígenas han luchado por el reconoci-
miento político-jurídico de sus Estados. Resultado
En América Latina, desde la Colonia, la práctica de ello es la declaración efectuada en Guatemala
de la exclusión ha sido una expresión de racismo y en marzo de 2007 en la III Cumbre Continental
subordinación, instituida en la estructura del de Pueblos y Nacionalidades Indígenas de
poder político etnocentrista y liberal en la forma América Latina, en la que manifiesta la necesidad
de Estados-Nación. Para el caso específico del de consolidar los procesos impulsados para fortale-
Ecuador, desde 1830, la condición uninacional y cer los refundación de los Estados y la construc-
monocultural del Estado, consagrada en las ción de los Estados plurinacionales y sociedades
Constituciones Políticas, constituye uno de los interculturales, tomando como instrumentos las
factores que provocó la desigualdad y polarización Asambleas Constituyentes con representación
que caracterizan el modelo de desarrollo actual. directa de los pueblos y nacionalidades.

45


Para los casos de Ecuador y Bolivia, Estados decla- El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y parti-
rados como unitarios, plurinacionales e intercultu- cipación. Por ello es fundamental la reestructura-
rales la reconstrucción del Estado se vincula al ción del Estado para la construcción de una
paradigma del Buen Vivir. El Estado Plurinacional, democracia plural, plurinacional e intercultural, y
reivindica e incluye a todas las nacionalidades y para alcanzar el pluralismo jurídico y político.
pueblos diversos existentes en el Ecuador (hispa- Adicionalmente, es primordial la formulación de
nohablantes e indígenas), valorando conjunta- políticas públicas de corto, mediano y largo plazo
mente, todas las diversidades y riquezas culturales10 que permitan alcanzar las reivindicaciones históri-
ancestrales y actuales, como bases de la formación, cas, en el marco de los derechos individuales y
de la identidad ecuatoriana. colectivos de los pueblos y nacionalidades.

10
Entendiendo a la cultura y culturas como la vivencia que engloba y articula todos los conocimientos dados y practica-
dos por las diferentes sociedades y culturas (mestiza-indígena, afroecuatoriana y otras), que han intervenido en la for-
mación del actual Estado ecuatoriano.

46


Diagnóstico Crítico:
3 Décadas de Neoliberalismo,
31 Meses de Revolución Ciudadana
4


4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo,
31 Meses de Revolución Ciudadana

4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo contrato y se comprometen a cumplir con los
acuerdos. Un análisis de las constituciones ecuato-
milenio necesitaba un cambio?
rianas permite identificar el contenido de los pac-
El punto de partida para el Plan Nacional para el tos sociales y sus objetivos implícitos y benéficos.

4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Buen Vivir, que se prefigura como un instrumento
para el cambio social, no puede únicamente cons- El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que,
tatar los males del país en el presente. Debe desde una perspectiva de largo plazo, entre 1830 y
demostrar cómo las instituciones y estructuras 1929 –prácticamente durante el primer siglo repu-
existentes, sus características específicas y sus blicano–, las constituciones ecuatorianas refleja-
decisiones de política pública han incidido en ron y, al mismo tiempo, garantizaron una
tales problemas y han perjudicado sistemática- república oligárquico-terrateniente. Durante ese
mente a la gran mayoría de la población. período, la riqueza se convirtió en el mecanismo
de reproducción del poder. El Estado se constituyó
El Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta en en el garante de la reproducción de dicha clase.
un diagnóstico crítico de la evolución de los pro-
cesos económicos, sociales y políticos que caracte- La Constitución de 1830, a través de sus 75 artí-
rizan al fallido desarrollo del país en las últimas culos, dejó instaurada una sociedad excluyente y
décadas. Esta visión busca describir la crisis, la racista. Ejemplos de ellos son sus artículos 12 y 68.
evolución del pensamiento y de los esquemas eco-
nómicos dominantes, las opciones institucionales Art. 12.- Para entrar en el goce de los dere-
y las decisiones políticas que derivaron en grandes chos de ciudadanía, se requiere: 1. Ser casa-
problemas para el desarrollo humano de la socie- do, o mayor de veintidós años; 2. Tener una
dad ecuatoriana. propiedad raíz, valor libre de 300 pesos y
ejercer alguna profesión, o industria útil,
4.1.1. Antecedentes de un pacto social sin sujeción a otro, como sirviente domés-
excluyente en el Ecuador republicano tico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir.
La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus-
tenta en bases constitucionales que favorecieron Art. 68.- Este Congreso constituyente
la exclusión sistemática de buena parte de la nombra a los venerables curas párrocos por
población. Las constituciones establecen restric- tutores y padres naturales de los indígenas,
ciones y precompromisos que las sociedades se excitando su ministerio de caridad en favor
imponen para alcanzar sus objetivos. Estos pre- de esta clase inocente, abyecta y miserable.
compromisos marcan el rumbo de cada uno de los
miembros de la comunidad política, de manera El artículo 9 de las constituciones de 1835, 1843,
que disminuya la incertidumbre. Un cambio cons- 1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución de
titucional implica una nueva propuesta de pacto 1851 reprodujeron exactamente el texto del artí-
de convivencia, en el cual las partes firman un culo 12 de la Constitución de 1830, a excepción

49


del monto del valor libre, que fue disminuido a setenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no sabía
200 pesos. Tales artículos desaparecieron a partir leer ni escribir (Gráfico 4.1). Con este artículo,
de la Constitución de 1861, no así el requisito de quedó fuera de la comunidad política entre la
saber leer y escribir para gozar de derechos ciuda- mitad y un cuarto de la población. Por ello, es
danos. Este último fue eliminado hace escasas posible afirmar que las constituciones han sido
décadas: en 1979. La cláusula no era menor, si se mecanismos institucionalizados de exclusión
considera, por ejemplo, que, en 1950, 44% de la social y, con ello, de segmentación y estratifica-
población era analfabeta y, a mediados de los ción de la población ecuatoriana.

Gráfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001

Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950-2001.

Otras formas de discriminación y exclusión Estas situaciones de discriminación y exclusión
vinieron dadas a través de la religión, el género, que se generan en el campo de la ciudadanía se
el ser indígena o afroecuatoriano. La “Carta reproducen en el ámbito del acceso al poder (ser
Negra” de 1869, dictada por García Moreno, presidente, vicepresidente o diputado):
señalaba que, para ser considerado ciudadano, se
requería ser católico. La esclavitud de los negros “De acuerdo con la Constitución de 1830,
fue abolida 22 años después de la primera para ser Presidente se requería tener una pro-
Constitución, es decir, con la de 1852 (Paz y piedad de 30.000 pesos (una vaca costaba 4
Miño, 2007, 5). La Constitución de 1864, en su pesos y una casafinca cerca de 100 pesos),
artículo 9, disponía: “son ciudadanos los ecuato- que bajó a 8.000 (y renta anual) en las
rianos varones que sepan leer y escribir, y hayan Constituciones de 1835 y 1843, a 6.000 (o
cumplido veintiún años, o sean o hubieren sido renta) en las de 1845, 1851 y 1852, a gozar de
casados”. La ciudadanía de las mujeres y, en con- una renta anual de 500 pesos según la
secuencia, su derecho al voto fueron reconocidos Constitución de 1861, una propiedad de
casi un siglo después, en la Constitución de 4.000 pesos o renta anual de 500 de acuerdo
1929. Hasta entonces, sólo los ciudadanos varo- con la de 1869 e igual renta según la de 1878.
nes gozaban de ese derecho. Para ser Senador o Diputado la situación era

50


parecida, pues entre 1830 y 1878 las Durante el neoliberalismo, asimismo, la forma de
Constituciones también exigieron calidades generar riqueza se centró en la agropetroexporta-
económicas: propiedades de por lo menos ción. La estrategia que acompañó a este proceso
4.000 pesos o rentas anuales de por lo menos fue la defensa dogmática del libre mercado (aper-
500 pesos. Solo la Constitución de 1884 tura) y la propiedad privada. Según este modelo,
suprimió cualquier tipo de requisito econó- la re-distribución estaría a cargo de las fuerzas del
mico para ocupar el Ejecutivo o el mercado o, en última instancia, de la política
Legislativo”. (Paz y Miño, 2007). social asistencial focalizada.

Si bien la Revolución Liberal favoreció la La evidencia empírica muestra que dicho papel le
modernización del Estado, la cultura y avances quedó grande al sector empresarial y al mercado,
en términos de derechos, sobre todo educativos, entendido como la mano invisible. En el período de
no es hasta 1925, con la Revolución Juliana, que liberalización –como señalan Vos, Taylor y Páez de
se rompe el pacto del Estado como garante del Barro (2002)– y en contra de lo que prevé la teoría
poder oligárquico-terrateniente. A partir de neoclásica, el proceso de apertura de la economía
entonces, se instaura un intervencionismo eco- ecuatoriana no consiguió un incremento de la
nómico que busca dar una racionalidad weberia- demanda de nuestro factor más abundante, aquel
na a la acción del Estado. Los derechos civiles y formado por la mano de obra poco calificada. Por el
políticos avanzan progresivamente, pero, sobre contrario, aumentó la demanda de mano de obra de

todo, los sociales son garantizados casi de mane- alta calificación. Dicho proceso, a su vez, agudizó la
ra exclusiva para los trabajadores formales. De brecha salarial entre calificados y no calificados;
ese modo, según Paz y Miño, la Revolución estos últimos pasaron a formar parte del sector
Juliana y sus gobiernos introdujeron al Ecuador, informal. Esta situación significó, además, el incre-
en el siglo XX, en un contexto mundial y latino- mento de la concentración del ingreso y de la desi-
americano proclive a la modernización capitalis- gualdad. Actualmente, alrededor del 10% más rico
ta, que duró hasta los noventa; y fueron, acumula 42% de los ingresos totales de la pobla-
asimismo, aparejados el auge del banano y el del ción, un poco más de la mitad de la población no
petróleo posteriormente, para dar forma a lo que logra satisfacer a plenitud sus necesidades básicas, y
se ha denominado Estado desarrollista. cuatro de cada diez ecuatorianos viven una pobreza
de consumo. No resulta casual, por ejemplo, la dis-
La Constitución de 1998 planteó importantes sal- minución de la garantía del derecho a la seguridad
tos cualitativos en el campo de los derechos civi- social en términos de cobertura o que, hoy en día,
les y políticos. Sin embargo, en el campo social y la seguridad social sea regresiva, dado que un
económico, puso en marcha una reforma institu- importante grupo de la población pasó del mercado
cional que buscó consagrar un modelo de sociedad formal al informal. Apenas 14% de la población
en la que el sujeto de derecho es el trabajador for- que pertenece al decil más pobre tiene seguridad
mal y el consumidor con capacidad adquisitiva social; en el otro extremo, del total de 10% más
(que sea capaz de autogarantizar su derecho). En rico, 53% está cubierto. Mientras en 1995, la segu-
este modelo, el sujeto potencial de cambio era el ridad social era una vía que permitía redistribuir
empresario, como agente encargado de dinamizar riqueza (era una re-distribución progresiva), en el
la economía y distribuir los beneficios del desarro- 2006, la distribución de seguridad social dentro de
llo a través del mercado. la población auspició la concentración y la desi-
gualdad, es decir, fue regresiva.
Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20
constituciones. Salvo el período desarrollista, El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecua-
que no prosperó por múltiples razones, la estrate- torianos del mercado formal, lo cual impidió
gia de desarrollo de la vida republicana ha con- garantizar sus derechos. La garantía de derechos,
sistido en generar riqueza a través de la que se desprendía del modelo de sociedad propues-
exportación de bienes primarios agrícolas o no to, estaba pensada únicamente para quienes podían
renovables (petróleo). Ha sido una estrategia pri- insertarse en el mercado laboral formal o para
mario exportadora extractivista. aquellas personas que hubiesen heredado un poder

51


adquisitivo capaz de garantizar ese derecho sin de crecimiento. Esto llevó a desarrollar la tesis
estar insertos en el mercado. centro periferia, a criticar las falencias de la teoría
neoclásica y a proponer una alternativa de trans-
En suma, hacer un recuento de las cartas consti- formación económica inscrita en una propuesta
tucionales deja translucir cómo ha sido construi- ética (Prebisch, 1987).
do y profundizado el proceso de exclusión y de
desigualdad económica que aún persiste en el Parte de la insuficiencia dinámica tenía que ver
Ecuador, cuyos orígenes se encuentran en el período con la ausencia de empresarios innovadores y
colonial. Este proceso ha reforzado una sociedad aptos para la competencia de mercado, lo que
con comportamientos clasistas, excluyentes, racis- debió ser compensado con una activa interven-
tas y discriminadores. ción del Estado para generar las instituciones y el
ambiente productivo propios del capitalismo desa-
4.1.2. El desmantelamiento del concepto rrollado, mediante políticas de industrialización,
de desarrollo11 reforma agraria, infraestructura y modernización.
El concepto de desarrollo evolucionó naturalmen- La industrialización en los países del Sur no era un
te a partir de la definición más simple de creci- fin en sí mismo, sino el medio principal para cap-
miento, prevaleciente durante el fin de la Guerra tar una parte del fruto del progreso técnico y ele-
Fría y del auge de la síntesis neoclásica. Los inten- var progresivamente el nivel de vida de sus
tos impulsados en el Sur para replicar procesos poblaciones (Prebisch, 1996).
industriales similares a los del Norte tenían como
objetivo el desarrollo económico, concebido como La desarticulación del concepto de desarrollo se
la aceleración de la tasa anual de crecimiento del produjo a partir de los programas de ajuste estruc-
PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales tural, que empezaron a aplicarse a inicios de los
eran prácticamente ilimitados y la capacidad de años ochenta. Su objetivo consistía en “gestionar
carga y asimilación planetaria eran infinitas. la crisis” del capitalismo mundial, iniciada con el
recalentamiento de la economía norteamericana
Una de las propuestas de desarrollo más acabadas al financiar la guerra de Vietnam y con el incre-
de esa época fue la formulada por la Comisión mento de los precios internacionales del petróleo
Económica para América Latina y el Caribe establecido por la Organización de Países
(CEPAL), que se cristalizó en la estrategia para la Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1973. Esta
Industrialización por Sustitución de Importaciones desarticulación se profundizó en los años noventa,
(ISI). Ésta señalaba que, en un país en proceso de cuando el concepto de desarrollo fue suplantado
desarrollo, la industrialización, además de absorber por los programas y políticas de estabilización y
el crecimiento poblacional y la oferta de trabajo de ajuste estructural.
otras ramas de actividad, proporciona los bienes
manufacturados que no podía obtener en el exte- El desmantelamiento de la idea del desarrollo y la
rior debido a su limitada capacidad de importación postergación de cualquier discusión sobre los pro-
(UN-ECLA 1970). blemas distributivos en beneficio de la estabiliza-
ción y el ajuste estructural se comprenden desde el
Esta realidad se inscribía en lo que los estructura- largo plazo. Es necesario diferenciar los distintos
listas denominaron el problema de la insuficiencia momentos históricos atravesados por el capitalis-
dinámica, es decir, un extraordinario crecimiento mo: luego de la convulsionada primera mitad del
de la población junto a factores que limitan la siglo XX, este tuvo una época de prosperidad ini-
acumulación de capital. Además, el capitalismo gualada entre 1945 y 1975 y, a partir de entonces,
en el Sur tenía una posición específica en el “sis- una fase de crisis.
tema global”, en el que predominaban términos de
intercambio adversos para las materias primas, así En las décadas finales del siglo pasado, el Fondo
como una estructura social y una distribución del Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial
ingreso características de países con bajos niveles (BM) alcanzaron una influencia determinante en la

11
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas 2004.

52


discusión sobre el desarrollo y –lo que es más tras- Estado debía ser reducido a su mínima expresión
cendente– en la subordinación de éste a los progra- para entregar la solución de los grandes problemas al
mas y políticas de estabilización y ajuste estructural. mercado. Todo esto se sintetizó en un conciso acuer-
Estos fueron considerados indispensables antes de do, el denominado Consenso de Washington. Por
relanzar el crecimiento en países afectados por per- esos años, la “década perdida” de los ochenta, tam-
sistentes desequilibrios macroeconómicos. Las bién la CEPAL cambió su percepción del problema,
urgencias de corto plazo de sus balanzas de pagos abandonó su modelo original y aceptó, de modo en
justificaron la imposición de políticas cuyos resul- extremo simple, la necesidad de la apertura para
tados, se argumentó, se verían en el largo plazo reactivar el desarrollo de la región (CEPAL, 1990).
como una sostenida tendencia de crecimiento
capaz de soportar posteriores reformas sociales e El Consenso de Washington12 ha sido implícita-
impedir nuevas dificultades de pagos internacio- mente asumido por economistas ortodoxos del
nales. La atención se enfocó en la evolución de la Norte y del Sur y por el BM, el FMI y la
inflación. Controlarla, se supuso, era prueba evi- Organización Mundial de Comercio (OMC). Los
dente de la estabilidad macroeconómica previa a programas concebidos por tales instituciones enfa-
un nuevo impulso del crecimiento. tizaban en la necesidad del crecimiento económico.
Este enfoque guardaba estrecha relación con la tesis
Esta tendencia habría sido una suerte de contra- neoclásica que sostiene que, antes de distribuir
rrevolución neoclásica frente a la teoría del desa- cualquier riqueza adicional generada en una socie-

rrollo, pues, durante la década de los ochenta, esta dad, es necesario producirla y que, en una fase pos-
corriente declaró el fracaso de los modelos ante- terior, el mercado, entendido como el mecanismo
riores con el argumento de que los excesos de la óptimo de asignación de riqueza, haría el resto.
intervención estatal serían peores que las deficien-
cias de los mercados. La consecuencia fue reducir Sin embargo, aunque el crecimiento es preferible
la intervención estatal y liberalizar la economía al estancamiento y constituye la base para disponer
(Falconí y León, 2003). de los recursos necesarios para alcanzar una mejor
calidad de vida, es claro que la posibilidad de con-
En este contexto, las propuestas de política de la tar con ingresos adicionales no garantiza que estos
CEPAL ya habían caído en desuso en toda se transformen en desarrollo humano. El patrón de
América Latina e incluso en el Ecuador, donde se crecimiento tiene tanta importancia como su tasa
trató de instaurar una tardía versión de la ISI, de evolución, y puede ocurrir que ciertos tipos de
soportada en los abundantes recursos petroleros de crecimiento obstaculicen el desarrollo, agudicen
la segunda mitad de la década de los setenta y en los niveles de pobreza y empeoren los impactos
un agresivo endeudamiento externo. sobre el medioambiente; es decir, la “destrucción
creadora”, de la que ya habló Schumpeter (1950)
Sin una auténtica evaluación de los resultados obte- cuando estudió la dinámica de los cambios estruc-
nidos, el debate teórico sobre el desarrollo estigma- turales de los sectores de la economía.
tizó la ISI. La gestión de la crisis del capitalismo
tuvo una salida ideológica en la década de los La nueva fase de gestión de la crisis del capita-
ochenta con la emergencia del neoliberalismo: el lismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de

12
El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en
esa ciudad, en 1989) puede resumirse en los siguientes puntos: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuesta-
rio lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del
gasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención
primaria de salud, educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recor-
te de tasas impositivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado;
tipos de cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del
comercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente
hasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión
de barreras a la entrada de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar
la participación de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para
hacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998).

53


crecimiento similares a las de la época previa. La lado su relación con un sistema social y económi-
brecha en el ingreso per cápita, entre las poblacio- co específico –en este caso, el capitalismo en sus
nes más pobres y más ricas del mundo y entre el formas central o periférica– pierde la capacidad
Norte y el Sur, se ha incrementado continuamente de proponer soluciones apropiadas a los problemas
desde la década de los setenta. Muchos países empo- de la sociedad de la cual ha surgido y se torna
brecidos del Sur muestran declinación económica o socialmente irrelevante, como sucedió con la
un crecimiento más lento que el de las naciones escolástica durante el Medioevo.
industrializadas. La desigualdad del ingreso está
agravándose en todas las regiones. En el Sur, los La carencia de una visión unificadora, en este
conflictos violentos, el hambre, las epidemias y los estadio de desarrollo del capitalismo, afecta por
gobiernos autocráticos siguen siendo comunes. igual a todas las ramas de la economía, en especial
Mientras en los países del Norte se incrementan las a las que se encuentran en la frontera con otras
áreas forestales, en las regiones pobres del mundo, disciplinas, como la economía del medioambien-
las tasas de deforestación y extinción son considera- te, pero también a la economía del desarrollo. La
blemente altas (Muradian y Martínez Alier, 2001). aplicación de políticas estabilizadoras y de ajuste
estructural, prevalecientes a partir del Consenso
Las crisis económicas recurrentes han afectado a de Washington, ha sido el resultado de la imposi-
México, Brasil, Argentina, Turquía, Indonesia, ción de los organismos internacionales, más que
Corea, Malasia, Filipinas, Tailandia y Ecuador. del análisis teórico y de la convicción política de
Bolivia, que en la década de los ochenta incurrió en las mayorías en las sociedades afectadas.
un draconiano programa de ajuste ideado por el
pensamiento dominante, cayó nuevamente en una A la hora de evaluar los resultados reales, es fácil
profunda crisis social y política. Destacados persona- concluir que la “visión de mercado” –eufemismo
jes del stablishment han advertido, incluso, sobre la que ha justificado el desmantelamiento de las ins-
persistente inequidad en la distribución del ingreso tituciones sociales consideradas importantes en
a nivel global, generada por las reformas económicas los modelos anteriores– sólo ha servido para agu-
de las dos últimas décadas (Stiglitz, 2002). dizar las contradicciones sociales, extender la
pobreza en los dos hemisferios, exacerbar la explo-
4.1.3. Neoliberalismo y crisis del13 tación de los recursos naturales e infringir daños
pensamiento económico acumulativos, tal vez irreversibles, a la biosfera. El
El pensamiento económico se encuentra en crisis rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo
cuando es manifiesta la incapacidad de un determi- comienza por modificar la naturaleza y el estatus
nado paradigma para solucionar problemas globa- del análisis económico y por reconocer la necesi-
les. Tal es el caso de la corriente económica que ha dad de otorgar mayor legitimidad a la organización
dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las de la sociedad civil y a las formas en las que aque-
tres últimas décadas: el neoliberalismo. La política lla expresa su soberanía democrática: el hasta
de la estabilización que ha propuesto obstinada- ahora vilipendiado sector público, esquilmado
mente no ha solucionado los problemas seculares moral y materialmente con el argumento de redu-
de las economías. El modelo empleado por la teoría cir el tamaño del Estado.
ortodoxa planteó medidas que fracasaron en el
logro de los objetivos planteados, esto es, equilibrar En cuanto conocimiento factual, entonces, la eco-
las variables macroeconómicas fundamentales, pri- nomía se enfrenta a un desafío que requiere, en
mero, para relanzar el crecimiento después. primer lugar, asumir una dosis de humildad: debe
reconocer su estrecha relación con ramas del
La senda de desarrollo formulada se orientó, en conocimiento en las cuales las regularidades del
efecto, desde el puro análisis económico. Olvidó comportamiento de los agentes sociales son menos
la visión preanalítica que confiere sentido y “tras- constantes, como la política, la antropología, la
cendencia social” a cualquier teoría y propuesta sociología y la psicología. Y, al mismo tiempo,
de desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de debe aceptar que su pretendida cientificidad se

13
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004.

54


encuentra en un estadio infantil frente a otros problemas del desarrollo. Buscar la salida del neo-
conocimientos mucho más desarrollados, pero liberalismo exige, en efecto, hacer un uso multi-
imprescindibles a la hora de enfrentar los nuevos disciplinario del conocimiento existente para dar
desafíos sociales. cuenta de las formas específicas que aquel adqui-
rió en el país.
Si no pierde de vista sus orígenes históricos, la
economía fácilmente se reconocerá como instru- Comprender las características específicas de las
mento de lo social y de lo político, a menos que políticas económicas y sociales del Ecuador de las
decida continuar como voz autojustificativa de un últimas cuatro décadas permitirá determinar los
capitalismo injusto y voraz, parapetada tras la apa- puntos de transformación que demanda la cons-
rente condición inexpugnable de la corriente trucción de un nuevo modelo de desarrollo nacio-
principal. No existe, así, un orden apolítico prego- nal y prefigurar los principales lineamientos de
nado por la “economía de mercado”, desde el cual una nueva agenda de políticas públicas, que colo-
esta disciplina trata de postularse como líder del que las bases para un porvenir justo y democrático
conocimiento social. del país. A ello se dedican las páginas que siguen.

El incremento de la incertidumbre y la magnitud de 4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y
la disputa por los valores fundamentales que guia- dolarización en el Ecuador14
rán las elecciones públicas del país, la región y otras En el curso de las últimas cuatro décadas, el

naciones del Sur han llegado a un punto lo sufi- Ecuador transitó desde un modo de desarrollo cen-
cientemente crítico como para que sea indispensa- trado en una fuerte coordinación e intervención
ble comenzar a debatir la necesidad de una mirada estatal en la economía hacia un esquema de creci-
más articulada de las diferentes ciencias y de su miento en el que las capacidades de regulación, re-
posible aporte a la recuperación de un enfoque más distribución y planificación del Estado han sido
amplio y complejo del desarrollo e, incluso, a la ampliamente desmanteladas para dar paso,
construcción de un nuevo paradigma de desarrollo. supuestamente, a la apertura y liberalización del
mercado. Se habla, entonces, del tránsito entre un
La estrategia de resolución de los problemas con- modelo desarrollista, implementado con nitidez
temporáneos requiere, en este sentido, orquestar entre las décadas de los sesenta y setenta del siglo
las ciencias, poner a hablar a las diferentes disci- pasado, y de una agenda de reformas estructurales
plinas académicas, de manera que sea posible implementada desde mediados de los ochenta.
enfrentar con eficiencia los niveles prevalecientes
de incertidumbre y maximizar las probabilidades Pero el caso ecuatoriano es particular. En medio del
de éxito de las futuras apuestas de decisión. proceso de ajuste estructural y de un programa de
modernización y recorte estatal plenamente acep-
Abandonar una visión estrecha de la economía tado por la ortodoxia dominante (al punto de faci-
exige, entonces, reconocer que –contrariamente a litar una renegociación de su deuda externa con el
las ilusorias autoproclamas de neutralidad política Plan Brady), su economía cayó en la más profunda
y valorativa que profesó el neoliberalismo– la crisis económica de su historia (1998-1999). Dicha
comprensión de la realidad social está atravesada crisis tuvo la expresión más visible en la masiva
por valores, ideas y principios que inciden en las expulsión de los trabajadores nacionales hacia los
opciones de política pública que pueden tomarse mercados laborales del Primer Mundo, luego de la
en un momento histórico determinado. quiebra del sistema bancario y del decreto de dola-
rización. El Ecuador perdió su soberanía monetaria
Dichas opciones deben buscarse a partir de un y, con ella, uno de los principales instrumentos de
sólido conocimiento de los procesos globales, política económica para ganar competitividad en
nacionales y locales que han causado los actuales un contexto de apertura comercial.

14
El presente apartado está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P., 2005; Ramírez F. y Ramírez J., 2005;
Ramírez F. y Rivera F., 2005; y Falconí y Oleas (2004).

55


Los cambios en los modos de vinculación entre el hegemonía política de los proyectos conservador
Estado y el mercado alteraron ampliamente la y liberal, dominados por las élites serrana y cos-
agenda de política económica del país y modifica- teña, respectivamente, y la integración en la
ron, al mismo tiempo, la configuración de los acto- sociedad política de lo que algunos han denomi-
res y grupos sociales, que se beneficiaron o nado el “subproletariado urbano” (Cueva, 1989)
perjudicaron con los efectos de tal agenda. No obs- o, simplemente, “una política de masas” (De la
tante, ha existido también una cierta regularidad y Torre, 1998).
continuidad en la “matriz de poder social” (Offe,
1988), que ha permitido a los tradicionales grupos El nuevo régimen de acumulación se centraba en
de poder económico mantener amplios márgenes la acción de un Estado desarrollista, que planifica-
de influencia en la determinación de un conjunto ba e intervenía en sectores estratégicos de la eco-
de políticas públicas favorables a sus particulares nomía nacional. La orientación antioligárquica
intereses. Sea en el “momento desarrollista” o en el del proceso se evidenciaba en el intento de alterar
“momento neoliberal”, determinadas élites econó- la estructura de poder de los terratenientes serra-
micas lograron un alto grado de eficiencia a la hora nos, por medio de la reforma agraria y de contra-
de adaptarse y beneficiarse de las transformaciones pesar la influencia de éstos y de la oligarquía
del régimen económico nacional. agroexportadora costeña en el manejo del Estado,
a través de políticas de industrialización, que bus-
La comprensión de los avatares y cambios de los caban generar una burguesía moderna.
procesos socioeconómicos del país debe estar
atravesada por el análisis de las relaciones de La industrialización era vista como el principal
poder, que han permitido que ciertos grupos y sec- medio para romper la dependencia y el desigual
tores sociales, y no otros, hayan sido capaces de intercambio con el mercado internacional. La
posicionarse y sacar ventaja de los variables ren- estrategia de industrialización por sustitución de
dimientos de la economía nacional a lo largo de importaciones desembocó progresivamente en un
las últimas décadas. pacto implícito de modernización social comparti-
do por empresarios, trabajadores y políticos: “...en
a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano rigor, llegó a constituir la primera política de Estado
En los años sesenta del siglo pasado, por primera de la historia republicana” (Mancero, 1999:327).
vez en la historia del Ecuador, se visualizó un
modelo de acumulación alternativo a la economía Esta espiral de transformaciones estuvo protagoni-
terrateniente y agroexportadora, dominante en el zada por sectores medios, nuevos profesionales e
país desde fines del siglo XIX. El proceso debilitó intelectuales, quienes empujaron la tecnificación
parcialmente las bases de poder de los principales en la gestión estatal y el fortalecimiento de los ins-
sectores oligárquicos de la Sierra y de la Costa. trumentos de planificación pública. Tal visión se
articularía después con la línea nacionalista de los
Dos elementos habían presagiado tal transforma- militares reformistas. Los gobiernos militares de
ción. En primer lugar, entre 1948 y 1952, en el 1963-1966 y 1972-1976 dieron, sin embargo,
gobierno liberal de Galo Plaza, se dieron los pri- mayor énfasis a la reforma social y a las políticas de
meros pasos del desarrollismo ecuatoriano con la industrialización nacional.
configuración de las bases de un Estado moderno,
encaminado a una acción más directa para la Aunque las políticas reformistas no tuvieron ple-
integración social y la planificación del desarro- nos efectos redistributivos e incluso incubaron
llo nacional. En segundo lugar, la irrupción del procesos de marginalidad y exclusión social, para
velasquismo15, como movimiento político, evi- mediados de los sesenta del siglo pasado, se habían
denció la imposibilidad de continuar la fácil consolidado en el Ecuador las bases de un modelo

15
José María Velasco Ibarra fue presidente del país en cinco ocasiones (no todas por la vía electoral). El velasquismo ha
sido calificado como un movimiento populista, cuya duración se extendió desde la década de los treinta hasta los pri-
meros años de los sesenta, apuntalado por la figura omnímoda del líder, de sus vínculos con la creciente capa de “nue-
vos” actores sociales excluidos (sobre todo, sectores urbano-marginales) y de sus cambiantes vínculos con liberales,
conservadores y socialistas (Cueva, 1989).

56


capitalista de desarrollo con la participación Revolucionario de 1973-1976 y el Triunvirato
directa del Estado. Militar de 1976-1979.

Pero las incipientes tendencias modernizantes de Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas por
la economía y la sociedad no encontraron corres- el Gobierno Nacionalista y Revolucionario –refor-
pondencia en la política. Si bien el Estado reem- ma agraria, especialmente, pero también incre-
plazó en algo los mecanismos oligárquicos de mentos salariales y subsidios al consumo
manejo político, la plena democratización de la alimenticio urbano– contaron inicialmente con la
política fue reducida porque el poder Ejecutivo oposición de los terratenientes, industriales y agro-
reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y exportadores. Pero luego dieron origen a complejos
los tradicionales grupos de poder conservaron procesos de negociación, que, finalmente, permi-
espacios de maniobra para dirigir el proceso de tieron a los terratenientes captar “el grueso de los
modernización. fondos estatales destinados al desarrollo agrícola”
(North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980).
A diferencia de lo que ocurrió en países como Igual cosa sucedió con los créditos generosamente
Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el modelo provistos por el Estado para equipamiento indus-
de crecimiento económico basado en la ISI, junto trial e importación de insumos (Conaghan, 1984:
con un rol activo del Estado en la regulación de la 81). Los abundantes recursos que el Estado dirigió
economía y, especialmente, en la distribución de la hacia la clase dominante fueron obtenidos de la

riqueza, no logró consolidarse plenamente. Por el exportación de petróleo en condiciones de alto
contrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneo precio en el mercado internacional.
afirmar que el ciclo desarrollista ecuatoriano pre-
servó globalmente el modelo de crecimiento eco- Las políticas de industrialización y el manejo
nómico sustentado en exportaciones primarias macroeconómico de los gobiernos militares de los
(primero agrícolas y luego minerales). setenta afirmaron, a la vez, el patrón de industriali-
zación capital intensiva, formada por la asociación
¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron que entre grupos económicos ecuatorianos y empresas
el Estado, aun cuando desde 1925 aumentó su transnacionales. La industrialización capital inten-
capacidad de regular la economía, adquiera la sufi- siva erosionó la capacidad de contestación de la
ciente independencia de los sectores dominantes clase obrera –al bloquear la formación del tipo de
tradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola) coalición política que, en otros países, llevó al cír-
para adoptar políticas públicas que favorecieran culo virtuoso de integración social y crecimiento
un crecimiento económico sostenido e inclusivo, del mercado doméstico– e incrementó la densidad
basado en el mercado interno? de los vínculos entre facciones de la oligarquía tra-
dicional y empresas transnacionales, así como la
Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió res- dependencia de los intereses industriales de los sec-
quebrajar decididamente la constelación de rela- tores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente,
ciones de poder, emergente con el primer ciclo de impidió a un importante segmento de la población
auge de las agroexportaciones (cacao), se debió a ecuatoriana transformar sus necesidades en deman-
los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrate- das de mercado.
niente. Se trataba de una coalición política que
incluía, en una posición secundaria, a las emer- No debería sorprender, entonces, que el experimen-
gentes burguesía y clase media “dependiente” to industrializador-reformista de los setenta haya
urbanas y excluía, tanto política como económi- culminado en el tipo de situación que Lefevber
camente, a los sectores populares, que en ese (1985: 25) describía a mediados de los ochenta:
momento de la historia ecuatoriana y hasta fines
de la década de los setenta, eran predominante- “(...) los programas estatales destinados a
mente rurales. incentivar la industrialización pueden
haber sido o no exitosos en incrementar la
El experimento reformista de los setenta del siglo tasa de formación de capital y el aumento
pasado fue impulsado en dos tiempos por dos de la producción industrial... pero donde sí
gobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y fallaron claramente fue en la creación de

57


empleo dentro de los sectores de mayor cos tuvieron amplios márgenes de influencia en la
productividad (…) el crecimiento del primera oleada de medidas de ajuste estructural,
empleo urbano ocurrió en los sectores de para luego pasar a un segundo momento, que regis-
baja productividad, incluyendo actividades tró, a la vez, mayores niveles de resistencia social y
como la construcción, que tradicionalmen- pugna entre élites.
te contrata trabajadores emigrantes tempo-
rales (...). En el sector agro exportador, una Se pueden distinguir dos períodos en el ajuste ecua-
gran parte del excedente generado ha sido toriano: uno fácil, desde 1984 hasta el fin del segun-
apropiada por las compañías ligadas al do lustro de los noventa del siglo pasado; y uno
comercio internacional quienes no han difícil, cuyos prolegómenos se ubicarían en el 2005
demostrado interés en reinvertir esos exce- (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez). En
dentes, o destinarlos al incremento de la el primer período, y gracias al control del Estado,
productividad (...) los campesinos son los los sectores dominantes lograron triunfos esenciales
últimos en beneficiarse de las facilidades para su reproducción económica, entre otros, libe-
otorgadas por el Estado para el desarrollo ralizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo
del sector agrícola”. más importante, desregular parcialmente el merca-
do laboral y el sistema financiero.
En suma, en Ecuador, el crecimiento económico
guiado por el Estado renovó la dependencia de la La fase difícil implicó mayores niveles de conflic-
clase dominante de las exportaciones primarias. Y, to y turbulencia política entre las élites dominan-
más importante, afirmó la herencia institucional tes, en relación con la orientación de los procesos
de continuidad entre los intereses de la burguesía de reforma estatal; pero, sobre todo, una más clara
exportadora-industrial-comercial-financiera y el dinámica de resistencia social, liderada por el
Estado. Fue sobre esta herencia que los sectores movimiento indígena en contra de las políticas
dominantes ecuatorianos enfrentaron un nuevo neoliberales, especialmente la privatización de las
reordenamiento del crecimiento por exportacio- empresas públicas en el sector energético y de la
nes, luego de que el boom petrolero llegara a su fin seguridad social. Aun así, esta agenda continuó
con la caída internacional de los precios del petró- como el principal referente de la política econó-
leo y la crisis de la deuda de los años ochenta. mica del Ecuador, en medio de una intensa crisis
institucional y política que puso a la democracia al
Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructu- borde del colapso en varias ocasiones.
ral de la economía ecuatoriana, inmediatamente
después de la crisis de la deuda de 1982, los sec- Diversos analistas (Páez, 2000) ya habían presa-
tores dominantes tenían que confrontarse con giado que las políticas de ajuste serían difíciles de
una herencia institucional que resultaba, más aplicar y constituirían en sí mismas factores de
que nada, del intento fallido de construcción de desestabilización social, puesto que no habían
Estado que tuvo lugar entre 1948 y 1981 contemplado aspectos distributivos ni considera-
(Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido a do las condiciones reales del juego democrático.
las características particulares de la limitada En efecto, las dificultades del segundo momento
industrialización ecuatoriana, los capitalistas del ajuste neoliberal tuvieron que ver con el
ecuatorianos debían establecer un nuevo tipo de hecho de que la renovación del crecimiento por
relación con el Estado, que ha sido y sigue sien- exportaciones fue inestable e insuficiente para
do el actor económico fundamental, gracias a su enfrentar el crecimiento de la pobreza en el país.
control sobre el petróleo, el principal producto
de exportación. Todo ello dio paso a un difícil y prolongado con-
texto de debilidad del sistema político, inestabili-
b. El ‘neoliberalismo criollo’ dad institucional y crisis socioeconómica, que
Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador el fracturó a la sociedad e impidió la producción de
proceso de reforma económica bajo la égida de las orientaciones compartidas sobre la gestación de
políticas neoliberales. La gestión política que sus- un ordenamiento económico que integre y garan-
tentó la agenda reformista reposó en una estructura tice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de
de poder en la que los principales grupos económi- la población.

58


c. El ciclo fácil de las reformas política, como fuerzas especiales y grupos paramili-
Con la llegada al poder de una coalición política tares, que atropellaron los derechos humanos como
de corte empresarial (1984), la reactivación eco- nunca antes en la historia republicana como
nómica fue colocada como objetivo central del medios de contención para los opositores.
país. Los ejes de su propuesta fueron la apertura al
mercado externo, la liberalización económica y la El triunfo de la socialdemocracia ecuatoriana en
desregulación de la economía y las finanzas. La 1988 representó, sobre todo, el mayoritario rechazo
incompleta prioridad industrializadora de los años a la gestión política del régimen anterior. La
setenta fue sustituida por un énfasis en las expor- Izquierda Democrática asumió el poder en excepcio-
taciones, mientras que las políticas de estabiliza- nales condiciones políticas: mayoría en el Congreso
ción monetaria empezaron a desmontar la Nacional y buenas relaciones con los otros poderes
planificación centralizada. del Estado. El gobierno marcó diferencias con su
antecesor en el intento de recobrar la instituciona-
La paradoja central del período se tradujo, no obs- lidad democrática debilitada. La negociación con la
tante, en la imposibilidad de quebrar el interven- guerrilla, una acción más abierta frente a las organi-
cionismo del Estado. La reducción de la zaciones sindicales, iniciativas como el Plan
interferencia estatal fue selectiva y reforzó, una Nacional de Alfabetización y una política interna-
vez más, el subsidio a los sectores empresariales y cional multilateral fueron los signos del cambio rela-
productivos ligados a las exportaciones. tivo. De todos modos, eso fue insuficiente para

revertir la tendencia hacia la crisis y construir un
Así, a pesar de una retórica antiestatal, desde la frente político en torno a un programa nacional.
segunda mitad de la década de los ochenta del
siglo pasado, se reestablecieron tarifas y aranceles La ortodoxa gestión de la crisis fiscal condujo al
para ciertos productos importados, se volvió al gobierno a insistir en una política económica de
control de precios para productos que habían sido ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El
desregulados y se reintrodujeron controles al mer- Plan contemplaba minidevaluaciones permanen-
cado de cambios. El incremento del gasto público tes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor libe-
se financió mediante crédito externo y préstamos ralización de las tasas de interés y progresiva
del Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales eliminación de créditos preferenciales, reajustes
medidas tuvieron un impacto negativo en las tasas mensuales de los precios de combustibles, elimina-
de inflación, que bordearon el 100% anual al fina- ción de los subsidios y limitados incrementos sala-
lizar esa década (CORDES, 1999). riales (Báez, 1995). Desde la perspectiva jurídica,
se dio paso, además, a reformas que apuntalaban la
El neoliberalismo, gestado por la “nueva derecha” agenda neoliberal: Ley de Régimen Tributario,
ecuatoriana, surgió bajo la égida de la acción esta- Ley de Reforma Arancelaria, Ley de Operación de
tal, pero articulada, esta vez, a una agenda empresa- la Maquila, Ley de Flexibilización Laboral, entre
rial. Tal proyecto suponía poca diferenciación entre las más importantes.
lo estatal, lo económico y lo social. La desregula-
ción de los mercados era parcial y selectiva, lo que En este marco, el régimen tuvo pocos logros en tér-
dejaba ver la decidida intervención de agentes pri- minos de estabilidad económica. La difícil situación
vados específicos en la generación de las políticas fiscal, acelerada a causa de la reprogramación de la
económicas. Se evidenció así un proceso de “estati- deuda negociada por el gobierno anterior, y el efec-
zación del neoliberalismo” (Montúfar, 2000). to especulativo del esquema gradualista limitaron la
capacidad del Estado para responder a las demandas
La propuesta que trató de desarrollar el régimen, acumuladas durante casi una década de una pobla-
en el marco de un acuerdo entre el Partido Social ción de menguado poder adquisitivo. De hecho,
Cristiano, políticos de la derecha tradicional, caci- entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de
ques locales y nuevos cuadros de tecnócratas, estu- 50% y, hacia 1992, superó 60% (Barrera, 2001).
vo caracterizada, además, por la constitución de un
estilo de gestión personalista, anti institucional y Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y
de permanente pugna entre los principales poderes 1990 han sido calificadas como un “tortuoso cami-
del Estado. Proliferaron mecanismos de violencia no” hacia la estabilidad económica, dado un

59


patrón de reformas en el cual, con frecuencia, los El programa aplicado en esta etapa –el único que
cambios se realizaron exitosamente, pero, de se mantuvo durante dos ejercicios fiscales– se basó
forma simultánea, fueron alterados o eliminados en el ajuste presupuestario para romper la inercia
en respuesta a una variedad de presiones políticas inflacionaria, en la recuperación de reservas
y económicas y, en ciertos casos, debido a choques monetarias internacionales y en la reducción de la
externos o catástrofes naturales. Mientras ciertas volatilidad cambiaria. El tipo de cambio, que, tras
élites iniciaban cambios, otros grupos de presión y una devaluación desproporcionada, se determinó
fuertes sectores económicos, partidos políticos y, en una tasa fija, debía operar como ancla de la
en menor medida, las protestas populares busca- inflación, dada la disciplina fiscal.16
ban deshacerlos (Thoumi y Grindle, 1992).
No es mera coincidencia semántica que este pro-
Los difíciles problemas de instrumentación y sos- grama se haya denominado Plan Macroeconómico
tenibilidad de las políticas de ajuste de la década de Estabilización (Banco Central del Ecuador,
de los ochenta del siglo pasado se agudizaron en la 1992). Era evidente que no se trataba de un régi-
década siguiente. Aun así, gracias al dominio de men reactivador o distributivo. Problemas
las instituciones de Bretton Woods –y bajo el sus- estructurales, como la re-distribución del ingreso,
tento del Consenso de Washington–, durante la jamás se consideraron en la agenda pública y, si
última década del siglo XX, se profundizaron el experimentaron algún efecto positivo, fue más
ajuste y la estabilización como objetivos priorita- bien como subproducto de la relativa estabilidad
rios de la reactivación económica. Como ya había de precios.
sucedido durante los años cuarenta y cincuenta, se
destacó la importancia del crecimiento. Ahora Luego del primer “paquete” de septiembre de
estaba sustentado en el sector extractivo. La esta- 1992, se expidieron nuevas normas sobre inver-
bilización macroeconómica devino en el factor sión extranjera y sobre contratos de transferencia
clave, y los diferentes programas de ajuste se vali- de tecnología, marcas, patentes y regalías. La zona
daron con el argumento de que era necesario de libre comercio con Colombia y Bolivia se
“poner la casa en orden”. amplió a Venezuela. Se inició la modernización y
apertura del sistema financiero; se expidió la Ley
Durante el intento más coherente de avanzar en la de Mercado de Valores y se crearon las unidades
agenda de reformas estructurales, entre 1992 y de valor constante para impulsar el ahorro a largo
1995, se aplicó un programa de estabilización que plazo; se promulgó la Ley de Modernización del
trató de romper las expectativas inflacionarias, Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
eliminar el déficit fiscal, atraer inversión extranje- Públicos por Iniciativa Privada y se inició el pro-
ra y reducir el tamaño del Estado. Tal agenda ceso de desinversión en la Corporación Financiera
hacía parte de la carta de intención negociada con Nacional, Banco del Estado, Banco Nacional de
el FMI para dar paso a la renegociación de la Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda.
deuda externa ecuatoriana, que ascendía a cerca También se reformó la Ley de Hidrocarburos.
de 14.000 millones de dólares.
Mientras la crisis mexicana y el “efecto tequila”
Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP, esparcían sus consecuencias a lo largo de la región
liberalizar la venta de divisas de los exportadores y y del globo, en 1994 se aprobó la Ley General de
promulgar una Ley de Modernización que impul- Instituciones del Sistema Financiero, que liberali-
sara el proceso de privatización de las empresas zó los negocios bancarios. La capacidad de con-
estatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivos trol de la Superintendencia de Bancos fue
de colocar al país, definitivamente, en la senda de abandonada al arbitrio de la asociación bancaria
la modernización neoliberal. Al mismo tiempo, privada, se formalizaron los “grupos financieros” y
limitó su margen de maniobra política y lesionó su se permitieron créditos vinculados hasta en 60%
legitimidad social. del patrimonio técnico de los otorgantes. En años

16
Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleado en México. La convertibilidad argentina
(2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal.

60


posteriores, las consecuencias de tales medidas lero, por medio de la desregulación de los precios
“desregulacionistas” serían fatales para el país. de los combustibles. La estabilización económica
estuvo acompañada, además, por una sinuosa y
Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológica parcial desinversión pública. Se privatizaron diez
con los partidos fuertes del Congreso Nacional, el empresas estatales por un monto de 168 millones
gobierno nunca pudo organizar una sólida mayo- de dólares (Nazmi, 2001).
ría. Por el contrario, la negociación parlamentaria
con el Partido Social Cristiano abrió el camino La poca consistencia de los acuerdos políticos del
para el desgaste del conjunto del sistema político. gobierno dificultó la viabilidad de estos propósi-
La respuesta social tampoco fue despreciable. La tos. La pugna entre los principales poderes del
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Estado marcó entonces el tempo de las reformas. El
Ecuador (CONAIE) y los sindicatos públicos pro- Partido Social Cristiano, del que provenían los
movieron intensas movilizaciones. La CONAIE principales cuadros del régimen que gobernaba,
articuló la protesta contra las medidas con una nunca sostuvo plenamente la agenda económica
campaña de conmemoración de los 500 años de del gobierno. Las disputas entre facciones se mul-
resistencia indígena y popular. tiplicaron. La conflictividad política del país no
resultaba directamente ni de la protesta social ni
El peso adquirido por el movimiento indígena de la presencia de partidos antirreforma. Era la dis-
reconfiguró las representaciones del campo popu- puta entre los grupos de poder económico en

lar. Frente a un ya débil sindicalismo, la CONAIE torno a las modalidades y beneficiarios de la refor-
surgió vigorosa y con un proyecto político. Las ma la que generaba mayor turbulencia.17
principales líneas de conflictividad con el gobierno
aludían a la lucha por la garantía y extensión de la En enero de 1995, el Ecuador se enfrentó al Perú
seguridad social, especialmente para los campesi- en una guerra no declarada, que se prolongó por
nos, y al rechazo a las privatizaciones y al incre- más de un mes. A pesar de los costos económicos,
mento de los costos de recursos estratégicos para la la conflictividad política se redujo drásticamente, y
población –gas, gasolina y luz–. El enfrentamiento el gobierno, que padecía una crisis de legitimidad,
más fuerte con el gobierno ocurrió en 1994, a pro- vio reflotar su imagen. Este conflicto tuvo un alto
pósito de la expedición de una ley agraria regresi- impacto en la economía nacional. Ese año se pre-
va, que suponía, entre otros, un punto final al sentaba como crítico debido a un nuevo y más
proceso de reforma ejecutado a medias desde los largo período de racionamientos de la energía eléc-
setenta. Las movilizaciones en la Sierra fueron trica. El gobierno propuso un nuevo paquete de
contundentes y forzaron a una negociación en la medidas económicas, que incluía la elevación de
que participó el propio presidente de la República las tarifas de los servicios públicos, a fin de cerrar el
con la mediación de la Iglesia Católica. déficit fiscal producto de la guerra. La tregua social
bajo el lema de la unidad nacional duró poco: la
Los resultados de la política económica reflejaban declaratoria de una huelga nacional fue inmediata.
que, hasta 1994, la inflación se había reducido a Se convocó, además, a la Primera Convención
25,4%, los saldos fiscales tuvieron superávit de 1,2 Nacional Unitaria de Trabajadores, Indígenas,
puntos del PIB y el país logró una fuerte posición Campesinos y Estudiantes, con miras a articular
externa, pues las reservas superaron los 1700 una respuesta a las medidas económicas adoptadas.
millones de dólares. Incluso el crecimiento econó-
mico parecía recuperarse (Araujo, 1999). En ese En medio de la intensificación de la protesta
escenario, el régimen buscó avanzar en algunas social, al finalizar 1995, el gobierno convocó a un
reformas estructurales pospuestas desde hacía plebiscito. Si bien el Ejecutivo puso a considera-
tiempo. Se expidieron leyes para flexibilizar el ción once preguntas, “el contenido básico de la
mercado de valores, restringir el gasto público y confrontación giró en torno a la reforma del siste-
facilitar la inversión extranjera en el sector petro- ma de seguridad social y a la desregulación laboral

17
Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), en
áreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, en medio de tales disputas.

61


en el sector público” (Ibarra, 1996:19). A pesar de y repuestos. Los trabajos de reacondicionamiento
una fuerte campaña oficial y del apoyo de los de los pozos demoraban más de lo previsto, se
medios de comunicación, 58% de los votantes adjudicaban contratos sin el concurso respectivo,
rechazó las reformas y provocó la derrota política los trámites internos de Petroecuador demoraban
de la agenda neoliberal. Al fracaso político en las meses, buena parte del personal renunció para
urnas, se sumaron las denuncias de corrupción del emplearse en las empresas privadas y no había
cerebro económico del régimen, quien, luego de capacitación.
un juicio político alimentado por los conflictos
entre las oligarquías nacionales, se fugó del país. Ello, sumado a la inestabilidad gerencial, colocó a
De esta manera, el proyecto neoconservador ecua- Petroecuador en una situación de debilidad extre-
toriano perdió la mejor ocasión para cristalizar su ma de la que no se ha recuperado. A partir de
proyecto de sociedad. entonces, las decisiones de inversión de la petro-
lera estatal pasaron a depender de los requeri-
Los resultados económicos de 1995 y 1996 refleja- mientos de corto plazo, impuestos por el
ron la recaída que experimentó el país. El PIB cre- Ministerio de Finanzas, y no de la necesidad de
ció apenas en tasas de 2% y 2,3% –en 1994 lo hizo impulsar la extracción de petróleo, objetivo de
en 4,35%–, y el déficit fiscal aumentó de 1,1% a largo plazo de segundo orden desde la visión del
3%. La inflación subió a 25,5%, y las tasas de inte- ciclo político. En la segunda mitad de los noven-
rés se mantuvieron en niveles elevados. La posi- ta, las empresas transnacionales tomaron la delan-
ción externa se mantuvo más estable, gracias a tera frente a la estatal petrolera. Así, durante todo
cierto crecimiento y diversificación de las expor- el ciclo neoliberal, los intereses nacionales se
taciones. (Araujo, 1999). colocaron por detrás de una constelación de inte-
reses, locales y transnacionales, de tipo particular.
El balance global del período refleja que, a pesar
de una relativa convalecencia económica, los par- Aunque, en teoría, en la primera fase del ajuste
tidos de gobierno experimentaron un estrepitoso económico, se debieron eliminar las distorsiones
fracaso electoral, y el nivel de conflictividad social de mercado, que proporcionaban señales incorrec-
fue intenso. Tras el aparente consenso discursivo tas para los inversionistas locales e internaciona-
de “liberalizar–modernizar”, el reordenamiento les, ello, simplemente, no sucedió, al menos no
neoliberal dejaba ver intensas disputas entre élites con la suficiente fuerza como para producir el cír-
por el control del Estado. A pesar de su discurso culo virtuoso de crecimiento sostenido, esperado
antiestatista, veían en él un factor determinante por la óptica neoliberal.
para activar dinámicas específicas de acumulación
(Barrera, 2001). Dicha conflictividad profundizó d. La fase difícil del neoliberalismo: de la
la ilegitimidad del sistema político y el deterioro crisis financiera al ancla nominal extrema
de la institucionalidad estatal y condujo al fracaso Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobiernos;
relativo de las reformas. dos presidentes fueron destituidos y huyeron del
país para eludir juicios por corrupción. La crisis
Las dificultades que enfrentó el proceso de estabi- política, la protesta social y los conflictos entre las
lización tuvieron otro efecto perverso: élites acarrearon la más profunda crisis socioeco-
Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan- nómica del país. Su desenlace fue una apresurada
ciamiento de su historia. Una serie de débitos a las automutilación de la política monetaria, basada
cuentas de la empresa estatal, realizados por el en la dolarización de la economía.
Ministerio de Finanzas desde febrero de 1995, más
cuentas impagas por entrega de combustible a las El paso del populismo bucaramista por el gobier-
Fuerzas Armadas y al Instituto Ecuatoriano de no (1996-97), si bien puso en evidencia las difi-
Electrificación (INECEL) dejaron ese año a la cultades de los tradicionales grupos de poder para
estatal petrolera con un déficit de cerca de 70 asegurar su hegemonía, no implicó un efectivo
millones de dólares. distanciamiento de la agenda económica domi-
nante. Su plan de acción contempló un conjunto
En 1996, los campos petroleros amazónicos care- bastante amplio de reformas económicas, cuyo
cieron de mantenimiento preventivo, de equipos núcleo era el establecimiento de un sistema

62


monetario de convertibilidad inspirado en la pro- garantizó ilimitadamente los depósitos en el siste-
puesta argentina18. Asimismo, incluyó una serie de ma financiero19. La flamante autonomía del Banco
medidas que insistían en la supresión de subsidios Central del Ecuador saltó en pedazos frente a los
fiscales y en la elevación de precios, así como un intereses de los sectores bancarios ligados a la oli-
programa agresivo de privatizaciones, reformas a garquía costeña. La emisión monetaria se desbocó,
la seguridad social y al sector petrolero. lo que no impidió la quiebra de 50% de los bancos
comerciales. En julio de 1999, se bloquearon los
A pesar de que esta agenda tranquilizaba los áni- flujos internacionales de capital y, al final del año,
mos empresariales y de los organismos internacio- el Producto Interno Bruto (PIB) había caído más
nales, abrió simultáneamente dos frentes de de 7%. El escenario para implantar la dolarización
disputa política. Por un lado, con los tradicionales estaba listo.
grupos de poder económico, puesto que el agresi-
vo plan de privatizaciones podía impactar directa- Desde 1999, se percibía que los dos problemas fun-
mente en sus estrategias de acumulación, habida damentales de la coyuntura económica eran la fra-
cuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevos gilidad sistémica del sector financiero y la
grupos económicos, ligados al comercio y margi- debilidad fiscal. Las autoridades económicas del
nados del cerrado círculo de la tradicional oligar- gobierno no pusieron límites a la ayuda para los
quía guayaquileña. Por el otro, con las bancos en problemas20. No fue mal visto que los
organizaciones indígenas y sociales “antiajuste” desembolsos recibidos por préstamos de liquidez y

que se habían fortalecido en los últimos años. subordinados entre diciembre de 1998 y diciembre
de 1999 superaran los 5000 millones de dólares
En estas condiciones, el desgaste del régimen fue (Villalva, 2002).
vertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria las
relaciones políticas con múltiples sectores, se tra- Para procesar el “salvataje bancario”, desde el
taron de debilitar las finanzas de grupos económi- Estado se creó la Agencia de Garantía de
cos cercanos al Partido Social Cristiano y no se Depósitos (AGD), cuyo fin era administrar a los
puso límites a la evidente corrupción de altos fun- bancos que quebraron por el uso indebido de los
cionarios, acusados, además, de ineficiencia en su depósitos de la ciudadanía. Con la AGD, emergió
gestión. Todo ello aisló políticamente al régimen a la luz pública un complejo engranaje de gestión
en menos de seis meses y desató una nueva ola de bancaria “ilegal”, sustentado en una política de
movilizaciones sociales, que, en febrero de 1997, créditos, sin ningún tipo de respaldo financiero, a
concluyó con la caída del mismo. empresas pertenecientes a los mismos grupos eco-
nómicos propietarios de las entidades bancarias,
Luego de un débil itinerato, el ascenso al poder del carteras vencidas y otros procedimientos de ges-
régimen demócrata-cristiano estuvo signado por el tión reñidos con la ley. La laxitud de las normas y
conflicto social y político y la debacle económica. la incapacidad y complicidad de las autoridades de
El fenómeno de El Niño, la irresponsabilidad de control financiero degeneraron en la extensión de
las autoridades de control bancario, los efectos de la crisis a un número cada vez mayor de institucio-
la desregulación financiera, el desgobierno y la nes. En la práctica, la intervención estatal no pudo
corrupción condujeron al país a una crisis sin pre- evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para
cedentes. Presionado por los principales partidos socializar las pérdidas privadas a través de impues-
políticos, en diciembre de 1998, el gobierno tos, inflación y pérdida de la moneda nacional.

18
Política monetaria que “vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad
de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)
entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario en
el país” (Romero, 1999).
19
En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de la
AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las
autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).
20
En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996,
por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola-
ron al exilio en Miami (Ecuador DEBATE No. 47, agosto de 1999).

63


En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi- de los activos, 60% de los pasivos y más de 70% del
mo: se decretó un feriado bancario y el congela- patrimonio del sistema financiero.22
miento de los depósitos de los ahorristas. El Banco
Central, por su parte, continuó su política de De esta manera, si la década de 1980 fue caracte-
intensa emisión monetaria para evitar el desmoro- rizada como “perdida” para casi toda América
namiento del sistema financiero. El aparato esta- Latina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos con
tal se constituyó, así, en el eje de la recuperación el mismo balance desolador. El promedio de la tasa
de los sectores financieros quebrados. de crecimiento anual per cápita fue nulo para toda
la década. La enorme vulnerabilidad del país y el
El gobierno asumió que la reducción generalizada debilitamiento de su capacidad productiva se
del ritmo de actividad, la paralización de la inver- constatan al ver que “la producción económica
sión, el cierre total o parcial de empresas y el cre- por habitante, en 1999, cayó a niveles semejantes
cimiento del desempleo podían ser manejados a los de hace 23 años” (SIISE 3.0, 2001).
como males menores21. Una vez más, se priorizó la
estabilización del sector bancario frente a las acti- En este escenario, el gobierno anunció el default
vidades productivas. El poder de los grupos econó- de su deuda Brady, grave decisión que se sumó a la
micos ligados a la banca influyó directamente en continua postergación de la firma de la carta de
la orientación de la agenda pública. Luego de 20 intención con el FMI y a la incesante emisión
años de desenvolvimiento, las instituciones demo- monetaria23. Esto configuró un escenario de des-
cráticas no eran suficientemente maduras para confianza total de los agentes económicos, la
evitar que el poder económico operara y se expre- incubación acelerada de las condiciones para una
sara como poder político, sin mediación alguna. macrodevaluación y la total pérdida de respaldo
político del gobierno.
Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pese
a su situación fiscal deficitaria, significaron, para El año 2000 inició con una situación económica
los últimos cuatro años, 164,6 millones de dólares incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fór-
en 1995; 89 millones, en 1996; 292,5 millones, en mula de la dolarización emergió, en esta coyuntu-
1997 y 130,7 millones, en 1998. Como consecuen- ra, más como una suerte de boya política de la
cia de ello, a finales de 1999, el crecimiento anual cabeza del Ejecutivo que como resultado de algún
de la emisión monetaria se ubicó en 152%, la infla- tipo de solución técnica contra la crisis. Al punto
ción anual llegó a 67,2%, el déficit se mantuvo en que, pocos días antes de anunciar la dolarización,
100,3 millones de dólares y la moneda nacional, de el propio presidente calificó su medida “como un
julio de 1998 a noviembre de 1999, experimentó salto al vacío”. Sin embargo, en momentos en los
una devaluación superior a 250%, al pasar de 5400 que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun
sucres a 20 000 sucres por dólar. Para el año 2000, en contra de la opinión de muchos funcionarios y
la inflación anual se disparó hacia el 100% y, la técnicos del Banco Central del Ecuador24, el
cotización de la moneda, fijada por el gobierno Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al
para entrar en el proceso de “dolarización”, alcan- poco tiempo por su sucesor. Este episodio conden-
zó 25 000 sucres por dólar. Poco tiempo después, el sa algunas señales de la gestión política de las
Estado pasó a administrar aproximadamente 59% reformas neoliberales a lo largo de la década.

21
En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos
como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismo
modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17%
hasta julio de 1999 (Romero, 1999).
22
Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.
23
Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria,
en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que las autoridades habían ofrecido al
FMI que sería menor a 110%.
24
Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: “El propio
Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la
‘dolarización es un acto de desesperación’ (...). CORDES [Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo pre-
sidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin pre-
paración técnica’ (...).”

64


Las instituciones estatales radicalizaron su funcio- los bajos recursos destinados a la inversión social, a
namiento como una maquinaria de transferencia los recortes del gasto producidos en el segundo lus-
de recursos públicos hacia élites privadas, gracias a tro de la década para disminuir la carga fiscal y a la
los nexos estables, regulares e institucionalizados poca eficiencia de la focalización de los programas
entre determinadas entidades clave del Estado, la sociales de emergencia que, en ningún momento,
clase política y ciertos poderosos grupos económi- promovieron la movilidad social. Como resultado,
cos y financieros (Andrade, 1999). Se trata de la “nueva” política social tuvo escaso impacto
acuerdos “oligárquico-mafiosos” (Ramírez F., 2000) sobre la pobreza y el bienestar de la población
con altos niveles de organicidad, que han ocasio- (Vos, et. al, 2000, y Ramírez R., 2002).
nado que el Estado y el conjunto de la población
asuman los costos de las recurrentes crisis. Se produjo un sistemático bloqueo del ejercicio de
los derechos sociales, agudizado por viejas y nuevas
La contradicción ha sido siempre clara. Si, por un marginaciones y exclusiones, fruto del empobreci-
lado, se disminuía el presupuesto para el sector miento y la falta de oportunidades. Tal pérdida de
social y se focalizaba su acción para disminuir el los derechos sociales ha sido una amenaza para la
déficit fiscal, por otro, existía un apoyo sistemáti- vigencia de los derechos civiles y políticos y, por
co hacia el sector privado, lo que producía un tanto, para las posibilidades reales de participación
efecto perverso al incrementar el déficit fiscal; es ciudadana, incluidos los pobres, en el proceso deci-
decir, el efecto contrario a los postulados econó- sional del sistema democrático (Ramírez, R., 2004).

micos neoclásicos. En el Ecuador, los desequili-
brios del sector privado y sus requerimientos de La dolarización de la economía generó, en cualquier
recursos han explicado el déficit y el endeuda- caso, un efecto político de rearticulación de los sec-
miento del sector público y, por tanto, la necesi- tores empresariales, financieros y, en general, de los
dad de desplegar continuas medidas de ajuste partidos de centroderecha y de derecha en torno a la
fiscal (Izurieta, 2000, en Ramírez R., 2002). propuesta presidencial25. Aun así, una nueva movi-
lización indígena ya se había activado con la convo-
Tales procedimientos se han desarrollado en catoria a los denominados Parlamentos del Pueblo
medio de bajos niveles de control político sobre en cada provincia del país. La dirigencia indígena
las instituciones gubernamentales. La secuencia mantuvo reuniones con el alto mando militar en las
decisional de las reformas ha operado por medio que se plantearon la disolución y revocatoria del
de la primacía de estrechos círculos de funciona- mandato a los tres poderes del Estado. Los indígenas
rios –ministro de Finanzas– y tecnócratas –Junta marcharon a la capital de la República y, en la
Monetaria y Banco Central–. En el Ecuador, este mañana del 21 de enero de 2000, oficiales y tropa
fenómeno se ha complicado debido a la existencia del Ejército ingresaron al Congreso Nacional. El
de un sistema multipartidista extremamente débil, derrocamiento presidencial se consumó en horas de
fragmentado y poco proclive a la formación de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases
alianzas de gobierno. Más aun, la participación dominantes al presidente y al papel arbitral de las
social en dicho contexto gubernamental no podía Fuerzas Armadas.
jamás prosperar.
El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso
En este marco, se entienden los factores de trans- Nacional y en medio de la reactivación de la protes-
misión de la desigualdad en el país. Los imperati- ta social liderada por el movimiento indígena, buscó
vos de la política económica, al priorizar la estabilizar en el corto plazo la economía, al mante-
estabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtieron ner la dolarización y la promoción de la inversión
a la política social no solo en subsidiaria y asisten- extranjera en el sector petrolero. El resto de pro-
cial, sino en insustancial para la re-distribución de blemas sociales y económicos no merecieron nin-
la riqueza. La desigualdad se explica así en torno a gún programa considerable. La debilidad política

25
A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier-
no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras de
empresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión No. 67, Revista Vistazo No. 667).

65


bloqueó ciertas propuestas de privatización y queda- de la emisión monetaria. Su persistencia y magni-
ron arrinconadas, a la espera del cambio de mando. tud no sólo eliminó las ventajas temporales,
alcanzadas por el sector externo en el tipo de cam-
La dolarización no impidió el desarrollo de la bio real en los meses posteriores a la dolarización,
corrupción. Pero sus primeras señales no fueron del sino que revirtió la situación y afectó gravemente
todo negativas gracias a un favorable contexto de a la competitividad internacional del país.
precios del petróleo al alza, al recurrente envío de
remesas por parte de los trabajadores ecuatorianos El índice de tipo de cambio real se apreció desde
emigrados hacia países industrializados debido a la 2000. Disminuyó de 147,3 a 92,8 en 2002 y a 91,3
quiebra bancaria –dichas remesas se convirtieron en 2003. El deterioro del tipo de cambio real colo-
en la segunda fuente de divisas del país después de có en desventaja a la economía nacional frente a
las exportaciones de petróleo–; y a la construcción sus principales socios comerciales y limitó la capa-
del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cidad de diversificación de las exportaciones no
iniciada en 2001, con un volumen de financia- petroleras. La tendencia se modificó ligeramente
miento que se constituyó en la inversión extranje- desde 2004, debido a la devaluación del dólar:
ra más voluminosa en el Ecuador desde los años alcanzó un índice de 98,4 en 2006.26
setenta (Larrea, 2002). El tipo de cambio con que
se adoptó la dolarización permitió, además, precios La progresiva pérdida de competitividad de la pro-
relativos excepcionalmente favorables para las ducción local aparece como el “talón de Aquiles”
exportaciones en 2000, cuando el tipo de cambio de la dolarización. El deterioro de la balanza comer-
real llegó a niveles sin precedentes. cial era evidente: varió de un superávit de 1.458
millones de dólares en 2000 a un déficit de 302
Como consecuencia de los desequilibrios en los millones en 2001, 969 millones en 2002 y 31 millo-
precios relativos al momento de la dolarización, nes en 2003. Los resultados posteriores de la balan-
de la capacidad de los oligopolios y otros agentes za comercial respondieron principalmente al alza de
económicos para elevar los precios y de la parcial los precios del petróleo. Se registraron saldos positi-
reducción de algunos subsidios, el país mantuvo vos desde 2004 (177 millones de dólares en 2004,
altas tasas de inflación, a pesar de la eliminación 531 millones en 2005 y 1.448 millones en 2006).

Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

26
Fuente de datos: Banco Central del Ecuador.

66


Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha 728 millones de dólares y, en 2006, a 3714 millo-
registrado un déficit constante desde el primer año nes de dólares. Es evidente, entonces, que la dola-
de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a rización no ha dinamizado las exportaciones.

Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006


Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor- promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza-
taciones constituyen la principal fuente de apro- ba el servicio de la deuda externa y su recompra y
visionamiento de monedas, incluso para las limitaba el crecimiento del gasto primario, que
transacciones locales. En un contexto de apertu- incluye inversión social, al colocar un tope de 3,5%
ra comercial, la dolarización impide reaccionar y de crecimiento anual real. Las preasignaciones de
hacer uso de instrumentos que sí poseen las eco- ley reducían prácticamente a cero la posibilidad de
nomías vecinas ante la pérdida de competitividad ejercer una política discrecional anticíclica. Si la
de los productores locales. Por lo demás, tal y dolarización fue una camisa de fuerza para una polí-
como fue conducido, este proceso no dio lugar a tica monetaria alienada por el salvataje bancario, la
la nivelación de las tasas de interés internas con LOREYTF redujo al ministro de Economía y
las externas ni garantizó el acceso a los mercados Finanzas al papel de cajero del gasto público; oficio
financieros internacionales. que ha ejercido con suficiente discrecionalidad para
exacerbar la pugna distributiva o dar prioridad a los
En medio de un proceso de descapitalización y de rubros de egreso de su preferencia.
la baja eficiencia institucional de la estatal petro-
lera, la dependencia del precio del petróleo abrió El segundo problema era menos evidente, pero
un amplio margen de incertidumbre sobre las bon- igual o más significativo: el ancla nominal extre-
dades de la dolarización para dinamizar la econo- ma no había modificado la conducta de los agen-
mía ecuatoriana. tes, pues los problemas distributivos seguían
arbitrándose como cuando no se había perdido la
Además, en el ciclo político posterior a su promul- relativa soberanía monetaria que procuraba un
gación, emergieron dos problemas que complica- Banco Central emisor. Incluso existían nuevos ali-
ban la sostenibilidad del esquema monetario. El cientes de riesgo ecológico. La necesidad de divi-
primero, la regulación de la política fiscal estable- sas que experimentaba el Estado incentivaba a los
cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad, agentes privados o públicos a incurrir en un com-
Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), portamiento que implicaba mayor explotación de

67


los recursos naturales, sin que necesariamente se facciones de su burguesía, adquiere una dinámica
consideren –o mejoren– las normas o estándares del todo original, que podría calificarse como
ambientales vigentes (Falconí y Jácome 2002). Es “neoliberalismo criollo”.
más, esos agentes sentían un mayor respaldo del
sector público, que parecía “autorizarles” una explo- 4.1.5. La apertura comercial:
tación más agresiva de los recursos naturales.27 ¿se democratizó la economía?28
El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica
Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro- (2003-2005) -en alianza con Pachakutik, el brazo
puesta por quienes sostuvieron la dolarización pro- político del movimiento indígena- a pesar de sus
fundizó la desigualdad y la exclusión social, como ofertas electorales, no hizo sino continuar con la
lo comprueban las mediciones de pobreza, inequi- misma política económica de sus antecesores.
dad, salarios y empleo. Si en un primer momento
de la dolarización estos indicadores se atenuaron Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,
parcialmente, las rigideces del esquema monetario el Presidente del Partido Sociedad Patriótica pro-
advierten sobre las inciertas condiciones de las siguió con el uso de la política fiscal como único
mayorías poblacionales. mecanismo de ajuste en una economía dolarizada.
Además, decretó el alza de los precios de las gaso-
Desarrollo y crecimiento no son sinónimos, pero linas y de los servicios públicos. Su política exte-
se encuentran vinculados aunque no en forma tan rior implicó un sospechoso alineamiento con los
mecánica, como considera la ortodoxia económi- Estados Unidos en su agenda anti-narcóticos deri-
ca. Y la pregunta relevante, en la primera década vada del Plan Colombia. Este conjunto de opcio-
del siglo XXI, es, ¿qué efectos puede tener en esos nes alejó al movimiento indígena de la alianza
dos conceptos la pérdida de soberanía monetaria? gubernamental que había llegado al poder con la
Si la moneda fuera el velo que oculta la economía promesa de superar el neoliberalismo. El distan-
real, su sustitución, en el largo plazo, sería irrele- ciamiento de su oferta electoral y el progresivo
vante; pero si, como sostienen otras corrientes de autoritarismo y atropello a las instituciones demo-
pensamiento, el dinero sí importa, crecimiento y cráticas, incidieron en la caída de ese régimen en
desarrollo se verán afectados irremediablemente, abril 2005. Una vez más, potentes movilizaciones
para bien o para mal. ciudadanas empujaron el cambio de mando.

En el balance, la singular historia económica Aunque muchos de los principales funcionarios del
ecuatoriana de la última década tiene menos rela- Partido Sociedad Patriótica fueron militares, ex
ción con el desarrollo y más con el fracaso del cre- militares y parientes de los principales dirigentes
cimiento. En el origen de este proceso, se del partido, los puestos estratégicos en las institu-
encuentran las políticas de estabilización macro- ciones claves para el mantenimiento de la agenda
económica, que desembocaron en la dolarización económica fueron ocupados por allegados a los tra-
unilateral en enero de 2000 y en la continuidad en dicionales círculos bancarios y empresariales del
el tiempo de gran parte de los soportes de la domi- país. Tal ha sido una de las principales estrategias
nación tradicional. Ello hizo que el Ecuador forme que los grupos dominantes han empleado a lo largo
parte de la media década perdida que identifica la de las dos últimas décadas con el fin de preservar sus
CEPAL entre 1997 y 2002 (CEPAL, 2004). espacios de poder y de control de la economía.

En el largo plazo, el resultado de la interacción de En efecto, además de parapetarse en partidos políti-
todos estos factores podría asimilarse al modelo cos de escasa vocación y funcionamiento democrá-
propugnado a nivel global por el neoliberalismo, tico, los grupos dominantes nunca se ausentaron de
aunque con evidentes disonancias. Este modelo, las instancias de decisión institucional que asegura-
en una sociedad de constantes pugnas entre las ban cierta coherencia a la agenda económica de los

27
La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sen-
sibles –como la de Mindo–, es un claro ejemplo de esta tendencia.
28
Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005.

68


gobiernos de turno en dirección al debilitamiento organizar sindicatos y consintieron formas
estatal, la desregulación económica y la protección de empleo sumamente flexibles30. Las traba-
de sus particulares intereses. jadoras agrícolas fueron particularmente
afectadas por este nuevo contexto laboral.
La promesa neoliberal de un crecimiento eco-
nómico basado en la liberalización y la promo- En suma, la nueva integración entre los
ción de exportaciones resultaba atractiva y fácil sectores dominantes y el mercado interna-
de implementar. Sus efectos en términos de re- cional, por medio de la agro-exportación y
concentración de poder y recursos y, por tanto, la exportación de productos no tradiciona-
en la recomposición y adaptación de los sectores les, ha implicado un mayor poder relativo
dominantes a la globalización de la economía de los grandes propietarios sobre el conjun-
ecuatoriana, han sido particularmente visibles en to del mercado agrícola. Las tradicionales
tres niveles: relaciones de dominación (hacendado-
peón) se han debilitado, pero no han sido
• Una nueva ‘fase de proletarización’ del agro sustituidas por vínculos formales entre las
ecuatoriano, que ha alterado la composición comunidades campesinas y las empresas flo-
de los sectores dominantes y ha modificado rícolas -ubicadas en los alrededores de las
las relaciones entre dichos sectores y los tra- comunidades-, ni tampoco se encuentran
bajadores agrícolas. El caso más visible al mediadas por sindicatos.

respecto es el del sector de las floricultoras.
• La internacionalización del sistema finan-
Si bien la promoción de las exportaciones ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminó
no implicó una efectiva ampliación y diver- en la quiebra masiva de bancos y otras enti-
sificación de la estructura productiva del dades financieras en 1998-2000. La desre-
país, si contribuyó al dinamismo de ciertos gulación de las leyes de control financiero
segmentos de las exportaciones privadas debilitó la capacidad del Estado para con-
ecuatorianas, como la producción de cama- trolar las operaciones financieras que los
rones y flores29. Ello se produjo, sin embargo, grupos económicos podían realizar entre sí
en condiciones adversas para la absorción de y con los bancos de los cuales éstos eran
empleo y en medio de una persistente con- accionistas mayoritarios.
centración de los activos productivos.
Los grupos económicos emergentes -que
El control de tierras ha sido un efecto de habían prosperado gracias a su participación
herencia histórica que incluye la concen- en la exportación de banano, camarón, flores,
tración de la propiedad agrícola fértil, la etc.,- también siguieron la estrategia de finan-
existencia de un gran número de familias ciación de sus ganancias, fundando bancos,
campesinas sin tierra, y la capacidad de los casas de valores, y otras organizaciones de
empresarios florícolas para captar capital intermediación con la esperanza de obtener
por sus relaciones con los grupos financie- ganancias rápidas. Las entidades financieras
ros ecuatorianos y con los inversionistas proliferaron y la economía en su conjunto -
extranjeros. La explotación laboral se refor- tanto del lado de la oferta como del de la
zó con las políticas neoliberales que –desde demanda- se volvió altamente dependiente
inicios de los noventa- disminuyeron las del sistema financiero y fue reacia a conectar-
oportunidades de los trabajadores para se con el sector productivo de la economía.

29
Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decir
su valor se multiplicó en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país
(Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador); el sector había generado
hasta 1998 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres-
cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87).
30
Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi-
bilización laboral, entre otras razones.

69


Si bien fueron los sectores medios y popula- está basado en Cuenca. En Guayaquil pros-
res los que salieron más perjudicados por el pera el grupo económico más grande y más
colapso económico, éste y la misma dolari- antiguo del país, aunque dividido en dos sub-
zación de la economía alteraron también las grupos que controlan negocios de exporta-
relaciones y composición interna de los mis- ción, importación y bienes inmobiliarios
mos sectores dominantes: a) los capitalistas (Revista Gestión, 2004).
prósperos que habían logrado organizar gru-
pos económicos más pequeños fueron prác- En una economía organizada en oligopo-
ticamente barridos del escenario; b) dos lios, estos grupos constituyen el núcleo de
poderosas familias guayaquileñas y un grupo los “nuevos sectores dominantes” y en su
económico quiteño que controlaban viejos torno orbitan un conjunto de grupos meno-
grupos económicos vieron drásticamente res en relación de dependencia. La dolariza-
reducido su poder económico: líderes del ción y el pago de la abultada deuda externa
mayor grupo económico de la Costa, que son los mecanismos que han articulado
sigue manejando varios medios de comuni- económicamente las relaciones de domina-
cación, huyeron a Miami y una parte de sus ción entre ese núcleo, su periferia y el resto
bienes -especialmente propiedades inmobi- de la sociedad ecuatoriana. Estos factores
liarias y el banco más grande del país-, al han incidido para que bajo el nuevo siste-
finalizar el siglo pasado, pasaron a manos del ma monetario se haya completado la
Estado; el líder de otro grupo financiero, de reconstitución del tradicional modelo de
rancio antecedente cacaotero y dueño de la crecimiento por exportaciones del Ecuador.
empresa distribuidora de energía eléctrica
de Guayaquil, fue reducido a prisión. Un • Transferencia del patrimonio y de los acti-
tercer grupo económico serrano, vinculado vos (descapitalización) al servicio de la
al tráfico petrolero, también recibió el casti- deuda. Luego de la crisis bancaria y la dola-
go judicial; y c) luego de la crisis financiera, rización del año 2000, la evidencia disponi-
y aún en medio de una intensa disputa por ble indica que el factor clave en la
reubicarse dentro del mercado, los más recuperación ecuatoriana ha sido el nuevo
grandes grupos económicos salieron relati- boom petrolero. Al igual que el de los
vamente ilesos e incluso se fortalecieron. setenta del siglo pasado, aunque en condi-
Un nuevo ciclo de concentración de la ciones más desfavorables, la apertura de
riqueza se abrió a partir de entonces. nuevos campos petroleros y la construcción
del nuevo oleoducto han sido posibles por
La ‘nueva’ concentración económica está la asociación del Estado con compañías
atravesada por factores de diferenciación transnacionales extranjeras y en un contex-
basados en un reacomodo territorial de la to internacional de altos precios.
influencia económica. Tres de los mayores
grupos económicos sobrevivientes se Pero a diferencia de lo que ocurrió enton-
encuentran ahora basados en la Sierra, dos ces, en la actualidad el Estado no ha inver-
de ellos se localizan en Quito. Uno incluye tido los recursos económicos en
al mayor banco del país, las principales tarje- desarrollar una infraestructura industrial,
tas de crédito, inversiones en floricultura, sino en promover las exportaciones prima-
franquicias de servicios, medios de comuni- rias privadas (caso floricultoras), en pagar
cación, etc. Y otro tiene intereses en nego- la deuda externa y en financiar las impor-
cios de importación y exportación, taciones. El empleo del pago de la deuda
franquicias de servicios y la industria del externa tiene que ver directamente con el
entretenimiento y en la producción agrope- fortalecimiento de algunos grupos econó-
cuaria para consumo doméstico. Un tercer micos en el sector financiero. La renego-
grupo con inversiones en compañías de avia- ciación de los pagos de los bonos Brady en
ción, comercialización de vehículos, el mer- bonos Global (2000) y el bajo precio de
cado inmobiliario, negocios de importación mercado de esos bonos, facilitaron a la
y exportación, y medios de comunicación, ‘banca sobreviviente’ la compra de bonos

70


de deuda, cuyo pago quedó automática- con el fin de la fase fácil del ajuste estructural
mente garantizado gracias a la creación del entre 1984 y 1996. Estos problemas crecieron en
Fondo de Estabilización, Inversión Social medio del desorden económico causado por la cri-
y Reducción del Endeudamiento Público sis financiera de 1997-2000 y de la temporal fisu-
(FEIREP). ra de poder creada por la emergencia de un nuevo
actor político: los sectores populares rurales orga-
Así, el pueblo ecuatoriano no solamente nizados en el movimiento indígena.
que no percibió ningún beneficio de los
ingresos generados por el boom petróleo Es evidente que el colapso económico de 1997-
sino que, además, estuvo abocado a una 2000 no puso fin a la larga historia de un modelo
mayor austeridad en el gasto público a fin de crecimiento extremadamente básico orientado
de generar los excedentes financieros hacia afuera y que gran parte de los convenciona-
necesarios para pagar el servicio de la les grupos económicos han salido beneficiados
deuda pública. incluso de la crisis temporal del modelo. Esta
adaptación no ha dejado de tener sus costos, las
La dolarización ha incidido y continúa relaciones entre los sectores dominantes han cam-
influenciando en las estrategias económicas biado, pero no lo suficiente como para comprome-
de los grupos dominantes en otro sentido: ter en el largo plazo su reproducción.
ha acentuado una estructura de demanda

guiada por las preferencias de los consumi- A pesar de ello y de que los tecnócratas neolibe-
dores con mayor poder adquisitivo, los cua- rales han permanecido largamente en el control
les compran productos importados y de las decisiones de política económica, los sec-
servicios proporcionados en muchos casos tores dominantes no han logrado generar uno o
por franquicias internacionales. En uno y varios partidos políticos capaces de transformar
otro caso, los grupos económicos mayores el dominio económico en dominio legítimo esta-
controlan, casi oligopólicamente, tanto la ble. Tampoco han conseguido integrar de mane-
importación de bienes industrializados, su ra permanente en el esquema de reproducción
distribución -a través de cadenas de super- del modelo neoliberal a los liderazgos políticos y
mercados o mediante la instalación conjun- sociales de los sectores populares. Lo más que
ta de servicios en ‘malls’- y, directamente, la han alcanzado en este aspecto es constituir ‘par-
propiedad local de las franquicias. tidos orgánicos’ regionales que, por su propia
dinámica interna -faccionalismo y particularis-
En suma, a pesar de que el camino hacia la plena mo-, tampoco han ofrecido una solución al pro-
dominación oligárquica ya no es tan despejado blema de “dominar sin gobernar directamente”
como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en (Andrade, 2005).
nuestros días los actores y grupos de poder antes
descritos detentan un inmenso poder de veto fác- Los problemas de construcción político-organizativa
tico sobre segmentos claves de las instituciones de los sectores dominantes, así como el aumento en
democráticas y las decisiones políticas que surgen el nivel de conflictividad entre sus diversas faccio-
del Estado Nacional. nes, han abierto el contexto para la emergencia de
nuevos actores sociales interesados en reorientar los
Si los cambios en las relaciones de poder entre los destinos económicos y políticos del país. De la mano
sectores dominantes han afirmado, en gran medida, de los movimientos sociales -sobre todo del movi-
la primacía de los grupos económicos frente al miento indígena y otras organizaciones colectivas-
Estado, ello no ha implicado que hayan sido capaces que resistieron a los avances de las políticas de ajus-
de asegurar su pleno control por la vía electoral, al te estructural en los años 90, en el siglo XXI han sur-
menos no de forma estable, y menos aún que hayan gido nuevos agentes colectivos, bajo la forma de
podido impedir la emergencia de una serie de acto- asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coali-
res sociales y colectivos distantes de sus proyectos. ciones sociales, que han debilitado más aún la legi-
timidad de los partidos políticos y han entrado en la
Los problemas de los sectores dominantes para disputa por la definitiva salida del ciclo neoliberal
asegurar la dominación política se incrementaron en el Ecuador.

71


Es en dicho momento político que se inscribe la via- las funciones del Estado como garante de dere-
bilidad política de este Plan Nacional de Desarrollo. chos, como productor de bienes públicos de cali-
dad y como promotor eficiente de un desarrollo
4.1.6. Un balance global de la humano estable y soberano.
política neoliberal
El panorama descrito permite concluir que el mode- Ello ha redundado en la continuidad de determi-
lo de crecimiento existente en el Ecuador, en los nadas relaciones de poder, en las que las clases
últimos 15 años, ha conducido a la simplificación de dominantes aparecen como las únicas beneficia-
la producción nacional, por el predominio de aque- rias de los escasos frutos del crecimiento económi-
llas ramas económicas que generan rentas por pre- co. Su poder económico ha sido la base para su
cios internacionales favorables, mientras que las altísimo nivel de influencia política sobre las ins-
posibles bases de una estructura productiva nacional tituciones públicas.
y autónoma han sido barridas por un modelo de
importaciones que beneficia a consumidores de Así, la fragilidad de las instituciones estatales y del
altos ingresos y a empresarios especuladores. aparato productivo se evidenció al final del siglo
pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar
La reprimarización de la economía, la escasa adecuadamente factores adversos como el fenóme-
inversión productiva y el énfasis en la protección no de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999),
del capital financiero han impedido, en efecto, la que determinaron un incremento de la pobreza de
reactivación de la estructura productiva nacional 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a
y su plena diversificación para un rendimiento 52,18% de la población del país (Cuadro 4.1).
más equilibrado de la economía.
La estabilidad nominal provista por la dolariza-
Por lo demás, la competitividad centrada en la ción permitió que, seis años más tarde, en 2006,
reducción de costos del trabajo y en la obtención la pobreza y la pobreza extrema retornaran a
de rentas extractivas a costa del deterioro de los niveles similares a los registrados hace una déca-
ecosistemas, junto con la desregulación del mer- da. No obstante, dado el crecimiento poblacio-
cado y la ineficacia de un sistema tributario que nal y sabiendo que la tasa de fecundidad de los
no permite obtener los impuestos del capital y de más pobres es más elevada que el resto de la
los contribuyentes de mayores ingresos, son fac- población, se puede afirmar que, en los últimos
tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie- 10 años, existe un mayor número de pobres en
ron graves consecuencias en el debilitamiento de términos absolutos.

Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006
–como porcentaje de la población–

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años.

72


Los problemas ocasionados por los desastres natu- 16 años considerados, el decil nueve mantuvo su
rales, la crisis financiera o el cambio de moneda participación del ingreso en 16,2%, mientras el
no han impactado en forma simétrica a la pobla- decil más favorecido incrementó su participación
ción. Según el SIEH-ENEMDU, entre 1990 y de 35,5% a 41,8% (Gráfico 4.4). En el período
2006, sólo los hogares pertenecientes a los estratos mencionado, se puede observar un proceso de
de ingresos más altos no vieron retroceder su polarización social: mientras en 1990 la diferencia
ingreso per cápita, mientras que, sistemáticamen- entre el 10% más rico era de 18,6 veces más que el
te, los ocho primeros deciles de la población redu- 10% más pobre, en el 2006 esta diferencia es de 28
jeron sus niveles de percepción de ingresos. En los veces más (Ramírez R., 2007).

Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar

Fuente: SIEH-ENEMDU, 1990-2006.

Como se señaló previamente, en el período de libe- La reducción de la pobreza de 52,18% a 38,28%
ralización el proceso de apertura de la economía entre 1999 y 2006 (Cuadro 4.1), no está asociada
ecuatoriana no generó un incremento de la deman- a transformaciones estructurales dirigidas a generar
da de la mano de obra poco calificada. Por el con- empleo y a subyugar la desigualdad. Las políticas
trario, dio lugar a una mayor demanda de mano de sociales “focalizadas” siguen viendo a la persona
obra de alta calificación. Dicho proceso provocó, a pobre como un “otro” que requiere asistencia, pero
su vez, un aumento de la brecha salarial entre cali- cuya inclusión social se abandona a la improbable
ficados y no calificados. Con ello, contribuyó adi- reacción mecánica de un mercado, que, en reali-
cionalmente al incremento de la concentración del dad, conduce a los inversores hacia la asimilación
ingreso y de la desigualdad antes descritos.31 de tecnologías expulsoras de mano de obra.

31
Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en día la escolaridad promedio de los traba-
jadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable) sea casi 4 años mayor que la de los
sectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno (el denominado sector no transable de la economía).

73


La evolución de la pobreza está vinculada, más El ingreso y el consumo de los hogares no han sido
bien, a los ciclos económicos, en especial a los distribuidos de manera equitativa, lo que ha frenado
precios internacionales del petróleo y al ingreso el crecimiento de la demanda agregada y las posibi-
de remesas. lidades de expansión de la economía nacional. Pero,
asimismo, la producción ha mostrado un proceso de
En consecuencia, el crecimiento, entendido en concentración industrial que ha favorecido a las
un sentido abstracto32, y la estabilidad macroeco- empresas formadoras de precios, a costa de las
nómica son condiciones necesarias, pero no sufi- empresas tomadoras de precios33; ha limitado las
cientes, para reducir la pobreza. Más aun, el condiciones reales de competencia; obstaculizado
crecimiento y la estabilidad macro no son valores prácticas de mercado transparentes y frenado la
en sí mismos, son instrumentos que deben articu- expansión de la demanda de empleo formal, bien
larse en beneficio, sobre todo, de los pobres, es remunerado e incluyente. La concentración indus-
decir, deben considerar al mismo tiempo meca- trial en el Ecuador, medida por el coeficiente de
nismos de inclusión social y productiva de los Gini, demuestra la desigual estructura de la industria
grupos más vulnerables del país. nacional y constata que la producción industrial ha
sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).

Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar.
** El coeficiente de Gini del consumo es una medida estadística de la desigualdad en la distribución del consumo per cápita de los
hogares, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de
una distribución totalmente equitativa.
(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.
(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.
(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.
(4) Cien primeras empresas por ventas.
(5) Cien primeras empresas por ventas.
Fuente: Producto Indicador, 2005.

Las inequidades que este esquema de crecimiento A pesar de que en el período más fuerte de libera-
ha consolidado no se limitan a la distribución del lización de la economía se dio mayor importancia
ingreso o a la concentración de la propiedad pri- relativa a los sectores transables del aparato pro-
vada (extranjera y nacional) del aparato producti- ductivo (los que pueden comercializarse en el
vo. La preponderancia otorgada al sector externo, mercado internacional), durante la década pasada
como guía del crecimiento económico, inhibe un estos sectores experimentaron limitados incre-
equilibrado desarrollo humano en todo el territo- mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997,
rio nacional, ya que evita que sus regiones se inte- hubo un incremento de 2,4% para todos los tran-
gren en un proceso armónico en el que se sables y de 1,3% para los no transables, excepto el
reduzcan las disparidades. petróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas

32
Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el tra-
bajo nacional y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos.
33
Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen-
tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre-
cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.

74


en el uso de capital –petróleo (transable), electri- intereses vinculados en el manejo de los ahorros
cidad y agua (hasta entonces no transables)– de la ciudadanía.
experimentaron crecimientos significativos de su
productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Desde 2000, el argumento central para sostener la
Sin embargo, su demanda de empleo apenas dolarización se ha basado en la necesidad de expor-
alcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo de tar cada vez más para financiar la balanza externa,
los sectores no agrícolas. Mientras tanto, las en un escenario general de apertura económica. Los
ramas de actividad no transables no agrícolas, que resultados alcanzados muestran el fracaso de esta
ocuparon 82,7% de la demanda total de empleos estrategia. Entre 2000 y 2005, el índice de apertura
no agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su de la economía ecuatoriana se incrementó de 0,748
productividad (Vos, 2002). a 0,812, lo que, según la ortodoxia predominante,
indicaría una evolución apropiada. No obstante, la
Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos balanza comercial (incluye bienes y servicios) se
décadas perdidas de desarrollo, existe un espejis- deterioró. Hubo un crecimiento real de las impor-
mo en el crecimiento, originado a partir de la cri- taciones equivalente a 45,1%, pero las exportacio-
sis vivida en el país luego del salvataje bancario nes sólo crecieron 34,1%, en especial debido a la
propiciado por las élites en 1999, para sostener a evolución del precio internacional del petróleo,
un sector que adolecía de enormes deficiencias de variable totalmente fuera de control y que oscila de
gestión y amplios márgenes de discrecionalidad e acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5).

Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006
–como porcentaje del PIB–


El incremento de las importaciones no necesaria- en la justicia para todos, calidad y pertinencia de
mente significa un abaratamiento de los costos ni la educación, un adecuado sistema de ciencia y
un aumento de la competitividad de la producción tecnología, regulación de los mercados, etc.). Por
nacional remanente. Son otros factores los que el contrario, el incremento de las exportaciones
crean tal competitividad (credibilidad de las insti- implica otros dos procesos negativos para el bien
tuciones, paz social basada en un efectivo avance común: la conversión de un sector de empresas de

75


orientación productiva al sector intermediario o creación de puestos de trabajo digno, lo que ha
especulativo (financiero, inmobiliario) y la com- contribuido a deteriorar las condiciones de vida
petencia desleal (dumping social) a la producción de la población por la vía del desempleo, el
de la economía popular, que es también degradada subempleo, el empleo precario y la reducción de
a la mera intermediación (sector informal urbano) los salarios reales.
o desplazada del mercado (pequeña producción
agropecuaria). La seguridad y, más aún, la sobera- El repunte de las exportaciones de petróleo, si
nía alimentaria se deterioran gravemente y, para bien contribuye a sostener el gasto fiscal, no repre-
compensar ese déficit del comercio exterior, se senta una opción real para el crecimiento del
privilegian las exportaciones no sólo de productos empleo, dada la mínima absorción de mano de
competitivos, a costa de la vida de los trabajado- obra de esa rama de actividad, extremadamente
res, sino de condiciones no renovables de la natu- dependiente del factor capital. A fin de cuentas, la
raleza, lo que genera desequilibrios ecológicos, que apertura, que en el balance ha sido negativa desde
tendrán fuertes repercusiones en el futuro. 2001, está sostenida por las remesas enviadas
desde el exterior por la mano de obra expulsada de
El acelerado crecimiento de las importaciones y un país que no presenta tasas de inversión satisfac-
el lento crecimiento de las exportaciones no torias en las ramas en las que más se puede asimi-
petroleras dan cuenta de las escasas opciones de lar la fuerza laboral (Gráfico 4.6).

Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006

Migración (número de personas)
Remesas (millones de USD)

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.
Fuente: Banco Central del Ecuador y Dirección Nacional de Migración, INEC.

La sociedad ha sufrido, en suma, las consecuencias puestas a soportar. Las “turbulencias” políticas y la
del ajuste estructural impuesto por la coalición de creciente desconfianza en las instituciones políti-
fuerzas políticas y económicas externas y las élites cas confirmaron lo que las políticas del Consenso
nacionales carentes de un proyecto propio que de Washington, impulsadas por los organismos
trascienda la acumulación y defensa de posiciones financieros multilaterales y la Organización
de privilegio. Los efectos son indiscutibles: una Mundial de Comercio, ya anticipaban: la genera-
sociedad crecientemente fragmentada, polarizada, ción de una sociedad cada vez más ostentosamen-
en la que ha sido evidente el deterioro de las vidas te injusta y muy proclive a continuos problemas
de las mayorías, más allá de lo que estaban dis- de inestabilidad y conflicto político.

76


sacrificar los objetivos primordiales el Buen Vivir
4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador
ni la transformación del Estado, y que el país pueda
frente a la crisis mundial
superarla en las mejores condiciones.
La crisis mundial se evidencia con más fuerza a
raíz de la crisis en los mercados financieros esta- En el contexto actual, el mayor desafío para el
dounidenses y ha contagiado a todo el mundo. El Gobierno Nacional será atravesar la crisis sin afec-
Sur, que no ha tenido responsabilidad en la crisis, tar a los más pobres (2’176,877 ecuatorianos viven
resulta ahora su víctima. Durante años, EEUU con menos de USD $ 1 diario), y mantener al país
mantuvo gigantescos déficit comerciales y fiscales. en las mejores condiciones, entendiendo que la
Cualquier otro país habría sido obligado a deva- crisis se convierte necesariamente en un limitan-
luar y a “corregir” sus desequilibrios en el marco de te. Para este fin, la función de re-distribución
las políticas ortodoxas promovidas por ciertos deberá poner énfasis en evitar que la crisis afecte
organismos multilaterales como el FMI. como siempre a los más pobres.
Sin embargo, las crisis han sido fenómenos consti- Adicionalmente, en lo económico, queda claro
tutivos del sistema. Así, en los últimos 200 años que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo cual
han existido 23 crisis económicas en los países lla- se reflejará en restricciones al programa posneoli-
mados del primer mundo. La crisis actual no sólo beral. En consecuencia, la reprogramación presu-
es financiera. Ésta ha sido la última característica puestaria deberá ser pensada para el corto,
visible. La crisis es también productiva, ética y de mediano y largo plazo, con el fin de garantizar un
confianza, alimentaria, energética y ambiental

proceso de priorización consensuado y el uso efi-
expresando una crisis del sistema capitalista. ciente de los recursos internos aplicados a la estra-
En un contexto de políticas neoliberales, las respues- tegia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de
tas tradicionales a la crisis hubieran sido políticas pro financiamiento externo (multilateral, regional o
cíclicas y medidas en procura de austeridad en la bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del
política fiscal. En el tema comercial se hubiera pro- respeto a la soberanía nacional.
movido un aperturismo insensato e indiscriminado y Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma
el ajuste hubiera sido a través de la flexibilización tributaria será una tarea que deberá continuar,
laboral. Sin embargo, el Ecuador ha respondido a la sobre el entendido de que sin capacidad recaudato-
crisis con medidas que enfatizan en una nueva visión ria no se puede tener fuerte incidencia distributiva.
pos neoliberal. Estas incluyen a las políticas que el
Gobierno ha realizado para blindarse de la crisis, las La necesidad de maximizar las reservas petroleras y
políticas de corto plazo para enfrentar la crisis y las de diversificar la producción, incluyendo la genera-
políticas de mediano y largo plazo para promover un ción de valor agregado a los bienes primarios, al igual
modo de generación de riqueza distinto. que la diversificación de los mercados, son tareas
urgentes que deben concretarse para reducir los efec-
De eso modo, Ecuador ha dado grandes pasos para
tos de los choques externos descritos anteriormente.
evitar la vulnerabilidad del país ante las crisis del
capitalismo. De haber tenido más tiempo para cose- Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reduc-
char los resultados de la política macroeconómica, ción de los costos de transacción en procedimien-
esta crisis nos habría afectado mucho menos. Ello tos administrativos burocráticos que faciliten la
demuestra la validez de las medidas anticíclicas implementación de la política pública.
aplicadas por el Gobierno Nacional para lograr que En relación a la función de regulación, la consolida-
la crisis no afecte a los sectores más pobres del país.
ción y puesta en marcha de la nueva arquitectura
El oportuno esfuerzo realizado por nuestro país financiera que incorpora las diferentes iniciativas de
desde 2006 por recuperar el rol del Estado debe finanzas populares es otra misión importante para
continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en que en la economía ecuatoriana exista un manejo
relación con dos aspectos: primero, el uso eficiente fiscal transparente y ágil, que reduzca la incertidum-
de los recursos públicos que se verán disminuidos bre de la economía y permita relanzar la iniciativa
por el mismo efecto de la crisis mundial; segundo, privada (sobre todo la economía popular y solidaria
el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda pero también la economía empresarial) hacia el
de cambios plasmada en el presente Plan Nacional largo plazo, con el fin de defender el empleo y reac-
para el Buen Vivir, de tal manera que logremos tivar la producción desde abajo, desde un punto de
atravesar la crisis sin afectar a los más pobres, sin vista humano, hasta conseguir atacar el problema

77


desde la base y reactivar la economía de la colecti- nes para bloquear la crisis no se transformen en
vidad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al caos. Se necesita intervenir con fuerza para insta-
mercado de capitales, la Red de Seguridad lar reglas generales que prefigure un nuevo acuer-
Financiera, los nuevos roles de la Banca Pública for- do que garantice la gobernabilidad y la
man parte de esta nueva arquitectura financiera. continuidad de la construcción del nuevo modelo.
Por tanto, el fomento, la organización, la visuali-
4.1.8. Tendencias demográficas
zación de la economía popular y solidaria, su auto-
rregulación social basada en la democracia Una estrategia de largo plazo requiere considerar las
interna, son componentes del marco legal requeri- tendencias y variaciones demográficas del país
do para dinamizar a este sector, que requiere de la durante ese período. Los cambios poblacionales que
activación de la economía y la priorización de la se prevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios.
economía endógena para el Buen Vivir. Todos éstos, en su conjunto, plantean el reto de pla-
nificar bajo consideraciones de variabilidad etárea,
En el escenario internacional, la búsqueda de la
composición de género, esperanza de vida, entre
inserción inteligente y soberana en el concierto
otros. Las dinámicas poblacionales de los futuros
mundial debe concretarse en el caso comercial. Si
años impactarán sobre las políticas públicas en
bien en el corto plazo el mayor desafío es mante-
ámbitos tan importantes y diversos que van desde la
ner los espacios de mercados logrados, en el
sostenibilidad del sistema de seguridad social hasta
mediano y largo plazo se debe buscar diversifica-
la cobertura de educación básica, media y superior.
ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegia
el impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzo De acuerdo a las proyecciones, para el 2025
de consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agen- Ecuador tendrá una población de 17.1 millones de
da de los países que buscan nuevas reglas para habitantes. Pese a que el ritmo de crecimiento des-
establecer un equilibrio mundial diferente. cenderá a un promedio anual de 1,1% después del
2020, el aumento de 3,3 millones de personas signi-
Frente a la posible guerra de devaluaciones será
fica un incremento considerable de habitantes.
necesario contar con un mecanismo de salvaguar-
Además, la fecundidad se situará en 2,1 hijos por
dia cambiaria legítimo en la normativa internacio-
mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.
nal y expedito en términos operativos (disparadores
Entonces, se puede esperar una población más
que bloqueen oportunamente la entrada de produc-
grande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.
tos que pueden dañar la producción nacional), con
un instrumental de medidas de control de frontera. Simultáneamente, la esperanza de vida al nacer
aumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5 años
En términos defensivos, será necesario bloquear
para ambos sexos, y la tasa de mortalidad infantil se
la negociación de acuerdos al estilo y contenido
reducirá a cerca de la mitad durante los próximos
de los tratados de libre comercio, que limitarían
17 años, pues pasará de 20 a 11 por mil nacidos
la capacidad de maniobra soberana de impulsar
vivos entre los años 2008 y 2025, respectivamente.
un modelo de economía endógena para el Buen
Consecuencia de ello, el balance entre los diferen-
Vivir. Igualmente, habrá que fortalecer la defensa
tes grupos de edad se alterará significativamente. La
nacional en los litigios legales con empresas
importancia relativa de la población menor de 15
internacionales pues el valor de las potenciales
años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mientras que la
demandas suman un presupuesto anual del
de la población de 15 a 64 años se elevará del 63 al
Ecuador, lo cual limitaría la posibilidad de impul-
66% y la de la población de 65 y más años se incre-
sar los cambios propuestos.
mentará del 6 al 9,3%.34 En otras palabras, estaría-
En lo político, la crisis es el mejor aliado de las mos ante un proceso de envejecimiento
fuerzas políticas opositoras, por lo que se requiere demográfico más acentuado, como se puede apre-
un manejo político concentrado en la construc- ciar en la evolución de la pirámide poblacional
ción de una estrategia que permita que las accio- ecuatoriana desde 1980 en los siguientes gráficos.

34
Las proyecciones también evidencian que como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivo
aumento de la esperanza de vida de la población adulta mayor, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará
su valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60
y más años, al terminar el primer cuarto de este siglo habrán 54.

78


Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025


Fuente: INEC-Censos de Población 1982, Proyecciones de Población, 2008 y 2025.

79


El cambio en la pirámide implicará que la pobla- cación superior, es decir aquella comprendida entre
ción en edades laborales y adultas aumentará, los 18 y 24 años, incrementará su tamaño durante
mientras que la población menor a quince años se los próximos 17 años. Pasará de 1’809.000 personas
irá contrayendo.35 Esto abriría la posibilidad de a 1’983.000 entre 2008 y 2025. Entonces, será
aprovechar la denominada “ventana de oportuni- necesario poner un importante énfasis en la educa-
dades”, es decir aquel período finito en el tiempo ción superior en la próxima década y media, sobre-
en que el mayor crecimiento de la población de las todo advirtiendo el incremento de la Población
edades laborales ofrece la posibilidad de aumentar Económicamente Activa.
la producción y la riqueza nacional a través de su
adecuada y progresiva incorporación al trabajo.36 Las proyecciones, justamente, prevén que la PEA
Por tanto, la generación de empleos adecuados y aumente a una velocidad promedio anual de
de calidad se hace indispensable, sin olvidar la 2.2%.37 En términos absolutos, esto implicará que
necesidad de formar, educar y capacitar a esta cada año se integren a la fuerza laboral 170.000
población para lograr su potencial máximo. personas en promedio. Siendo así, mantener la
actual tasa de desempleo –alrededor del 7%–
Adicionalmente, los cambios en el perfil etáreo hacia el año 2025, requerirá crear 154.000 empleos
conllevarán modificaciones importantes en el con- anuales en promedio.
sumo económico. Es probable que, en el curso de
los próximos 17 años, el crecimiento promedio Los retos que plantean los cambios poblacionales
anual de la demanda por bienes y servicios de la previstos hacia el 2025 no son menores. Es preciso
población menor de 15 años se torne negativo (- tomar en cuenta las variaciones anotadas para pla-
0,1%). Mientras tanto, la demanda que correspon- nificar los cambios en el modelo de acumulación y
de a la población entre 15 y 64 años aumentaría a generación de riqueza. Aprovechar la breve “ven-
una velocidad de 1,5% en promedio anual y la de tana de oportunidad” de los próximos años es una
los adultos mayores crecería a un ritmo, también chance que no se puede dejar pasar, puesto que en
promedio, 2,4 veces mayor que el anterior (3.8%). el largo plazo el envejecimiento de la población
puede hacerse todavía más marcado, obligando a
Así como el consumo, la demanda por servicios enfrentar escenarios más complejos en torno a
de salud de la población adulta mayor crecerá a seguridad social, producción y servicios.
una velocidad significativamente superior a la de
la población entre 15 y 64 años (3,8% frente a
1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de 4.2. 31 Meses de
las personas menores de 15 años se tornará nega- Revolución Ciudadana
tiva (-0,2%). A estos cambios se sumarían otros
en temas relacionados a la educación. 4.2.1. El cambio político:
hacia el quiebre democrático
Proyectando que la población de 5 a 14 años empe- de la dominación oligárquica
zará a disminuir desde el 2010, es probable que a El 27 de abril de 2009, 3 584 236 de ecuatorianos,
partir de ese año la demanda por educación básica que representan 51,99% de los votos, ratificaron
muy probablemente tienda a declinar. Por el lado el proyecto político del Movimiento Patria Altiva
de la educación media, la población entre 15 y 17 y Soberana (PAIS) y, en un hecho sin precedentes
años aumentaría su tamaño hasta el año 2015, des- en el actual ciclo democrático, reeligieron en pri-
pués de lo cual comenzaría a reducirse numérica- mera vuelta al binomio Rafael Correa-Lenin
mente. A diferencia de los subconjuntos anteriores, Moreno como gobernantes para el período
la población que potencialmente demandaría edu- 2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad y

35
En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 efectivos (cerca de 6.300 per-
sonas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 per-
sonas, respectivamente.
36
En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025
un valor cercano al 51%.
37
Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones.

80


turbulencia política, el pueblo ecuatoriano decide más de 70% (septiembre de 2007) y la aprobación
confirmar en el ejercicio del poder a una tenden- de la nueva Carta Magna contó con el respaldo de
cia que encarna múltiples expectativas y posibili- 64% de la ciudadanía (septiembre de 2008). El pue-
dades de cambio y construcción de un verdadero blo refrendó, en todas estas ocasiones, con su parti-
proyecto nacional de desarrollo. cipación directa en las urnas, la ruta de la
transformación estructural del Estado y del modelo
Antes de las elecciones de abril de 2009, el pueblo de desarrollo a la que, desde enero de 2007, se había
ratificó en las urnas, y por tres ocasiones, el impulso comprometido el nuevo gobierno ecuatoriano.
que el Gobierno de la Revolución Ciudadana había
otorgado al proceso de transformación constitucio- Más aun, por primera vez en los últimos 30 años
nal, como condición indispensable para modificar de regímenes civiles, la distribución territorial del
las bases de la economía, la sociedad y la política y voto no reflejó las históricas divisiones regionales
generar un nuevo pacto de convivencia nacional. del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). La
Así, la convocatoria a una Asamblea Constituyente opción del cambio triunfó incluso en la ciudad de
fue aprobada por 81% de los ciudadanos (abril de Guayaquil –donde, hace 15 años, el derechista
2007), la votación de los movimientos y partidos Partido Social Cristiano ha controlado todos los
políticos –Alianza País, MPD, Pachakutik, entre resortes del poder local– y prácticamente en todo
otros– que sostenían la opción de cambio alcanzó el territorio nacional (Mapa 4.1).

Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta)

Resultados 1978 Resultados 1984


81



Resultados 2009

Fuente:
Consejo Nacional Electoral.
Elaboración:
SENPLADES.

Como se aprecia en el último mapa, el proyecto de la La transición hegemónica que vive el Ecuador
Revolución Ciudadana tiene un sólido anclaje a lo tiene el sello de la legitimidad democrática de
largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, una acción gubernativa, sostenida en el marco de
así, quebrar el dominio político que los tradicionales un proyecto nacional de cambio político, que
bloques de poder habían mantenido, desde hace dos propende a la defensa del interés general por
décadas y media, en el Ecuador. La legitimidad del encima de los intereses y privilegios de los pode-
liderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciu- res de hecho.
dadana en los partidos políticos han modificado la
correlación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y los 4.2.2 Perspectivas ‘posneoliberales’
sectores económicos dominantes han perdido gran La idea de cambio, vislumbrada para el Ecuador
parte del férreo control que ejercían sobre las institu- del siglo XXI, apunta hacia una ruptura con las
ciones estatales. La democracia sólo puede afirmarse bases institucionales del sistema político y econó-
cuando se produce una nítida separación entre el mico imperante durante las tres últimas décadas.
poder económico y el poder político. El triunfo en Se trata del inicio de un ciclo de cambios radica-
seis elecciones consecutivas, en menos de tres años, les que buscan dar nuevas respuestas a los profun-
y la consecución de un alcance nacional a través de dos problemas estructurales del Ecuador, en el
procesos legal y legítimamente constituidos abren la marco de la histórica irresolución de la formación
posibilidad de disputar el poder de facto. Quizás este del Estado, la nación y la construcción de una
podría ser señalado como el principal logro de estos identidad colectiva con un proyecto soberano e
31 meses de Revolución Ciudadana. igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad.

82


El contexto histórico en que dicha perspectiva de ticas orientadas al mercado. Al combinarse con
cambio busca avanzar es, sin embargo, complejo. una modernización fragmentada y un bajo creci-
Aunque la crisis de la vigente fase neoliberal del miento económico, las políticas neoliberales
capitalismo abre oportunidades para desplegar aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual-
nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre dades y desmantelaron las estructuras de asistencia
todo en los países del sur del globo, es claro que social estatales de corte universal. El retraimiento
para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya de la protección social del Estado, en países donde
había sido exitoso en restaurar y consolidar el apenas empezaba a consolidarse, fue percibido por
poder de una clase específica (Harvey, 2007). Los la ciudadanía como un abandono de la población
circuitos del capital financiero y los segmentos del a su propia suerte y dio paso al resentimiento
empresariado global occidental, parapetados en social y a la indiferencia de las instituciones polí-
torno suyo, acumularon más que nunca antes en la ticas. No parece casual, entonces, que los triunfos
historia, incrementaron sus márgenes de influen- de tales coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil,
cia y poder político y se colocaron a la cabeza de Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, El Salvador,
la coordinación del orden global. República Dominicana y Ecuador) provengan,
sobre todo, de la participación electoral y del voto
Paradójicamente, desde las primeras insinuacio- de los sectores populares y medios de cada país
nes de la vigente crisis económica, que eclosiona- (Ramírez F.; 2006:30-44).
ría en toda su extensión durante el “septiembre

negro” del año 2008, las economías nacionales de El relanzamiento de la acción pública, en el
diversos puntos del planeta, incluso allí donde el marco de un intenso protagonismo del Estado, y
credo neoliberal luce aún vigoroso, han vuelto sus la recuperación de sus capacidades de promoción
ojos a la intervención pública y masiva del y conducción del desarrollo se han situado, desde
Estado, como forma de sostener y reactivar el cré- inicios del siglo XXI, en el centro de la acción
dito, la producción, la demanda y salvaguardar gubernativa en diversos países de la región. Tal
así, en algo, al sistema financiero. El eje franco- enfoque insinúa la instauración de un ciclo pos-
alemán amenazó incluso con abandonar la neoliberal en la política económica, pero también
reciente cumbre del G-20, si, entre los acuerdos el advenimiento de una constelación de políticas
de la cita, no se hacía alusión a la necesidad de con fuerte acento en la re-distribución de la
cierta regulación sobre los paraísos fiscales y las riqueza y la reconstrucción de las bases institucio-
maniobras especulativas. Este llamado desespera- nales y de las capacidades estatales para activar
do a una cierta intervención estatal y a una míni- una vía heterodoxa de desarrollo. Así, y aunque el
ma regulación del sistema financiero –que, por lo posneoliberalismo no condense todo el ideario
demás, ha resultado del todo ambigua y no ha que los sectores progresistas latinoamericanos
producido aún los resultados deseados– marcan han venido construyendo a lo largo del último
una decisiva inflexión en el turbulento ciclo neo- cuarto de siglo, se sitúa en el corazón de sus dile-
liberal abierto en 1981, cuando Ronald Reagan mas estratégicos y de sus programas y conflictos
afirmaba que “el Estado no es la solución, sino el políticos internos, allí donde muchas de sus fuer-
problema”. No por casualidad, en 2008, el premio zas han llegado al poder.
Nobel de Economía Joseph Stiglitz señaló que “la
crisis de Wall Street ha sido para el fundamenta- La innovadora agenda de políticas públicas que ha
lismo de mercado lo que la caída del muro de lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve ciclo
Berlín fue para el comunismo”. que va de enero 2007 a agosto 2009 se sitúa glo-
balmente, al igual que en el resto de la región, en
En diversos países de América Latina, el avance las coordenadas del posneoliberalismo. Es muy
de una agenda pública que procure el desmantela- probable, sin embargo, que, de confirmarse la ten-
miento de las políticas neoliberales se esbozó con dencia de cambio político que vive el país, lo que
algún margen de anticipación en relación al esta- hoy se esboza como un horizonte de superación
llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del del neoliberalismo se decante, en pocos años más,
siglo XXI, llegaron al poder nuevas coaliciones como una propuesta integral sobre las formas más
políticas de signo progresista, que capitalizaron el idóneas para mejorar las condiciones de vida de
cansancio de la población en relación con las polí- las sociedades del sur del globo.

83


Por lo pronto, el triunfo de Rafael Correa y los dos sectores de las clases dominantes que se han
Alianza País (AP) en las elecciones presidenciales disputado el poder, prácticamente, desde el retorno
del último trimestre de 2006 abrió el abanico de de la democracia en 1979: el polo de intereses eco-
oportunidades para el “relanzamiento de la acción nómicos articulado en torno al Partido Social
pública”, como principal detonante de una estra- Cristiano, al que se sumaron en su tiempo la
tegia de desarrollo heterodoxa, cuyos fines últimos Izquierda Democrática y la Democracia Popular, y
son la promoción del Buen Vivir y la realización el polo que inicialmente giró en torno a Abdalá
de las capacidades individuales y colectivas, en el Bucaram y terminó expresándose con Álvaro
marco de un acceso igualitario a los recursos y a las Noboa, por medio de un Lucio Gutiérrez que hacía
oportunidades sociales. de doble comodín, tanto en la articulación del blo-
que Noboa como en los nexos entre éste y el polo
4.2.3. Sentidos y avances de la Partido Social Cristiano (Unda: 2008).
nueva acción pública:
la Constitución como horizonte El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, a
En los 31 meses transcurridos desde la asunción al este amplio bloque de poder. La incautación esta-
mando del presidente Correa, el relanzamiento ha tal de casi 200 bienes del poderosísimo grupo
implicado un progresivo retorno estatal al primer Isaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deuda
plano de la escena política. En la agenda interna, pública de dicho grupo reafirmaban la defensa de
ello ha apuntado hacia el reestablecimiento de las los intereses públicos y la vocación antioligárqui-
capacidades estatales de planificación del desarro- ca de la Revolución Ciudadana. Se retomaba, a la
llo, de regulación y control de los sectores estraté- vez, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernos
gicos de la economía y de distribución y nacionalistas militares de los años sesenta y seten-
re-distribución de la riqueza social. En el ámbito de ta, que diezmaron únicamente la estructura de
la política exterior, se ha avanzado en la concep- poder de los terratenientes serranos en relación
ción de una estrategia geopolítica que impulsa con la democratización de las relaciones económi-
diversos procesos de integración regional, así como cas y políticas en el Litoral. En tal opción se deli-
una inserción soberana en el contexto global. nea una efectiva ruptura con la matriz de poder
social que sostuvo el ciclo neoliberal.
El esbozo y la puesta en marcha de una nueva
agenda pública ha supuesto, sin embargo, una La derrota electoral de los partidos políticos –del
intensa disputa política con los partidos tradicio- centro a la derecha–, que inauguraron el régimen
nales y las élites ecuatorianas: círculos empresaria- democrático en 1979, durante los comicios con-
les, bancarios, financieros, mediáticos –afines a las vocados para la elección de los representantes a
ideas liberales dominantes a lo largo de los noven- la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el
ta– e incluso diversas agencias estatales, corpora- deterioro del espacio de representación de las
ciones y sectores burocráticos comprometidos con formaciones derechistas surgidas a fines de siglo
el viejo orden han desafiado y bloqueado abierta- (Partido Renovador Institucional Acción
mente las extensas expectativas de cambio impul- Nacional, Partido Sociedad Patriótica) y la afir-
sadas por el nuevo gobierno. La estrategia mación de una nueva fuerza política progresista
antisistémica y el discurso antineoliberal que (AP), acompañada, no sin tensiones, por otras
Rafael Correa promocionó desde el inicio de la pequeñas fuerzas de izquierda en el seno de la
campaña electoral del 2006 lo situaron siempre en Asamblea, reflejan la configuración de una
las antípodas del poder establecido. nueva correlación de fuerzas en el Ecuador del
siglo XXI.
Apoyados en un sólido respaldo popular y favoreci-
dos por la inmensa debilidad del sistema de parti- De este escenario, surgió el proyecto constitucio-
dos, Rafael Correa, el movimiento político Alianza nal presentado al país la última semana de julio
País (AP) y el gobierno asestaron diversos golpes a de 2008 y ratificado el 28 de septiembre de ese
la estructura de poder que sostenía el modelo de año. Descontando la ratificación del presidencia-
Estado y de desarrollo de la década de los noventa. lismo como régimen político, la Carta Magna
Las decisiones políticas del régimen lo ubican, avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones
entonces, por fuera de la pugna hegemónica entre ligadas con:

84


• implantación de una economía social y La Carta Magna delinea, entonces, el horizonte
solidaria; de sentido de la dinámica democrática y de las
• reconstitución y racionalización estatal; decisiones gubernativas que el Ecuador deberá
• descentralización del Estado; seguir en los años que vienen. La Constitución
• recuperación de la planificación pública; contiene y prefigura las líneas maestras del pro-
• regulaciones ambientales del desarrollo; yecto colectivo con el que la sociedad quiere
• consagración de los derechos de la naturaleza; conducirse a sí misma, hacia un nuevo momento
• reconocimiento de la plurinacionalidad de su desarrollo histórico.
del Estado;
• promoción de la participación social y el Asistimos, por tanto, a un ciclo en el cual el
poder ciudadano; liderazgo político se consolida en la medida en
• construcción de un Estado constitucional; que es capaz de leer y sintonizar con el conjunto
• ampliación de los derechos; primordial de demandas, expectativas e ideas
• prefiguración de un modelo de desarrollo imperantes en el seno de las relaciones sociales.
distante del canon ortodoxo; Además del rechazo a los partidos y la demanda
• primacía del poder civil sobre el actor militar; de mayor participación social en el proceso
• profundización del sufragio universal, que democrático, este campo ideológico expresa una
amplía la comunidad política al facultar el mayor demanda de Estado y menor predominio
derecho al voto de jóvenes mayores de 16 del mercado en “el camino al desarrollo”

años, ecuatorianos en el exterior, extranje- (Cuadro 4.3).
ros, personas privadas de la libertad sin sen-
tencia, policías y militares. Estos elementos están atravesados por una reac-
ción antielitista, una recuperación de los senti-
La Constitución innova y contiene, así, el conjun- dos de pertenencia nacional y un extenso
to de demandas e intereses que emergieron desde sentimiento de soberanía en grandes capas de la
la resistencia popular en contra el neoliberalismo población. El predomino de este conjunto de
y otras agendas de modernización democrática y ideas expresa que el conflicto y la lucha política,
transformación social del Estado, así como en que antecedieron a la vigente transición políti-
contra de la política y la economía represadas a lo ca, delinearon un horizonte de comprensión
largo de los años noventa. La particularidad del común para vivir en, hablar de y actuar sobre los
proceso político en curso ha estado caracterizada, órdenes sociales caracterizados por específicos
desde esta perspectiva, por líneas de cambio y rup- modos de dominación. Es más probable que un
tura política con el “viejo orden”, que han adqui- proyecto político se consolide democráticamen-
rido un estatuto constitucional y que, más allá de te, y no de modo despótico o coercitivo, cuando
la agenda gubernamental, las ha convertido en el bloque de gobierno y la sociedad comparten
ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo un conjunto más o menos extenso de valores e
plazo para los ecuatorianos. ideas políticas.

Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007*

* La fuente consultada no presenta datos para todos los años.
Fuente: Latinobarómetro, 2007.

85


Entre estas ideas políticas, se destaca la necesidad inversión pública en la infraestructura material y
urgente de relanzar la acción del Estado nacional al financiera de sectores estratégicos de la economía
primer plano de la regulación económica y de la nacional –durante el período 2001-2006, la inver-
reactivación económico-productiva. Este es uno de sión pública fue de 6,5% del PIB promedio anual,
los elementos diferenciadores entre la nueva agen- mientras que para el período 2007-2009, llegará a
da pública y las políticas neoliberales. Bresser 9,9% del PIB promedio anual, es decir, 50% más
Pereira (2007) ha señalado que, en los últimos que en los siete años anteriores–, como parte del
años, América Latina asistiría a la emergencia de diseño de una estrategia de desarrollo y de un plan
un nuevo discurso sobre el desarrollo, que no puede nacional de inversiones, se articula con el intento
ser confundido ni con el discurso desarrollista clási- de restablecer las funciones de re-distribución de la
co, cuyas distorsiones derivaron en las crisis de los riqueza y de regulación del mercado y la banca.
años ochenta, ni tampoco con la ortodoxia neoli-
beral convencional. Desde el punto de vista de la El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad
política de desarrollo, la diferencia principal consis- expresa de regular con mayor eficacia a los sectores
te en que, para esta última, el concepto de nación privados de la economía; de ganar márgenes de
no existe, mientras que, para el nuevo enfoque, el maniobra y control estatal sobre los dictados de las
agente fundamental es la Nación, que usa su Estado instituciones multilaterales, las empresas transna-
para promover el desarrollo y la identidad nacional. cionales y el capital financiero y de propiciar una
más justa re-distribución de las ganancias entre lo
Por lo demás, y sobre la base de algunas ideas del público y lo privado. Aunque se trata todavía de un
mismo autor, el nuevo enfoque, aún en plena confi- proceso en formación, pues los dos primeros años de
guración, recuperaría y colocaría en primer plano: a) gobierno deben ser definidos como un período de
la necesidad de constituir colectivamente una estra- transición política en un contexto de una intensa
tegia nacional para la inversión productiva, la inno- conflictividad en torno a la redefinición de las
vación, el empleo y la inclusión; b) la idea de que, reglas del juego político y a la reorientación de la
históricamente, el financiamiento de la inversión se economía, las decisiones gubernativas suponen ya
ha hecho, en lo fundamental, sobre la base de capi- un nítido distanciamiento cognitivo y político con
tales nacionales y ahorro interno, y no como plan- los defensores del Consenso de Washington.
tea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo
y la transferencia de capitales de los países ricos; c) En esta perspectiva, y según las proyecciones de la
el convencimiento de que la estabilidad no debe ser CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto país
sólo de precios, sino también un tipo de cambio con mayor crecimiento (6,5%) en América Latina
competitivo y un tipo de interés moderado, de en el año 2008, con un crecimiento, en el sector
manera que se procure razonables niveles de empleo no petrolero, de 7,9%. En estos dos años de
y no sólo la atracción de capitales; d) la necesidad gobierno, la desigualdad, medida a través del coe-
de conservar un cierto equilibrio fiscal, que lo dife- ficiente de Gini, ha disminuido de 0.511 a 0.483,
rencia en gran forma del desarrollismo del ciclo entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir,
1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal en 0.03 puntos. En esa misma línea, la diferencia
instrumento de desarrollo nacional (se recurre, sin nacional entre el 10% más rico y el 10% más
embargo, al déficit público en momentos puntuales pobre cayó de 28 a 24,5 veces entre diciembre de
para invertir estratégicamente y estimular la deman- 2006 y diciembre de 2008. Mientras, en el 2006,
da); e) el postulado de que, en el ámbito macroeco- el 10% más rico ganaba 28 veces más que el 10%
nómico, se busca generar ahorro público y no más pobre, hoy, dicha diferencia es de 24,5 veces.
superávit primario, “que es solo una forma de escon-
der el pago de intereses a los rentistas”; y f) el impe- Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avanzar
rativo de impulsar políticas distributivas y en la reestructuración de las bases institucionales y
redistributivas en el marco del doble objetivo de de los modos de funcionamiento del Estado. La
consolidar una sociedad de derechos y de fortalecer reforma democrática del Estado aparece como
el mercado interno (Brasser Pereira, 2007). medio y fin del proceso de relanzamiento de la
acción pública al primer plano de la coordinación
En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos de lo social. Dicha reforma contiene elementos de
pasos en la dirección descrita. La recuperación de la racionalización, modernización y descentralización

86


del poder y la gestión pública, en la perspectiva sión de los mercados globales para orientar el
de acercar el Estado a los territorios y de volver- libre comercio. Un posicionamiento menos
lo más eficiente en sus intervenciones públicas. subordinado a la economía global pasa por una
El énfasis en tales elementos facilitaría la promo- triangulación entre estados y regiones articula-
ción de la participación ciudadana y el control das. Las inmensas asimetrías entre la hegemonía
social en el ciclo de las políticas públicas. Estas subregional, Brasil, y el resto de economías apa-
últimas cuestiones adquieren particular relevan- recen, sin embargo, como uno de los grandes obs-
cia, tanto en la nueva Constitución como en el táculos del proceso. La elección de Barack
Plan Nacional para el Buen Vivir del Ecuador Obama como presidente de los Estados Unidos
(PNBV), y diferenciarían, efectivamente, los abriría, no obstante, algunas posibilidades de un
modos de concepción y funcionamiento estatal diálogo político más fluido entre la región y la
de aquellos que prevalecieron en las décadas alicaída potencia principal del planeta.
anteriores a las políticas de ajuste estructural. Sin
participación ciudadana y control social del En medio de la crisis global del capitalismo, el
Estado, sería impensable cualquier proceso de desafío del gobierno nacional consiste en mante-
recuperación de lo público en el marco del retor- ner su línea de políticas posneoliberales, centradas
no de la acción estatal. La declaración constitu- en la formación de una sociedad justa, con igual-
cional del Estado como plurinacional vuelve, a dad de oportunidades y abocada a la defensa de los
su vez, más complejo el proceso de reforma esta- intereses populares. Desde esta perspectiva, es una

tal y pone un límite a las invocaciones conven- prioridad incrementar los recursos de inversión
cionales a la identidad nacional. pública, ampliar la cobertura y mejorar la calidad
de las prestaciones de educación, salud, trabajo y
En este contexto de crisis que afecta al capitalis- seguridad social, así como diversificar las formas
mo global, la viabilidad de esta constelación de producción y de propiedad, y ampliar el acceso
emergente de políticas posneoliberales y de la al crédito y a todos los recursos productivos. El
misma posibilidad de profundizar lo que ahora corazón de este proceso es la re-distribución de la
aparece como esbozo de un modelo de desarrollo riqueza, como un conjunto de medidas que tiene
orientado desde el Estado reposará, en buena fuertes implicaciones democratizadoras.
medida, en la adecuada inserción del país en los
procesos de integración regional en curso. El Todo ello exige, la puesta en marcha de una estra-
gobierno nacional se ha sumado activamente al tegia de desarrollo con una perspectiva de largo
apuntalamiento de tales procesos: además de los plazo. La estrategia llamada “Hacia un Nuevo
acuerdos estratégicos para el refinamiento petro- Modo de Generación de Riqueza y Re-distribución
lero con Venezuela, la firma de acuerdos comer- para el Buen Vivir” consiste en iniciar la transfor-
ciales con Chile y la posibilidad de mación del modo de acumulación actual hacia el
financiamiento de obras de infraestructura con 2025, esto es, ser un país terciario exportador de
Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la consti- bioconocimiento y servicios turísticos, para con-
tución del Banco del Sur, forma ya parte del cretar así, mecanismos de distribución y re-distri-
ALBA y lidera el desenvolvimiento de la flaman- bución más justos y democráticos. Para ello, se
te UNASUR. Se han abierto, además, múltiples han planteado algunas fases de acumulación que
líneas de diálogo con otros países y potencias buscan a su vez, la satisfacción de las necesidades
emergentes en el ámbito global (India, China, básicas, la consolidación de la industria nacional y
Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al una inserción inteligente y soberana del Ecuador
CIADI, uno de los instrumentos de mayor pre- en el mundo.

87


Hacia un Nuevo Modo de
Generación de Riqueza y
Re-distribución para el Buen Vivir
5


5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de
Riqueza y Re-distribución para el Buen Vivir

En el contexto del análisis histórico del pacto comercial a ultranza, la competencia del libre
social excluyente que caracteriza la realidad ecua- mercado y el asistencialismo focalizado de la polí-

RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN
toriana, se puede señalar que el marco normativo tica social neoliberal, sin considerar la diversidad
constitucional y el modo de desarrollo implemen- de formas de producción y propiedad que se sostie-
tado durante décadas han excluido sistemática- nen en principios de justicia, solidaridad, recipro-
mente a ecuatorianos y ecuatorianas de los cidad, cooperación y soberanía, y la capacidad del
procesos de re-distribución de la riqueza y del Estado de aplicar una política social de carácter
poder, sin que el Estado haya sido capaz de garan- universal y democratizadora.
tizarles el ejercicio de sus derechos.
A continuación se esboza la estrategia de largo

DE
GENERACIÓN
Por lo demás, si bien hasta la revolución liberal plazo que permitirá construir una nueva forma de
era posible calificar de “conservadoras” a las generación de riqueza, distribución y re-distribu-
Constituciones, debe tenerse en cuenta también ción que sustente un nuevo pacto de convivencia.
que no por ello han dejado de tener vigencia arrai-

DE
gadas tradiciones y prácticas culturales que expli-

NUEVO MODO
can la persistencia de los comportamientos 5.1. Hacia un nuevo pacto de
clasistas, excluyentes, racistas y discriminadores convivencia y una nueva
que aún se observan a nivel de la vida cotidiana de estrategia endógena de
la población ecuatoriana.
generación de riqueza

UN
5. HACIA
El nuevo pacto de convivencia que propone el Una nueva Constitución implica generar un nuevo
gobierno de la Revolución Ciudadana es un contrato social o pacto de convivencia entre las per-
esfuerzo por hacer realidad un verdadero y efecti- sonas que habitan en una comunidad política. Al
vo régimen constitucional de derechos y justicia. respecto la literatura contemporánea sobre la teoría
Sin embargo, éste requiere de una estrategia de de la justicia enuncia que todo contrato social parte
acumulación, generación de riqueza y re-distribu- de una idea en la cual “los principios de justicia son
ción radicalmente distinta a aquella que se des- principios que unas personas libres y racionales inte-
prende de los patrones históricos. resadas en promover sus propios intereses aceptarían
en una posición inicial de igualdad” (Rawls, 1999:
Esto último quiere decir que la construcción del 11). Esto último supone que las partes de este ima-
Estado constitucional de derechos y de justicia, ginario contrato social no se encuentran en situa-
plurinacional e intercultural, y la sociedad del ción de dominación ni de dependencia asimétrica
Buen Vivir –para todos y todas- es contraria al en relación con otros individuos. En otras palabras,
mantenimiento de una estrategia de acumulación son independientes, libres e iguales.
sustentada solamente en los principios del merca-
do capitalista, en una economía primario exporta- Históricamente, no es posible afirmar que los sujetos
dora que basa la re-distribución en la apertura que han participado en el diseño de los principios

91


constitucionales en nuestro país hayan actuado convirtiendo al trabajador en instrumento. La
con completa independencia. No obstante, si nos distribución de la riqueza monetaria y, en el
preguntamos para quién ha diseñado estos princi- mejor de los casos, de los bienes primarios, era
pios, se puede señalar que no ha sido para todos y competencia del mercado y del asistencialismo
todas; por el contrario, han sido expresiones deli- subsidiario de la política social. Estas eran las
beradas de exclusión. La nueva Constitución características principales del pacto social que
parte, justamente, del reconocimiento de la exis- fundamentó la Constitución de 1998.
tencia de procesos históricos de discriminación y
subordinación de ciertos grupos poblacionales, y A diferencia de aquella, se puede afirmar que la
de las brechas que, hoy en día, separan a los ecua- Constitución de 2008 propone edificar un iguali-
torianos entre sí. En este sentido, la nueva tarismo republicano moderno, basado en el princi-
Constitución propone dejar atrás los principios pio de justicia, en donde la sociedad debe atender,
rectores de una sociedad liberal utilitaria (que no por una parte, a las distancias intolerables entre
supo poner en práctica el reconocimiento de los compatriotas y, por la otra, a las cercanías que es
derechos liberales) para conformar un igualitaris- preciso auspiciar, y que pueden sintetizarse de la
mo republicano moderno. siguiente manera:

En efecto, si bien –como se ha señalado – la “El principio rector de la justicia relacio-
Constitución de 1998 realizó importantes avances nado con la igualdad tiene que materiali-
en términos de derechos, en el campo económico, zarse (objetiva y subjetivamente) –en el
de desarrollo y en el papel del Estado, conservó lado negativo– por la eliminación de las
amplios componentes utilitarios, basados en una desigualdades que producen dominación,
concepción de Estado mínimo y en un paradigma opresión, indignidad humana, subordina-
de desarrollo sustentado en el libre mercado como ción o humillación entre personas, colec-
mecanismo principal de generación y re-distributivos o territorios y –en el lado positivo–
ción de la riqueza económica. En este sentido, se por la creación de escenarios que fomen-
puede afirmar que, en términos de derechos y de ten una paridad que viabilice la emanci-
su pauta distributiva, la Constitución de 1998 pación y la autorrealización de las
puede definirse como liberal en sentido rawlsiano, personas (colectivos) y donde los princi-
mientras que en el campo económico mantiene pios de solidaridad, cooperación y frater-
una concepción utilitaria. nidad (comunidad) puedan prosperar y
con ello la posibilidad de un mutuo reco-
La sociedad liberal utilitaria ha tenido como fun- nocimiento (o posibilidad de reciproci-
damento de su existencia al egoísmo como moti- dad) entre los miembros y territorios que
vación de competencia, a la desigualdad y a la hacen a la comunidad política” (Ramírez,
envidia como estímulos, a la actividad pública 2008: 32).
(sobre todo a la acción estatal) como coste, y a la
responsabilidad como problema. Tal perspectiva La nueva Constitución reconoce que un nuevo
ha partido de la premisa de que en el contrato pacto de convivencia no puede ignorar las
social todos los ciudadanos se encuentran en injusticias históricas o intergeneracionales,
igualdad de condiciones. El objetivo máximo, en por lo cual, parte de la constatación de que
términos concretos, ha sido aumentar el bienestar Ecuador es un país igualmente pobre y desi-
de la población, entendiendo este bienestar como gualmente rico, en donde la discriminación es
el mero incremento de la suma agregada de los parte de la cultura de interacción entre ciuda-
ingresos y gastos de los ciudadanos-consumidores. danos. Siguiendo valores socialistas que se fun-
La garantía de derechos, como hemos menciona- damentan en el principio igualitario, la
do, estaba sujeta principalmente a la calidad de Constitución ve a la igualdad como principio
trabajador formal, cuyo poder adquisitivo viabili- rector de la construcción de otra sociedad.
za el acceso a tal garantía. A su vez, el modo de Para tal efecto, se sustenta en la convicción de
producción se caracterizaba por un desigual acce- que resulta injustificable e inaceptable toda
so a la propiedad, que garantizaba a los propieta- desigualdad que no sea consecuencia de accio-
rios el control del trabajo y de la producción, nes elegidas responsablemente. Tal es el caso

92


de las desigualdades derivadas de diferencias enfrentar los retos de la actividad pública dado
biológicas o sociales. En la nueva Constitución, que, a través de la interacción se construyen
se da una importancia trascendental a corregir mejores y más diversas formas de elegir el desti-
las distancias sociales a través de procesos redis- no colectivo. Asimismo, si bien en el republica-
tributivos, y se reedita la vieja tesis de la propie- nismo la participación en la vida democrática
dad republicana, que veía en la comunidad de asegura mayores libertades, es preciso reconocer
pequeños propietarios, el cimiento adecuado que sin virtud cívica no es posible la libertad
para la buena salud de la república. republicana. Como señala J.J. Rousseau, los ciu-
dadanos republicanos “lejos de pagar por eximir-
El nuevo pacto de convivencia parte de la cons- se de sus deberes, están dispuestos a pagar por
tatación de la abismal desigualdad, exclusión y cumplirlos” (Ramírez, 2009).
discriminación que existe en la comunidad polí-
tica llamada Ecuador. En este sentido, una pri-
mera arista de la propuesta es reducir tales 5.2. Construyendo un nuevo
brechas a través de procesos de re-distribución de modo de acumulación
los beneficios del desarrollo. Es decir, establece y re-distribución para
explícitamente la falacia de la tesis de la abun-

el Buen Vivir
dancia, a través del reconocimiento de la justicia
intergeneracional y del reconocimiento de la La construcción de la sociedad del Buen Vivir
naturaleza en sujeto de derecho. El pacto de contiene que estar asociada a la construcción de un
vivencia se propone como objetivo la búsqueda nuevo modo de acumulación y re-distribución.
del Buen Vivir de los ciudadanos (de todos y Los amplios niveles de desigualdad y exclusión
todas sin discriminación alguna), el cual es via- que existen, además de las prácticas culturales
ble únicamente si se tiene como meta la reduc- que están enraizadas en la sociedad, son conse-
ción de las desigualdades sociales, la eliminación cuencias de una estrategia de desarrollo que se

DE
GENERACIÓN
de la discriminación y la exclusión, y la construc- ha sustentando principalmente en la acumula-
ción de un espíritu cooperativo y solidario que ción de riqueza, a través de la producción de
viabilice el mutuo reconocimiento entre los bienes primarios que se han colocado en el mer-
“diversos iguales”. cado externo. Se trata de la estrategia agro-

DE
exportadora, a la que se ha hecho alusión en los

NUEVO MODO
La nueva Constitución propone edificar una párrafos anteriores.
sociedad republicana que auspicie la construc-
ción de una libertad positiva, concebida como La llegada del petróleo no fue más que otra
un estado de no dominación que promueve el forma de reprimarización, que volvió aún más

UN
florecimiento de las capacidades y potencialida- extractivista a la economía ecuatoriana. Salvo

5. HACIA
des de los individuos. Para ejercer tal principio ciertas etapas de la historia republicana en
es necesario disponer de los recursos materiales donde se intentó construir una industria nacio-
suficientes, como condición sine qua non. nal, la riqueza se quedó en un Estado que no
Corresponde para ello generar una ciudadanía sembró petróleo ni redistribuyó sus beneficios,
con responsabilidad republicana, en cuyo ejerci- salvo entre aquellos grupos –generalmente
cio se construyan autónomamente sus preferen- empresariales y terratenientes- que lograron
cias. Esta construcción requiere de espacios exportar bienes agrícolas. La liberalización de la
institucionalizados de participación y delibera- economía y la dolarización profundizaron la
ción, en los cuales se ventilen argumentos y en concentración de la riqueza en un grupo que vio
donde cada ciudadano esté en condiciones de en la demanda de bienes industrializados un
defender sus posturas. Por lo tanto, el reconoci- nicho de mercado que podía ser explotado: se
miento de formas de vida y de expresiones plura- trata de los importadores que han sido uno de los
les es una condición de posibilidad para una vida beneficiarios de esta estrategia. Ambos grupos,
auténticamente republicana. con vínculos muy cercanos a los favores del
Estado y de la banca, han cerrado el círculo
De otra parte, el republicanismo busca la auto- vicioso de la acumulación y la distribución
rrealización en el autogobierno, que supone excluyente de la riqueza en el Ecuador.

93


Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado
y principales gobiernos con proyectos de alcance nacional

Fuente: SENPLADES, 2009.

El nuevo pacto social que ha firmado la sociedad aborda la nueva estrategia endógena de acumula-
ecuatoriana a partir del proceso constituyente ción y re-distribución para la satisfacción de las
impulsado por el gobierno de la Revolución necesidades básicas en el mediano plazo.
Ciudadana, no puede convivir con una estrategia
primario exportadora, en un contexto en el cual el
Ecuador debería seguir siendo un proveedor más 5.3. Fases de la nueva estrategia de
de bienes primarios, pues, de continuar por ese acumulación y re-distribución
rumbo, este nuevo pacto social estaría destinado en el largo plazo
al fracaso. Es por ello que, para construir el Buen
Vivir que imaginamos, resulta indispensable con- El Ecuador emprende una transformación revolu-
tar con una hoja de ruta alternativa para generar cionaria e histórica hacia el Buen Vivir de todas y
riqueza para re-distribuirla. todos los ecuatorianos, en el marco de un nuevo
régimen de desarrollo concebido a partir de la arti-
Vale la pena aclarar que la estrategia de acumula- culación organizada, sostenible y dinámica del sis-
ción económica y de re-distribución apenas es una tema económico, político, socio-cultural y
arista de la multiplicidad de enfoques que debe ambiental, y en el cual garantizar la reproducción
tener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir. de la vida con un horizonte intergeneracional es el
Empero, en una sociedad en donde existen altos centro y la finalidad de la acción estatal y social.
niveles de necesidades básicas insatisfechas, es
indispensable materializar alternativas a la estrate- La Revolución Ciudadana plantea una estrategia
gia primario exportadora que, como se ha destaca- nacional endógena y sostenible para el Buen
do, ha evidenciado su fracaso. A continuación se Vivir, con una inserción estratégica y soberana en

94


el mundo. Ésta consiste en implementar políticas conocimiento que nos permita valorar la biodiver-
públicas que modifiquen los esquemas de acumu- sidad y generar valor agregado del conocimiento
lación, distribución, re-distribución y, con un de la misma reconociendo los preceptos éticos y de
enfoque territorial que permita reducir las inequi- garantía de derechos de la naturaleza que deben
dades. En este marco, la planificación de la inver- guiar el accionar humano. A diferencia de las pers-
sión pública, los incentivos tributarios para la pectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia
producción y el crédito público productivo buscan incorpora al conocimiento, el diálogo de saberes, la
superar el modelo primario exportador, democrati- información, la ciencia, la tecnología y la innova-
zar el acceso a los medios de producción, crear las ción como variables endógenas al sistema produc-
condiciones para incrementar productividad y tivo. Es preciso construir deliberadamente y
generar empleo de calidad. auspiciar estas variables, si el país quiere producir
transformaciones radicalmente cualitativas38.
Como ya se ha señalado, la estrategia de acumula-
ción del Ecuador ha sido, a lo largo de toda la vida Es necesario recalcar, no obstante, que el centro
republicana, la agro- exportación, a la cual se de atención del Buen Vivir durante estos períodos
sumó, en las últimas cuatro décadas, el petróleo es la satisfacción de las necesidades básicas de la
como bien exportable. Dicha forma de generar población en los territorios, a través de procesos

riqueza estuvo acompañada por una estrategia de de generación de riqueza que resulten sostenibles
liberalización de la economía y de re-distribución en el tiempo. Si en la era del individualismo y el
por “goteo”, ya sea en el mercado o a través de egoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir a
política social asistencial focalizada. Salir de tal cuenta gotas, en esta era de solidaridad, reciproci-
modelo de manera inmediata resulta inviable. Se dad y cooperación, se busca “distribuir produciendo”
trata de aplicar un proceso de mediano y largo y “producir re-distribuyendo”. En este marco, la
alcance y avanzar en este horizonte de manera construcción y el impulso de una economía popu-
progresiva y racional. lar, social y solidaria constituye la principal herra-

DE
GENERACIÓN
mienta para incorporar la re-distribución en el
La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el propio proceso de generación de riqueza.
país es su biodiversidad y, sin duda, la mayor ven-
taja competitiva que podría tener es saber aprove- Es por ello que, una estrategia para una econo-

DE
charla, a través de su conservación y de la mía endógena y sostenible responde a linea-

NUEVO MODO
construcción de industrias propias relativas a la bio mientos de planificación de mediano y largo
y nano tecnología. En este sentido, la estrategia plazo, con un horizonte de 16 a 20 años, que se
está orientada a construir en el mediano y largo alcanzan de manera progresiva, considerando
plazo una sociedad del bio-conocimiento y de ser- cuatro momentos principales. La figura 5.2 sin-

UN
vicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidad tetiza los cuatro momentos o fases previstos en la

5. HACIA
es sinónimo de vida y, por lo tanto, de informa- estrategia endógena para la satisfacción de las
ción. Hoy en día no existe ni la industria ni el necesidades básicas.

38
Debemos recordar que se calcula que “más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentra
en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que
proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri-
féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del
conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi-
ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica (…) Las multinacio-
nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una
inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los
productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Souza Santos, 2003:146).

95


Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible
para la satisfacción de las necesidades básicas

Fuente: SENPLADES, 2009.

La primera fase es de transición en términos de desagregación tecnológica a través de su transfe-
acumulación en el sentido de dependencia de rencia, la inversión en el extranjero para la for-
los bienes primarios para sostener la economía; mación de capacidades humanas (especialmente
no así, en términos de re-distribución, conside- en ciencias básicas y bio-disciplinas) y el fortale-
rada como el centro del cambio en este período cimiento de condiciones adecuadas para el eco-
y en general de la estrategia en su conjunto. A turismo comunitario son las prioridades dentro
través de un proceso de sustitución selectiva de de esta primera fase. En este marco, la protec-
importaciones39, impulso al sector turístico y de ción a sectores generadores e intensivos en tra-
inversión pública40 estratégica que fomente la bajo y empleo será prioridad en este período, así
productividad sistémica, se sienta las bases para como aquellos asociados a iniciativas provenien-
construir la industria nacional y producir cam- tes de la economía social y solidaria, al ejercicio
bios sustanciales en la matriz energética41, moto- de la soberanía alimentaria del país y, en gene-
res de generación de riqueza en este período. La ral, a la satisfacción de necesidades básicas de los

39
Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industrias
nacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bio-
química; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras
de valor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas tales
como la construcción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, tex-
tiles y calzado.
40
Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional.
41
La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra-
vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética.

96


ciudadanos42. Además, evitar que el excedente tecnológica. Se busca que el tamaño relativo de
se quede en la intermediación es parte de la este tipo de servicios - principalmente de conoci-
estrategia de re-distribución, por lo cual el miento- y de los servicios turísticos tenga un peso
repensar el sector servicios se vuelve clave en superior al generado por el sector primario. Los
este período. servicios de conocimiento y su aplicación que se
auspiciarán están vinculados con las industrias
En la segunda fase, el peso relativo de la nueva nacientes que se fomenta en la primera fase.
industria nacional se incrementa frente a la de
base primaria, y se busca consolidar un superávit En este contexto, la estrategia de inserción estra-
energético, principalmente a través de la produc- tégica y soberana del Ecuador en el mundo depen-
ción y consumo de energía limpia y bioenergía43. de estrechamente de la estrategia endógena para
En esta fase se apuntala la estrategia de generación la satisfacción de necesidades básicas y no al con-
de riqueza a través del eco-turismo comunitario y trario, como históricamente ha ocurrido en el país
se busca que, desde el propio proceso productivo, donde, bajo el esquema neoliberal, las decisiones
se distribuya el excedente a través del reforza- públicas dependían de las políticas de liberaliza-
miento de la economía popular, social y solidaria. ción del mercado globalizado.
Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como

estrategia la inversión en investigación y desarro- Podríamos resumir que el centro de la estrategia
llo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: uni- endógena de generación de riqueza es convertir a
versidades, industria (pública o privada) e la principal ventaja comparativa que tiene el
institutos públicos de investigación o centros tec- Ecuador, su biodiversidad, en valor agregado, gra-
nológicos de investigación. En este horizonte, la cias al disfrute del eco-turismo comunitario y de la
consolidación de un sistema de educación superior transformación de esa información en conoci-
de cuarto nivel y de centros de excelencia en miento, bienes y servicios industriales para la
investigación aplicada serán prioridad en esta fase. satisfacción de las necesidades básicas. A su vez, el

DE
GENERACIÓN
En este período la generación de ingresos para la centro de la estrategia de democratización de los
economía nacional mantiene una dependencia de beneficios del desarrollo apunta a redistribuir los
la extracción responsable y sustentable de recursos medios de producción y a consolidar una econo-
naturales no renovables tales como hidrocarburos mía social y solidaria, que reparta la riqueza al

DE
y eventualmente minería. mismo momento que la genera.

NUEVO MODO
La tercera fase consolida una estrategia de diversi- Si bien el objetivo de la estrategia es generar un
ficación y sustitución de exportaciones. Se espera tipo de riqueza que tenga como fin la satisfacción
que la industria nacional satisfaga la demanda de las necesidades básicas de la comunidad política

UN
interna y genere excedentes para exportación. llamada Ecuador, dicho énfasis debe ser concerta-

5. HACIA
Asimismo, la estrategia busca sustituir exportacio- do a través de un proceso sostenible intergenera-
nes por bienes con mayor valor agregado y no cionalmente que resulte, al mismo tiempo,
exclusivamente dependientes de procesos extrac- democratizador de sus beneficios. En este sentido,
tivos. En esta fase, el peso relativo de la industria se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) con-
nacional sería igual al peso relativo en la econo- servación “versus” satisfacción de necesidades; y, b)
mía de los bienes primarios (exportables). La eficiencia “versus” distribución.
inversión en ciencia y tecnología deberá impulsar
la innovación productiva en aspectos relaciona- En esta estrategia, la conservación y el conocimien-
dos con la industria cuyas importaciones, en un to de la información que tiene la biodiversidad es
primer momento, se buscó sustituir. condición para la satisfacción de las necesidades. Se
sostiene a una convivencia armónica entre ambas
En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo dado que “el no pago de la deuda social hoy es no
el despegue de los bio-servicios y su aplicación pago de la deuda ambiental mañana, y el no pago

42
Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección.
43
Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la Estrategia.

97


de la deuda ambiental hoy es a su vez no pago de decir, está en función de la reproductibilidad de
la deuda social mañana” (Ramírez, 2008). En este la vida, la cual tiene primacía sobre la acumula-
marco, la eficiencia debe ser medida no sólo con- ción de la economía.
siderando las posibilidades abiertas para la cons-
trucción de una economía más productiva sino, Al tener como centro la satisfacción intergenera-
sobre todo, mediante la evaluación de sus contri- cional de las necesidades básicas, se pone énfasis
buciones a una sociedad más justa que satisfaga las en la producción, con intensidad en mano de obra,
necesidades básicas de la población. y en la sustitución selectiva de importaciones. Por
tal razón, la tasa de acumulación requerida resulta
La estrategia de construir una economía sosteni- menor que en otras estrategias económicas. En este
ble, que endogenice sus procesos para satisfacer contexto general, se proponen complementaria-
las necesidades básicas de sus miembros y reduz- mente doce objetivos para el Buen Vivir y doce
ca las vulnerabilidades externas, tiene connota- estrategias para el período 2009-2013 que corres-
ciones que deben ser tomadas en cuenta al ponden a la primera fase de la estrategia endógena
momento de evaluar la implementación de polí- para la satisfacción de necesidades básicas, con las
ticas públicas, su consecución y la temporalidad cuales se busca sentar las bases para la transforma-
de la misma. La tasa de acumulación de la eco- ción radical de la sociedad ecuatoriana, en el
nomía pasa a estar sujeta a los objetivos de la marco del nuevo pacto de convivencia y la puesta
satisfacción intergeneracional de las necesidades en marcha de la nueva estrategia de generación de
básicas y la re-distribución, y no lo contrario. Es riqueza y re-distribución.

98


6
Estrategias para el
Período 2009-2013


6. Estrategias para el Período 2009-2013

La primera fase de la transformación del modo de el período 2009-2013 desarrollan variables claves
acumulación y re-distribución definida en el Plan según su probabilidad estratégica de contribuir a la
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, sustenta y configuración del escenario más favorable para
orienta la reconstitución de las bases instituciona- poner en marcha el proyecto de cambio en el
les, estructurales y de poder democrático que permi- mediano plazo.
ta contar con cimientos sólidos para la aplicación
del proyecto de cambio. La probabilidad de que la
agenda gubernamental definida por la estrategia 6.1. Democratización de los
endógena para la satisfacción de necesidades pueda medios de producción,
ser puesta en práctica dependerá de acciones con- re-distribución de la riqueza
sistente y conscientemente aplicadas por la función
y diversificación de las formas
pública; del poder relativo de las coaliciones socio-

PERÍODO 2009 - 2013
políticas que apoyan o se oponen a las alternativas de propiedad y organización
gubernamentales; y, por último, de la trayectoria en
el tiempo de un amplio conjunto de condiciones La construcción de una sociedad más igualitaria
institucionales y sociales de carácter estructural que implica enfrentar las causas estructurales de la
afectan a las probabilidades de éxito. desigualdad, como la concentración de los medios
de producción; el concebir a la tierra y el agua,

PARA EL
En estos niveles deben ubicarse los nudos estraté- como simples mercancías, desconociendo el dere-
gicos fundamentales que el gobierno deberá enca- cho de los pueblos a su acceso, uso y disfrute; la

6. ESTRATEGIAS
rar adecuadamente en el corto a fin de hacer limitada visión de la propiedad tan solo como pro-
viable el conjunto de políticas y programas diseña- piedad privada; y el desconocimiento de la fun-
dos en el marco del Plan Nacional para el Buen ción social y ambiental de la propiedad.
Vivir 2009-2013. Desde esta perspectiva se parte
del supuesto que, como con cualquier proyecto de En sociedades como la ecuatoriana, marcadas por
cambio, hacer viable al Plan significa impactar en la desigualdad estructural, la democratización de
el presente (2009-2013) sobre aquellos factores los medios de producción no es tan solo un tema de
que permitirían abrir el escenario para que, en el justicia social, sino además un factor fundamental
futuro próximo (2025), los lineamientos de políti- para el crecimiento económico y el Buen Vivir. Se
cas propuestos tengan efectivamente cabida en la ha comprobado que aquellos países que cuentan
agenda pública. con mejores coeficientes de distribución de los
activos productivos, no solo que crecen más, sino
Los condicionantes de la viabilidad de la estrate- que su crecimiento se distribuye socialmente, es
gia endógena para la satisfacción de necesidades decir es más equilibrado y democrático, lo que les
en su primera fase se definen en doce estrategias permite construir sociedades más igualitarias.
para el presente período gubernamental, al tiempo
que construyen los fundamentos para las siguien- El Gobierno Nacional se ha planteado el reto de
tes tres fases de su aplicación. Las estrategias para impulsar un proceso sostenido de democratización

101


de los medios de producción con especial énfasis familiares campesinos, que va acompañado de
en la tierra, el agua y los activos productivos que procesos de desertificación y deterioro de los sue-
no cumplen su función social. La gestión del los y de una productividad muy baja.
Gobierno para el desarrollo del Buen Vivir, pro-
moverá cambios fundamentales en la producción A escala internacional, este proceso condujo ade-
industrial, artesanal, de servicios, la estructura más a intensificar la brecha existente entre la pro-
agraria, reconociendo especialmente la potencia- ducción agropecuaria de los países del norte y del
lidad de la ruralidad, de la pesquería artesanal y las sur, generando muy pocas oportunidades de acce-
agriculturas y economías familiares campesinas, so a los mercados internacionales para los peque-
implicando la diversificación productiva, la diver- ños productores campesinos de los países del sur.
sidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el Mientras los agricultores de los países del norte
acceso a oportunidades y activos productivos, la continúan recibiendo subsidios y beneficiándose
participación ciudadana y el uso sostenible de los de diversas políticas de apoyo, los agricultores de
recursos naturales. Esto se realizará a través de la los países en desarrollo deben enfrentar la compe-
radicalización en la re-distribución como demo- tencia desleal de los primeros que pugnan por el
cratización del crédito, la tecnología, la asistencia libre acceso al mercado local.
técnica y la capitación, entre otros. Además se
debe impulsar la comercialización con énfasis en Este escenario macroeconómico de corte neolibe-
cadenas cortas y la sinergia productores-consumi- ral tiene que ser enfrentado con propuestas pro-
dores. Asimismo se garantizará la satisfacción de gramáticas que redimensionen las vinculaciones
las necesidades básicas a través de la prestación entre la economía, la sociedad y el Estado. Parte
universal de los servicios públicos de calidad en sustancial de este programa es la estrategia para el
educación y salud, el acceso a la vivienda, a la ali- Buen Vivir rural, en la que se combinan activida-
mentación y el vestido y el trabajo digno produc- des agropecuarias y pesqueras con otras esferas
tivo y reproductivo. productivas vinculadas a la satisfacción de necesi-
dades básicas: la industria de alimentos, la indus-
El escenario socioeconómico debe proyectarse como tria de la construcción con énfasis en la provisión
la combinación adecuada de formas organizativas de vivienda social y en infraestructura de sanea-
que impulsen la economía social y solidaria y el miento básico, las actividades artesanales (inclui-
reconocimiento de la diversidad en el sistema eco- da la pesca), la industria textil y del calzado, y el
nómico (formas de producción y comercialización, turismo comunitario.
formas de propiedad) para asegurar su presencia
activa en la representación y participación social en El desarrollo las capacidades de los sectores selec-
el escenario público de los próximos años. cionados –hasta hoy excluidos- posibilitará la
generación acelerada de empleo y trabajo produc-
La presente estrategia tiene un particular énfasis tivo, y permitirá la inclusión de ciudadanas y ciu-
en el sector agropecuario, en el que los efectos de dadanos, economías familiares y formas
las políticas neoliberales fueron extremadamente asociativas, en una amplia diversidad de formas de
nocivas al intensificar la concentración de tierra propiedad (privada, pública, comunitaria, etc.),
y agua en pocas manos; extender el minifundio; que propenderán a fortalecer una dinámica pro-
aniquilar la institucionalidad pública y el rol ductiva que impulse procesos de desarrollo y otras
regulador y redistribuidor del Estado; asfixiar a las formas de relación societal que recuperen una
pequeñas economías campesinas al punto de mirada de equidad social y de vinculación no mer-
expulsar a los pequeños productores campesinos cantil, y una articulación y complementariedad
de su tierra y convertirlos en migrantes o asalaria- entre las áreas urbanas y rurales, asegurando el
dos; y promover una polarización creciente entre Buen Vivir de toda la población.
campo y ciudad.
El Estado debe auspiciar las formas alternativas de
La expansión del minifundio conlleva un deterio- organización social y económica, la consolidación
ro en las condiciones de vida de los productores de asociaciones y cooperativas, apoyar el trabajo

102


para el autoconsumo, el intercambio democrático 6.2. Transformación del patrón
y el acceso adecuado de la ciudadanía en general a
de especialización de la
los bienes y servicios producidos.
economía, a través de la
Para la estrategia seleccionada es fundamental sustitución selectiva de
fomentar el conocimiento, la valoración de los importaciones para el
saberes ancestrales y de formas de producción que Buen Vivir
permitan una adecuada regeneración de la natura-
leza. Todo ello en el marco del apoyo que el Estado Esta estrategia tiene por objetivo iniciar un proce-
debe brindar a la producción social y solidaria y al so de transformación del patrón de especialización
cambio en los patrones de consumo. de la economía que permita superar el modo de
acumulación primario-extractivista-exportador y
Para incentivar una propuesta socio económica revertir las externalidades negativas que éste
alternativa que profundice la democratización genera para la calidad de vida, individual y colec-
de la producción se establecen los siguientes tiva, de la población. El modo de acumulación que
lineamientos: se impone en la sociedad depende y se reproduce
a través del patrón de especialización de la econo-
• La eliminación de las brechas urbano-rurales mía, de aquí deviene la importancia de esta estra-
y las disparidades inter e intra – regionales. tegia para el mediano y largo plazo.
• El fomento a los procesos de comercializa-
ción alternativos con participación regula- La transformación del patrón de especialización de
dora del Estado. la economía permite aumentar la participación en
• La creación de empleo productivo y el la economía de una serie de industrias nacientes,
reconocimiento del valor social y los valo- que cumplen con unas características generales
res éticos del trabajo, el diálogo de saberes que implican externalidades positivas para el Buen
y el acceso a mercados e información. Vivir. Esto permite la reproducción de un círculo

PERÍODO 2009 - 2013
• El apoyo a la recuperación de la tecnología virtuoso en que la economía social y solidaria, al
y los conocimientos ancestrales, así como servicio de las necesidades humanas y en armonía
también a otras formas no mercantiles de con el ecosistema, aumenta la participación en el
relación económica. mercado de industrias nacientes, permite la crea-
• El apoyo al acceso de formas diversas de ción de enclaves (clusters) que fortalecen los enca-
propiedad privada, pública, comunitaria denamientos productivos, aumenta la escala de

PARA EL
que cumplan fundamentalmente la función producción y permite alcanzar rendimientos cre-
social de garantizar la soberanía alimenta- cientes, desarrolla el potencial de la demanda

6. ESTRATEGIAS
ria, la re-distribución de la riqueza y sean doméstica y fortalece la soberanía comercial sin
generadoras de empleo. dejar de aprovechar las ventajes que ofrece el
• La prioridad a los pueblos indígenas, afroe- comercio exterior. En este proceso se privilegiará a
cuatorianos, montubios, mujeres, niñas y la economía social y solidaria, en el contexto de la
niños, jóvenes y ancianos, en la implemen- propiedad no capitalista; por ello, no se trata de
tación de programas de desarrollo socio- una industrialización tradicional sino un compo-
económico, ambientalmente sustentables y nente de apoyo al desarrollo de capacidades econó-
culturalmente aplicables. micas para la economía social y solidaria.
• La investigación en ciencia y tecnología
para aplicarla al desarrollo productivo en el En el Ecuador, el patrón de especialización se
marco del diálogo de saberes. caracterizó por ser primario, extractivista y con-
• El fortalecimiento de las identidades y el centrar su dinámica únicamente en la exporta-
reconocimiento de la diversidad como ción. Este patrón de la economía limita las
parte sustancial de la generación de una posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues repro-
sociedad unida en los conceptos de plurina- duce un esquema de acumulación en desigualdad
cionalidad e interculturalidad. y un tipo de explotación irracional que degrada el

103


ecosistema. Su característica primaria está asociada expansión de la mano de obra especializada, ten-
a un marco de incentivos para el estancamiento de diente a aumentar los salarios reales en la economía
la mano de obra especializada y una concentración y, consecuentemente, aumentar la capacidad de
de la mano de obra no-calificada. Esta dinámica de demanda doméstica, pues la gran mayoría de la
la mano de obra tiende a mantener bajos los sala- población, que es asalariada, incrementa su capaci-
rios reales en la economía y, consecuentemente, la dad de consumo y la posibilidad de ahorrar para
capacidad de demanda doméstica se estanca pues mejorar su situación en cuanto a activos. Con una
la gran mayoría de la población, que es asalariada, demanda doméstica creciente y con posibilidades de
mantiene una baja capacidad de consumo y la mejora el mercado interno puede desarrollarse y
imposibilidad de ahorrar para mejorar su situación convertirse en una importante alternativa para la
en cuanto a activos. Con una demanda doméstica expansión de la producción. Esto reduce la depen-
endeble y sin posibilidades de mejora, el mercado dencia externa del país y disminuye la vulnerabili-
interno no puede desarrollarse y la expansión de la dad de la economía ante choques exógenos en el
producción debe concentrarse en el sector externo. nivel de demanda exterior y precios internacionales
Esto incrementa la dependencia externa del país y de los productos primarios tradicionales de exporta-
aumenta la vulnerabilidad de la economía ante ción. Finalmente, este patrón de especialización de
choques exógenos en el nivel de demanda exterior la economía, por sus características, permite aumen-
y precios internacionales de los productos prima- tar la participación en el mercado de industrias
rios exportados. Finalmente, este patrón de espe- nacientes, permite la creación de enclaves (clusters)
cialización de la economía, por sus características, que fortalecen los encadenamientos productivos,
está sujeto a una dinámica de rendimientos decre- aumenta la escala de producción y permite alcanzar
cientes a escala, en la que los incrementos en la rendimientos crecientes. De este modo, incentiva la
inversión dan cada vez menores beneficios econó- generación endógena de mejores tecnologías que
micos. La economía ecuatoriana está altamente dinamizan la sinergia económica. Todo esto permi-
concentrada en este patrón, lo que implica un te que la economía se desconcentre hacía un patrón
estancamiento de la industria y un dominio de las de especialización en que la industria y la manufac-
actividades primario-extractivistas-exportadoras y tura tengan una mayor participación.
sus externalidades negativas.
Sin embargo, el patrón de especialización de la
Adicionalmente, cabe considerar que la dolariza- economía tiende a mantenerse concentrado y
ción es un esquema monetario rígido que no permi- estancado en la alternativa primaria-extractivis-
te manipular el tipo de cambio como variable de ta-exportadora, pues ésta en el corto plazo ofrece
política para enfrentar efectos negativos en la eco- un mayor retorno a la inversión. La estructura de
nomía nacional detonados por la variación de los costos de esta alternativa tradicional es baja y el
precios relativos del intercambio comercial. De aquí país cuenta ya con la infraestructura básica nece-
que el esquema monetario ecuatoriano implica una saria para desarrollarla. Por el contrario, la
mayor vulnerabilidad externa. Por ello, resulta segunda alternativa tiene una estructura de cos-
imprescindible la sustitución selectiva de importa- tos más alta y la capacidad instalada necesaria
ciones, no sólo como política de desarrollo a media- para desarrollarla -infraestructura, mano de obra
no y largo plazo, sino también como opción para calificada, tecnología, capacidades humanas
reducir la vulnerabilidad externa y apuntalar la sos- especializadas- todavía no está completa en el
tenibilidad del esquema monetario en la actualidad. país. Por estos motivos, la única forma de cam-
biar el patrón de especialización de la economía
Por todo esto, es imperativa la necesidad de cambiar es a través de la intervención del Estado, a fin de
el patrón de especialización de la economía. La que revierta esta situación relativa de las condi-
alternativa, por contraposición, es un patrón de ciones de producción. Esto permite apalancar la
especialización enfocado en la producción secunda- inversión privada y vuelve más rentables a los
ria y terciaria, generador y agregador de valor, y que sectores generadores de valor (industria, manu-
desarrolle el mercado interno sin dejar de aprove- factura, servicios, entre otros). La intervención
char las ventajas del comercio exterior. Este énfasis del Estado a través de políticas económicas de
en la producción de los sectores secundario y tercia- incentivo y de una fuerte inversión pública que
rio está asociado a un marco de incentivos para la permita desarrollar las condiciones necesarias

104


para que la rentabilidad relativa entre estas dos industrias nacientes en el mercado interno
alternativas favorezca a los sectores secundario y y reducir la dependencia externa de la eco-
terciario resulta imprescindible. nomía nacional y su vulnerabilidad.
• Incremento de la productividad por medio
La sustitución selectiva de importaciones juega un de la expansión de encadenamientos pro-
papel fundamental en esta estrategia, porque permi- ductivos: para ello se conformarán enclaves
te enfrentar varios problemas al mismo tiempo. Por de producción y complejos industriales, que
un lado, permite reducir la debilidad estructural de permitan alcanzar economías de escala y
la balanza comercial. Por otra parte, abre espacios de posibiliten la estructura productiva que
demanda en el mercado interno para industrias genere rendimientos crecientes.
nacientes, secundarias-terciarias y generadoras de • Diversificación productiva: que permita
valor. Finalmente, disminuye la dependencia exter- reducir la concentración de la producción y
na, incentiva la generación endógena de tecnología el desarrollo de nuevas capacidades de pro-
y coadyuva a consolidar la soberanía económica. ducción y potencialidades de crecimiento
económico.
La sustitución se enfoca en los sectores que cum- • Desconcentración de la estructura produc-
plan con las siguientes características generales: tiva y de los medios de producción: para
secundario-terciarios, generadores de valor, desa- facilitar una mejor distribución de la rique-
rrollo de infraestructura y capacidades estratégicas za y una composición más competitiva de
para el sector en cuestión (conocimiento y destre- los mercados que aporte con mayor eficien-
zas imprescindibles para el avance de un sector), cia en términos sociales.
empleo de mano de obra calificada, desarrollo de • Diversificación de la producción exporta-
tecnología y capacidades humanas especializadas; ble: para reducir la vulnerabilidad ante
y, las siguientes características específicas: i) ser choques exógenos en el precio y demanda
intensivos en mano de obra pero con mayor valor internacionales y la volatilidad económica
agregado; ii) que ayuden a obtener soberanía ali- que generan.

PERÍODO 2009 - 2013
mentaria; iii) que no multipliquen los impactos • Aprovechamiento del ahorro interno y
ambientales de la economía, como aumentar la externo: para potenciar la producción a tra-
frontera agrícola o incurran en tipos de produc- vés del cumplimiento de la función social
ción altamente contaminantes; iv) que estén liga- de la intermediación financiera; esto es,
dos a sectores estratégicos en el largo plazo; y, v) canalizar los excedentes de la economía
que no fundamenten su productividad en ventajas hacia la inversión productiva.

PARA EL
comparativas naturales. • Impulso del desarrollo territorial equilibra-
do: que permita distribuir las funciones eco-

6. ESTRATEGIAS
Dicha estrategia implica la implementación de un nómicas de los territorios de manera
proceso de transición, en el que se dará impulso a equilibrada y en función de la calidad de
sectores industriales deseables –que cumplan las vida de la población local y en equilibrio
características descritas en el párrafo anterior- ya con los intereses estratégicos nacionales.
existentes que generan empleo con una serie de
incentivos y políticas específicas para dichas
industrias. 6.3. Aumento de la productividad
Esta intervención pública sólo puede revertir la
real y diversificación de las
situación inicial en el mediano y largo plazo, por exportaciones, exportadores
lo que se requiere una implementación con conti- y destinos mundiales
nuidad y enmarcada en la estrategia de largo plazo,
la cual debe ser empezada desde ya. En la etapa Esta estrategia tiene por objetivo fortalecer el pro-
inicial, la intervención pública debe implemen- ceso de transformación del patrón de especializa-
tarse a través de políticas que se orienten hacia: ción de la economía que permita superar el modo
de acumulación primario-extractivista-exportador
• Sustitución selectiva de importaciones: que y revertir las externalidades negativas que éste
permita aumentar la participación de las genera para la calidad de vida, individual y colec-

105


tiva, de la población. El modo de acumulación que Tradicionalmente, la productividad se entiende
se impone en la sociedad depende y se reproduce como la capacidad relativa de generar un volumen
a través del patrón de especialización de la econo- de producción con un acervo dado de factores pro-
mía, de aquí deviene la importancia de esta estra- ductivos e insumos. A mayor producción obteni-
tegia para el mediano y largo plazo. da, con el mismo acervo, mayor productividad.
Pero este concepto tradicional lleva implícito el
El aumento de la productividad real, la diversifica- tratamiento de las personas y de la naturaleza
ción productiva y la transformación de las expor- como recursos a ser explotados. Este concepto tra-
taciones e importaciones son instrumentos de esta dicional no es compatible con el marco constitu-
estrategia, porque permiten mejorar el desempeño cional actual del Ecuador, en que las personas y la
de la economía para el Buen Vivir, desarrollar el naturaleza son sujetos de derechos.
mercado interno, reducir la dependencia externa
del país y disminuir la vulnerabilidad de la econo- Un nuevo concepto de productividad debería
mía ante choques exógenos en el nivel de la apuntar a que la producción pueda mantener
demanda exterior y de los precios internacionales niveles satisfactorios para cubrir las necesidades
de los productos primarios tradicionales de expor- humanas sin explotar a las personas y a la natu-
tación. La estrategia apunta a diversificar los pro- raleza. Es decir, una productividad al servicio de
ductos, los destinos y las y los productores que la vida y no a expensas de ella. La productividad
participan en el comercio internacional. así entendida, debería ser la capacidad relativa
de generar un volumen de producción, con un
Los instrumentos referidos, en el mediano y aporte dado de trabajo humano y sin presionar
largo plazo, facilitan la inserción estratégica, los límites de resiliencia del ecosistema. A mayor
inteligente y soberana en el mundo. La presen- producción obtenida, con el mismo aporte de
te estrategia busca superar el concepto tradicio- trabajo y el mismo impacto ecosistémico, mayor
nal de competitividad, utilizado en el contexto productividad.
del comercio internacional, en que los países no
cooperan sino que compiten como si fueran cor- Sin embargo, la concentración de la producción,
poraciones. Esto genera una serie de graves pro- tanto por el lado de la tenencia de los medios de
blemas, pues suele acarrear guerras comerciales, producción como por las grandes actividades eco-
endeudamiento excesivo, presión por mantener nómicas primarias-extractivistas-exportadoras,
salarios bajos, desempleo por la rigidez de la constituye un obstáculo para la aplicación del un
movilidad de la mano de obra de labores no- nuevo concepto de productividad. Por ello, como
calificadas a tareas especializadas, entre otros. paso previo, resulta necesario trabajar en la des-
Para superar estos problemas se buscará transitar concentración y diversificación de la producción.
hacia equilibrios más cooperativos y menos de
facto, que permitan un proceso de cambio En el Ecuador, además, la concentración de la pro-
menos traumático en que la estructura econó- ducción exportable se enfoca en el sector primario
mica existente no se debilite ni deje de produ- y extractivista y en una serie de productos tradi-
cir, sino que por el contrario se fortalezca y cionales. Esta concentración y poca diversidad de
amplíe sus oportunidades no sólo en el mercado la oferta exportable limita las posibilidades de
exterior –o las exportaciones- sino también en alcanzar el Buen Vivir pues reproduce un patrón
los mercados internos de la economía domésti- de acumulación en desigualdad y un tipo de explo-
ca. De esta manera, se plantea avanzar hacia tación irracional que degrada el ecosistema. Su
mayores y más diversas exportaciones, y al característica primaria está asociada a un marco de
mismo tiempo, un mercado interno emergente incentivos desfavorable para el Buen Vivir.44 Esto
que revele cada vez una mayor capacidad de incrementa la dependencia externa del país y
demanda y que también favorezca la diversifica- aumenta la vulnerabilidad de la economía ante
ción de las importaciones. choques exógenos en el nivel de demanda exterior

44
Al respecto, se puede ver la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía.

106


y en los precios internacionales de los productos • Impulsar la economía endógena para el
primarios exportados. Buen Vivir con tecnologías más limpias y
eficientes: para dar el salto cualitativo en la
Como consecuencia de lo anterior, la oferta estructura productiva y hacer más sosteni-
exportable se concentra en pocos productos tradi- ble nuestra economía.
cionales, sustentados únicamente en una ventaja • Desarrollar mayores y mejores capacidades
comparativa estática determinada por la explota- especializadas en la mano de obra: que se
ción irracional de la dotación de recursos natura- remuneren con mayores salarios y permitan
les del país. La riqueza que se supone producen las ampliar las oportunidades de las personas y
actividades extractivistas no es riqueza genuina, su goce pleno del Buen Vivir.
solamente constituye una sustitución de la pérdi- • Controlar el abuso laboral y desincentivar
da de riqueza natural -como las reservas de crudo el trabajo en condiciones precarias y de
o minerales- por una ganancia monetaria de corto sobre explotación para superar la visión
plazo. Algo similar sucede con otros recursos reno- limitada y tradicional de la competitivi-
vables que se producen a expensas de la degrada- dad que pone como base la explotación de
ción de la capacidad productiva de los medios de la mano de obra a través de remuneracio-
producción, particularmente el suelo. Este tipo de nes bajas.
producción, además, se concentra también por el • Impulsar la incorporación de valor agrega-
lado de la demanda en una serie de destinos tradi- do en la oferta exportable: de manera que
cionales de las exportaciones. Esto hace más vul- se genere valor en la economía sin depredar
nerable a la oferta exportable, pues la colocación nuestros recursos naturales que podemos
de su producción no diversifica los riesgos asocia- preservarlos para nuestro goce y el de las
dos a la contracción de la demanda en un merca- futuras generaciones.
do en particular. Por el lado de la oferta, la • Incrementar la productividad por medio
concentración se da en un tipo y número limitado de la expansión de encadenamientos pro-
de productores y exportadores lo cual impide la ductivos, la formación de enclaves de pro-

PERÍODO 2009 - 2013
expansión de cadenas productivas. Por ello resul- ducción y la construcción de complejos
ta indispensable desconcentrar. industriales.
• Desarrollar la infraestructura y construir
Esta estrategia se complementa con la estrategia las condiciones que permitan una inser-
de transformación del patrón de especialización de ción de diversos productos no tradiciona-
la economía, a través de la sustitución selectiva de les en la oferta exportable: para reducir la

PARA EL
importaciones para el Buen Vivir. En conjunto, vulnerabilidad externa de nuestra econo-
ambas, instrumentan el cambio del patrón de acu- mía y potenciar nuevas oportunidades de

6. ESTRATEGIAS
mulación en la economía por medio de la transfor- expansión económica para la generación
mación del círculo vicioso: producción primaria, de empleo.
bajas capacidades humanas, rendimientos decre- • Promover el desarrollo de oferta exportable
cientes, bajos salarios, poca capacidad de deman- en las industrias nacientes para consolidar
da doméstica, dependencia externa; hacia el el nuevo patrón de especialización de la
círculo virtuoso: producción generadora de valor, economía enfocado en los sectores secun-
mayores capacidades humanas, rendimientos cre- dario-terciarios, generadores de valor, en el
cientes, mejores salarios, mayor capacidad de empleo de mano de obra calificada, en el
demanda doméstica, menor dependencia externa desarrollo de tecnología y capacidades
y mayor soberanía. humanas especializadas.
• Impulsar la desconcentración y diversifica-
El aumento de la productividad real, la diversifica- ción productiva como medio para lograr
ción productiva y la diversificación de las exporta- un desarrollo territorial más equilibrado
ciones e importaciones sólo puede concretarse en que aproveche el potencial de los territo-
el mediano y largo plazo. Para iniciar su avance rios y enfoque las estructuras económicas
debe implementarse en el marco del Plan en la satisfacción de las necesidades locales
Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013, a través sin desatender los objetivos estratégicos a
de políticas orientadas hacia: nivel nacional.

107


6.4. Inserción estratégica y de 200 años, en la periferia de la división interna-
cional de trabajo. La mirada soberana de las rela-
soberana en el mundo e
ciones internacionales busca cambiar esta historia
integración latinoamericana mediante la reestructuración del sistema de acu-
Más allá de la mirada neoliberal que subordina la mulación, distribución y re-distribución de la
globalización a la lógica especulativa de los merca- riqueza en el país, a través del fomento de una eco-
dos financieros y de los desafíos que el orden geo- nomía terciario exportadora. En el sector externo
político mundial presenta,45 es imprescindible de nuestra política, esto implica establecer en el
partir de una noción integral de soberanía para corto, mediano y largo plazo, un esquema de alian-
articular una política exterior moderna, operada zas y aliados estratégicos, alineados y armónicos a
por una diplomacia activa y dinámica. nuestros objetivos nacionales; de tal forma que
podamos fortalecer ejes alternativos de relaciones
El concepto de soberanía que el Ecuador promulga internacionales enfocados hacia el “SUR”, dejan-
nos obliga a plantear nuestra integración, con y do atrás las clásicas cartas de intención y las agen-
para los pueblos del mundo, de una manera amplia das condicionadas de gobiernos anteriores.
y solidaria, como la capacidad de los propios pue-
blos para autodeterminarse en sus decisiones públi- El nuevo orden internacional que perseguimos es
cas, en materias política, territorial, alimentaria, multipolar, con protagonismo de los pueblos del
energética, económica, financiera, comercial y cul- Sur; favorece el multilateralismo en su arquitectu-
tural. Ello implica rebasar la visión de soberanía ra institucional y propicia novedosos procesos de
que se limita al control de las fronteras, para incor- integración, cooperación para el desarrollo y diá-
porar las dimensiones política, económica, cultural, logo político armónico. El punto privilegiado para
alimentaria, ambiental y energética. El ejercicio de construir estos espacios, es la promoción del regio-
la soberanía debe darse de manera amplia, para nalismo latinoamericano. Por ello, tanto la Unión
construir un mundo más equitativo, justo y solida- de Naciones Sur Americanas (UNASUR), como
rio, donde prime la justicia transnacional, como el la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA)
ejercicio y la garantía, sin fronteras, de una justicia y la Organización de Estados Latinoamericanos y
participativa, socioeconómica, pero sobre todo del Caribe (OELAC) son prioridades nacionales a
intergeneracional en el espacio global. la hora de articular mecanismos de integración
convergente y posicionamiento alineado para la
El objetivo fundamental de la política exterior definición de agendas globales.
ecuatoriana es potenciar el desarrollo endógeno
del país, re-equilibrando sus relaciones geopolíti- El Ecuador es promotor de la construcción de la
cas en un contexto internacional, que toma en “Nueva Arquitectura Financiera Internacional”.
cuenta diversos actores internacionales de manera Por lo cual, promueve la creación y el fortaleci-
estratégica46. Esto implica, tomar distancia de las miento de instituciones multilaterales, sin reglas
directrices convencionales de la Casa Blanca, para excluyentes para la toma de decisiones, cuyas polí-
insertar al país inteligentemente en redes políti- ticas de fomento del desarrollo se centran en la
cas, económicas y sociales que brinden una mira- satisfacción de las necesidades básicas de los pue-
da alternativa y complementaria del esquema de blos y se alinean a sus prioridades nacionales y
integración del país a nivel global. territoriales. Adicional a ello, la nueva banca de
desarrollo regional, que promueve el país, debe
La estructura de una economía extractivista y pri- generar mecanismos financieros anticíclicos que
mario-exportadora de monocultivos (cacao, bana- doten de mayor autonomía financiera a los países,
no, camarón)47 ha posicionado al Ecuador, por más para la consecución de sus programas de gobierno.

45
Dentro del marco de crisis que el internacionalismo liberal presenta.
46
Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, orga-
nizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.
47
La escasa visión nacional de desarrollo de las élites locales y su descarada subordinación a los grupos hegemónicos del
poder económico global, contribuyeron a debilitar el poder y la capacidad de negociación del país.

108


Así, el fortalecimiento y capitalización del Banco cual las reglas que posibilitan un mayor intercam-
del Sur es sin duda la acción prioritaria en este eje bio comercial entre el Ecuador y cualquier otro
de integración soberana regional. país, deberán ser enmarcadas en acuerdos que no
sólo vean como objetivo la apertura arancelaria,
La construcción de un sistema de compensación sino que persigan un verdadero comercio justo
de pagos coordinado por los bancos centrales de la considerando su responsabilidad social, ambiental
región, va mas allá del simple interés de contar e intergeneracional.
con una moneda común y la disminución de los
costos de transacción para los flujos comerciales Complementariamente, el uso de subsidios, aran-
interregionales. La instauración del SUCRE48 sig- celes y salvaguardas para la sustitución selectiva
nifica contar con un mecanismo regional para la de importaciones, en el marco de los acuerdos
estabilización y la integración de los mercados internacionales, es clave. En el mediano plazo la
financieros; teniendo en cuenta un enfoque de sustitución selectiva de exportaciones es una de
autonomía frente a la política monetaria y a la his- las metas en el sector externo de nuestra econo-
tórica y onerosa intermediación financiera de los mía, siendo de vital importancia el fomento de la
centros hegemónicos del poder económico global. industria nacional.
Contar con un sistema de compensación único en
la región, posibilitará la integración de nuevos Otro objetivo de la política económica del sector
actores económicos y comerciales en los procesos externo es reducir al mínimo la intermediación; y
de intercambio de bienes y servicios, debido a la ampliar el universo de actores en el comercio
disminución de la dependencia del dólar u otra internacional, dando oportunidades en la partici-
divisa como mecanismo de pago; ya que ello bene- pación de la riqueza generada en procesos produc-
ficia al país dueño de la moneda por el simple tivos innovadores a asociaciones, cooperativas y
hecho de emitirla. Por ello, son objetivos de toda otras formas de organización económica comuni-
negociación bilateral: la firma, ratificación y la taria, para que se vuelvan dínamos de la economía
puesta en marcha de sistemas de compensación de social y solidaria proyectada a nivel mundial.

PERÍODO 2009 - 2013
pagos para los intercambios comerciales entre los
bancos centrales. Parte del desafío de producir bienes y servicios con
gran valor agregado, es generar capacidades sociales
La dependencia de los centros de poder financie- que permitan hablar de procesos productivos inno-
ro y político tiene sus raíces en la concentración vadores, asociados a la generación de conocimien-
de nuestras exportaciones por país de destino; to y tecnología aplicada. Por ello, es vital el uso del

PARA EL
posibilitando monopsonios, que debilitan cual- ahorro externo en forma de inversión extranjera
quier intención de generar cambios en la estructu- directa y cooperación internacional no reembolsa-

6. ESTRATEGIAS
ra asimétrica de negociación bilateral. Por ende, la ble (en sus formas de asistencia técnica, financia-
política comercial es un instrumento para la diver- miento y donaciones en especie), para la inversión
sificación de los mercados y la gama de productos en ciencia y tecnología. Esto permitirá de manera
exportables con mayor valor agregado. Sólo efectiva poder hablar de una verdadera soberanía
mediante la apertura de nuevos nichos de merca- epistémica del país en el largo plazo; que empieza
do en condiciones favorables para el país podre- por la generación de un sistema de becas interna-
mos generar la demanda externa de una cionales que fomente la apropiación del conoci-
producción que ocupe y genere cíclicamente miento científico e investigación de calidad en el
mano de obra calificada, redes sociales más forta- territorio nacional e intercambio cultural.
lecidas y coherentes con el medio ambiente e
infraestructura de calidad. De ahí que, la premisa El Ecuador proclama la movilidad humana como
de posibilitar el acceso a mecanismos de comercio un derecho constitucional y condena todo acto de
justo se vea encarnada en la promoción de xenofobia, discriminación y rechazo tanto a nues-
Acuerdos Comerciales para el Desarrollo. Con lo tros connacionales en el exterior, como a los

48
SUCRE: Sistema Único de Compensación Comercial Regional.

109


extranjeros que habitan en nuestro país. El respe- Para ello, es necesario que la educación superior se
to a los derechos humanos y culturales, el recono- transforme en un verdadero mecanismo de movi-
cimiento entre iguales y la libre promulgación de lidad social ascendente y de igualación de oportu-
nuestra cultura fuera de las fronteras, son mecanis- nidades en el Ecuador. Para ello, primero se debe
mos idóneos para garantizar los derechos de la promover un acceso en donde el nivel socioeco-
población en condiciones de movilidad. De esta nómico no constituya un impedimento para ingre-
forma, contribuimos a configurar los principios de sar ya sea a través de becas, ayudas económicas,
una verdadera ciudadanía universal. políticas de cuotas o créditos educativos. Esto, sin
menoscabar la importancia de que operen criterios
La promulgación de la movilidad como un dere- meritocráticos propios de la educación superior. Es
cho y la no criminalización de la migración, tanto decir, la mayor democratización que debe operarse
en tránsito como en el lugar de residencia, nos en el acceso no debe ser leída en términos antinó-
permitirá crear espacios de diálogo político y coo- micos con la mayor excelencia académica que
peración para el desarrollo con los pueblos del debe asegurarse en la educación superior.
mundo, sobre todo con aquellos en los que residen
millones de ciudadanos ecuatorianos. En relación a esto último, debe implementarse un
sistema de nivelación que permita dar tratamien-
La política exterior ecuatoriana, constituye un to a las desigualdades educativas existentes en los
pilar clave en el proceso de construcción de un niveles inferiores. Como parte de la efectivización
proyecto político de largo alcance y proyección de la igualdad de oportunidades resulta indispen-
nacional. La inserción estratégica y soberana del sable auspiciar el acceso de primeras generaciones
Ecuador en el mundo nos permitirá posicionarnos a la educación superior universitaria. Especial
privilegiadamente en el contexto del nuevo orden importancia habrá que prestar al control de las
internacional y al mismo tiempo ser pioneros de diferentes ofertas formativas involucradas en el
una política regional solidaria, justa y simétrica. conjunto de instituciones que integran el campo
de la educación superior -universitaria y no uni-
versitaria-, a fin de que esta diversidad no involu-
6.5. Transformación de la educación cre desigualdades en términos de calidad y
superior y transferencia de participe de una lógica segmentadora y reproduc-
conocimiento a través de tivista de una sociedad injusta.
ciencia, tecnología e innovación
En este sentido, y dado el mandato constitucional
La calidad de vida y progreso de un país inde- de construir una economía social y solidaria, resul-
pendiente está ligado a la cobertura, calidad y ta indispensable revalorizar la educación superior
pertinencia de la formación superior que brinda no universitaria de la más alta calidad para formar
a sus ciudadanos y ciudadanas y a la inversión profesionales que aporten al cambio en la estruc-
que realiza en ciencia, tecnología e innovación. tura productiva y al mismo tiempo aseguren con-
La educación superior y la investigación asocia- diciones de vida dignas y emancipadoras.
da a ella deben concebirse como un bien públi-
co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad También se deben atacar otras formas de discrimi-
en su conjunto más allá de su usufructo indivi- nación negativa producto de consideraciones de
dual o privado. tipo religioso, cultural, étnicos, político-partida-
rios, género, opción sexual, etc., tanto en el acce-
Ecuador es uno de los países a nivel latinoame- so como en el proceso de formación de las y los
ricano con menores coberturas. En ese sentido, estudiantes.
debe ser una prioridad aumentar el acceso a
este nivel educativo. De la misma manera se Si bien el acceso y la igualdad de oportunidades en
debe garantizar igualdad de oportunidades para este nivel educativo resulta una de las más impor-
todos y todas dado que el campo de la educa- tantes deudas sociales a saldar, igual o más empe-
ción superior ha sido reproductor y no transfor- ño hay que colocar en la garantía de la excelencia
mador, en sentido progresista, de la estructura académica, tanto en la enseñanza superior como
de clases. en la investigación científica.

110


Es indispensable para ello garantizar la máxima ción, transformación y consumo de energías lim-
objetividad, imparcialidad y los más altos estánda- pias y eficientes.
res para evaluar y acreditar a las instituciones de
educación superior, sus programas y carreras. De igual manera, deberá ser política pública la
inversión en talentos humanos que estudien prio-
Asimismo, se vuelve indispensable que las perso- ritariamente en áreas específicas ligadas a las
nas con más formación y más experiencia investi- necesidades de desarrollo del país, a través de
gativa y en docencia accedan a una carrera becas de cuarto nivel para estudios de maestría,
académica-investigativa. doctorado y postdoctorado en universidades de
primer nivel. Dentro del mismo campo, deben
Por otra parte, la investigación que se realiza en existir políticas concretas para evitar la fuga de
las universidades debe transformarse en uno de los cerebros así como acciones para repatriar a ecua-
principales puntales de la transformación de la torianos altamente formados. En esta línea, el país
economía extractivista y primario exportadora deberá fomentar programas de movilidad estu-
que tiene actualmente el Ecuador. En este sentido, diantil principalmente de cuarto nivel, de docen-
y dado el rezago que tiene el país en investigación, tes e investigadores a nivel interregional e
debe ser prioridad de la cooperación internacional internacional en búsqueda de generar redes de
la transferencia tecnológica y de conocimientos intercambio y generación de conocimiento. Esto
que apunten a una satisfacción de necesidades en el afán de fomentar para que las universidades
básicas más eficiente y con calidad así como a la tengan más profesores-investigadores a tiempo
consolidación de la industria nacional. De la completo y con el mayor nivel académico, con el
misma forma, toda inversión extranjera directa propósito de construir una universidad que a más
deberá ser portadora de tecnología y de conoci- de transmitir conocimiento también genere.
miento que pueda ser aprovechado por el Ecuador
como parte de su desarrollo endógeno, sin estar En el marco de la búsqueda de una educación
sometido a condicionalidades y dependencias. superior pertinente y con responsabilidad social,

PERÍODO 2009 - 2013
Resulta indispensable ligar la investigación produ- es necesario recalcar la importancia de conformar
cida en las universidades a los institutos públicos universidades que desarrollen programas educati-
de investigación a fin de crear sinergias que permi- vos acordes a las ventajas comparativas que tienen
tan aportar valor agregado a la industria nacional. cada uno de los territorios donde se asientan, y en
En este sentido, la investigación básica debe estar función de la estrategia de sustitución selectiva de
ligada a la investigación aplicada para la construc- importaciones, de satisfacción de necesidades

PARA EL
ción de la industria nacional del país. básicas y de diversificación de exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.

6. ESTRATEGIAS
Dado que la biodiversidad es una de las principa-
les ventajas comparativas, es prioritario que las Los actores del sistema de educación superior y del
universidades e institutos de investigación gene- sistema educativo nacional deben realizar ingen-
ren información a partir de esta riqueza natural a tes esfuerzos para garantizar la integralidad y cohe-
través de investigaciones y ciencias básicas y apli- rencia de toda la oferta educativa nacional más
cadas que pueda desarrollarse en armonía con su allá de sus niveles y modalidades. En este marco,
objeto. Las universidades desarrollarán, y siguien- se deben diseñar políticas específicas para impul-
do las potencialidades propias de cada región de sar la educación, la formación y la capacitación a
planificación, entre otras acciones, bancos de lo largo de toda la vida, con particular atención a
semillas, de tejidos, germoplasma, ADN y mate- la educación de adultos.
rial genético, que permitan conocer, clasificar,
analizar, generar valor social agregado y resguardar Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad
el patrimonio natural del Ecuador. indelegable estatal y del gobierno (y no el papel
subsidiario y desertor que ha tenido en las últimas
En este marco, es fundamental contar con un décadas) en la elaboración de políticas públicas
banco de germoplasma, tejidos y ADN. De la para el campo so pena de profundizar los gravosos
misma forma, la construcción de una “biópolis” procesos de privatización y mercantilización de la
implica investigar todo aquello ligado a la produc- educación superior. Estas políticas deberán ser

111


recogidas en un plan sobre el campo del sistema forma individual o colectiva, el derecho al acce-
de educación superior, ciencia, tecnología e so universal a las tecnologías de información y
innovación. comunicación; y pone énfasis en aquellas perso-
nas y colectividades que carecen o tengan acceso
limitado a dichas tecnologías y obliga al Estado a
6.6. Conectividad y telecomuni- “incorporar las tecnologías de la información y
caciones para la sociedad comunicación en el proceso educativo y propi-
de la información y el ciar el enlace de la enseñanza con las actividades
productivas o sociales”. De allí, que en la pers-
conocimiento
pectiva de profundizar el nuevo régimen de desa-
El último siglo ha sido testigo de la sofisticación de rrollo, se hace necesario ampliar la visión sobre
los procesos productivos y del uso creciente de tec- la conectividad y las telecomunicaciones consi-
nologías de información y comunicación (TIC) para derándolas como un medio para contribuir a
resolver los cuellos de botella que permanentemente alcanzar los objetivos del Régimen de Desarrollo
han aparecido; de esta forma, devino la denominada y los doce objetivos propuestos en el Plan
“Sociedad de la Información y el Conocimiento”, Nacional para el Buen Vivir.
cuya característica fundamental es la relevancia del
trabajo de procesamiento de datos, información y En consecuencia, la acción estatal en los próximos
conocimiento, en todos los sectores de la economía. años deberá concentrarse en tres aspectos funda-
mentales: conectividad, dotación de hardware y el
La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tiene uso de TIC para la Revolución Educativa. Sin
implícito el tránsito hacia la Sociedad de la embargo, el énfasis del Estado en tales aspectos
Información y el Conocimiento pero considerando implicará el aparecimiento de externalidades posi-
el uso de las TIC, no solo como medio para incre- tivas relacionadas con el mejoramiento de servi-
mentar la productividad del aparato productivo sino cios gubernamentales y la dinamización del
como instrumento para generar igualdad de oportu- aparato productivo.
nidades, para fomentar la participación ciudadana,
para recrear la interculturalidad, para valorar nues- El Estado debe asegurar que la infraestructura para
tra diversidad, para fortalecer nuestra identidad plu- conectividad y telecomunicaciones cubra todo el
rinacional; en definitiva, para profundizar en el goce territorio nacional de modo que las TIC estén al
de los derechos establecidos en la Constitución y alcance de toda la sociedad de manera equitativa.
promover la justicia en todas sus dimensiones. Aunque las alternativas de conectividad son
varias (wireless, satélite, fibra óptica), la garantía
En este sentido, la conectividad “total” y el impul- de la tecnología más adecuada debe propiciarse
so al uso de TIC no debe limitarse a la simple pro- desde la identificación de los requerimientos de
visión de infraestructura que solo serviría para los beneficiarios. Por ejemplo, la conectividad
convertir a la población en caja de resonancia del rural debe concebirse como una conectividad
modelo global, concentrador y consumista, sino local, intracomunitaria, que responda a la manera
que es indispensable crear los incentivos adecuados cómo las personas se comunican en la actualidad,
para que el Estado y los otros actores generen con- y adecuar las opciones tecnológicas a dicha reali-
tenidos congruentes con la transformación del país. dad. De esta manera, el empoderamiento de la
población rural sobre el uso de las TIC se observa-
Entonces, infraestructura y contenidos son dos ría en el interés de los participantes para aprehen-
elementos concurrentes y, como tales, deben ser der más conocimientos.
tratados de forma simultánea; por ejemplo, no es
un gran avance dotar a una escuela rural andina De esta forma, el país se plantea como meta de
con Internet si no es posible usar esta herramien- mediano plazo la conectividad total de su territo-
ta para formar a los niños respetando y valorizan- rio para lo que deberá combinar las distintas
do su cultura indígena. herramientas disponibles (wireless, satélite, fibra
óptica) en función de las necesidades de los usua-
La Constitución, dentro de los derechos del rios y las características geográficas; buscando
Buen Vivir reconoce a todas las personas, en siempre el balance entre los costos y los beneficios

112


de utilizar el instrumento tecnológico más adecua- Educativa herramientas poderosas que posibilitan
do para cada caso. trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por ejem-
plo, para ampliar la cobertura, las TIC permiten
La dotación de conectividad es una competencia capacitar a distancia e incorporar programas de
concurrente del sector público y privado pero es apoyo y tutoría para disminuir la deserción escolar.
responsabilidad ineludible del Estado atender
aquellos sectores que presentan poco atractivo Es probable, que las TIC posibiliten dar saltos
para la inversión privada; garantizando, de esta enormes en relación a la calidad, en un primer
manera, el acceso universal progresivo de los momento, a través de la capacitación continua de
ecuatorianos, independientemente de su posición los maestros y para suplir la falta de material didác-
geográfica o económica, de su condición etárea o tico-educativo en sectores remotos; y, en un segun-
de género, de su condición física o de cualquier do momento, para la introducción y uso de nuevos
otro factor excluyente. materiales educativos de calidad, desarrollados
localmente para la trasmisión de saberes desde
Así, el primer gran desafío es encontrar los meca- nuestra propia perspectiva histórica y cultural.
nismos para la ampliación de la cobertura de redes
informáticas y la capacitación de los ciudadanos/as En consecuencia, será vital que el Estado fomente
en busca de su aprovechamiento creativo en un y promueva el desarrollo de software local, plata-
contexto de apertura de oportunidades, inclusión e formas, sistemas, aplicaciones y contenidos que
integración social. posibiliten a los ciudadanos y ciudadanas obtener
provecho de las TIC en función de sus intereses y
En este contexto, la dotación de hardware a la del contexto en el que se desenvuelven.
población es complemento a la conectividad y
aspecto determinante para garantizar niveles Por otro lado, se hace prioritaria una transformación
mayores de alistamiento49 digital; es decir, aumen- profunda del sistema de educación superior que
tar las capacidades generales para usar efectiva- posibilite la formación de profesionales y académi-

PERÍODO 2009 - 2013
mente las TIC. cos que viabilizar el tránsito de una economía pri-
mario exportadora hacia una economía terciario
Para el efecto, se deben considerar dos acciones exportadora de bioconocimiento y servicios turísti-
estratégicas claves: facilitar el acceso a computa- cos comunitarios. Entonces, es fundamental acumu-
dores a todos los estudiantes de nivel básico y lar “capital intangible50 a través de la preparación
medio, así como, dotar de tecnología de punta a del talento humano para utilizar, explotar y producir

PARA EL
las Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para las TIC evitando, así, el aparecimiento de cuellos de
convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de botella que limiten la productividad sistémica51.

6. ESTRATEGIAS
alistamiento digital al transformarse en telecen-
tros a disposición de la comunidad. Si bien se estaría poniendo especial atención en el
ámbito educativo, la consecuencia lógica sería:
Este salto cualitativo demanda minimizar los cos- por un lado, que mientras crece el alistamiento
tos de equipamiento por lo que se hace indispensa- digital se produce una presión social para la pres-
ble establecer alianzas estratégicas con proveedores tación de servicios estatales a través de la red ges-
de hardware y/o el establecimiento de una gran tándose una estrategia inclusiva de gobierno
fábrica local que recicle y repotencie equipos. electrónico; y, por otro, que el aparato productivo
incremente su productividad como consecuencia
La conectividad total y la disponibilidad de hard- de la incorporación de profesionales del conoci-
ware ponen a disposición de la Revolución miento y la información con altísima calificación.

49
Se refiere a la predisposición o disponibilidad para aprehender.
50
Katz define al capital intangible como “la inversión requerida para implantar las TIC, incluyendo ajustes en procesos
de producción y organización, así como capacitación de empleados e I+D”(Katz, 2009).
51
Industrias con alto componente tecnológico pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009:13)

113


De esta forma, con disponibilidad de talento alto octano y otros), además, dependiendo de las
humano se haría factible seguir con las etapas pro- circunstancias se importa electricidad y otros pro-
puestas por Katz, (2009) para materializar un ductos no energéticos (lubricantes, etc).
incremento de la productividad a través de la difu-
sión de TIC, estas etapas son: la primera, donde la En la demanda energética, las exportaciones son
difusión se lleva a cabo entre las compañías que el principal componente (64% del total), en tanto
llevan la delantera en adaptación tecnológica52; la que la demanda doméstica apenas alcanza el 28%
segunda, que incluye una adopción tecnológica por del total, y el 8% restante corresponde a pérdidas
parte de los sectores industriales con “altos costos por transformación. Ahora bien, el 90% de las
de transacción o estructura de redes como trans- exportaciones son de petróleo crudo, el 9% res-
porte, finanzas y distribución” (Katz, 2009:13); y, tante de derivados de bajo valor agregado (fuel oil
la tercera, en que las TIC son adoptadas por aque- principalmente) y el resto (1%) corresponden a
llos sectores identificados como clave en la econo- aceites de origen vegetal. La demanda doméstica
mía53. En consecuencia, el impacto agregado se se compone principalmente de derivados de petró-
verifica en el efecto de derrame que experimenta el leo (79%), electricidad (13%), biomasa -leña,
círculo identificado por Dale Jorgenson en la eco- bagazo y otros- (5%), y el resto (2%) productos no
nomía: las industrias usuarias, no usuarias y pro- energéticos como carburantes y otros. Desde una
ductoras de TIC (Katz, 2009:9). perspectiva sectorial la demanda doméstica se
concentra en los sectores transporte (52%), indus-
Finalmente, el Estado debe propender al impulso tria (21%) y residencial (19%), el resto (8%)
de la investigación y el desarrollo en el sector de corresponde a los sectores: comercial y servicios
las TIC para consolidar la transferencia de cono- (4%), y otros sectores de la economía (4%).
cimientos, aprovechando el carácter transversal
del sector. De esta forma, se canalizaría la innova- El cambio de la matriz energética tiene varios
ción hacia sectores estratégicos de la economía, componentes:
donde el valor agregado que proporciona el uso de
la tecnología implique una cadena infinita de • La participación de las energías renovables
transferencia de conocimientos e innovación. debe incrementarse en la producción nacio-
nal. Para el cumplimiento de este objetivo,
los proyectos hidroeléctricos del Plan
6.7. Cambio de la matriz energética Maestro de Electrificación deben ejecutarse
sin dilación; y, adicionalmente, debe impul-
La matriz energética del Ecuador no hace sino rea- sarse los proyectos de utilización de otras
firmar la característica de nuestro país como energías renovables: geotermia, biomasa,
exportador de bienes primarios de bajo valor agre- eólica y solar.
gado e importador de bienes industrializados. En • Las importaciones de derivados de petróleo
efecto, la contabilidad energética muestra que la deben reducirse al mínimo posible, lo que
producción nacional, que constituye el 90% de la se puede lograr sólo a través de la construc-
oferta energética total54, está concentrada en un ción de la Refinería del Pacífico, que per-
96% en petróleo crudo y gas natural, quedando las mitirá garantizar la provisión de productos
energías renovables (hidroelectricidad y biomasa) derivados de petróleo para el consumo
relegadas a un 4% de la producción nacional. En doméstico y generar excedentes.
contrapartida, el segundo componente de la ofer- • El petróleo crudo es, de acuerdo a varios
ta energética, las importaciones –que son el 10% tipos de análisis, un bien de bajo valor agre-
restante de la oferta–, corresponden en más del gado, por lo que una alternativa a la actual
90% a derivados de petróleo (GLP, diesel, nafta de exportación es la utilización del crudo

52
En este caso el impacto de las TIC se refleja solamente en las empresas líderes.
53
Los sectores claves serían aquellos identificados como estratégicos en la transformación del patrón de especialización de
la economía en el marco del desarrollo endógeno.
54
La oferta energética total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petróleo.

114


como un insumo en la nueva refinería, lo deberá ejecutarse tan pronto como exista la
que permitirá cambiar el perfil actual a factibilidad de la generación eléctrica para
exportaciones de derivados de petróleo, a este plan. Los ahorros energéticos vienen
productos de valor agregado más alto. emparejados con la disminución de conta-
• Al ser el sector de transporte el principal minantes y con la reducción en los impac-
consumidor de energía se vuelve impres- tos en el cambio climático.
cindible trabajar sobre este sector, buscan-
do la eficacia y eficiencia del sistema. El El cambio de la matriz energética es un esfuerzo de
transporte además tiene serias implicacio- largo plazo. La actual matriz responde a una situa-
nes ambientales en ciudades en las cuales ción estructural que para ser modificada requiere:
el alto volumen de tráfico genera proble- por una parte la construcción de la infraestructura
mas de embotellamientos y contamina- necesaria para posibilitar el cambio, a través de
ción ambiental. proyectos estratégicos cuyo estudio, diseño y cons-
Es necesario buscar medios más eficientes, en trucción requieren de plazos de varios años; por
lo económico y energético, para el transpor- otra parte, presupone el cambio estructural de la
te de personas y mercaderías entre ciudades y economía, la transformación del modelo de espe-
al interior de éstas. En particular hay que cialización, el pasar de una economía primario
avanzar en el planteamiento de la construc- exportadora a una economía productora de bienes
ción de un metro para la ciudad de Quito. industriales de alto valor agregado y una economía
• Las pérdidas de transformación reúnen pos petrolera. Adicionalmente, las inversiones
tanto a las pérdidas por transformación de necesarias para cambiar la matriz energética
energía propiamente dicha (por ejemplo, requieren de cuantiosos recursos, sin embargo, la
cuando se genera electricidad quemando dilación en las inversiones solo traen aparejadas
diésel en una central térmica), cuanto a las enormes pérdidas económicas e impactos ambien-
pérdidas en la distribución de energía (por tales altamente negativos que se prolongan mien-
ejemplo, por evaporación de combustibles tras éstas no se realicen.

PERÍODO 2009 - 2013
en el transporte). En el primer caso, las pér-
didas por transformación de energía, no sólo Desde la óptica de la planificación, el período
son consecuencia de la ley física que dice 2009-2013 es el más importante pues correspon-
que los procesos de conversión de energía de a la fase de implantación de los cimientos para
nunca son eficientes en un 100%, sino que el desarrollo de los grandes proyectos necesarios
son el resultado de ineficiencias que pueden para reorientar al sistema energético nacional

PARA EL
ser evitadas. La reducción de pérdidas por hacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con
transformación es una tarea permanente el medio ambiente; este período es el de realiza-

6. ESTRATEGIAS
que requiere el análisis técnico respectivo ción de estudios, análisis de factibilidad, evalua-
para tomar las acciones necesarias para ción de alternativas, ingeniería de detalle,
minimizar al máximo permitido por las leyes definición del financiamiento, etc.
de la física las pérdidas de conversión de
energía, también la pérdidas en distribución Adicionalmente, en el corto plazo, aquellos pro-
son, a menudo, susceptibles de ser reducidas yectos orientados al cambio de la matriz energéti-
con las adecuadas medidas técnicas. ca que ya han iniciado deben continuar
• Los planes y programas para el uso eficien- desarrollándose al igual que proyectos de pequeña
te de la energía deben centrarse fundamen- envergadura que son factibles de ejecutar.
talmente en los sectores industrial y Concretamente, debemos continuar con el pro-
residencial. El sector estatal debe ser ejem- grama de sustitución de focos incandescentes por
plo en el consumo energético eficiente y focos ahorradores; con la importación de electro-
responsable. domésticos eficientes energéticamente penalizan-
• En relación a ciudadanos y ciudadanas, es do fuertemente a aquellos que sean de consumo
necesario generar la conciencia del ahorro ineficiente; con el desarrollo de proyectos de bio-
energético consistente con un consumo sus- combustibles (de segunda y tercera generación)
tentable. El programa de sustitución de coci- que no aumenten la frontera agrícola, es decir, en
nas a gas (GLP) por cocinas de inducción zonas degradadas o semidesérticas, cuidando sobre

115


todo de no poner en riesgo la soberanía alimenta- destinar los excedentes hacia actividades seguras y
ria; la producción de biocombustibles a partir de rentables que impulsen la producción y fortalezcan la
biomasa de desecho podría ser una alternativa sostenibilidad de la seguridad social en el largo plazo.
importante. En las ciudades, será importante aus- Este uso seguro y productivo del ahorro interno será
piciar proyectos de tratamiento integral de dese- apalancado por la colocación de las rentas derivadas
chos, orientados al reciclaje y a la generación de de recursos no renovables en inversiones productivas
abonos orgánicos y energía. La exploración del gas de alto retorno social y económico. De esta manera,
en la costa ecuatoriana debe continuar así como se busca construir las condiciones necesarias para
los proyectos de aprovechamiento del gas natural alcanzar un balance ahorro-inversión productivo,
del Golfo de Guayaquil. que destierre las prácticas especulativas y rentistas
que distraían el ahorro nacional hacia el extranjero,
Finalmente, la soberanía integral contempla tam- y así alcanzar un equilibrio macroeconómico con
bién la soberanía energética, por lo que es impor- alta ocupación y generador de empleo.
tante desarrollar las capacidades productivas que
nos permitan el autoabastecimiento energético, La inversión pública es uno de los principales ins-
en particular, de electricidad. Una vez alcanzado trumentos de esta estrategia, porque permite el
este objetivo, la interconexión con nuestros veci- cumplimiento de condiciones previas, en cuanto a
nos puede servir para impulsar procesos de reduc- capacidades y oportunidades, y sustenta la capaci-
ción del precio de generación, mediante la dad instalada para la creación de valor en la eco-
optimización del despacho de energía eléctrica. nomía, mediante la movilización y acumulación
de capital hacia los enclaves que potencian las
cadenas productivas y permiten alcanzar rendi-
6.8 Inversión para el mientos crecientes en la producción.
Buen Vivir en el marco de una
macroeconomía sostenible La inversión pública, en el marco de esta estrategia
de mediano y largo plazo, permite la reproducción
Esta estrategia tiene por objetivo general construir de un círculo virtuoso en que la economía, al ser-
tres condiciones fundamentales para el Buen vicio de las necesidades humanas y en armonía con
Vivir. La primera es construir la sostenibilidad los ecosistemas, aumenta el valor agregado en la
económica a través de la canalización del ahorro a producción, especializa y desarrolla nuevas y mejo-
la inversión productiva de manera eficiente. La res capacidades, reduce la participación del extrac-
segunda es el desarrollo de condiciones previas, en tivismo rentista y destructor de valor, y desarrolla
cuanto a capacidades humanas y oportunidades el potencial de la demanda doméstica sin dejar de
sociales, que hagan posible una organización eco- aprovechar las ventajas que ofrece el comercio
nómica más equitativa y una convivencia social exterior. Todo esto facilita el cambio del modo de
más justa. La tercera es la acumulación de capital acumulación y la consecución del Buen Vivir.
productivo necesario para transformar el patrón
de especialización de la economía e impulsar el Históricamente, desde que inició el último perío-
cambio en el modo de acumulación. De esta do democrático en el Ecuador, la inversión públi-
manera, la inversión pública contribuye a la agen- ca ha sido tratada como una variable de ajuste del
da de mediano y largo plazo (para los próximos 16 desempeño fiscal. Una vez que se fijaban las metas
años) que apunta hacia la economía endógena del programa macroeconómico del Gobierno, el
para el Buen Vivir. flujo de inversión debía adecuarse para el cumpli-
miento de las metas de resultado y endeudamien-
El punto de partida de la estrategia es trabajar en to. La inversión pública, entonces, ha estado
lograr un balance y equilibrio macroeconómico pro- subordinada a los objetivos macroeconómicos de
ductivo y sostenible. Para esto resulta indispensable estabilización y ajuste fiscal, en concordancia con
identificar las fuentes de ahorro interno y externo, la influencia neoliberal del llamado “Consenso de
disponible y suficiente, y los medios para canalizar- Washington” que afectó a toda América Latina.
las de manera eficiente hacia la inversión producti-
va, pública y privada. En este sentido, la reforma de A partir de la línea de política de la Revolución
la seguridad social es un punto clave que permite Ciudadana y del cambio de enfoque que se produjo

116


con la entrada en vigencia de la nueva Constitución la creación de las condiciones de acceso necesarias
de la República, la inversión pública cobra relevan- para que las capacidades sociales e individuales se
cia como variable instrumental de la intervención potencien en la práctica. Ejemplos de esto son las
del Estado. De aquí en adelante, la inversión se defi- inversiones dirigidas a la generación de empleo, a
nirá en función de las necesidades para alcanzar el impulsar el acceso a crédito, a la generación de
Buen Vivir, y las metas fiscales de resultado y endeu- información, a preinversión, etc.
damiento son las variables que deberán ajustarse a
estas necesidades, de manera que garanticen la sos- La tercera función económica de la inversión públi-
tenibilidad macroeconómica. ca tiene que ver con la necesidad de acumular capi-
tal de manera sistemática en los sectores
Este cambio en la concepción de la inversión públi- productivos generadores de valor. La acumulación
ca obliga a aprovechar y canalizar el ahorro interno de capital fortalece la productividad sistémica y per-
y externo de manera que los excedentes domésticos mite reducir la estructura de costos, aumentar la par-
de la economía y el endeudamiento público dejen ticipación de estos sectores en la economía,
de ser un lastre que entorpece el mejoramiento de potencia los encadenamientos productivos, permite
la calidad de vida de la población y se conviertan alcanzar mayores escalas y rendimientos crecientes
en una herramienta para la consecución del Buen en la producción, así como aumentar el retorno de
Vivir. En este sentido, es necesario hacer buen uso la inversión en los sectores generadores de valor. Las
del ahorro nacional, del que forman parte los depó- inversiones que permiten este tipo de acumulación
sitos de la Seguridad Social. El ahorro interno de la se pueden agrupar en dos categorías: infraestructura
Seguridad Social, manejado de una manera eficien- de soporte a la productividad sistémica (generación
te y responsable, generará beneficios tanto para la eléctrica, telecomunicaciones, petroquímica, trans-
economía nacional, ya que permite utilizar dicha porte especializado, metalmecánica, software, elec-
acumulación de capital para fines productivos y trónica/ hardware, plataformas de investigación y
rentables, como para garantizar la ampliación de desarrollo, laboratorios de investigación, entre
beneficios de la Seguridad Social y sobre todo su otras) y especialización de la capacidad instalada

PERÍODO 2009 - 2013
sostenibilidad en el mediano y largo plazo, a través (investigación en ciencia y tecnología, capacitación
de sus rendimientos. Para ello, se buscará un estric- industrial especializada, educación técnica y supe-
to manejo del ahorro, destinándolo a inversiones rior especializada, transferencia de tecnología, inno-
altamente productivas, seguras y rentables. vación tecnología, entre otras).

La inversión pública, en el marco de esta estrate- En este contexto, la inversión pública juega un

PARA EL
gia, desempeña un papel fundamental para el papel fundamental como variable instrumental
cumplimiento de dos funciones económicas: el para alcanzar el Buen Vivir. Por ello, dicha inver-

6. ESTRATEGIAS
cumplimiento de condiciones previas en cuanto a sión mantendrá en los años posteriores niveles
capacidades y oportunidades; y, la movilización y equivalentes, y si es posible mayores a los progra-
acumulación de capital en los sectores generado- mados para el año 2009. Estas funciones económi-
res de valor en la producción. cas deben cumplirse en el marco del Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
El cumplimiento de condiciones previas en cuanto
a capacidades para el Buen Vivir, se consigue a tra- La primera fase de la estrategia de economía endó-
vés de inversión encaminada a satisfacer la dota- gena para el Buen Vivir, se enmarca en las siguien-
ción de bienes y servicios esenciales para hacerlo tes políticas que orientan el destino de la inversión:
realidad, dotación que permite mejorar y salvaguar-
dar las capacidades de la sociedad en su conjunto y • Mantener fuentes de ingreso estratégicas: El plan-
de los individuos que la conforman. Ejemplos de teamiento estratégico de esta política es man-
ello son las inversiones en nutrición, salud preven- tener una alta fuente de ingresos en el corto
tiva y atención primaria en salud, educación básica plazo que permita dinamizar la inversión
y técnica, protección y seguridad social, vivienda, pública productiva y garantizar la inclusión
infraestructura de provisión de servicios básicos, social. El buen uso de los ingresos que generan
entre otros. Por otra parte, las condiciones previas las actividades productivas permite construir
en cuanto a oportunidades se consiguen a través de una fuente de financiamiento de alto retorno

117


que posibilita obtener resultados inmediatos importaciones. Este punto permite cons-
necesarios para cimentar el avance de la estra- truir un círculo virtuoso que apunta a la
tegia. Este financiamiento de la inversión, vía reducción de la dependencia externa para la
ingresos no permanentes, debe ser comple- provisión de alimentos, lo que permite
mentado por la canalización eficiente del aho- ampliar la participación de la producción
rro interno y externo. Conjuntamente estas nacional en la demanda doméstica, así
iniciativas permitirán mantener una elevada potencia la economía del país y a la vez
inversión productiva que genera empleo, reduce la vulnerabilidad ante choques exó-
mantiene un equilibrio macroeconómico de genos y, finalmente, permite construir una
alta ocupación y permite el cumplimiento de estructura productiva y estratégica sobre
las condiciones de inversión necesarias para una posición económica más soberana.
alcanzar el Buen Vivir.
• Fortalecer la soberanía energética: a través del
• Expandir la cobertura y elevar la calidad en la incremento de la generación- cobertura y el
provisión de bienes y servicios esenciales para el cambio de la matriz energética hacia tecno-
Buen Vivir: seguridad y soberanía alimenta- logías limpias y más eficientes. La desinver-
ria, salud preventiva y de atención primaria, sión en el sector energético ha llevado a
educación básica, vivienda y saneamiento. que la participación de las importaciones
Este punto busca construir las condiciones (eléctricas y de derivados de petróleo) sean
para iniciar una re-distribución, social y terri- cada vez mayores. Esto ha encarecido la
torialmente equilibrada, que permita desa- provisión de energía para el país y ha deses-
rrollar las capacidades y ejercer las libertades timulado el desarrollo de la industria nacio-
de la gran mayoría de ciudadanos que han nal. Por otra parte, esta misma deficiencia,
sido privados de sus derechos por la privación ha llevado a ampliar la generación termoe-
de estos bienes y servicios esenciales. De esta léctrica generando mayores perjuicios
manera, la re-distribución se convierte en la ambientales y desaprovechando el poten-
plataforma para la construcción de una cial energético de generación más limpia
nueva estructura económica, más justa y que existe en el país. Se desprende la nece-
digna, que permita generar un nuevo modo sidad de revertir esta situación perniciosa
de distribución de los beneficios económicos que compromete las capacidades naciona-
que potencie las capacidades humanas. les. Para ello, la intervención del Estado
con inversión resulta imprescindible.
• Generar oportunidades: re-distribución de
medios productivos, generación de empleo • Acumulación de capital: en sectores estratégi-
y crédito productivo. Las capacidades cos que permitan incrementar la productivi-
humanas son valiosas en la medida que exis- dad sistémica del país. Se debe concretar
tan las oportunidades sociales necesarias inversiones en conectividad y transporte que
para ejercerlas. Este punto destaca la nece- permitan elevar la productividad nacional.
sidad, de desarrollar en paralelo a las capaci- Esta inversión constituye una base impres-
dades humanas, las oportunidades que cindible para la creación de complejos indus-
permitan el ejercicio pleno de dichas capa- triales y enclaves productivos que permiten
cidades. Para esto, se requiere de la demo- obtener mayores rendimientos económicos
cratización de los medios productivos, la para la economía nacional.
creación de empleo, el acceso a crédito y, en
general, la movilización de recursos econó- • Impulsar la industrialización, el desarrollo de ser-
micos que permitan crear oportunidades y vicios y la generación de valor en la producción:
alternativas productivas para la gente. a través de la sustitución selectiva de impor-
taciones para el cambio del patrón de espe-
• Fortalecer la soberanía alimentaria: a través cialización de la economía. La intervención
de la capacidad endógena de desarrollar del Estado resulta necesaria para crear las
tecnología agropecuaria y el aprovecha- condiciones que permitan una mayor renta-
miento sustentable de los alimentos cultu- bilidad de las opciones productivas generado-
ralmente adecuados que permita sustituir ras de valor frente a las opciones del patrón

118


primario-extractivista-exportador tradicional. potencien mutuamente, esto permite que
De esta manera la inversión del Estado busca dichas iniciativas se apalanquen la una con
incentivar el desarrollo de industrias nacien- la otra y potencien la capacidad nacional de
tes, parques y complejos industriales, así como crecimiento económico, generación de
el desarrollo de servicios especializados como empleo y la multiplicación de beneficios eco-
el turismo comunitario, que aprovechan de nómicos. El sector público y privado deben
manera sustentable las ventajas comparativas encontrar un punto de encuentro y coordi-
que tiene el país, y permiten la construcción nación de sus iniciativas de inversión que
de estructuras productivas más justas. beneficie tanto a la provisión de bienes y ser-
vicios públicos como a las oportunidades
• Invertir y desarrollar capacidades en ciencia y económicas del sector privado.
tecnología: transferencia de tecnología y conoci-
miento aplicado (productividad). Es indispensa-
ble para el país crear una plataforma que 6.9. Inclusión, protección social soli-
permita la transferencia, apropiamiento y daria y garantía de derechos en el
creación de tecnología aplicada que permita marco del Estado Constitucional
aumentar la productividad de la economía.
de Derechos y Justicia
La dependencia tecnológica externa es una
barrera para la consecución del Buen Vivir. La construcción de mecanismos de previsión y
El desarrollo de la capacidad endógena que seguridad han sido un componente esencial del
genere tecnología se plantea alcanzar en tres desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanis-
fases: transferencia, apropiación y generación mos han permitido la reproducción de la vida a lo
de tecnología. Las inversiones destinadas al largo de la historia, constituyéndose en una
desarrollo de estas tres fases tendrán una demanda universal de los pueblos. No solo se
opción prioritaria desde el Estado. reducen a su dimensión material, puesto que las
dimensiones morales, psicológicas y espirituales

PERÍODO 2009 - 2013
• Distribución equitativa de la inversión pública: son componentes indisociables. Estos reposan
de acuerdo con criterios de desarrollo terri- sobre una construcción colectiva compleja alre-
torial equilibrado. Tradicionalmente, el dedor del derecho humano fundamental: el dere-
cabildeo rentista de la clase política ha lle- cho a la seguridad de una existencia digna.
vado a concentrar de manera ineficiente la
inversión pública en los mayores centros No obstante, históricamente se verifica la existen-

PARA EL
poblados o áreas localizadas de influencia cia de una ofensiva concertada de ciertos actores
política. Esto conlleva un desarrollo terri- dominantes de la acumulación económica para

6. ESTRATEGIAS
torial excluyente que crea zonas pobres y debilitar y prácticamente destruir estos mecanis-
zonas privilegiadas. La presente estrategia mos, generándose un estado de inseguridad casi
busca superar esta práctica del pasado. absoluta de la existencia.

• Implementar mecanismos de coordinación públi- Las acciones públicas propuestas desde el Estado
co-privado para la inversión: que permitan cons- fueron asimismo funcionalizadas a favor de una
truir los arreglos institucionales necesarios para estrategia de acumulación concentradora y exclu-
lograr sinergia complementaria a través del apa- yente, que recrea, por diversas vías una tendencia
lancamiento de la inversión pública y privada fuerte a la “inseguridad” de los individuos y de las
(crowding-in). Es necesario construir el marco colectividades que habían pensado poder ligar su
institucional para que las iniciativas de bienestar y su seguridad de existencia a los rendi-
inversión públicas y privadas no se desplacen mientos de una acumulación globalizada55. En con-
entre sí y por el contrario se complementen y clusión la “inseguridad” deviene endógena al

55
Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos (salud, educa-
ción, energía, distribución del agua), que a nombre de la eficacia y a riesgo de limitar el acceso a la población más pobre,
aplican medidas de flexibilización del trabajo y precarizan la situación laboral de las y los trabajadores; recomendar una
política fiscal generosa con el capital; y más todavía, quedarse atado a una política económica ortodoxa generadora de
inequidad y de inseguridad social.

119


funcionamiento de la acumulación globalizada y de mecanismos de previsión puestos en marcha por
la lógica económica dominante, y encontramos en las colectividades, ahí también la población ha
ella las bases de la inestabilidad social y política, así intentado reinventar, a pesar de todo, estrategias
como la pérdida de legitimación de la moderniza- de previsión, a partir de iniciativas solidarias, aso-
ción como estrategia de desarrollo (Peemans, 2002). ciativas y colectivas. Estas estrategias se reconstru-
yen en un mundo profundamente transformado
La inseguridad creciente de las poblaciones, afec- por el avance constante de la “esfera de acumula-
ta igualmente a lo social como a lo ambiental, y se ción”, y están compuestas por iniciativas de pro-
asocia a la no-sustentabilidad del modo de desa- ducción y de intercambios, cuyas normas a las que
rrollo promovido por los actores del capitalismo obedecen tienen otros principios que los impues-
global. Desde el punto de vista social, el riesgo que tos por la “lógica de acumulación”.
se acrecienta a causa de las presiones de la compe-
titividad, reposa particularmente en la capacidad Los mecanismos de inclusión,
de desplazar su costo sobre los actores más débiles, protección social y garantía de derechos
a través de políticas de flexibilización laboral, de a la luz del nuevo pacto de convivencia,
la deconstrucción sistémica de cuadros reglamen- para el fortalecimiento de capacidades
tarios del trabajo, así como de políticas de reduc- sociales y económicas
ción masiva de la mano de obra ocupada.56 La historia reciente ha mostrado el riesgo de inser-
tar mecanismos de previsión en aquello que seria
La crisis de las relaciones salariales influye en el solamente una gestión socio-política de la acumu-
desmantelamiento del sistema de la representación lación, por consenso entre todos los actores con-
y resquebraja poco a poco el proceso de legitima- cernidos. La dinámica misma de la acumulación
ción del Estado (Negri y Cocco, 2006), generándo- ha permitido en el último cuarto del siglo XX a los
se nuevas formas de fragmentación social que se actores dominantes poner en marcha nuevas coa-
combinan con las formas tradicionales de exclu- liciones capaces de emanciparse de estos condicio-
sión, puesto que, las relaciones salariales han deja- namientos. La evolución de las condiciones
do de ser un componente clave de la distribución estructurales de una estrategia de acumulación
del ingreso y de las mediaciones entre mercado, sustentada en una economía primario exportado-
Estado y sociedad. Es importante añadir que la ra, que basa la re-distribución en la apertura
mayor parte de la población no se ubica en una comercial, la competencia del libre mercado y el
relación directa entre capital y trabajo, por tanto, asistencialismo focalizado de la política social
el mejoramiento de sus condiciones de vida en tér- neoliberal, ha tornado difícilmente administrables
minos de salud, educación y vivienda y, en general, y hasta obsoletos a los pactos elaborados al inte-
seguridad social, ha dependido de iniciativas gene- rior de las fronteras de los Estados Naciones.
ralmente “informales”. (Houtart, 2001)
En este contexto, cimentar el nuevo pacto de con-
Desde el punto de vista ambiental, la innovación vivencia sustentado, a su vez, por una estrategia
en el dominio de la biotecnología y de la ingenie- que permitirá construir una nueva forma de gene-
ría genética avanza a un ritmo vertiginoso, pues ración de riqueza, distribución y re-distribución,
son sectores donde existe la esperanza de enormes significa considerarlo no solamente como un pro-
ganancias, a condición de que los riesgos ligados a ceso de mediación sino como una nueva organiza-
esas innovaciones no deban ser asumidos en el ción de la producción, con garantía de derechos.
presente ni en el futuro por los actores de la acu-
mulación económica. Considerarse socialmente asegurado conlleva una
práctica de inclusión y participación social y com-
Si la lógica de acumulación excluyente ha podi- prende como acuerdo fundamental la decisión de
do imponerse erosionando o destruyendo los una sociedad de vivir entre iguales, lo que no

56
Según las cifras de la OIT, se producen alrededor de un millón doscientos mil accidentes mortales de trabajo por año,
sobre todo en los países no industrializados. La causa principal es la ausencia de reglas de seguridad, debido en gran parte
a las exigencias de la producción y la competitividad.

120


implica homogeneidad en las formas de vivir y las múltiples formas de organización de la
pensar, sino una institucionalidad incluyente que producción reflejadas en iniciativas solida-
garantiza a todos y a todas las mismas oportunida- rias, asociativas y colectivas, que generen
des de participar en los beneficios de la vida colec- mecanismos de previsión y seguridad para
tiva y de las decisiones que se toman respecto a la población, provean de soportes materia-
cómo orientarlas57. les para la reproducción de las capacidades
y potencialidades de las personas y colecti-
Surge además la necesidad de rebasar el razona- vidades, que se orienten hacia la efectiviza-
miento económico imperante que efectúa una ción de derechos, y que consideren la
equivalencia entre economía y relaciones salaria- integralidad cultural y económica de los
les, e incorporar también, aunque no de manera territorios.
excluyente, aquella otra esfera de producción de
capacidades humanas y de la producción de bienes Se prestará especial atención a aquellas que
y servicios, cuyo aporte trasciende a la reposición integren sus objetivos productivos al acceso
de medios de producción y se centra en la expan- a servicios básicos, alimentación, salud,
sión de oportunidades personales y sociales, así educación de calidad, vivienda; a sistemas
como en la generación de las bases materiales de de producción relevantes en el marco de la
un proceso común de construcción de libertad. estrategia de acumulación y re-distribución
que consideren, en los niveles territoriales,
La constitución de estas bases materiales de la las características geográficas, las vocacio-
libertad y la ciudadanía se identifican ahora con la nes productivas y las necesidades básicas de
distribución de las dinámicas de producción y no la población; al turismo sustentado en la
simplemente con la distribución de los frutos del diversidad cultural y ecológica en el que
crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir rique- intervengan comunidades y asociaciones
za y tener derechos tiende a ser la misma cosa. El populares; y a los planes de vivienda social
desafío de un nuevo proyecto político de transfor- que proveen una calidad de vida digna para

PERÍODO 2009 - 2013
mación se encuentra en la nueva relación que las todas y todos los habitantes del país.
dinámicas sociales establecen con las dinámicas
económicas, a partir de: • El reconocimiento y la retribución social
del trabajo reproductivo, del trabajo inma-
• El fortalecimiento de una “economía social terial y de las diversas formas de autopro-
territorializada” de carácter solidario. El sec- ducción, desde la transformación del modo

PARA EL
tor de la economía social puede participar de organizar socialmente el trabajo para la
de manera activa en las actividades de mer- producción, la distribución, las formas de

6. ESTRATEGIAS
cado a través de la producción de bienes y propiedad, de circulación y de consumo
servicios, pero bajo otros valores éticos y (Coraggio, 2008). Por ello, resultan impres-
con principios diferentes a los de mercado: cindibles la garantía del salario digno y la
reciprocidad, re-distribución, autarquía y generación de condiciones favorables para
autosuficiencia, no solo alimentaria sino de el ejercicio del derecho de asociación libre
todo aquello asociado a la satisfacción de de individuos, unidades domésticas, comu-
necesidades básicas, con el objeto de asegu- nidades; y, sobretodo, el fortalecimiento de
rar la reproductibilidad de la vida.58 En este los regímenes de protección de los trabaja-
contexto, se deberán reconocer y fortalecer dores y trabajadoras y de las normas y las

57
CEPAL (2006) “Protección de cara al futuro, financiamiento y solidaridad”, Montevideo, Uruguay.
58
En este sentido Coraggio propone: “Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para-
digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Ya
hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales
operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las
comunidades locales y las sociedades y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser
meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio: 2008).

121


reglas a ellos ligadas, que sitúen en su cen- salud y nutrición materno-infantiles
tro las nuevas dimensiones del trabajo, que atiendan prioritariamente a niños
con especial énfasis en un proceso de de 6 meses a 2 años de edad.
reforma de la Seguridad Social ecuatoria-
na que privilegie el ejercicio del derecho a - implementar una reforma educativa de
la seguridad social de los trabajadores no segunda generación orientada hacia el
contribuyentes (trabajo autónomo, traba- mejoramiento de la calidad de la educa-
jo doméstico no remunerado, trabajo de ción pública, como condición necesaria
cuidado humano, trabajo inmaterial, tra- para promover el desarrollo y la igual-
bajo de autosustento en el campo), y que dad de oportunidades, y no solamente
permitan su acceso a prestaciones de la para “mejorar la calidad y productividad
calidad en salud, riesgos del trabajo, disca- de la mano de obra”. Esto será posible
pacidad y jubilación por vejez. en el mediano plazo si se inicia inmedia-
tamente un proceso de mejoramiento de
• El diseño e implementación de políticas la calidad de la educación superior,
sociales universales como punto de partida especialmente en el área de formación
para una nueva generación de políticas eco- de maestros y profesores, a través de la
nómicas (Delcourt, 2009), y cuyos objetivos creación de una escuela pedagógica de
no solamente se dirijan a reducir la pobreza carácter público. No se deberán descui-
sino también a la garantía de derechos, el dar, además, los esfuerzos orientados
fortalecimiento de la ciudadanía, la cohe- hacia la reducción de brechas de acceso
sión social, la justicia y la igualdad, y que se entre la educación inicial y la educación
articulen a una estrategia global orientada media, con incentivos que favorezcan la
al Buen Vivir. Ésta deberá asegurar una pro- retención en el sistema escolar de niños,
tección contra los riesgos, pero también niñas y adolescentes, con especial énfa-
deberán re-equilibrar las relaciones socia- sis para aquellos de menores ingresos,
les, aportando a las colectividades y a los indígenas y afroecuatorianos.
individuos los soportes sociales (derechos y
garantías) necesarios para su acción y el - satisfacer las necesidades habitaciona-
estado constitutivo de una nueva identidad les de la población, a través de la imple-
social. El requisito primordial y condición mentación de programas públicos de
necesaria de una estrategia de acumulación vivienda social dignos y apropiados cul-
y re-distribución, es la garantía del ejercicio tural y geográficamente, con acceso a
de los derechos consagrados constitucional- todos los servicios básicos, conectivi-
mente, y sobre todo de aquellos proclives a dad, equipamiento barrial y seguridad
fomentar la cohesión social y a mejorar las comunal. Entendidos la vivienda y el
capacidades y potencialidades de las perso- hábitat como derechos que permiten
nas y las colectividades. no se debe conside- satisfacer las necesidades de protección
rar solamente el carácter indivisible del de las personas y mejorar su calidad de
sistema de derechos, sino el carácter uni- vida. Además se privilegiará el finan-
versal e igualitario que debe tener la posibi- ciamiento e implementación de progra-
lidad de acceder a ellos y el carácter mas de saneamiento básico en los
institucional y público que debe revertir su territorios más carenciados del país.
concreción. En tal sentido es prioritario:
La garantía de derechos como
- ampliar los mecanismos de protección prioridad de la estrategia de acumulación
social orientados hacia la niñez, a través y re-distribución para el Buen Vivir, en el
de la ampliación de la cobertura de los marco del Estado Constitucional de
programas de desarrollo infantil, con Derechos y Justicia
modalidades integrales en las áreas más La garantía de derechos adquiere relevancia gra-
pobres, y concomitantemente con el cias a las cualidades que caracterizan al Estado
fortalecimiento de los programas de ecuatoriano, consagradas en la Constitución de la

122


República. El reconocimiento, promoción, garan- traducir los acuerdos logrados en instrumentos
tía de los derechos constitucionalmente estableci- normativos y, a su vez, traducir estos instrumen-
dos son su finalidad y la democracia el escenario tos en políticas, y una dimensión de contenidos
privilegiado. Esto, que en palabras de Bobbio sig- relativos a la protección social, que orientan
nifica el “derecho a tener derechos”, siendo una acciones concretas en los campos donde la
obligación del Estado, reconocer en cada persona, población se sienta más desprotegida.
pueblo y nacionalidad su titularidad y la posibili-
dad de decidir sobre sus propios destinos y de defi- Es imprescindible desde la acción pública cons-
nir los mecanismos de cohesión para que dichas truir certezas y ampliar los márgenes de confianza
decisiones construyan un proyecto colectivo. respecto a que todo ciudadano y ciudadana puede
exigir los derechos que tiene garantizados. Esta
La norma constitucional es el instrumento por posibilidad no depende solo del reconocimiento
excelencia de la garantía de derechos, pues deter- normativo, sino de una serie de recursos materia-
mina el contenido de la ley, consagra garantías les, económicos y financieros y capacidades inte-
para su ejercicio, y establece los límites al ejercicio lectuales, sociales y culturales. En tal sentido, los
de la autoridad y la estructura del poder; y es de desafíos son los siguientes:
directa aplicación por cualquier persona, autori-
dad o juez. En este contexto, los derechos consti- • El Estado constitucional de derechos y jus-
tucionales son, a la vez, límites del poder y además ticia se fortalecerá en la medida que se
vínculos impuestos a la autoridad pública, pues desarrollen los mecanismos de garantías
son producto de reivindicaciones históricas, ante- constitucionales, en especial a través de la
riores y superiores al Estado, por tanto someten y aplicación efectiva del carácter de justicia-
limitan a todos los poderes incluso al constituyen- bilidad de los derechos. El sistema judicial
te para asegurar la maximización de su ejercicio. es garante de todos los derechos del Buen
Vivir (derechos fundamentales) y no sola-
La palabra “garantía” guarda una relación estrecha mente de los derechos de propiedad (dere-

PERÍODO 2009 - 2013
con las nociones de asegurar, proteger, defender y chos patrimoniales).
salvaguardar, este concepto aparece como comple-
mento a la noción de derechos debido a la formu- La invocación del Estado a la justicia ase-
lación básicamente declarativa de éstos últimos. gura que las acciones públicas y privadas, se
Así, la garantía le otorga el contenido concreto y ajusten a los principios y a un plano axioló-
operacional a los derechos, y debe ser considerada gico coherente con las disposiciones consti-

PARA EL
como el aseguramiento que la sociedad compro- tucionales. De no ser así, se sujetarán a
mete en materia de procedimientos, marcos insti- control constitucional por parte de la auto-

6. ESTRATEGIAS
tucionales, jurídicos y financieros para el ejercicio ridad competente, para sancionar cualquier
y el pleno disfrute de los derechos del Buen Vivir. acción u omisión de carácter regresivo que
Así entendida, la garantía social entrega al indivi- disminuya, menoscabe o anule injustifica-
duo la certidumbre sobre lo que puede esperar el damente el ejercicio de los derechos, para
medio social (Moreno, 2008). lo cual se requiere:

En este contexto, la finalidad y el rol del Estado - fortalecer con especial énfasis, los pro-
y de las relaciones sociales y políticas son defini- cesos de reforma de los sistemas de justi-
dos por los derechos del Buen Vivir, por la justicia penal y laboral.
cia como resultado de las decisiones de los
órganos públicos y por la Constitución, con ello - ampliar la aplicación de la justicia
se busca impulsar mecanismos de intervención constitucional a través de la tramita-
estatal que contemplen tres dimensiones: una ción efectiva de acciones de protección
dimensión ética basada en los principios univer- por parte de juezas y jueces, la misma
sales de derechos humanos, una dimensión pro- que históricamente ha sido restringida
cesal, que consiste en un conjunto de a la acción de hábeas corpus y a la
mecanismos instituidos que facilitan el diálogo acción de amparo. Se requiere también
entre actores sociales y políticos y que permiten de procesos sostenidos de formación,

123


capacitación y especialización para los cosmovisiones de las diferentes culturas y nacio-
operadores de justicia. nalidades a través del reconocimiento de los pro-
cesos naturales, sus dinámicas, los ciclos de vida,
• Desde las distintas instancias públicas es las capacidades de resiliencia y su derecho a la res-
necesario asegurar el derecho de ciudada- tauración. Esta perspectiva establece un mandato
nos y ciudadanas a conocer y exigir el ejer- ecológico que supera la visión occidental de la
cicio de sus derechos, en tal sentido es naturaleza como un espacio de explotación.
necesario implementar programas de difu- (Gudynas, 2009)
sión, información y formación que fortalez-
can las capacidades de la ciudadanía con La nueva visión reconoce que el Buen Vivir de las
respecto a los mecanismos administrativos personas está íntimamente ligado al ámbito natu-
y judiciales que pueden aplicar para exigir ral. Las sociedades en sus diversos modos y niveles
su cumplimiento y la reparación respectiva de vida dependen física, económica, o espiritual-
si éstos han sido vulnerados. mente de la naturaleza. En el caso del Ecuador, es
evidente que históricamente nuestro modelo de
• Es necesario fortalecer la condición de plu- desarrollo se ha basado en la explotación desenfre-
ralidad jurídica propia del nuevo modelo de nada de los recursos naturales.
Estado, a través del reconocimiento de las
normas, procedimientos y soluciones a con- Es en este punto, en el que debemos pensar en el
flictos con carácter de sentencia de las tipo de relación naturaleza – actividades humanas
comunidades indígenas, condición que for- que podemos alcanzar, de ahí que la pregunta fun-
talece la plurinacional e interculturalidad. damental se traslade a tratar de respondernos
¿cómo vivir bien con justicia social y ambiental
• El enfoque garantista representa desde la dentro de los límites de la naturaleza?, es decir el
lógica de los derechos, una estrategia de espacio en donde vivimos, si solo pensamos o ele-
operacionalización y realización de los mis- gimos la vía imperativa pero no única del usufruc-
mos y constituye, desde una lógica de to de la naturaleza sin ningún control.
inversión social, un elemento de prioriza-
ción del presupuesto general de Estado, y El proyecto político actual, plantea una transición
desde un punto de vista de política pública del modelo altamente extractivista, prácticamen-
diseñada participativamente, una forma de te dependiente y completamente desordenado a
establecer consensos nacionales. En este nivel territorial, a un modelo de aprovechamiento
contexto, es necesario el incremento pro- moderado sostenible, utilizando de manera inteli-
gresivo de la inversión social, concebida gente los espacios disponibles, asegurando la sobe-
como recurso productivo dinamizador de ranía alimentaria, considerando el crecimiento
una estrategia económica justa e incluyen- poblacional, protegiendo los paisajes naturales e
te, y la participación ciudadana en el ciclo intervenidos, disfrutándolos, asegurando el man-
de la política pública y la planificación. tenimiento del agua y de sus fuentes, evaluando
los riesgos posibles a las poblaciones por eventos
naturales que nos afectan, para poder tomar medi-
6.10.Sostenibilidad, conservación, das de precaución y mitigación, democratizando la
conocimiento del patrimonio planificación y la toma de decisiones a los ciuda-
natural y fomento del turismo danos y ciudadanas, recuperando la mirada y reco-
nociéndonos como una nación costera e insular
comunitario
fuertemente ligada al mar, pero también andina y
La Constitución del Ecuador recoge conceptual- amazónica, muestras ciertas de cumplimiento de
mente dos grandes avances en relación a los temas los derechos de la naturaleza.
ambientales: los derechos de la naturaleza y los
derechos ambientales en el marco del Buen Vivir Para el período comprendido entre los años 2009 y
como parte del nuevo régimen de desarrollo. 2013, al que se circunscribe este Plan, toda esta
Ecuador es el primer país del mundo que reconoce arquitectura territorial seguramente no estará termi-
los derechos a la naturaleza a partir de las múltiples nada, ni podremos cambiar el modelo fuertemente

124


ligado a la producción primaria, sin embargo este con los efectos ambientales a mayor escala, como
es el primer paso para hacerlo. Es así que se han es el caso del calentamiento global. Bajo esta pers-
identificado ejes fundamentales que tienen que ser pectiva resulta imprescindible preparar los escena-
potenciados en términos de trabajo durante estos rios en que las políticas públicas actúen para
primeros cuatro años. mitigar los efectos ambientales que puedan produ-
cirse y de la misma manera, responder con alterna-
En primer lugar, considerar el patrimonio natural en tivas nuevas o incorporarse a las existentes.
su conjunto, la conservación y un manejo efectivo y Respecto a las iniciativas de ahorro o disminución
coherente en los espacios naturales, especialmente de consumo de carbono en la atmósfera, mecanis-
en las áreas protegidas terrestres y marinas declaradas mos como la iniciativa Yasuní – ITT, resulta una
por el Estado. Valorando su altísima biodiversidad, propuesta integral de conservación del patrimonio
no solamente desde el punto de vista del valor eco- natural, contaminación evitada por mantener el
lógico de sus ecosistemas, su vulnerabilidad y la diná- petróleo bajo tierra, sumada a la protección de
mica natural a la que constantemente se enfrentan. comunidades indígenas, donde el Ecuador pone a
Además considerándola como una fuente de conoci- consideración del debate internacional una alter-
miento y de información constante. De la misma nativa para evitar la contaminación, y se suma a
manera, resulta imprescindible considerar la inter- mercados establecidos de compra y disminución de
vención humana, desde lo comunitario, lo privado y Carbono, son alternativas económicas y políticas,
lo público y su nivel de participación, tanto desde las esencialmente vinculadas a las estrategias ambien-
poblaciones que viven o dependen directamente aún tales que, desde Ecuador, se pueden aportar.
de estos espacios naturales, así como de las activida-
des a escalas más grandes, hasta llegar a las de carác- Un cuarto eje es el agua considerado como un dere-
ter nacional que impactan en ellos, las cuales cho y un patrimonio nacional al cual toda la pobla-
deberán evaluar sus límites, posibilidades y potencia- ción debe tener acceso, y constituye en un
lidades, considerando como parte de los elementos elemento fundamental para el Buen Vivir en el
fundamentales de evaluación, los niveles de afecta- país. Sin embargo, resulta una obligación para el

PERÍODO 2009 - 2013
ción a estas áreas protegidas. Estado y la población mantener el ciclo vital del
agua, la calidad y la cantidad de la misma; distri-
Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfren- buirla equitativamente priorizando el consumo
tar los niveles de contaminación tanto de los espa- humano, aprovecharla con responsabilidad, y
cios terrestres, acuáticos y atmosféricos, de las zonas garantizar la calidad ambiental de la misma para
urbanas, rurales y marinas. Resulta imprescindible que las poblaciones, tanto en el Ecuador como fuera

PARA EL
proveer de saneamiento básico para las zonas urba- de él, puedan utilizarla de la misma manera. La res-
nas y las comunidades rurales, de igual manera ponsabilidad del Estado es manejar el patrimonio

6. ESTRATEGIAS
sobre los pasivos ambientales resultantes de las acti- desde la visión de cuencas hidrográficas, las mismas
vidades extractivas y productivas, actividades como que nos permitirán concebir todo este ciclo de
la petrolera, la minera, la explotación de canteras, aprovechamiento con la responsabilidad, la justicia
los residuos contaminantes de las actividades pro- distributiva y la calidad ambiental necesaria.
ductivas especialmente de las extensivas derivadas
en los grandes monocultivos. Constituye un reto El quinto eje lo constituye el impulso al turismo de
recuperar la calidad ambiental en las zonas urbanas, naturaleza y especialmente comunitario, el cual se
especialmente en términos de calidad del aire y del presenta también como una actividad alternativa
agua, el mejoramiento de los estándares ambienta- que permite aprovechar el valor paisajístico de la
les de las industrias y las grandes inversiones, así naturaleza, generando oportunidades educativas,
como de los pequeños productores que, sin un con- lúdicas, además de trabajo y re-distribución de la
trol efectivo, ponen en riesgo la salud de las comu- riqueza. Sin embargo, esta “industria verde” tam-
nidades rurales, especialmente por contaminación bién necesita desarrollar capacidades, como la for-
de productos químicos usados en la agricultura. mación profesional en todos los campos de servicios
turísticos y de naturaleza, educación formal, infra-
Un tercer eje de trabajo busca incorporar una estructura, inversión en los planes de manejo de los
visión de aprovechamiento económico, pero a su espacios naturales, generación de información de
vez contemplar los niveles de corresponsabilidad las oportunidades turísticas a nivel nacional e

125


internacional, dotar de sistemas de seguridad y Varios son los enfoques conceptuales al término
accesibilidad a dichos espacios, todos estos aspec- territorio, desde aquellos más simplistas que
tos enfocados principalmente al fortalecimiento enfatizan en las cualidades del espacio geográfi-
desde la óptica comunitaria. co, hasta las que incorporan variables sociales,
culturales y normativas y establecen una cons-
Estos ejes de trabajo deben responder a visiones de trucción a partir de relaciones de uso, apropia-
corto, mediano y largo plazo, donde la conservación ción y transformación del espacio físico en
y el uso sostenible apoyen la construcción de una función de lo productivo, del conocimiento, la
sociedad basada en el bioconocimiento y la venta de tecnología, la institucionalidad y la cosmovisión
servicios. Las acciones que se desarrollen deben ase- de la sociedad. Los territorios son resultado de
gurar la soberanía alimentaria y la sostenibilidad una construcción social, resultante de la interac-
ambiental. En este sentido, es imprescindible evaluar ción y concertación entre actores, en donde se
los riesgos y las ventajas que pueden presentarse ante establece la concreción real de la cultura en
las necesidades de los grandes proyectos y sus infraes- interacción con la naturaleza. Dicho de otra
tructuras, la expansión de la frontera agrícola, la manera los procesos socio-naturales se proyectan
construcción de vías en el caso de emprenderlos. en ámbitos territoriales generando una serie de
relaciones dinámicas complejas que dan origen a
un proyecto de vida compartido (Coraggio,
6.11.Desarrollo y ordenamiento 2009:13). El término territorio implica, en algu-
territorial, desconcentración nos casos, la referencia a una división político
y descentralización administrativa, pero puede incluir otras unida-
des tales como cuencas hidrográficas, espacios
El territorio es depositario de la historia económi- económicos o áreas de influencia de un pueblo o
ca, política, social de un país, siendo la expresión nacionalidad con un conjunto de relaciones
espacial de la forma de acumulación y re-distribu- interculturales específicas. A su vez, el término
ción de la riqueza. Desde esta perspectiva, es el región puede ser utilizado con múltiples acepcio-
territorio donde se concretizan y asimilan las dife- nes: desde la homogeneidad de una de las varia-
rentes políticas, tanto públicas como privadas. La bles de análisis, desde la polarización funcional
lectura de la ocupación actual del territorio ecua- de una actividad económica o de un núcleo
toriano nos permite entender los procesos de cam- urbano, desde sus cualidades de gestión político-
bio en los planos económicos, culturales y administrativas así como a una dimensión polí-
políticos, es a su vez la geografía la que ha ido con- tica, lo que implica la construcción del
dicionando la ubicación de infraestructuras, los sujeto-región. En el caso de Ecuador se identifi-
modos de transporte, los sistemas agrícolas y la can tres tipos: las regiones geográficas, las zonas
ubicación industrial. Un nuevo modo de acumula- de planificación que corresponden a instancias
ción y re-distribución de la riqueza orientado de coordinación del Ejecutivo y por otra las
hacia el Buen Vivir implica también una relectu- regiones autonómicas como un nivel de gobier-
ra y una acción proactiva en los territorios para no en construcción como lo estipula la
impulsar actividades y relaciones económicas, Constitución del Ecuador.
socio-culturales y ambientales que tienen una
localización específica e implica sobre todo cam- Esta estrategia se circunscribe a la escala del
bios estructurales en el acceso a los recursos natu- territorio nacional y establece el posicionamien-
rales y de servicios para superar la inequidad que to del Ecuador con el mundo. Propone mecanis-
históricamente se ha conformado. Construir un mos para lograr transformar el territorio
país territorialmente equipotente, equitativo, ecuatoriano así como para impulsar una re-distri-
seguro, sustentable, con una gestión eficaz y un bución de la riqueza entre los territorios. La for-
acceso universal y eficiente a servicios y acceso a mulación de esta estrategia incluye lineamientos
recursos productivos solo será posible a partir de de política pública para la gestión y planificación
una optimización de las inversiones y reformas del territorio ecuatoriano con el objeto de coor-
político - administrativas claras, cuya base sea la dinar acciones entre niveles de gobierno a fin de
participación, la sustentabilidad y la equidad, así propiciar la complementariedad y sinergia en las
como del impulso a la economía solidaria. intervenciones públicas.

126


El impulso a una estructura El enfoque territorial se entrelaza con los doce
territorial nacional policéntrica, objetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través de
articulada y complementaria diferentes medios entre los cuales se cuenta el
Los territorios deben ser entendidos con funciones propiciar y fortalecer una estructura nacional
específicas y articularse de una manera comple- policéntrica, articulada y complementaria de
mentaria que promueva la igualdad de oportuni- asentamientos humanos, para avanzar hacia la
dades, asegurando el acceso equitativo a servicios integración entre niveles dentro del sistema urba-
básicos, salud, educación, nutrición, hábitat digno no con la correspondiente jerarquización en la
y a los recursos productivos. Ello requiere promo- prestación de servicios públicos así como para
ver sinergias entre diversos espacios geográficos mejorar y hacer eficientes la infraestructura de
del país y particularmente impulsar la conforma- movilidad, conectividad y energía. El cambio del
ción de sistemas estructurados en red que favorez- patrón de especialización económica así como la
can el desarrollo endógeno del país. Implica rebasar construcción del Buen Vivir en los territorios
concepciones planas que propugnan la competen- obliga a un redimensionamiento de las relaciones
cia y no la complementariedad, que pretenden con la naturaleza así como al uso racional y res-
hablar de territorios ganadores sin comprender que ponsable de recursos renovables y no renovables,
no debería haber territorios perdedores. La óptica así como la gestión, recuperación y conservación
relacional vislumbra las estrechas vinculaciones del patrimonio natural y cultural. Un elemento
entre todos los territorios más allá de supuestas con- transversal dentro de la estrategia territorial cons-
frontaciones espaciales. No enfrenta, por ejemplo, tituye el impulso a la producción, la productivi-
al espacio urbano con el rural, sino que se concen- dad sistémica59, la investigación, la innovación, la
tra en cómo potenciar relaciones de beneficio ciencia y la tecnología en concordancia con las
mutuo, siempre anteponiendo el Buen Vivir de sus capacidades, vocaciones y potencialidades pro-
poblaciones. pias de cada territorio.

PERÍODO 2009 - 2013
Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional,
transversalización con la Estrategia Territorial Nacional

PARA EL
6. ESTRATEGIAS

Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES, 2009.

59
Es importante remarcar la importancia de priorizar la generación de empleo y riqueza por sobre la acumulación que
busca básicamente la rentabilidad financiera y la explotación de los recursos naturales.

127


La noción de territorio alude necesariamente a la necesario considerar y apoyar la diversidad de las
construcción permanente de una identidad cultu- estrategias de empleo y generación de ingresos
ral y un proyecto de vida compartido y de unos de las familias rurales, incluyendo las estrategias
sujetos que actúan en ella y modelan ese proyecto de base agropecuaria, rural no agrícola y multi-
de vida. Ello implica que el análisis de los territo- empleo, sea como cuenta propia o de empleo
rios debe contemplar y complementarse desde el asalariado.
análisis de los diversos actores que interactúan en
su conformación, los mecanismos de construcción Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere además
de tejido social y sentidos de pertenencia producto la movilización de los recursos y activos que tienen
de procesos históricos y culturales que reconocen dichas poblaciones (naturales, físicos, financieros,
una sociedad diversa, plurinacional e intercultural, humanos, sociales y culturales-identitarios) así
con anclaje territorial, pero también como ele- como impulsar la democratización del acceso a los
mento sustantivo para la construcción de un pro- medios de producción (agua, tierra, capital, cono-
yecto colectivo para el conjunto del Ecuador. cimiento) y la generación de condiciones que per-
mitan incidir sobre las fallas de mercado a través de
Adicionalmente, la perspectiva territorial aborda la provisión de infraestructura de apoyo como via-
tanto la apertura externa como la apertura inter- lidad, logística, telecomunicaciones y servicios
na: sitúa al Ecuador en el contexto internacional básicos así como también en los en los ámbitos de
con una visión estratégica y soberana para su la educación, la salud, la cultura e interculturali-
inserción en el mundo a partir de un análisis de dad, la ciencia y tecnología, la recuperación de
relaciones políticas, comerciales, financieras y conocimientos y saberes ancestrales, el impulso a
poblacionales; y avanza hacia la consolidación de las dinámicas de asociatividad, entre otros.
un modelo de gestión descentralizado y descon-
centrado, con base en la planificación articulada y El enfoque territorial del Buen Vivir rural no es
la gestión participativa del territorio. excluyente de las políticas sectoriales agropecua-
rias pero las complementa y desarrolla desde una
El Buen Vivir rural60 perspectiva más amplia. Implica redimensionar las
Uno de los elementos centrales de la agenda guber- políticas sectoriales rurales, pasar de enfoques
namental para los próximos años constituye el fragmentados y estáticos, llamados de combate a
Buen Vivir en los territorios rurales. Ello implica la pobreza, a enfoques integrales y dinámicos que
pasar de una visión que hacía énfasis exclusiva- promuevan transformaciones profundas y revier-
mente en la dimensión sectorial agrícola de lo tan los procesos de exclusión y marginación. Así
rural, a la consideración de una visión integral y de un tema sustantivo dentro de esta perspectiva es el
economía política del mundo rural, que incorpore reconocimiento de la población rural tanto en
sistemáticamente la garantía de derechos y los vín- cuanto a su composición étnica-cultural como a la
culos entre agricultura, manufactura y servicios. En feminización de la pobreza, la cual tiene caracte-
el marco del Buen Vivir, esta nueva concepción rísticas específicas en relación a su participación
ampliada de la economía rural, se reconoce su base en el mercado laboral, la jefatura de hogar, los
agropecuaria y forestal, pero incorpora también la bajos niveles de escolaridad, el analfabetismo
pesca artesanal, la artesanía, la industria y la manu- femenino (particularmente en zonas indígenas), la
factura y los servicios, considerados en éstos últi- migración y la no propiedad de los recursos para la
mos, no sólo aquellos relacionados más producción. De igual manera la distribución y
directamente con la producción agropecuaria, sino acceso a medios de producción requiere un análi-
también otros como los servicios ambientales o el sis particular para reconocer procesos de diferen-
turismo rural que tienen por base la conservación ciados de minifundización o reconcentración de la
y el manejo de los ecosistemas y la creación y cui- tierra y el agua que condicionan sustantivamente
dado del paisaje y las culturas rurales. También es las oportunidades de vida en zonas rurales.

60
Esta sección se encuentra basada en: Chiriboga, Manuel (2008). Diseño de las políticas nacionales de desarrollo rural
territorial, MIES-PRODER, Quito; Hidalgo, Francisco (2009), Apuntes para la formulación de políticas públicas en
materia de soberanía alimentaria, SENPLADES, Quito; SENPLADES (2009). Estrategia para el Buen Vivir rural, Quito.

128


A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una con- para lo cual es necesario incidir tanto en las con-
cepción ampliada del espacio rural, incluyendo a las diciones de producción, distribución y consumo
poblaciones más dispersas, pero también a los puede alimentos. La soberanía alimentaria implica
blos y ciudades pequeñas y medianas cuya economía recuperar el rol de la sociedad para decidir: qué
y forma de vida están íntimamente asociadas a los producir, cómo producir, dónde producir, para
recursos naturales y a la agricultura Y a los servicios quién producir, con énfasis en fortalecer a los
que surgen de la agricultura, por ejemplo las zonas pequeños campesinos que, en el caso del Ecuador,
urbano marginales tienen presencia sobre todo de son quienes producen los alimentos de la canasta
jóvenes rurales que se ocupan de la comercialización básica. En función de ello recuperar y apoyar los
de sus productos. Ello implica el reconocimiento de esfuerzos por recuperar una producción de alimen-
la complementariedad entre agricultura y otras acti- tos suficiente, saludable, sustentable y sistemas de
vidades en zonas rurales así como de la función resi- comercialización justos y equitativos.
dencial de las mismas. La vinculación rural-urbana
deriva en la necesidad estratégica de mejorar la cali- El reconocimiento de la función social y ambien-
dad de vida de la población rural pero también de la tal de la propiedad, el incentivo a la agroecología,
población urbana al generar procesos de aproxima- la recuperación de tecnologías y conocimientos
ción de intercambio de diversa índole (comercial, productivos ancestrales y la diversificación pro-
cultural, solidario). ductiva debe complementarse con la identifica-
ción y planificación de los requerimientos de
A ello se suma la necesidad de evaluar los condi- abastecimiento nacional de alimentos, en consul-
cionamientos que imponen los recursos naturales ta con productores y consumidores, así como de
a las actividades económicas y de incorporar una impulso a políticas fiscales, tributarias, arancela-
perspectiva de sostenibilidad ecosistémica a las rias, que protejan el sector agroalimentario nacio-
actividades productivas rurales. Esto requiere no nal que incluya al conjunto de sectores
sólo considerar las zonas de protección ambiental campesinos e indígenas, que recupere la importan-
y los recursos públicos y comunes, tales como bos- cia de la producción campesina de alimentos,

PERÍODO 2009 - 2013
ques protectores, cuencas y micro-cuencas y par- desarrolle mercados locales y regionales, mejoran-
ques nacionales, sino también mejorar los do las condiciones de vida de la población, princi-
patrones productivos en relación al uso de los palmente las nutricionales, para evitar la
recursos naturales, particularmente en relación al dependencia en la provisión de alimentos.
suelo, el agua y la agro-biodiversidad, En zonas
rurales es prioritario avanzar hacia el manejo sos- La consolidación de la planificación del
desarrollo y el ordenamiento territorial

PARA EL
tenible del suelo a fin de evitar, reparar o mitigar
procesos erosivos, de desertificación o degrada- La estrategia territorial nacional se encuentra a su

6. ESTRATEGIAS
ción del sustrato natural. vez expresada y retroalimentada desde los procesos
de planificación territorial. La complementarie-
Reconocer la diversidad de los territorios rurales dad y la subsidiaridad entre niveles de gobierno
implica también el diseño de políticas, estrategias e son principios básicos de la planificación y la ges-
instrumentos diferenciados de acuerdo con las con- tión territorial. Así, se plantean diversos instru-
diciones, potencialidades y capacidades de distintos mentos de planificación que incluyen a las
territorios y de sus agentes sociales y económicos. agendas zonales y los planes de desarrollo y orde-
Sin embargo, se deben evitar respuestas aisladas en namiento territorial por niveles de gobierno.
tanto que las interrelaciones entre diversos grupos y
territorios son fundamentales para generar respues- Las agendas son instrumentos de coordinación de
tas públicas, privadas y colectivas que generen la gestión pública que avanzan en la identificación
sinergias y complementariedades. de las cualidades y potencialidades de las distintas
zonas de planificación y la territorialización de las
Adicionalmente, desde los territorios rurales se políticas y la inversión pública. Las agendas zona-
generan las condiciones de base para la soberanía les identifican las especificidades, particularidades
alimentaria. La soberanía alimentaria se sustenta y sinergias que ocurren en los territorios a fin de
en el reconocimiento del derecho a la alimenta- impulsar acuerdos básicos para el desarrollo territo-
ción sana, nutritiva y culturalmente apropiada rial, el ordenamiento territorial y la caracterización

129


de los proyectos estratégicos para cada región. En nacionales. Los actores y agentes (privados, públi-
este nivel de planificación el énfasis se centra en: cos y populares), a través de diversos mecanismos
el impulso a las dinámicas productivas, la gestión de toma de decisiones, definen la localización de
ambiental con énfasis en áreas protegidas y ges- actividades o utilización de los recursos en función
tión de cuencas hidrográficas; la caracterización de diversos intereses en función de la rentabilidad
de los servicios públicos para propiciar la garantía del capital, la provisión de bienes y servicios
de derechos en particular aquellos relacionados públicos o la reproducción de la vida. La descen-
con salud, educación, nutrición, vivienda y nece- tralización y la desconcentración corresponden a
sidades básicas; la identificación de inversiones en mecanismos de re-distribución del poder y demo-
infraestructuras que propicien la integración y la cratización de la sociedad que deben estar funda-
cohesión territorial, y la planificación de los mentados en un nuevo modelo de Estado
mega-proyectos de impacto nacional. El nivel de cimentado en la recuperación de su capacidad de
planificación intermedio se encuentra en proceso rectoría, regulación, control, coordinación y se
de construcción y consolidación y por tanto invo- reafirma el rol de la re-distribución; y, dentro de
can a un debate nacional para comprender e inter- un proceso de racionalización de la administra-
venir en relación a las dinámicas poblacionales, ción pública con clara división de competencias.
históricas, productivas y ambientales.
El Estado debe adoptar un nuevo régimen de orga-
La constitución hace énfasis en la necesidad de nización territorial que pasa de un modelo de des-
que todos los niveles de gobierno formulen su res- centralización voluntario “a la carta”, a uno
pectiva planificación del desarrollo y ordenamien- obligatorio, progresivo y con competencias delimi-
to territorial. De igual manera, el artículo 293 de tadas por la Constitución y la ley, y desarrolladas de
la Constitución señala que “los presupuestos de los manera general dentro del sistema nacional de
gobiernos autónomos descentralizados y los de competencias; además, se contempla la creación de
otras entidades públicas se ajustarán a los planes un nuevo nivel intermedio de gobierno, la región,
regionales, provinciales, cantonales y parroquia- cuya principal función es actuar como “bisagra” en
les, respectivamente, en el marco del Plan términos de planificación entre el nivel nacional y
Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus los niveles locales; y, por último, se prevé una asig-
competencias y su autonomía”. nación de recursos a los gobiernos autónomos des-
centralizados que genere equidad territorial y que
Sin embargo, ello requiere de una armonización premie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las
que permita la efectiva interrelación y comple- metas del Plan Nacional para el Buen Vivir.
mentariedad en las intervenciones públicas. La
planificación territorial requiere avanzar en la Complementaria a este proceso es la puesta en
generación de capacidades de análisis territorial, marcha de un modelo de gestión estatal descon-
en el mejoramiento de información estadística y centrado. Así, el reordenamiento zonal del
cartográfica oportuna, así como también en Ejecutivo busca, por un lado acercar el Estado a la
mecanismos de apropiación, exigibilidad y con- ciudadana y coordinar de mejor manera la gestión
trol, para que el sustento técnico y las prioridades pública; y, por otro, racionalizar la prestación de
ciudadanas expresadas a través de procesos parti- servicios públicos evitando duplicidades, deficien-
cipativos sean efectivamente asumidas por los cias administrativas o ausencia de Estado, común-
gobiernos locales como elemento mandatorio de mente generada por la poca claridad en la
su acción en el territorio. determinación de competencias que cada nivel de
gobierno debe asumir; lo que provoca a su vez,
La descentralización, la desconcentración situaciones de impunidad debido a la dificultad
y el fortalecimiento de las capacidades de para determinar responsabilidades políticas, admi-
gestión, coordinación en los territorios nistrativas y judiciales de los servidores públicos; y,
La capacidad de gestión territorial se encuentra la imposibilidad de aplicar de manera adecuada
condicionada por sucesivos e inconclusos procesos mecanismos efectivos de control social. En este
de descentralización y desconcentración así como contexto, el desafío consiste en reducir el déficit de
por el liderazgo de élites y actores en la definición desarrollo institucional en los territorios, así como
de uno o varios proyectos políticos locales o diseñar y aplicar mecanismos de coordinación

130


interinstitucional entre agencias centrales (secto- demandas sociales de un sinnúmero de movimien-
riales) y sus delegaciones desconcentradas. tos sociales y actores políticos a lo largo de las últi-
mas décadas. En esta perspectiva, la Constitución
Avanzar hacia una efectiva descentralización y del Ecuador -sancionada como ley suprema del
desconcentración implica también fomentar la Estado por mandato popular desde septiembre del
participación ciudadana desde dos perspectivas, 2008- hace referencia a la construcción del Poder
tanto desde la innovación de la gestión pública Ciudadano. Con dicha expresión se designa al
para garantizar la participación de la ciudadanía conjunto de iniciativas de organización, participa-
cuanto en la generación de espacios de encuentro ción y control que puedan emprender, de modo
entre los diversos actores, para que compartan autónomo, los individuos y los colectivos, a fin de
visiones, estrategias, objetivos y experiencias, con asegurar la implicación ciudadana en todos los
la finalidad de democratizar las relaciones entre el asuntos de interés público y de procurar el pleno
estado y la sociedad en todos los niveles de gobier- ejercicio de la soberanía popular.
no, de tal manera que la sociedad se involucre
activamente en todas las fases de la gestión públi- La participación queda así consagrada, a la vez,
ca, generando confianza, diálogo y apropiación de como parte de los derechos de ciudadanía y como
las propuestas locales y nacionales. un nuevo principio de acción estatal y de gestión
pública en todos los niveles de gobierno. El texto
constitucional perfila, de este modo, los grandes
6.12.Poder ciudadano y lineamientos de cualquier estrategia para promover
protagonismo social e incentivar la participación ciudadana y el prota-
gonismo de la sociedad en la vida pública del país.
Colocar las demandas de la sociedad civil como
referente para la acción estatal y para el desenvol- Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en
vimiento del mercado aparece como uno de los gran medida, de las iniciativas autónomas que
objetivos estratégicos en el camino hacia la demo- emprendan los propios ciudadanos y las organi-

PERÍODO 2009 - 2013
cratización del proceso político y la búsqueda de zaciones sociales, es deber del poder público
justicia social. Si el (neo) liberalismo coloca al crear las condiciones institucionales y materia-
mercado en el centro de la regulación social y el les adecuadas para que tales dinámicas puedan
denominado socialismo real hizo del Estado el incidir efectivamente en la orientación de los
centro de la coordinación de la sociedad, el nuevo procesos gubernativos.
socialismo democrático debe construirse desde las

PARA EL
orientaciones y las necesidades que la ciudadanía, El despliegue del poder ciudadano requiere,
a título individual o colectivo, puedan canalizar entonces, de un rol afirmativo y proactivo del

6. ESTRATEGIAS
hacia el Estado y el mercado. Estado en lo que concierne a:

Colocar a la sociedad como el eje de organización • La distribución y re-distribución igualita-
de la nación –lo que supone que las demandas de ria de la riqueza social: las capacidades
la ciudadanía orientan la acción del Estado y el (cognitivas, lingüísticas, reflexivas) de
mercado- supone procurar el más alto protagonis- participación y deliberación están condi-
mo de individuos y organizaciones sociales en las cionadas, en gran medida, por el acceso
deliberaciones colectivas que conducen a fijar los pleno a servicios educativos, culturales,
criterios que orientan la producción, la circula- tecnológicos, informacionales, etc., de
ción y la distribución de la riqueza social y en calidad, y a la satisfacción de las necesida-
aquellos que remiten a la generación de las nor- des básicas de toda la ciudadanía.
mas, valores y principios que rigen la vida de la
comunidad política. • La transformación de las bases instituciona-
les y de los procedimientos de gestión
El proceso de cambio político que vive el Ecuador pública en la perspectiva de acercar el
debe sostenerse, entonces, en la participación acti- Estado a la influencia democrática de la
va de la ciudadanía. Ello ha sido colocado como sociedad y volverlo así susceptible de per-
una de las principales perspectivas estratégicas y manente escrutinio y control popular.

131


• La promoción del pliego de derechos de las interacciones entre sociedad y Estado. La
participación que garantiza la nueva Constitución establece una multiplicidad de ins-
Constitución y la puesta en marcha, junto tancias y mecanismos para canalizar tal interacción.
con la sociedad civil, de procesos de forma-
ción, educación y comunicación que Durante los próximos cuatro años de gobierno
amplíen las competencias que los ciudada- (2009-2013) deberán, entonces, apuntalarse y
nos y las organizaciones sociales requieren activarse de modo democrático, sostenido y efi-
para interpelar e interactuar con las institu- ciente tales espacios. Ello supone que la transfor-
ciones públicas. mación del Estado ecuatoriano en un Estado
participativo se sitúa en el corazón del proceso
El papel afirmativo del Estado adquiere mayor para contribuir a la (re) construcción del poder
sentido de oportunidad histórica en un contexto ciudadano y al incremento del protagonismo
en que la sociedad civil ecuatoriana parece haber social. Tres líneas de acción estratégica deben ser
agotado parte de sus energías participativas. Luego movilizadas en esta perspectiva:
de un intenso período de movilización social –en
el marco de la resistencia a las políticas del • El reconocimiento democrático de todos los
Consenso de Washington a lo largo de la década espacios y dinámicas de organización y parti-
de los 90-, estaríamos, desde los inicios del nuevo cipación ciudadana –tengan o no ciertos
siglo, ante un escenario de desactivación de las niveles de institucionalización- y la creación
dinámicas participativas, asociativas y organizati- explícita, donde no existan, de nuevos espa-
vas. En efecto, si en el año 2001 casi 34 por cien- cios y arreglos institucionales en que pueda
to de los ecuatorianos manifestaron haber producirse la interfaz entre sociedad y esta-
participado en “comités pro-mejoras” o “juntas de do. En tales espacios, movimientos, asocia-
mejoras para la comunidad”, para el año 2008 este ciones, ciudadanos y agentes e instituciones
indicador se ubica en 26,6 por ciento, colocando gubernamentales encaran procesos de nego-
al país por debajo del promedio regional de parti- ciación y deliberación pública que orientan
cipación que es del 29,6 por ciento. De igual la toma colectiva de decisiones en diversas
modo, se observa que si para el 2001 el 5 por cien- esferas temáticas. En tales esferas se constru-
to de los encuestados asistía semanalmente a reu- ye el interés general. La nueva Carta Magna
niones en dichos comités, en el año 2004 solo lo habla, en este sentido, de la obligatoria cre-
hacía el 3,8 por ciento y para el año 2006 este por- ación -en todos los niveles de gobierno- de
centaje se ubicaba en 2 puntos. La tendencia se instancias de participación integradas por
repite para otras instancias asociativas.61 autoridades electas, representantes del régi-
men dependiente y representantes de la
Ante tal escenario, el rol proactivo que pueda cum- sociedad civil encargadas de elaborar las
plir el Estado en la promoción de la participación líneas estratégicas de las políticas públicas,
social aparece como una tarea ineludible. Ello debe mejorar la calidad de la inversión pública,
darse en el marco del respeto irrestricto a los prin- definir agendas de desarrollo, elaborar presu-
cipios de pluralismo, autonomía y auto-determina- puestos participativos y propiciar procesos
ción que se tejen desde la sociedad civil. Dicho de rendición de cuentas (Art. 100 y Art.
respeto depende, a su vez, de fijar con claridad los 279). El Gobierno Nacional –y los gobiernos
criterios y las condiciones -espacios, procedimien- locales- deberán transformar sus modos de
tos, contenidos, fines- en que van a desenvolverse funcionamiento y sus procedimientos de

61
Ecuador aparece, al mismo tiempo, como el país en que más personas (52%) señalan no haber participado nunca en
ningún tipo de organización ni política, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participación en protestas o “mani-
festaciones autorizadas”: apenas un 5 por ciento de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio
participativo –el más bajo de la región. Dicho porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han “parti-
cipado en cualquier tipo de protesta en los últimos 5 años”. Al observar la participación ciudadana en los gobiernos
locales –tal vez la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la participación social - la tendencia se repi-
te: en los últimos siete años, la participación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del
10.8 en el 2001, al 5,7 en el 2008. (Latinobarómetro, 2008).

132


gestión de cara a dar cabida a tales instan- en torno a la participación abierta de los
cias de participación social, deliberación ciudadanos y las organizaciones sociales en
pública, y control popular. procesos que conducen a la toma colectiva
de decisiones sobre los intereses estratégi-
• La construcción y puesta en funcionamien- cos de la nación.
to del sistema nacional descentralizado de
planificación participativa del desarrollo • La promoción de la economía social y solida-
aparece como un elemento de fundamental ria mediante la participación directa de aso-
importancia para refundar las bases y los ciaciones en la organización de diversos
procedimientos del Estado participativo. aspectos de la actividad económica. La eco-
Las tareas estatales de planificación –en nomía social se caracteriza por buscar, priori-
una lógica que busca no anteponer las tariamente, la satisfacción de las necesidades
directrices del Estado a la sociedad y al mer- humanas y no la maximización de las ganan-
cado- suponen un proceso de diálogo, con- cias. Promover la economía social implica,
vergencia, negociación y conflicto entre los además, que el Estado proteja y financie
múltiples actores sociales y gubernamenta- determinados tipos de producciones social y
les que se desenvuelven en el nivel nacio- cooperativamente organizadas (asociaciones
nal, regional y local de la política. Así artísticas, cooperativas de comercio justo,
entendida, la planificación participativa y redes de cuidado a ancianos, niños, etc.) con
descentralizada supone articular las dimen- el fin de que la gente que trabaja en tales cir-
siones territoriales y sectoriales de la políti- cuitos alcance niveles de vida adecuados. La
ca mientras se abre una deliberación extensión de la esfera de economía social y
democrática, entre la sociedad y el Estado, solidaria arraiga el principio de la participa-
sobre las definiciones de los grandes objeti- ción y la cooperación en las bases de la socie-
vos nacionales. Lo técnico y lo político se dad y contribuye así a fundar, desde abajo, la
articulan –en todos los niveles de gobierno- transformación participativa del Estado.

PERÍODO 2009 - 2013
PARA EL
6. ESTRATEGIAS

133


7
Objetivos Nacionales
para el Buen Vivir


Objetivo 1:
Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y
territorial en la diversidad

1. Fundamento en especial, cuando tienen un carácter homoge-
neizador y no incorporan enfoques interculturales
Los procesos de exclusión en el Ecuador tienen que reconozcan la diversidad social, cultural y
raíces histórico-culturales de carácter ancestral territorial de la población.
que, en las tres últimas décadas, se agudizaron,
transformaron y emergieron en formas más com- La Constitución de 2008 plantea un nuevo modelo

BUEN VIVIR
plejas y profundas, debido a cambios generados de sociedad y de Estado, en el cual el desarrollo
por la globalización, al aparecimiento de nuevos constituye un medio para concretar el ejercicio de
modelos productivos y de organización laboral, a los derechos del Buen Vivir, en el marco de los
modelos familiares no tradicionales, y a las rela- principios de justicia social, ciudadanía y solidari-

PARA EL
ciones entre géneros y situaciones sociales inusita- dad. Este nuevo modelo implica un reparto orgáni-
das como consecuencia de la acentuación de la co de la riqueza del país, en términos de

7. OBJETIVOS NACIONALES
movilidad humana. Las formas y condiciones de infraestructuras, bienes y servicios, considerados
exclusión, expresadas en la estructura social, han necesarios e indispensables para la ampliación de
impedido el ejercicio pleno de la ciudadanía a per- las capacidades y libertades humanas y para el fun-
sonas y grupos específicos. cionamiento eficaz de la economía ecuatoriana. El
Estado reconoce y garantiza el carácter indivisible
La aplicación de modelos de crecimiento y acu- del sistema de derechos del Buen Vivir y, sobre
mulación, basados en la concentración de la todo, asegura su concreción institucional y pública.
riqueza, el ingreso y los medios de producción,
agudizó los ciclos de exclusión/inclusión, aumentó Este objetivo propone la aplicación de políticas
las desigualdades entre países y al interior de éstos integrales, capaces de abordar la complejidad de la
y, finalmente, debilitó la cohesión social y las exclusión y de promover nuevas lógicas de cohesión
dinámicas de pertenencia e identidad social. y re-distribución, en el marco del reconocimiento
de la diversidad. Los mecanismos de inclusión, pro-
Las respuestas públicas expresadas en mecanismos tección social e integración territorial de este nuevo
de protección social de corte asistencial, o las modelo, se sustentan en una lógica basada en los
acciones paliativas, son limitadas e insuficientes, derechos, que identifica y valora a las personas y

137


grupos de atención prioritaria, y reconoce la diver- Los cambios estructurales considerados en este
sidad de comunidades, pueblos y nacionalidades. objetivo contribuyen, desde el principio de la jus-
ticia, al desarrollo infantil integral, a la reducción
El ejercicio de los derechos, en especial a la edu- de las desigualdades económicas, sociales y territo-
cación, salud, seguridad social, alimentación, agua riales, y la democratización de los medios de pro-
y vivienda, implica que todas y todos estén inclui- ducción que apoyan al desarrollo rural y a la
dos e integrados en las dinámicas sociales, soberanía alimentaria.
mediante el acceso equitativo a bienes materiales,
sociales y culturales. Esto último implica poner El Ecuador es un país desigual, en el cual el 10%
freno, mediante la acción del Estado, a las desi- más rico acumula aproximadamente el 42% de
gualdades económicas, en la perspectiva de con- los ingresos totales generados por la economía,
tribuir a la democratización de los medios de en tanto que el 10% más pobre no recibe ni el
producción y avanzar hacia la construcción de una 2%. Poco más de la mitad de la población no
sociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir. logra satisfacer a plenitud sus necesidades bási-
cas y cuatro de cada diez ecuatorianos vive en
situación de pobreza (CISMIL, 2007).
2. Diagnóstico Solucionar esta situación es prioridad para la
transformación del país.
El crecimiento y la estabilidad macroeconómica son
una condición necesaria pero no suficiente para El porcentaje de pobres con relación a la pobla-
erradicar la pobreza, promover la igualdad y garanti- ción total llegó al pico del 52% en 1999 como
zar los derechos del Buen Vivir. Es necesario contar resultado del Fenómeno de El Niño de 1998 y la
con mecanismos de distribución y re-distribución de crisis bancaria de 1999. Esta tendencia se revertió
la riqueza con la inclusión social y productiva de los para el 2006, alcanzando el 38%, como resultado
grupos menos favorecidos reconociendo la diversi- del incremento del precio internacional del petró-
dad en un sentido amplio, y promoviendo la gestión leo, las remesas de los emigrantes y una recupera-
sostenible del patrimonio natural. ción del salario real.

Cuadro 7.1.1: Evolución de la pobreza y la extrema pobreza de consumo
(% del total de la población)

Fuente: SIISE-INEC con base en INEC, ECV. Varios años.
Elaboración: CISMIL.

138


Garantizar los derechos del Buen Vivir abarca una 2006 y el 2008. En esta reducción inciden la refor-
visión integral que inicia por la superación de las ma al sistema tributario a través de la Ley de
condiciones de pobreza, extrema pobreza y desi- Equidad Tributaria, la eliminación de la terceriza-
gualdad. Aún queda mucho por hacer para superar ción laboral lograda por mandato constituyente
la pobreza estructural cuando consideramos la en el año 2008 y la creación de un sistema de com-
carencia de satisfacción de las necesidades básicas pras públicas transparente que favorece la produc-
de las familias por la falta de acceso a educación, ción de pequeños y medianos productores, entre
salud, nutrición, vivienda, servicios urbanos y otras intervenciones de política pública.
oportunidades de empleo.
La presión tributaria (% del PIB que corresponde
Frente a esta meta, el gobierno de la Revolución a la recaudación de impuestos) en el Ecuador es
Ciudadana está ejecutando políticas públicas para relativamente baja pero se ha incrementado en los
reducir la pobreza y la pobreza extrema a nivel últimos años como medida fundamental para
nacional, urbano y rural (INEC, 2008). Esto se cumplir con el objetivo gubernamental de mejorar
evidencia con una caída nacional de la pobreza sustancialmente la re-distribución de los benefi-
medida por ingresos de 37,62% a 35,08% entre el cios del desarrollo.

Gráfico 7.1.1: Evolución Presión fiscal en Ecuador
(En millones de US dólares y en porcentajes)

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: SRI, Centro de Estudios Fiscales.

Como se muestra en el mapa a continuación, las incidencia de pobreza de consumo. De igual
desigualdades sociales y económicas están locali- forma, los habitantes de las zonas rurales tienen un
zadas. Las provincias de Bolívar, Carchi, nivel de pobreza muy por encima de la media
Chimborazo y toda la Amazonía tienen la mayor nacional, alcanzando el 62%.

139


Mapa 7.1.1: Mapa de pobreza de consumo por provincia

Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.
Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC.

Los programas de atención social incluyen inicia- escenario de pobreza y extrema pobreza que
tivas de alivio al impacto de la inflación en con- afecta de modo excesivo a los grupos étnicos his-
texto de crisis para los hogares ecuatorianos, a tóricamente han sido excluidos: indígenas y
través de los programas Socio Ahorro y Socio afrodescendientes.
Solidario, en conjunto con el sector privado.
Durante los últimos meses, 174.381 hogares se La Encuesta de Condiciones de Vida 2006, pre-
benefician del programa Socio Ahorro en super- senta un 38,3% de pobreza medida por consumo
mercados y se han vendido más de $ 25’411.624 en el país nacional; entre los indígenas y afroecua-
en artículos del programa Socio Solidario en tien- torianos sube al 57,2% (en los indígenas un 67,8%
das, favoreciendo la producción nacional y el con- y en los afroecuatorianos el 43,4%). Por otro lado,
sumo de productos de calidad a bajo costo los restantes grupos étnicos tienen niveles de
(MCDS, 2009). pobreza inferiores a la media nacional, demostran-
do una condición de exclusión social que se evi-
El desarrollo pleno de la vida se articula con el dencia también en el acceso y mantenimiento del
derecho a un trato de igualdad que reconoce y trabajo, en el acceso y gestión de recursos y medios
respeta las diversidades y erradica todas las prác- de producción, y en la incorporación de todas las
ticas de discriminación que aún son necesarias personas, sin discriminación, a la vida social y
de superar. Estas prácticas buscan modificar el económica del país.

140


Cuadro 7.1.2: Incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo por etnia
(% de la población total)

Fuente: SIISE-INEC, con base en la última ECV 2005-2006, INEC.

La relación entre pobreza y etnicidad tiene su fun- contra la mujer ocurre en casa (Policía Judicial,
damento en el racismo estructural experimentado 2008). La violencia doméstica y de género están
desde la Colonia y que relegó a estos compatriotas ligadas a patrones culturales discriminatorios, a la
como sujetos inferiores y con ciudadanía restringi- falta de reconocimiento al trabajo doméstico
da. En 2004, el Instituto Nacional de Estadísticas y como economía del cuidado y la limitada inde-
Censos y la Secretaria Técnica del Frente Social pendencia económica de las mujeres que perpetúan
aplicaron una Encuesta Nacional sobre Percepción su pobreza y exclusión62. Se ha cerrado la brecha
del Racismo. El estudio reveló que el 65% de los de género en el acceso a la educación, excepto
encuestados admite que la población ecuatoriana para las mujeres rurales e indígenas de algunas
es racista, pero contradictoriamente solo el 10% se provincias, cuyo acceso a la educación media y
asume responsable de estas prácticas. superior es todavía muy bajo.

BUEN VIVIR
La violencia física, psicológica y sexual es el resul- Las personas que carecen de ingresos propios por-
tado de relaciones desiguales y opresivas y afectan que se dedican a trabajo doméstico, no reciben
principalmente a mujeres, niñas, niños, adoles- pago por su trabajo o se encuentran desocupadas,

PARA EL
centes y a personas con diversas orientaciones son normalmente mujeres, estudiantes, jubiladas/os
sexuales. La violencia, la coacción de cualquier sin pensión, discapacitadas/os, desempleados/as y

tipo y los tratos denigrantes disminuyen o anulan trabajadores/as familiares sin remuneración. En
la posibilidad de ejercer y disfrutar plenamente de promedio por semana, las mujeres dedican 2,8
los derechos básicos y las libertades fundamentales veces más tiempo que los hombres a tareas domés-
e impiden la participación de todas las personas en ticas y 2,4 veces más tiempo al cuidado de hijas/os
la sociedad. sea que trabajen o no fuera del hogar (INEC,
ENEMDUR 2008). Esto implica que, si se conside-
Una de las principales desigualdades sociales está ra la carga global de trabajo (trabajo productivo y
presente en las relaciones de género, tanto desde trabajo reproductivo), las mujeres trabajan 15
el punto de vista social como de inserción socioe- horas más que los hombres por semana (INEC,
conómica. En lo social, el 95% de la violencia Encuesta de Uso del Tiempo, 2007). Existen

62
El tratamiento de la economía del cuidado y oportunidades de trabajo se detallan en el objetivo 6.

141


también disparidades en el acceso al mercado labo- ben menor remuneración, incluso a iguales niveles
ral y/o en las remuneraciones. Las mujeres, los afro- de escolaridad y experiencia que los otros grupos
ecuatorianos, los indígenas, tienen barreras de poblacionales del país (Ramírez, 2008).
entrada al mercado laboral y, una vez en éste, reci-

Gráfico 7.1.2: Brecha de género en el ingreso / hora según nivel de instrucción*
(% que representa el ingreso de las mujeres respecto al de los hombres)

* Ejemplo de lectura: entre las personas sin instrucción, por cada USD 100 que gana un hombre, una mujer gana USD 87,4
Fuente: INEC, ENEMDUR 2008.

Los factores asociados a la pobreza muestran que pobre en 6%. Por último, hogares más numerosos
los hogares encabezados por personas adultas tienen mayor probabilidad de ser pobres63.
mayores tienen una mayor probabilidad de ser
pobres. El ser indígena se asocia con una mayor La superación de las condiciones de desigualdad
probabilidad de ser pobre en un 12%. Cada año requiere mecanismos que faciliten la inserción
adicional de escolaridad del jefe del hogar se aso- social y económica de los diversos grupos sociales
cia con una reducción de la probabilidad de ser a lo largo del ciclo de la vida, y enfatizar el rol del

63
SIISE, INEC, con base en ECV 1995, 1998, 1999, 2005/2006, en el PND 2007-2010.

142


Estado en la protección de la familia. Razones por de adolescentes no accede a la educación media. En
las cuales es fundamental asegurar el desarrollo el año 2007, 21.593 adolescentes tuvieron algún
infantil integral para la plena realización de las conflicto con la ley y 3.411 de estos jóvenes fueron
potencialidades humanas. considerados como menores infractores. Muchos
hijos e hijas de migrantes están sometidos a ruptu-
Desarrollo infantil integral ras familiares, a nuevos patrones de crianza y a nue-
El Informe de Ecuador al Comité de los Derechos vas formas de consumo.
del Niño, sobre la base de los datos oficiales dispo-
nibles del Sistema Integrado de de Indicadores Las inequidades y los riesgos son mayores en los
Sociales (SIISE) y del Instituto Nacional de territorios fronterizos donde hay mucha violencia,
Estadísticas y Censos (INEC), muestra que la poco acceso a la justicia y grandes desplazamientos
cobertura de los programas de desarrollo infantil de personas. ACNUR calcula que de los 84.000
llega al 14% de la población; solo la mitad de desplazados colombianos, un 20% son niños y
pobres menores de seis años (400.000 personas) niñas. En las provincias de Esmeraldas y
acceden a los programas de atención primaria. Sucumbíos, muchas niñas y adultas, entre ellas las
desplazadas y refugiadas colombianas, están atra-
Uno de cada cuatro niño/as menores de 5 años padas en redes de explotación sexual.
sufre de desnutrición crónica, lo que representa el
25,8% (SIISE, 2006) pero alcanza el 93,9% de los Por otro lado, las personas con discapacidades se
niños y niñas indígenas procedentes de madres encuentran en mayor situación de riesgo social.
que no tienen instrucción. La incidencia de la des- Además, existe una mayor probabilidad de que un
nutrición crónica de la población indígena en el hogar cuyo jefe/a se dedica exclusivamente a la
área rural es del 45,1%, y 21,6% en el área urbana agricultura esté en condiciones de pobreza. Esta
(INEC, 2009). Las deficiencias psicomotrices difi- situación se confirma en las zonas urbanas margina-
cultan el crecimiento del 60% de niños y niñas de les con personas que no tienen acceso a trabajo.
hogares pobres. La mitad de indígenas menores de
5 años tiene carencias en la estimulación cogniti- En este sentido, es fundamental cumplir el man-
va frente al 21% de los no indígenas. De manera dato constitucional de brindarles atención prefe-
que la falta de atención también cruza por ele- rencial y especializada en los ámbitos público y
mentos de desigualdad (UNICEF, 2009). privado a las personas de los grupos de atención

BUEN VIVIR
prioritaria y en especial a las personas en condi-
En las provincias amazónicas, donde la mitad de ción de múltiple vulnerabilidad.
niños y niñas pertenece a alguna nacionalidad
indígena y habla su propia lengua, la deserción De acuerdo al Consejo Nacional de Discapacidades

PARA EL
escolar duplica al promedio nacional y la mayoría (CONADIS), del total de la población del
de los maestros no hablan idiomas vernáculos. En Ecuador, el 13,2 % son personas con algún tipo de

Esmeraldas, la escolaridad promedio es de 4,1 discapacidad, lo cual significa que más de 1,6 millo-
años, cuando el promedio nacional es 8 años y el nes de habitantes requieren de protección especial.
50% de mujeres son analfabetas funcionales. Por esta razón, se implementan políticas para un
“Ecuador sin Barreras”, que supera las limitaciones
La desprotección de la niñez y adolescencia es un arquitectónicas en las ciudades y ofrece ayudas téc-
problema grave. Más de la mitad de hogares ecua- nicas, medicamentos, unidades de rehabilitación
torianos reconoce usar el castigo físico; 27,4% de especializadas y facilidades para la inserción laboral
niños y niñas dice recibirlo en la escuela; al menos de las personas discapacitadas que desean incorpo-
tres de cada diez han sido víctimas de delitos rarse al trabajo (CONADIS, 2009).
sexuales; existe explotación sexual aunque sub-
registrada en las estadísticas; hay alrededor 400 mil Una de las consecuencias de las crisis económicas
niños y niñas insertos tempranamente en el es la salida de millones de compatriotas que han
mundo del trabajo (SIISE, 2006); el 35% de padres buscado oportunidades de trabajo en otros países.
y madres no comparte el tiempo libre con sus hijos Según la Encuesta de Condiciones de Vida de
e hijas; el 22% de niños y niñas abandona su for- 2006, en el país de cada 1.000 personas, 18 emigran
mación al terminar la educación primaria; el 28% y al desagregar este indicador a nivel provincial, se

143


observa que Cañar es la provincia con la tasa más excluidos y de mejora de la productividad; la
alta de emigración, con aproximadamente 60 per- reforma de las organizaciones de la sociedad civil
sonas por 1.000 habitantes. Le siguen las provin- para poder contar con sistemas de registro electró-
cias de Loja con 37, Azuay 34 y El Oro 23. Al nicos e información que permita trabajar de
analizar el destino de los migrantes ecuatorianos manera sinérgica.
se observa que el 58% fueron a España, el 24% a
Estados Unidos y un 11% a Italia. La creación del Sistema Integral de Inclusión
Económica, que incorpora de manera coordinada
La movilidad humana por motivos económicos es los programas de inclusión económica del
una situación que afecta no solo al migrante y a su Gobierno, con intervenciones especializadas para
familia que experimentan una condición particular madres beneficiarias del bono, microempresarios,
y que ahora constitucionalmente cuenta con medi- pequeños artesanos, agricultores y ganaderos,
das legales especificas para proteger y promover los jóvenes, migrantes, adultos mayores y que cuenta
derechos de las personas migrantes y las familias con un sistema de información en línea
transnacionales y considera la recuperación de las (www.infoinclusion.gov.ec) para facilitar el acceso
capacidades políticas, culturales, profesionales, y a la ciudadanía (MCDS, 2009).
económicas impulsadas desde la Secretaria
Nacional del Migrante (SENAMI, 2009). Democratización en el acceso
a los medios de producción
En relación al tema de protección social, se cuen- La democratización de los medios de producción
ta con programas de compensación social como el es una condición necesaria para auspiciar la igual-
Bono de Desarrollo Humano dirigido a madres, dad y la cohesión desde una perspectiva de desa-
beneficiarios individuales para adultos mayores y rrollo territorial integral que fomente un sistema
personas con discapacidad que se encuentran den- económico social y solidario. En particular, la eco-
tro de los quintiles 1 y 2 más pobres, por un valor nomía popular y solidaria conformada por los sec-
de 35 dólares mensuales. Se han establecido tam- tores cooperativistas, asociativos y comunitarios.
bién bonos de emergencia para atender a pobla-
ciones que han sufrido un desastre natural o una Esta democratización facilita el acceso equitativo y
conmoción social por un monto de 45 dólares en seguro a la tierra, el agua, los conocimientos y sabe-
dos ocasiones (MCDS, 2009). res ancestrales, infraestructuras de apoyo, el crédito,
los mecanismos de comercialización con cadenas
El Plan Nacional de Desarrollo se ha canalizado cortas entre productores y consumidores, y se sus-
con una institucionalidad renovada con el Consejo tenta en el fortalecimiento del tejido social que
de Política Social que articula a los ministerios promueve prácticas asociativas y de complementa-
sociales y su coordinación. Las políticas se orientan riedad entre los distintos modos de producción.
hacia la gratuidad y la universalización del acceso a
los servicios sociales básicos a través de iniciativas El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 plan-
como: el Plan Decenal de la Educación, la teó como meta revertir la desigualdad económica
Estrategia Nacional de Nutrición, el Programa de al menos a los niveles de 1995. Se ha avanzado
Protección Social, la Agenda Social para la Niñez en este sentido con la caída del coeficiente de
y la Adolescencia, la Agenda Social del Adulto Gini por ingreso en el total nacional y en el
Mayor, el Plan Nacional de Discapacidades, el ámbito de lo urbano, pasando a nivel nacional de
Programa de Salud Adolescente y la creación del 0,53 a 0,52 entre 2006 y 2008. Sin embargo, la
Instituto Nacional de la Niñez y la Familia (INFA) mayor preocupación sigue siendo la distribución
como entidad pública y el Instituto Ecuatoriano de en el sector rural.
Economía Popular y Solidaria (MCDS, 2009).
Las áreas rurales del país presentan los mayores
En un contexto amplio, se ha logrado impulsar niveles de pobreza y sin embargo, son los pequeños
reformas transversales para mejorar el combate a productores campesinos quienes alimentan al país.
la malnutrición; la transformación del sistema Los efectos de las políticas de liberalización del
de capacitación para que responda a las necesi- mercado de tierras y la disminución de la inver-
dades de empleabilidad de los tradicionalmente sión pública para el fomento de la pequeña y

144


mediana producción agropecuaria ha provocado logrado titulación de la tierra. El 47,7% de peque-
una crisis que se evidencia en la pérdida sustanti- ños propietarios posee únicamente el 2,04% de la
va de los medios de producción al alcance de los tierra de uso agrícola y el 3,32% de grandes propie-
pequeños y medianos productores; al punto en tarios acapara el 42,57% de la tierra de uso agrícola
que sus economías se han transformado en activi- (Censo Agropecuario, 2000). Actualmente, el
dades de supervivencia que no garantizan la sobe- gobierno cuenta con el SIGTierras, un programa
ranía alimentaria familiar, ni los medios para que permite la regularización de tierras, valoración
atender sus más elementales necesidades (salud, de predios y control de calidad. Un esfuerzo conjun-
educación, vivienda). to entre el MAGAP, la AME y la SENPLADES.
Así mismo, se emprende la regularización de la
La concentración de agua y tierra constituye el tenencia de tierras en la frontera con Colombia,
principal problema que afecta la sobrevivencia de como una acción emergente (MCDS, 2009).
la pequeña producción campesina. En cuanto a
agua, el 88% de los regantes-minifundistas dispone A más de la falta de tierra y agua para la pequeña
de entre el 6% y el 20% de los caudales totales de producción campesina, existe deterioro de la cali-
agua disponibles, mientras que el 1% a 4% del dad del suelo debido al uso intensivo con sustan-
número de regantes-hacendados dispone del 50% a cias químicas que dejan secuelas negativas muchas
60% de dichos caudales. Apenas el 14% de los veces por desconocimiento de los agricultores o
lotes menores de 20 Has tienen algún tipo de riego. por presiones del mercado. Esto, sumado a la falta
de acceso a crédito, capacitación64 y asistencia téc-
En relación a la tierra, la información disponible de nica, ha generado procesos de empobrecimiento
fuentes oficiales del MAGAP señala que más del de las áreas rurales y una pérdida de la agrobiodi-
40% de los predios carece de títulos de propiedad y versidad, que deben ser enfrentados desde la estra-
son excepcionales los casos de mujeres que han tegia de desarrollo rural que propone el país.

3. Políticas y Lineamientos

BUEN VIVIR
Política 1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superación de todas las
desigualdades (en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda).

PARA EL
a. Ampliar la cobertura y acceso de los servi- y tradiciones culturales, promoviendo la
cios públicos de salud y educación para toda educación para la nutrición y la soberanía

la población, mejorando la infraestructura alimentaria.
física y la provisión de equipamiento, a la d. Universalizar el acceso a agua segura para
vez que se eliminen barreras de ingreso a sus diversos usos como derecho humano,
grupos de atención prioritaria, mujeres, pue- respetando las prelaciones establecidas en
blos y nacionalidades. la Constitución.
b. Impulsar la prestación de servicios de salud e. Diseñar y poner en marcha mecanismos para
sobre la base de principios de bioética y sufi- la condonación a las usuarias y usuarios en
ciencia, con enfoque de género, intercultu- extrema pobreza de las deudas de agua de
ral e intergeneracional. consumo humano que hayan contraído hasta
c. Impulsar el acceso seguro y permanente a ali- la entrada en vigencia de la Constitución.
mentos sanos, suficientes y nutritivos, prefe- f. Establecer mecanismos financieros y no
rentemente producidos a nivel local, en financieros para adquisición de vivienda,
correspondencia con sus diversas identidades con énfasis en población de los quintiles de

64
El fomento de capacidades de la ciudadanía se recoge en Objetivo 2.

145


ingresos más bajos, mujeres jefas de hogar, en función al déficit cualitativo y cuanti-
pueblos y nacionalidades, jóvenes, migran- tativo actual.
tes y sus familias, personas de la tercera h. Asignar prioritaria y progresivamente
edad y personas discapacitadas. recursos públicos para propender al acce-
g. Ampliar la cobertura del subsidio público so universal y gratuito a la educación y a
para la construcción, adquisición y mejo- los servicios de salud en función de crite-
ramiento de vivienda incorporando criterios poblacionales, territoriales y de equi-
rios de asignación territoriales y sociales dad social.

Política 1.2. Impulsar la protección social integral y seguridad social solidaria de la
población con calidad y eficiencia a lo largo de la vida con principios de igualdad,
justicia, dignidad, interculturalidad.

a. Apoyar a la protección de niñas, niños, que realizan trabajo doméstico no remune-
adolescentes y jóvenes, en especial para rado y tareas de cuidado humano.
los que se encuentran en condiciones de e. Fomentar la afiliación voluntaria de las
discapacidad, enfermedad crónica o dege- personas domiciliadas en el exterior a la
nerativa, abandono y mendicidad, en seguridad social ecuatoriana.
convivencia con madres y padres priva- f. Articular los programas de protección social
dos de la libertad, y adolescentes en con- con programas de economía social y solidaria
flicto con la ley o en rehabilitación por que favorezcan la formación y fortalecimiento
adicciones. de redes que incluyan a mujeres, grupos de
b. Ampliar progresivamente la cobertura de la atención prioritaria, pueblos y nacionalidades.
seguridad social con especial atención para g. Incrementar el acceso de los grupos de
adultos mayores, mujeres, personas con dis- atención prioritaria a servicios especializa-
capacidades y personas que realizan traba- dos en los ámbitos público y privado, con
jos no remunerados. especial énfasis a las personas en condición
c. Ampliar progresivamente la cobertura del de múltiple vulnerabilidad.
seguro social campesino, extenderla hacia h. Promover la corresponsabilidad pública,
sectores de pesca artesanal y crear una familiar y comunitaria en el cuidado de niñas,
modalidad específica de afiliación para tra- niños, adolescentes y personas dependientes.
bajadores y trabajadoras autónomas. i. Proteger a las familias en sus diversos tipos,
d. Priorizar la asignación de recursos públicos reconociéndolas como núcleos fundamen-
para el incremento progresivo de la cober- tales de la sociedad y promoviendo la pater-
tura de la seguridad social para las personas nidad y maternidad responsable.

Política 1.3. Promover la inclusión social y económica con enfoque de género,
intercultural e intergeneracional para generar condiciones de equidad.

a. Extender los servicios de inscripción y c. Fortalecer el sector financiero público y
cedulación a toda la población. popular y solidario para el desarrollo de
b. Ampliar la cobertura de servicios públicos y actividades productivas y para satisfacer las
programas de inclusión social y económica, necesidades de la población.
que permitan la satisfacción de las necesi- d. Desarrollar incentivos a la organización
dades básicas y aseguren la generación de social y comunitaria para la conformación
una renta suficiente, con énfasis en pueblos de unidades económicas solidarias y auto-
y nacionalidades, poblaciones rurales, urba- sustentables que generen trabajo y empleo,
no marginales y en la franja fronteriza. con especial atención a las organizaciones
de mujeres rurales y urbanas marginales.

146


e. Mejorar las condiciones y oportunidades de g. Generar mejores condiciones económicas
acceso, administración y usufructo de la para los hogares en sus diversos tipos y, a
propiedad en sus diversas formas. través de programas sociales específicos,
f. Reducir las brechas de ingreso y de segre- erradicar el trabajo infantil, priorizando
gación ocupacional que afectan a mujeres, los hogares con jefatura femenina de áreas
grupos de atención prioritaria, pueblos y urbano marginales y rurales.
nacionalidades.

Política 1.4. Democratizar los medios de producción para generar condiciones y
oportunidades equitativas.

a. Ampliar progresivamente el acceso a h. Fomentar la reagrupación parcelaria de
agua segura y permanente en sus diversos minifundios a través de incentivos a la aso-
usos y aprovechamientos a través de la ciatividad.
construcción y mejoramiento de infraes- i. Otorgar financiamiento para la adquisición
tructura y eficiencia en los mecanismos de tierras a las organizaciones de la econo-
de distribución. mía popular y solidaria, en el marco de for-
b. Desprivatizar los servicios de agua a través mas colectivas de propiedad.
de la terminación o renegociación de los j. Conformar bancos de semillas, germoplas-
contratos de delegación de estos servicios a ma y, en general, variedades genéticas para
empresas privadas, de acuerdo con los resul- promover su conservación y libre inter-
tados de auditorías integrales. cambio, así como la promoción de investi-
c. Fomentar la gestión comunitaria del recur- gaciones asociadas.
so hídrico, impulsando un manejo equitati- k. Generar condiciones de vida y actividades
vo, eficiente y sustentable. productivas alternativas para las poblacio-
d. Diseñar y aplicar programas públicos dirigi- nes asentadas en zonas protegidas, garanti-
dos a promover el acceso equitativo a la tie- zando el estricto respeto de los ecosistemas
rra, en particular para las mujeres rurales y considerando la participación de las
diversas, garantizando la propiedad en sus mujeres diversas.

BUEN VIVIR
distintas formas para erradicar la concen- l. Generar mecanismos de apoyo financiero y
tración y el latifundio, tomando en consi- no-financiero que promuevan el ahorro y
deración las particularidades de las áreas faciliten el acceso al capital productivo, cre-
protegidas cuando así lo amerite. ando líneas especiales y oportunidades de

PARA EL
e. Aplicar mecanismos de regulación del uso y financiamiento para mujeres del área urba-
acceso a tierras, a fin de que cumplan con la na y rural, para pequeñas y medianas pro-

función social y ambiental y fortalecer el ductoras y productores así como para
control y sanción a la concentración, lati- iniciativas asociativas.
fundio y tráfico de tierras. m. Fomentar acciones afirmativas que bene-
f. Fortalecer los mecanismos de control, para ficien el acceso y la generación de infra-
garantizar la conservación de la propiedad e estructuras de apoyo para la producción y
identidad de las tierras comunitarias de las comercialización, ciencia y tecnología,
comunidades, pueblos y nacionalidades, información, conocimientos ancestrales,
evitando su desplazamiento. capacitación, asistencia técnica y finan-
g. Impulsar programas de titulación y regula- ciamiento a los grupos humanos históri-
rización de la tenencia de la tierra, con camente excluidos social, económica y
consideraciones de género, para asegurar la territorialmente.
legalización de la propiedad, la posesión o n. Desprivatizar la infraestructura de apoyo a
el usufructo, según los casos, en un esque- la producción que es propiedad del Estado,
ma que fortalezca diversas formas de pro- en base a auditorias orientadas a recuperar
piedad y de acceso. y fortalecer el control público.

147


o. Fomentar asistencia técnica, capacitación ramiento de los procesos productivos, con
y procesos adecuados de transferencia de la activa participación de los diversos
ciencia, tecnología y conocimientos actores incluyendo a las universidades e
ancestrales, para la innovación y el mejo- institutos técnicos.

Política 1.5. Asegurar la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza.

a. Ampliar la base de contribuyentes, con diferenciada según los ingresos y niveles de
énfasis en la recaudación de tributos no consumo de bienes y servicios.
regresivos fundamentados en el principio e. Promover incentivos monetarios y no
de justicia distributiva. monetarios para las iniciativas productivas
b. Fortalecer la cultura tributaria del país, a y comerciales que impulsen la redistribu-
través de la difusión del uso de los recursos ción solidaria y equitativa de la riqueza.
recaudados en inversión pública. f. Generar mecanismos públicos de control
c. Aplicar y fortalecer mecanismos de control que aseguren el pago oportuno y justo de
y penalización severa al contrabando y la salarios y utilidades a los trabajadores y tra-
evasión tributaria, particularmente de las bajadoras.
personas naturales y jurídicas generadoras g. Fortalecer y ampliar las formas de propiedad
de grandes ingresos y utilidades. pública, cooperativa, asociativa y comunita-
d. Generar mecanismos no tributarios de ria, como medio para democratizar el acce-
redistribución que sean aplicados de forma so a las riquezas y a su generación.

Política 1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar toda
forma de discriminación, sea ésta por motivos de género, de opción sexual,
étnico-culturales, políticos, económicos, religiosos, de origen, migratorios, geográficos,
etáreos, de condición socioeconómica, condición de discapacidad u otros.

a. Generar y fortalecer espacios de diálogo e f. Generar mecanismos para la reducción de
intercambio que revaloricen las múltiples discriminación a los tipos de familias no
formas de diversidad y sus aportes a la tradicionales.
conformación de la sociedad plurinacio- g. Fortalecer y difundir mecanismos de san-
nal e intercultural. ción de prácticas discriminatorias, dentro
b. Fomentar la creación, producción y difusión del marco constitucional y legal vigente,
de manifestaciones culturales que promue- que permitan la restauración de los dere-
van la valoración y el respeto a la diversidad, chos violentados.
además de la no-discriminación y la no h. Aplicar reglamentaciones contra toda
exclusión genérica o etnocultura, entre otras. forma de discriminación en todos los nive-
c. Diseñar e implementar programas de les educativos.
aprendizaje y reflexión social que promue- i. Promover la participación ciudadana y el
van la toma de conciencia sobre los efectos control social como mecanismos de vigi-
de las múltiples de formas de discrimina- lancia contra las múltiples formas de dis-
ción y sus interrelaciones. criminación.
d. Incentivar el libre desarrollo de las identi- j. Fortalecer las capacidades para exigibili-
dades en los espacios educativos, conteni- dad de derechos a la no discriminación,
dos comunicacionales y la acción pública. favoreciendo acciones afirmativas hacia
e. Impulsar el acceso y uso de todas formas de las mujeres diversas, diversos sexuales,
comunicación: visual, auditiva, sensorial, y indígenas y afrodescendientes, entre
otras que permitan la inclusión de personas otros, en todos los ámbitos de la vida
con discapacidad. pública.

148


Política 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y
de las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia.

a. Aplicar medidas para el reconocimiento d. Fomentar iniciativas que promuevan la
pleno y protección de las personas extran- inserción de las personas migrantes en las
jeras sin importar su estatus o condición sociedades en las que se desenvuelven.
migratoria en el territorio ecuatoriano. e. Fortalecer y articular la capacidad institu-
b. Brindar atención y acompañamiento inte- cional instalada del Estado para la atención
gral especializado a las y los ecuatorianos y protección efectiva de las personas
migrantes retornados y sus familias para migrantes.
facilitar su inserción social e inclusión eco- f. Exigir reciprocidad en el respeto de dere-
nómica y financiera. chos para ciudadanos y ciudadanas ecuato-
c. Promover las culturas ecuatorianas en rianas en los países de acogida, mediante
mundo, en particular en los principales países acciones diplomáticas y patrocinios legales,
de destino de los emigrantes, a través de que protejan los derechos de nuestros con-
mecanismos como el apoyo a las manifesta- nacionales en el exterior.
ciones culturales de ecuatorianos y ecuatoria- g. Armonizar la normativa ecuatoriana en
nas en el exterior, así como el reconocimiento materia de movilidad humana.
e intercambio cultural con las y los extranje- h. Crear condiciones laborales equitativas
ros en el Ecuador. para la población inmigrante.

Política 1.8. Impulsar el Buen Vivir rural.

a. Generar mecanismos que fortalezcan la h. Promover cadenas cortas de comercializa-
complementariedad rural-urbana, equili- ción que conecten a productoras y producto-
brando sus relaciones demográficas, pro- res con consumidoras y consumidores, para
ductivas y culturales. generar mercados con precios justos y pro-
b. Desarrollar iniciativas intersectoriales arti- mover la soberanía alimentaria y las comple-
culadas para la prestación de servicios públi- mentariedades entre el campo y la ciudad.

BUEN VIVIR
cos que promuevan la equidad territorial y i. Crear y fortalecer mecanismos para la asig-
los derechos de la población rural, así como nación de agua para riego a las y los peque-
la inclusión social y económica de poblacio- ños productores que contribuyen a la
nes con discriminaciones múltiples. soberanía alimentaria, respetando las prela-

PARA EL
c. Promover, fortalecer y revalorizar las cultu- ciones establecidas en la Constitución.
ras campesinas, de sus formas de organiza- j. Redistribuir recursos hídricos para riego den-

ción y prácticas. tro de una gestión integral e integrada de
d. Fomentar actividades productivas que cuencas hidrográficas, respetando los dere-
mejoren las condiciones de vida de la chos de la naturaleza, así como su articula-
población rural, e impulsar la generación de ción en los territorios, con especial énfasis en
valor agregado. el manejo y protección de fuentes de agua.
e. Mejorar las condiciones para el abasteci- k. Incrementar la inversión e incentivos socio-
miento de insumos productivos, la pro- económicos en el sector rural para las peque-
ducción primaria, el procesamiento, la ñas y medianas economías familiares y
comercialización y distribución. organizaciones o asociaciones de la econo-
f. Apoyar a las pequeñas economías campesi- mía solidaria dirigidas a la producción diver-
nas en los procesos de almacenamiento y sificada de bienes y servicios, con énfasis en
poscosecha a través de capacitación, asis- los servicios turísticos comunitarios, espe-
tencia técnica y dotación de equipamiento cialmente aquellos conducidos por mujeres.
e infraestructura de apoyo. l. Incentivar iniciativas de generación de tra-
g. Generar espacios y mecanismos de inter- bajo digno en poblaciones rurales, conside-
cambios alternativos de bienes y servicios. rando la situación desigual de las mujeres
rurales en su diversidad.

149


Política 1.9. Promover el ordenamiento territorial integral, equilibrado, equitativo y
sustentable que favorezca la formación de una estructura nacional policéntrica.

a. Desarrollar un ordenamiento territorial sus- mientras se resuelve su situación político-
tentable, que viabilice la asignación de usos administrativa.
del suelo en función de las capacidades y f. Redistribuir y gestionar adecuadamente los
potencialidades territoriales, así como una equipamientos de recreación, salud, y edu-
distribución equitativa de las infraestructu- cación para incrementar el acceso de la
ras básicas y de apoyo a la producción. población, atendiendo las necesidades dife-
b. Fortalecer redes, grupos urbano y ciudades renciadas de la población en función del
intermedias de articulación nacional para sexo, edad, etnia y estilos de vida diversos.
favorecer un proceso de urbanización equi- g. Fortalecer roles y funciones especializadas y
librado y sustentable. complementarias de los asentamientos
c. Jerarquizar adecuadamente y mejorar los ser- humanos de acuerdo a sus capacidades
vicios relacionados con vialidad, transporte territoriales, en temas de investigación e
terrestre, aéreo, marítimo, señalización, innovación tecnológica.
tránsito, logística, energía y comunicación, h. Articular las iniciativas de desarrollo urba-
respondiendo a las necesidades diferenciadas no-rural desde una perspectiva solidaria,
de la población. cooperativa y participativa, que considere
d. Ampliar la cobertura de los servicios bási- las realidades territoriales y culturales y for-
cos de agua, gestión y tratamiento de resi- talezca las capacidades de los gobiernos
duos líquidos y sólidos para promover una autónomos descentralizados.
estructura policéntrica de asentamientos i. Establecer lineamientos y especificaciones
humanos sustentables en ciudades y zonas técnicas para la formulación participativa de
rurales, reconociendo las diversidades cul- los instrumentos de planificación y de orde-
turales, de género y edad, con especial namiento territorial de los gobiernos autóno-
énfasis en las zonas más desfavorecidas de mos descentralizados, sobre la base de las
cada territorio. potencialidades y bio-capacidades regionales
e. Diseñar planes locales de provisión de ser- que faciliten la promoción de equidad terri-
vicios en las zonas no delimitadas del territorial, reconociendo la diversidad de género,
torio nacional a través del Estado central, cultural, de formas de vida y ecosistemas.

Política 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos

a. Ampliar la educación familiar, comunitaria manteniendo siempre una equitativa
y formal para garantizar condiciones ade- división sexual del trabajo.
cuadas de protección, cuidado y buen trato, c. Incorporar a los niños y niñas como actores
en particular en las etapas de formación clave en el diseño e implementación de las
prenatal, parto y lactancia. políticas, programas y proyectos.
b. Articular progresivamente los programas d. Fomentar acciones integrales de preven-
y servicios públicos de desarrollo infantil ción del trabajo infantil, de la participación
que incluyan salud, alimentación saluda- de niños y niñas menores en actividades de
ble y nutritiva, educación inicial y esti- delincuencia, del maltrato familiar y sus
mulación adecuada de niños y niñas, otras formas y de la falta de acceso a educa-
respetando las prácticas y valores cultura- ción, fortaleciendo las defensorías comuni-
les de los pueblos y nacionalidades y tarias y la rehabilitación familiar.

150


4. Metas

1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hogares 1.5.2. Alcanzar al menos una participación del
cuya vivienda es propia al 2013. 50% de los impuestos directos en el total
1.1.2. Alcanzar el 98% de matrícula en educa- de impuestos al 2013.
ción básica al 2013. 1.5.3. Aumentar en un 10% l progresividad del
1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrícula de ado- IVA y del impuesto la renta de personas
lescentes en bachillerato para el 2013. naturales en el 2013.
1.1.4. Aumentar a 8 la calificación de la pobla- 1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistribu-
ción con respecto a su satisfacción con la tivo del IVA y del impuesto a la renta de
vida al 2013. personas naturales al 2013.
1.1.5. Revertir la desigualdad económica, al 1.8.1. Duplicar la participación de la agricultura
menos a niveles de 1995 al 2013. familiar campesina en las exportaciones
1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con seguro agrícolas al 2013.
social al 2013. 1.8.2. Reducir la brecha de intermediación en
1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupa- 20%, al 2013.
ción plena en personas con discapaci- 1.10.1. Alcanzar el 75% de niños y niñas que par-
dad al 2013. ticipan en servicios de desarrollo infantil
1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concentra- al 2013.
ción de la tierra al 2013. 1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje de
1.4.2. Reducir en 10% la concentración del niños y niñas que trabajan y no
acceso al crédito al 2013. estudian al 2013.
1.5.1. Aumentar al 15% la presión tributaria 1.10.3. Aumentar a 4 meses la duración promedio
al 2013. de lactancia materna exclusiva al 2013.
1.10.4. Erradicar la mendicidad infantil al 2013.

BUEN VIVIR
PARA EL

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160


Objetivo 2:
Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía

1. Fundamento hacia el conocimiento y la solución de las causas
que originan la sintomatología.
El desarrollo de capacidades y potencialidades ciu-
dadanas requiere de acciones armónicas e integra- La educación, entendida como formación y capa-
les en cada ámbito. Mediante la atención citación en distintos niveles y ciclos, es funda-
adecuada y oportuna de la salud, se garantiza la mental para fortalecer y diversificar las

BUEN VIVIR
disponibilidad de la máxima energía vital; una capacidades y potencialidades individuales y
educación de calidad favorece la adquisición de sociales, y promover una ciudadanía participativa
saberes para la vida y fortalece la capacidad de y crítica. Es uno de los medios más apropiados para
logros individuales; a través de la cultura, se defi- facilitar la consolidación de regímenes democráti-

PARA EL
ne el sistema de creencias y valores que configura cos que contribuyan la erradicación de las desi-
las identidades colectivas y los horizontes sociales; gualdades políticas, sociales, económicas y

el deporte, entendido como la actividad física pla- culturales. La educación contribuye a la construc-
nificada, constituye un soporte importante de la ción, transformación y replanteamiento del siste-
socialización, en el marco de la educación, la salud ma de creencias y valores sociales y a la
y, en general, de la acción individual y colectiva. revalorización de las culturas del país, a partir del
reconocimiento de la importancia de las prácticas
La acumulación de energía vital requiere una sociales y de la memoria colectiva para el logro de
visión preventiva de la salud, en la que el elemen- los desafíos comunes de una nación.
to básico sea la adecuada nutrición de la pobla-
ción, en particular, desde la gestación hasta los La actividad física y el deporte son elementos
cinco primeros años. Sin embargo, más allá de la dinamizadores de las capacidades y potencialida-
nutrición, en el ámbito de las políticas de salud des de las personas. En el campo de la salud públi-
pública, es necesario empezar a entender a la ca, la práctica deportiva es funcional a la
enfermedad como el “amigo a comprender”, más expectativa de un estilo de vida activo y relativa-
que como el “enemigo a atacar”. De ese modo, las mente prolongado, en tanto produce beneficios
estrategias en este campo podrán ser orientadas fisiológicos y psicológicos.

161


Desde una perspectiva estratégica, el desarrollo de 2. Diagnóstico
conocimientos con alto valor agregado es esencial,
así como la investigación e innovación técnica y A continuación se esboza una aproximación a la
tecnológica. La combinación de los saberes ances- situación de nutrición, educación, cultura y
trales con la tecnología de punta puede generar la deporte en el país, como los elementos que inci-
reconversión del régimen de desarrollo, apoyada den directamente en la generación de capacidades
en el bioconocimiento. A mediano plazo, se espe- y potencialidades de las personas.
ra que la producción local y exportable se sustente
en el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la Desnutrición
innovación, sobre la base de la biodiversidad. Estimaciones preliminares elaboradas por la
SENPLADES65, evidencian que, si bien la des-
En el ámbito rural, el acceso y conocimiento de nutrición crónica ha disminuido durante los
nuevas tecnologías de comunicación e informa- últimos años, todavía cerca de la quinta parte de
ción juegan un papel central para disminuir los los menores entre 0 y 5 años de edad (19.7%)
costos de transacción y hacer efectivo el régimen tienen este grave problema y, por ende, no cre-
del Buen Vivir. La educación es un área clave para cen saludablemente. La pobreza, la cantidad de
reducir la denominada brecha digital, cuya exis- personas dependientes en el hogar, la educación
tencia profundiza las desigualdades e inequidades. de la madre y el acceso a agua potable aparecen
El sistema de educación superior constituye un como las principales causas asociadas. Así, un
poderoso agente de potenciación de las capacida- hogar ubicado en el decil más pobre tiene 43%
des ciudadanas, cuando genera contextos apropia- de niños y niñas desnutridos crónicos comparado
dos para el desarrollo de “libertades positivas”, con con el decil más rico que apenas tiene un 6%66,
énfasis en la investigación científica y el desarro- conforme aumenta el número de dependientes
llo tecnológico, de manera que incida en la recon- en el hogar, se incrementa en un 3.2% la proba-
versión del régimen actual de desarrollo. bilidad de que exista un niño desnutrido.
Finalmente, la probabilidad de tener desnutri-
La construcción y el fortalecimiento de las capaci- ción crónica es mayor entre los niños y niñas de
dades y potencialidades de las personas y las colec- hogares que carecen de acceso al servicio de
tividades es un eje estratégico del desarrollo agua potable o cuyas madres tienen bajos niveles
nacional y una condición indispensable para la de educación (CISMIL).
consecución del Buen Vivir, tal como se plantea
en la Constitución de 2008. Esto implica diseñar La Encuesta de Condiciones de Vida 2005-
y aplicar políticas públicas que permitan a las per- 2006 (ECV, 2006), por su parte, muestra que la
sonas y colectividades el desarrollo pleno de sus desnutrición crónica es significativamente alta
sentidos, imaginación, pensamientos, emociones y en los niños que residen en el área rural, si se
formas de comunicación, en la búsqueda de rela- los compara con aquellos que viven en las ciu-
ciones sociales armoniosas y respetuosas con los dades (1.8 veces mayor) (Cuadro 7.2.1).
otros y con la naturaleza. Asimismo, evidencia que los niveles de desnu-
trición serían mayores en la Sierra y Amazonia
Las propuestas constitucionales podrán hacerse (33% y 36%, respectivamente), mientras que la
efectivas solamente a través de políticas públicas Costa registraría un valor cercano al 19%. Al
que garanticen la nutrición equilibrada y suficien- parecer no se registran diferencias significativas
te de la población; la generación de infraestructu- entre los niños y las niñas; los niños tienen una
ra y la prestación de servicios de salud; el desnutrición crónica del 26.8% y las niñas de
mejoramiento de la educación en todos sus nive- 25.7%. La desnutrición sería particularmente
les, incluida la formación y capacitación de fun- elevada en la población indígena (52%), donde
cionarios públicos, así como la implantación de su incidencia alcanzaría niveles comparativa-
orientaciones y acciones para el desarrollo de la mente altos, respecto a los otros grupos étnicos
actividad física y del deporte de calidad. (Cuadro 7.2.1).

65
SENPLADES, Subsecretaría de Información e Investigación.
66
SELBEN.

162


Cuadro 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por área

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006.

Por último, provincias como Chimborazo, Estos datos corroboran lo señalado por el
Bolívar, Cotopaxi y Tungurahua registrarían Observatorio de los Derechos de la Niñez y
altas tasas de desnutrición crónica (superiores al Adolescencia, en el sentido de que la desnutrición
40%), probablemente como resultado de con- de la niñez ecuatoriana es un mal sobretodo serra-
centrar en su territorio una gran proporción de no, indígena y rural. Los grupos vulnerables habi-
población indígena, pobre en su gran mayoría. tan en zonas con poco acceso a servicios de agua
(Mapa 7.2.1). potable y saneamiento, tienen bajo nivel educati-
vo y son ancestralmente pobres (Viteri, 2008).

Gráfico 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por etnia

BUEN VIVIR
PARA EL


163


Mapa 7.2.1: Desnutrición crónica al año 2006

* Las zonas en color blanco son zonas no delimitadas.

Educación mencionar las cifras de un estudio reciente acerca
Para el año 2006, la tasa de analfabetismo calcula- de la situación del analfabetismo en el Ecuador,
da a partir de la ECV del 2006 se encontraba en el coordinado por la UNESCO (2009) en colabora-
9.1% a nivel nacional. Existen limitaciones de ción con el Ministerio de Educación. Si bien en el
información para establecer un diagnóstico documento se aclara que no sirve para establecer
amplio y preciso en relación a la situación actual una tasa nacional de analfabetismo porque se basa
del analfabetismo en el Ecuador. Se cuenta con la en una proyección a partir del censo del 2001, sí
ENEMDU del 2008 que da cuenta de una tasa de es muy útil para hacer comparaciones relativas a
analfabetismo nacional del 7% y la ENEMDU nivel de cantón. Los resultados muestran que en la
2009 (primer trimestre), según la cual el analfabe- actualidad, las provincias con la más alta tasa de
tismo a nivel nacional en el área urbana alcanza el analfabetismo son: Las Zonas no delimitadas,
4.4%, si comparamos este dato con el del 2006, Morona Santiago, Guayas, Orellana, Santa Elena,
significa una reducción de menos de un punto Sucumbíos y Santo Domingo de los Colorados.
porcentual en tres años en el área urbana. No se Por otro lado, las provincias con la tasa de analfa-
tiene información para el área rural, por lo que por betismo más baja son: Pastaza, Pichincha, Cañar,
ahora no es posible calcular una tasa nacional de Napo y Chimborazo. A nivel cantonal, los canto-
analfabetismo. En este contexto, es pertinente nes con la mayor tasa de analfabetismo son:

164


Colimes (15.7%), Pedro Carbo (15.2%), Lomas de Guayaquil y Cuenca), donde se concentra alrede-
Sargentillo (14.8%), y Santa Lucía (14.5%) en dor del 20% del total de analfabetos. Esto daría
Guayas; Manga del Cura (15%) en zona no delimi- cuenta de un problema de falta de eficacia en el
tada; Pedernales (13.3%) y Pichincha (12.3%) en programa de alfabetización. En cuanto a la contri-
Manabí, Taisha (12%) y Tiwintza (12.3%) en bución cantonal al analfabetismo nacional, se
Morona Santiago. En tanto que casi el 40% de encuentra que la mayor concentración de analfa-
cantones presentan una tasa de analfabetismo betos esta en Guayaquil con el 25%, la ciudad más
menor al 1%. En el estudio también se menciona grande del país y otras ciudades importantes como
una reducción del analfabetismo en la zona rural Santo Domingo de los Colorados, Durán, El
de 2 puntos porcentuales, que estaría asociada a los Empalme, Cuenca, Manta, Milagro y Daule. En
programas de alfabetización. Esto muestra un sen- términos de eficiencia, los programas de alfabetiza-
tido de equidad en los programas de alfabetización. ción deberían poner mayor énfasis en las grandes
Contrariamente a lo anterior, no se encuentra un ciudades y en los cantones que tienen mayor con-
efecto significativo en términos de reducción del tribución al analfabetismo nacional. El siguiente
analfabetismo en las zonas urbanas, especialmente mapa, grafica la situación del analfabetismo pro-
en las principales ciudades del país (Quito, yectado al 2009, según el estudio de Unesco-ME.

Mapa 7.2.2: Mapa cantonal del analfabetismo en el Ecuador67

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: UNESCO-ME. 2009.

67
Proyectado al año 2009.

165


Entre 1995 y 2008, la tasa neta de matrícula básica a 2008-2009, lo que podría estar asociado a las polí-
nivel nacional se incrementó de 83% a casi 92.6%; ticas orientadas a la eliminación de barreras de
es decir, aumentó en 8.6 puntos porcentuales. Se han acceso impulsadas desde el Gobierno.
eliminado ya las brechas de género, no se establecen
disparidades por sexo, pues se registran tasas de 90.9 Un estudio realizado en el año 2009 (Ponce,
para las niñas y 90.8 para los niños en 2006. 2009), revela que la probabilidad de asistir a
escuelas de educación básica aumentó, con res-
La brecha urbano rural de 13 puntos estimada en pecto al año 2005, en 1% en el 2006, 1.4% en el
1995, se redujo a 7 puntos en el 2007; a nivel 2007 y 3% en el 2008. Para el caso del bachillera-
regional, la matrícula en la Amazonía representó to, esta probabilidad se habría incrementado en
el 90,0%, con 1 punto de diferencia respecto a la 2% en el 2006, 3% en el 2007 y 4% en el 2008.
Costa y Sierra (90.8% y 90.9%, respectivamente) Esta información confirma que las políticas de
(ECV 2006). universalización de la educación básica han alcan-
zado resultados positivos.
En provincias como Pichincha, Guayas, El Oro y
Cotopaxi, las tasas de matrícula superan el 92%. En cuanto alude a la educación superior, los datos
El resto de provincias, exhiben niveles de matrí- muestran un incremento en la matrícula de 2 pun-
cula entre el 82% y 91%.(ECV 2006). tos porcentuales entre el 2007 y el 2008 (ENEMDU
2007, 2008); sin embargo, todavía la tasa de esco-
En 2008, la tasa neta de matrícula en bachillerato laridad continúa en niveles inferiores al 20%.
se mantuvo en los niveles relativamente bajos,
registrados en el año 2007 (33%)68. Por otro lado, el nivel secundario, además presen-
ta serios problemas de eficiencia interna. Del
Según los registros del Ministerio de Educación, 100% de alumnos que ingresan en una determina-
la matrícula de educación inicial, básica y bachi- da cohorte a primer curso en un año dado, apenas
llerato habrían experimentado un aumento del el 57% termina el colegio sin desertar ni repetir.
10%, 8% y 15% entre los períodos 2007-2008 y (Cuadro 7.2.2)

Cuadro 7.2.2: Indicadores de eficiencia de la educación media

Fuente: SINEC. Años lectivos: 2004-2005 y 2005-2006

En definitiva, en la actualidad el país tiene un bajo Los datos sobre la evaluación de logros eviden-
nivel de acceso a la educación media, con niveles cian, por otra parte, que las puntuaciones en ter-
aún más bajos entre los pobres; y graves problemas cero de básica no superan el 50% del total en
de eficiencia interna pues de todos los estudiantes Lenguaje y el 40% en Matemáticas. En séptimo de
que acceden, un alto porcentaje deserta o repite. básica se registra una ligera mejora en Lenguaje a

62 ENEMDU 2007 y 2008.

166


nivel nacional, que se explica por el aumento de básica, el comportamiento en las calificaciones de
3 puntos en promedio entre los años 2000 y 2007. Lenguaje y Matemáticas es decreciente a lo largo
No ocurre lo mismo en Matemáticas, donde la de toda la década, llegando al 55% de la nota
tendencia observada es inercial, alcanzando ape- total en Lenguaje y al 30% en Matemáticas
nas el 30% de la puntuación total. En décimo de durante el 2007.

Cuadro 7.2.3: Resultados evaluación de logros Lenguaje y Matemáticas

Fuente: MEC, Informes Aprendo, 2007.

BUEN VIVIR
En cuanto a oferta educativa, según estadísticas diferencia entre la zona urbana y rural, dado que
administrativas del Ministerio de Educación en lo en esta última, en cada aula existen 26 alumnos
referente a la educación preprimaria, básica y más que en la zona urbana, llegando a un ratio de
media en el año lectivo 2005-2006, el ratio alum- 58 alumnos por aula.

PARA EL
no profesor a nivel nacional es de 17, al igual que
en el área urbana y rural, mientras que las institu- Aproximadamente, el 81% de las y los profesores

ciones privadas tienen en promedio 7 alumnos tienen título de docentes, el 61% tienen forma-
menos por profesor que las instituciones públicas. ción universitaria, 36% son bachilleres en cien-
cias de la educación o de institutos pedagógicos, el
El número de alumnos por aula a nivel nacional, 2% tienen postgrados y un 0.2% no han comple-
en promedio es de 21, pero existe una marcada tado el bachillerato.

167


Cuadro 7.2.4: Oferta educativa 2005-2006

Fuente: SINEC 2005-2006.

Aunque el gasto en Investigación, Desarrollo e Respecto a la disponibilidad de información
Innovación (I+D+i) en relación al PIB se ha incre- sobre acceso a la información y a la comunica-
mentado de 0.06% en 2005 a 0.23% en 2007, este ción, los datos muestran que continúa siendo
sigue siendo reducido a nivel per cápita: 6.33 USD limitada. Así, según la ECV 2006, apenas el
(2006) y 7.38 USD (2007), mientras que el gasto 34,4% de la población tiene teléfono fijo, el
por investigador fue de 30.60 USD y 35.39 USD, 38,1% teléfono celular y sólo el 7,2% usa
en los mismos años. Internet al menos una vez a la semana. Esta
información evidencia la enorme brecha digital
Al descomponer el gasto en ciencia y tecnología existente en el país. En las sociedades modernas,
según el sector de financiamiento, se evidencia que, la información juega un rol preponderante en el
en promedio, apenas un 4% se orientó hacia la edu- desarrollo. La falta de acceso a ella dificulta el
cación superior durante el período 2005-2007. ejercicio pleno de la ciudadanía en todos los
Cuando la misma información se desagrega por aspectos. El acceso limitado a la información y a
objetivo socioeconómico, se constata que la pro- los medios de comunicación restringe las posibi-
porción más alta del gasto en ciencia y tecnología lidades de formación y aprendizaje continuos a lo
se dirigió al sector de tecnología agrícola (24.5% en largo del ciclo vital y dificultan el desarrollo per-
el año 2007) y contrariamente la proporción menor sonal y colectivo de las capacidades.
al sector de explotación de la tierra (2.1%).69

69
Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT), Indicadores de actividades científicas y tecnológicas,
Ecuador, 2009.

168


Cultura mente a las mujeres, indígenas, afro descendientes
y adultos mayores.
Siendo Ecuador un país donde conviven diferen-
tes “culturas”, persisten problemas que en la Así, el analfabetismo femenino es un 45% mayor
práctica limitan el aprovechamiento adecuado que el masculino (10,4% y 7,4% respectivamen-
de las capacidades que devienen precisamente de te); según la encuesta de discriminación racial
formas y expresiones sociales distintas. Los (INEC, 2004), el 13% de los indígenas y el 10%
hechos muestran la inexistencia de relaciones de afroecuatorianos sufren de discriminación labo-
basadas en el respeto a la diversidad étnica, de ral; y, la brecha de ingreso entre hombres y muje-
género, generacional, de estatus socioeconómico res, bordea el 25% (ENEMDU, 2008).
y de pensamiento, lo que rompe las sinergias que
podrían resultar de una interacción social ade- Deporte70
cuada. Una sociedad que desconoce “sus partes El rol del deporte en la educación, no ha sido perci-
constitutivas”, tiene restricciones severas en bido como un instrumento de mejora de las capaci-
torno a la construcción de una identidad con dades y potencialidades de las personas. En la
objetivos y metas comunes. actualidad, las horas de cultura o educación física se
El irrespeto a la diversidad se expresa a través de la cumplen como un simple requisito curricular, y se
predominancia de una sola visión cultural en la dicta por lo general una vez a la semana. Las activi-
producción de servicios sociales, sin que ello signi- dades deportivas extracurriculares, que funcionan
fique desconocer los esfuerzos públicos, que aun- irregularmente y casi “espontáneamente”, no son
que no generalizados, se están desarrollando en el asumidas como un instrumento básico de formación.
ámbito de la salud. Se puede citar como ejemplo, Por otra parte, la historia deportiva del país da
el programa de salud intercultural del Ministerio cuenta de escasos resultados positivos en compe-
del ramo, que rescata el conocimiento ancestral tencias internacionales y una muy limitada contri-
en la provisión de los servicios. bución a la consecución de otros objetivos
Este irrespeto también se manifiesta en inequida- nacionales relevantes. Sin duda, los mayores
des de acceso por género, etnia y generación a las logros del deporte ecuatoriano están asociados a
oportunidades educativas, laborales y remunerati- esfuerzos individuales o corporativos, poco articu-
vas. Por lo general el analfabetismo, el desempleo lados a la gestión del Gobierno pues no se ha dis-
y las bajas remuneraciones afectan fundamental- puesto de políticas claras para el sector.

BUEN VIVIR
Gráfico 7.2.2: Porcentaje de personas que practican algún deporte

PARA EL

Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1999 y 2005-2006, INEC.
Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación. SENPLADES.

70
Esta sección del Diagnóstico es tomado del documento “Elementos para el Diseño de la Política del Deporte de la
Revolución Ciudadana”, Documento Borrador para discusión, elaborado por la Subsecretaría de Información e
Investigación de SENPLADES, Enero 2009.

169


En cuanto al tema de deporte recreativo, no exis- su salud por los efectos perniciosos asociados al
te un ente que permita regular el movimiento con sedentarismo. En efecto, cuando las personas
planes y programas recreativos en los sectores tienen una actividad física inferior a 30 minutos
escolarizado, no escolarizado y comunitario. diarios por 3 días a la semana tienen una mayor
probabilidad de experimentar, entre otros, pro-
Los datos muestran que, entre 1999 y 2006, se blemas de obesidad, presión arterial y complica-
habría producido un ligero incremento en el ciones cardio vasculares.
porcentaje de personas que practica algún
deporte (Gráfico 7.2.2) y, que la mayoría de Conforme los resultados de la Encuesta de Uso del
ecuatorianos y ecuatorianas (80%) se ejercitarían Tiempo del INEC (2007), entre el 28% y 50% de
físicamente menos de 3 horas a la semana la población nacional tendría una elevada proba-
(Cuadro 7.2.5), lo que estaría impactando sobre bilidad de sufrir los trastornos mencionados.

Cuadro 7.2.5: Tiempo semanal para jugar en la casa / fútbol, basket, ajedrez, damas, etc.

Fuente: INEC, Encuesta de Uso de Tiempo, 2007.
Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación.
SENPLADES.

170



Política 2.1. Asegurar una alimentación sana, nutritiva, natural y con productos del
medio para disminuir drásticamente las deficiencias nutricionales.

a. Integrar los programas estatales dispersos para prevenir la malnutrición prenatal, así
en un programa nacional, que considere la como para entregar suplementos alimenti-
diversidad cultural así como la perspectiva cios básicos en la gestación.
de género y se enfoque en aquellos sectores e. Promover la lactancia materna exclusiva des-
de población en situación más crítica de pués del nacimiento e implementación de
malnutrición, con énfasis en la atención bancos de leche materna a escala nacional.
emergente a mujeres embarazadas y niños y f. Articular mecanismos de información
niñas con desnutrición grave. sobre la importancia del control mensual y
b. Coordinar adecuadamente los esfuerzos programas de alimentación para infantes
públicos y privados en materia de producción, que evidencien desnutrición temprana.
distribución y comercialización de alimentos. g. Fortalecer los programas educativos dirigidos
c. Promover programas de reactivación pro- a toda la población, relacionados con la cali-
ductiva enfocados al cultivo de productos dad nutricional para fomentar el consumo
tradicionales, articulados al programa equilibrado de alimentos sanos y nutritivos.
nacional de alimentación y nutrición. h. Apoyar al desarrollo de huertos experi-
d. Promover la asistencia a los controles médi- mentales en los diferentes ámbitos y espa-
cos mensuales de las madres embarazadas cios sociales.

Política 2.2. Mejorar progresivamente la calidad de la educación, con un enfoque de
derechos, de género, intercultural e inclusiva, para fortalecer la unidad en la diversidad
e impulsar la permanencia en el sistema educativo y la culminación de los estudios.

a. Articular los contenidos curriculares de los h. Promover y generar esfuerzos públicos sos-

BUEN VIVIR
distintos niveles educativos. tenidos para impulsar la permanencia y cul-
b. Mejorar la calidad de la educación inicial, minación de los niños y niñas en educación
básica y media en todo el territorio nacional. inicial, básica y media, priorizando a las
c. Fomentar la evaluación y capacitación niñas de zonas rurales y urbano marginales

PARA EL
continua de los docentes, en la que se e impulsando la participación comunitaria
incluya la participación de la familia y las en el sistema escolar.

organizaciones sociales pertinentes para i. Promover programas de infraestructura que
propender al desarrollo integral de la cali- contemplen una racionalización y optimi-
dad educativa. zación de los establecimientos educativos y
d. Promover la coeducación e incorporación la superación de las brechas de cobertura.
de enfoques de interculturalidad, derechos, j. Crear de manera planificada partidas
género y sustentabilidad en el currículo docentes para el nivel inicial, básico y
educativo y en los procesos pedagógicos. medio, a fin de garantizar que no existan
e. Implementar programas complementarios escuelas sin maestros, particularmente, en
de educación con énfasis en la formación el ámbito rural.
ciudadana. k. Desarrollar y aplicar un modelo de educa-
f. Potenciar la actoría de los docentes e ción inclusiva para personas con necesida-
investigadores como sujetos de derechos, des educativas especiales.
responsabilidades y agentes del cambio l. Erradicar progresivamente el analfabetismo
educativo. en todas sus formas, apoyando procesos de
g. Fomentar la evaluación contextualizada de postalfabetización con perspectiva de géne-
los logros educativos de los estudiantes. ro y la superación del rezago educativo.

171


Política 2.3. Fortalecer la educación intercultural bilingüe y la interculturalización
de la educación.

a. Promover procesos de articulación entre la pal de cada nacionalidad y el castellano
educación intercultural bilingüe y las orga- como idioma de relación intercultural.
nizaciones indígenas para que exista un d. Diseñar mallas curriculares que reflejen las
proceso de evaluación participativa y con- realidades históricas y contemporáneas de
traloría social y un apoyo mutuo entre las los pueblos y nacionalidades.
comunidades y los centros educativos. e. Capacitar y formar docentes especializados
b. Articular el sistema educativo nacional con para la educación intercultural bilingüe ori-
la educación intercultural bilingüe. ginarios de cada nacionalidad, y generación
c. Diseñar y aplicar material educativo que de incentivos para su permanencia en las
garantice la utilización de la lengua princi- localidades.

Política 2.4. Generar procesos de capacitación y formación continua para la vida, con
enfoque de género, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir.

a. Diseñar y aplicar procesos de formación capacitación continua, fomentando la cul-
profesional y capacitación continua que minación de los niveles de instrucción.
consideren las necesidades de la población c. Fortalecer y crear mecanismos de crédito
y las especificidades de los territorios. que faciliten los procesos de formación y
b. Promover el acceso de mujeres diversas, capacitación continua.
grupos de atención prioritaria, pueblos y d. Capacitar a la población en el uso de nuevas
nacionalidades a procesos de formación y tecnologías de información y comunicación.

Política 2.5. Fortalecer la educación superior con visión científica y humanista,
articulada a los objetivos para el Buen Vivir

a. Impulsar los procesos de mejoramiento de educación superior para promover el Buen
la calidad de la educación superior. Vivir en los territorios.
b. Fortalecer y consolidar el proceso de asegu- h. Apoyar e incentivar a las universidades y
ramiento de la gratuidad de la educación escuelas politécnicas para la creación y el
superior pública de tercer nivel. fortalecimiento de carreras y programas
c. Fortalecer el sistema de educación superior, vinculados a los objetivos nacionales para
asegurando las interrelaciones entre los dis- el Buen Vivir.
tintos niveles y ofertas educativas. i. Generar redes y procesos de articulación
d. Promover programas de vinculación de la entre las instituciones de educación supe-
educación superior con la comunidad. rior y los procesos productivos estratégicos
e. Impulsar la investigación y el desarrollo para el país.
científico técnico en universidades y escue- j. Promover encuentros entre las diferentes
las politécnicas. epistemologías y formas de generación de
f. Impulsar programas de becas para la forma- conocimientos que recojan los aportes de los
ción docente de alto nivel. conocimientos populares y ancestrales en los
g. Generar redes territoriales de investigación procesos de formación científica y técnica.
entre instituciones públicas y centros de k. Incrementar progresivamente el financia-
miento para la educación superior.

172


Política 2.6. Promover la investigación y el conocimiento científico, la revalorización
de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación tecnológica.

a. Fortalecer la institucionalidad pública de la e. Fomentar procesos de articulación entre los
ciencia y tecnología. sectores académico, gubernamental y pro-
b. Fomentar proyectos y actividades de ciencia ductivo, incorporando conocimientos
y tecnología en todos los niveles educativos ancestrales.
e incorporación en las mallas curriculares de f. Promover programas de extensión universi-
los contenidos vinculados. taria con enfoque intercultural, de género y
c. Apoyar a las organizaciones dedicadas a la generacional.
producción de conocimiento científico e g. Establecer programas de becas de investiga-
innovación tecnológica. ción y especialización conforme las priori-
d. Promover procesos sostenidos de formación dades nacionales, a las especificidades de
académica para docentes e investigadores e los territorios y con criterios de género,
investigadoras de todos los niveles educati- generacionales e interculturales.
vos y reconocimiento de su condición de h. Democratizar los resultados obtenidos en las
trabajadores y trabajadoras. investigaciones realizadas, y reconocer los
créditos a las y los investigadores nacionales.

Política 2.7. Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de la
información y comunicación para incorporar a la población a la sociedad de la
información y fortalecer el ejercicio de la ciudadanía.

a. Democratizar el acceso a las tecnologías b. Promover las capacidades generales de la
de información y comunicación, espe- población para el uso y fomento de plata-
cialmente a Internet, a través de la dota- formas, sistemas, bancos de información,
ción planificada de infraestructura y aplicaciones y contenidos que posibiliten a
servicios necesarios a los establecimien- todos y todas obtener provecho de las tec-
tos educativos públicos de todos los nive- nologías de información y comunicación.

BUEN VIVIR
les y la implantación de telecentros en las c. Establecer mecanismos que faciliten la
áreas rurales. adquisición de ordenadores personales y
programas de capacitación.

PARA EL
Política 2.8. Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para

fortalecer las capacidades y potencialidades de la población.

a. Fomentar e impulsar de forma incluyente el d. Diseñar planes de entrenamiento para
deporte de alto rendimiento e incorporar mantener una vida activa adaptados a la
sistemas de planificación, seguimiento y necesidad de desarrollar inteligencia
evaluación de sus resultados. holística, y a las características etáreas de
b. Desarrollar actividades extracurriculares en la población.
las instituciones educativas dirigidas por e. Impulsar la actividad física y el deporte
entrenadores y guías especializados orienta- adaptado en espacios adecuados para el
dos a complementar la enseñanza. efecto.
c. Elaborar o reelaborar los programas curricu- f. Diseñar y aplicar un modelo presupuestario
lares de cultura física que tiendan a promo- de asignación de recursos financieros a los
ver el hábito de la práctica deportiva o diferentes actores de la estructura nacional
actividad física desde las edades tempranas. del deporte.

173


4. Metas

2.1.1. Reducir en un 45% la desnutrición cróni- 2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentes
ca al 2013. obtiene una calificación de “buena” en la
2.1.2. Garantizar un consumo kilo calórico dia- evaluación de conocimientos específicos
rio de proteínas mínimo de 260 Kcal. /día al 2013.
al 2013. 2.2.7. Reducir al 10% el analfabetismo funcio-
2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer en nal para el 2013.
niños y niñas al 2013. 2.5.1. Aumentar 969 investigadores dedicados a
2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de 7mo I+D+i al 2013.
y 10mo de educación básica que obtienen 2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latina
una calificación de “buena” y no menos de en la tasa de matrícula en educación supe-
un 8% nota de “muy buena” en ciencias rior al 2013.
sociales al 2013. 2.5.3. Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el
2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4to, 2013.
7mo, 10mo año de Educación Básica, y 2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publica-
3er año de bachillerato alcancen una nota dos en revistas indexadas al 2013.
de “buena” y que mínimo un 8% de “muy 2.6.2. Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+i
buena” en Matemáticas al 2013. como porcentaje del PIB al 2013.
2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4to, 2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos edu-
7mo y 10mo de educación básica y 3er año cativos rurales con acceso a Internet y el
de bachillerato obtienen una calificación 100% de los urbanos al 2013.
de “muy buena” en Lenguaje al 2013. 2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares con
2.2.4. Al menos 10% más de estudiantes de 7mo acceso a Internet al 2013.
y 10mo de educación básica obtienen una 2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso a
calificación de “muy buena” en Ciencias teléfono fijo al 2013.
Naturales al 2013. 2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpia-
2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentes das al 2012.
obtienen una calificación de “muy buena”
en la Evaluación Interna al 2013.

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Objetivo 3:
Mejorar la calidad de vida de la población

1. Fundamento gralmente los determinantes que inciden en la
calidad de vida de la población y, más aún, con el
La calidad de vida alude directamente al Buen fin de evitar los restringidos efectos de las políticas
Vivir en todas las facetas de las personas, pues se neoliberales, se han diseñado políticas y acciones
vincula con la creación de condiciones para satis- responsables, integrales e integradas, con la parti-
facer sus necesidades materiales, psicológicas, cipación activa de las distintas poblaciones, desde

BUEN VIVIR
sociales y ecológicas. Dicho de otra manera, tiene los territorios. Este aspecto es esencial pues persis-
que ver con el fortalecimiento de las capacidades ten barreras y desigualdades inaceptables en la cali-
y potencialidades de los individuos y de las colec- dad de los servicios, en el consumo de bienes, y en
tividades, en su afán por satisfacer sus necesidades la práctica de los valores esenciales para sobrellevar

PARA EL
y construir un proyecto de vida común. la vida en condiciones adecuadas, especialmente
por parte de los sectores rurales, urbano-periféricos,

Este concepto integra factores asociados con el indígenas y afroecuatorianos.
bienestar, la felicidad y la satisfacción individual y
colectiva, que dependen de relaciones sociales y Este objetivo propone, por tanto, acciones públi-
económicas solidarias, sustentables y respetuosas cas, con un enfoque intersectorial y de derechos,
de los derechos de las personas y de la naturaleza, que se concretan a través de sistemas de protec-
en el contexto de las culturas y del sistema de ción y prestación de servicios integrales e integra-
valores en los que dichas personas viven, y en rela- dos. En estos sistemas, los aspectos sociales,
ción con sus expectativas, normas y demandas. económicos, ambientales y culturales se articulan
con el objetivo de garantizar los derechos del
El neoliberalismo –en muchos casos a través de Buen Vivir, con énfasis en los grupos de atención
los organismos internacionales de cooperación– prioritaria, los pueblos y nacionalidades.
impuso modelos uniculturales de atención y
prestación de servicios de bajo nivel de acceso y El mejoramiento de la calidad de vida es un pro-
calidad para los más pobres, que redujeron el ceso multidimensional y complejo, determinado
conocimiento y el ámbito de acción de las polí- por aspectos decisivos relacionados con la calidad
ticas públicas. En la perspectiva de mirar inte- ambiental, los derechos a la salud, educación,

189


alimentación, vivienda, ocio, recreación y depor- insuficientes para el conocimiento de la realidad y
te, participación social y política, trabajo, seguri- la toma de decisiones públicas.
dad social, relaciones personales y familiares. Las
condiciones de los entornos en los que se desarro- Como una aproximación a la determinación de los
llan el trabajo, la convivencia, el estudio y el des- niveles de calidad de vida de la población, busca-
canso, y la calidad de los servicios e instituciones mos indicadores que den cuenta de dimensiones
públicas, tienen incidencia directa en la calidad tanto objetivas (satisfacción de necesidades básicas
de vida, entendida como la justa y equitativa re- de manera directa), como indicadores aproxima-
distribución de la riqueza social. dos de las condiciones subjetivas del Buen Vivir.
Calculado en base a datos de la Encuesta Nacional
No es posible experimentar avances decisivos y de Empleo, Desempleo y Subempleo - urbana y
radicales para revertir el deterioro de las condicio- rural (ENEMDU, 2007), el índice de la felicidad71
nes de vida, producto de décadas de políticas neo- en 2007 mostró que el 30.86% de la población
liberales, sin redistribuir el poder en favor de la ecuatoriana se sintió “muy feliz” con su vida, mien-
ciudadanía y sin reconocer la importancia de su tras el 3,9% de la población se siente “muy infeliz”
acción organizada en la gestión de todos los aspec- y el 14,65% “infeliz” con su vida, en 2007. Los
tos que inciden en la calidad de vida de la pobla- aspectos relacionados con la esfera personal, fami-
ción. Esta perspectiva impone el desafío de liar (estado civil, relaciones sociales) y pública-
construir un saber hacer nuevo desde la intercul- comunitaria (participación), así como con la salud,
turalidad, la diversidad y el equilibrio ecológico. son mejor valorados por la población, mientras la
educación y el trabajo producen menos satisfac-
ción, según las respuestas de la encuesta. En gene-
2. Diagnóstico ral, las personas tienden a valorar más las variables
relacionadas con las necesidades básicas que las
El análisis de la calidad de vida en el país se ve variables indirectas – como el ingreso.
seriamente limitado por la carencia de indicadores
certeros y confiables, integrales, periódicos y con Uno de los más certeros indicadores de deficien-
desagregación que permita estudiar sus determi- cias en la calidad de vivienda es el hacinamiento
nantes, su impacto diferencial y las brechas de ine- (más de tres personas por dormitorio). Este indica-
quidad social, de género, generacional, étnica y dor afecta en 2008, a casi 18% de los hogares a
territorial. Los sistemas de información sobre nivel nacional, mejorando la situación respecto a
salud, servicios, vivienda, recreación y otras mani- 2006, sin embargo, en el área rural aún la propor-
festaciones de la calidad de vida, son aún parcia- ción es casi 10 puntos porcentuales más alta que
les, disgregadas y con altos subregistros, por tanto, en el área urbana.

Cuadro 7.3.1: Proporción de hogares que viven en hacinamiento
(Por área)

Fuente: INEC, ENEMDU 2006-2008.

71
Ramírez, R. (2009)

190


El acceso de los hogares a agua potable para el ENEMDU), (65.7% en 2006 según la ECV). A
consumo humano y a un sistema de eliminación este déficit cuantitativo, se añade una proporción
de excretas incide en forma directa en la salud de de viviendas propias muestran mala calidad
sus habitantes y en impacto sobre el ecosistema (46.9% en 2006, según la ECV), llegando incluso
circundante a la vivienda. Expresa también la a déficit crítico no susceptible de reparación, en al
acción pública para mejorar la calidad del hábitat menos el 16.8% en 2006 (ECV). Las condiciones
en zonas urbanas y rurales. La cobertura de la red de habitabilidad de las viviendas se definen con-
pública de agua potable, dentro o fuera de la vencionalmente en tres dimensiones: materiali-
vivienda, asciende a 71.7% en 2008, con creci- dad72, espacio y servicios73.
miento ligero desde 68.9% en 2006 a 71,7% en
2007 (ENEMDU, 2006-2008). En cuanto a la recolección de basura domiciliaria,
el 73% de viviendas del país disponía de los servi-
La mayor parte de viviendas del país reporta algún cios de carro recolector, camión o carretilla; pro-
sistema de disposición de excretas. Esta tasa nacio- medio que esconde evidentes diferencias entre
nal pasó de 86.9% en 2006, a 87,4% en 2007 y áreas urbanas y rurales (95% y 29% respectiva-
89.2% en 2008 (ENEMDU), con claras diferen- mente) y por niveles de pobreza (43% en el sector
cias entre el área urbana (con tasas de alrededor más pobre y 94% en el más rico). Únicamente las
del 97% en los tres años) y el área rural (con tasas provincias de Pichincha, Guayas y El Oro tienen
que de 65.5%, en los años 2006 y 2007 sube a coberturas superiores al 80%, mientras la mayor
72.4% en 2008). parte de provincias presentan tasas de entre el
50% al 75%; pero Loja, Chimborazo, Cotopaxi y
En la disponibilidad de servicios básicos la caren- Bolívar menos del 50%. (ECV, 2006)
cia es casi 4 veces mayor en la zona rural frente a
la urbana. Esta situación de déficit se presenta con No se dispone de datos para valorar la relación
mayor intensidad en los hogares de la Amazonía de la vivienda con los ecosistemas circundantes
(35.5%) y la Costa (34.3%) que en la Sierra y su adecuación a la diversidad de culturas.
(24.5%). A nivel provincial, los déficit cualitati- Tampoco se cuenta con información sobre las
vos más altos se ubican en Los Ríos, Bolívar y condiciones de los espacios laborales, educativos
Manabí (más de 88% de hogares), y los menores o domésticos.
en Azuay y Pichincha (56 a 58%), según la misma

BUEN VIVIR
ECV 5a ronda, para el 2006. Uno de los determinantes fundamentales de la
salud es la disponibilidad de alimentos sanos,
La calidad de los asentamientos humanos incluye culturalmente adecuados, cuyo déficit, cualitati-
un emplazamiento adecuado, con buenos accesos vo o cuantitativo, impacta de manera directa en

PARA EL
al sitio de trabajo y a un costo razonable. En el la presencia de enfermedad. El acceso deficiente
44.2% de hogares del país la vía de acceso es a alimentación adecuada es especialmente perni-

empedrada, lastrada, de tierra u otros que no pres- cioso en la gestación y primera infancia, de
tan las facilidades para el desplazamiento, situa- manera que la principal causa de muerte en
ción más notoria en la Amazonía, donde afecta a menores de 1 año, en 2007, es el crecimiento
más del 70% de hogares. (ECV, 2006) fetal lento (asociado directamente a mala nutri-
ción durante el embarazo) que ocasionó el 14%
Por otro lado, poco más de uno de cada tres hoga- de las muertes totales en este grupo de edad
res del país carece de vivienda propia (2007, (INEC, Estadísticas Vitales 2007).

72
La ECV incluye el techo (palma, paja, hoja, madera, lona y plástico) y otras formas de piso (cemento, ladrillo, tabla,
tablón no tratado, caña, tierra, pambil, piedra); parámetros más exigentes que la NBI, y que pueden sesgar culturalmen-
te el indicador.
73
La ECV considera como servicios no deficitarios el servicio de luz provisto por empresa, agua de red, pila o llave públi-
ca; y disposición de excretas por alcantarillado o pozo séptico.

191


Cuadro 7.3.2: Principales causas de mortalidad infantil. Ecuador 2007
(Lista internacional detallada CIE-10)

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales-. Nacimientos y Defunciones. Año 2007
Elaboración:
1) Tasa por 1000 nacidos vivos ocurridos y registrados en el año 2007
2) El dato se refiere a los nacimientos ocurridos y registrados en el año 2007

192


Una estrategia de las familias ante la crisis es redu- manipulación de los alimentos, la disponibilidad de
cir la calidad y cantidad de la canasta alimenticia. agua segura y facilidades para la higiene, como la
Los patrones de consumo de alimentos están deter- diarrea y la gastroenteritis de origen infeccioso
minados culturalmente pero también están influen- están entre la segunda y tercera causa de muerte en
ciados por la avalancha publicitaria del mercado y los niños menores de 5 años.
la facilidad del acceso a alimentos de bajo poder
nutricional y negativo impacto sobre la salud. En Los cambios en la estructura social aunados a las
tal sentido, los problemas crecientes de sobrepeso y acciones de prevención y promoción de la salud,
trastornos alimenticios en todos los niveles pobla- dejan una huella epidemiológica en el mediano y
cionales, aún en hogares rurales y pobres, vienen a largo plazo, en las tasas de mortalidad general
complejizar el cuadro de mal nutrición. La morbili- (todas las edades) e infantil, que han incidido en
dad asociada a malas condiciones de preparación y el incremento de la esperanza de vida.

Mapa 7.3.1: Esperanza de Vida por Provincias

BUEN VIVIR
PARA EL

Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.
Fuente: INEC.

La tasa de mortalidad general a nivel país, mostró miento es más lento, con tasas de 4.8 en el año
una tendencia a la baja en todo el período 1982- 1993, a 4.3 en el 2007, mayor en el área rural
2007, si bien en la década 1990 y 2000 el decreci- (5.02) que en el área urbana.

193


Gráfico 7.3.1: Tasa de mortalidad general

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1982-2007.

Por tipo de causa observamos una mayor pro- acciones de promoción y prevención de la
porción de muertes transmisibles, reproductivas salud, educación sanitaria y detección oportuna
y de la nutrición en el área rural, así como los por parte del servicio de salud, siempre y mejo-
accidentes y las muertes por causa violenta. ren las condiciones sociales de la población, al
Estas tasas son indicadores de la eficacia de las mismo tiempo.

Cuadro 7.3.3: Tasas de mortalidad por causas definidas 2007

Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2007.
* Se excluye del cálculo las muertes por signos y síntomas mal definidos.

Asimismo, las causas de muerte en el caso de Cabe señalar, que la presencia de muertes por cau-
mujeres y hombres son diferenciadas. Mientras las sas crónico-degenerativas progresivamente ha ido
muertes por causas violentas y accidentes de trán- en aumento en los últimos años, mientras que han
sito ocupan los dos primeros lugares en el caso de disminuido las muertes por causas transmisibles
los hombres, en el de las mujeres no aparecen marcando claramente un momento de plena tran-
entre las diez primeras causas de muerte. sición epidemiológica.

194


Las tasas de mortalidad infantil y mortalidad baja de 21,3 en 1995 a 18,2 en el año 2000 y
materna han sufrido un evidente descenso en finalmente a 13.9 muertes por 1000 nacidos
los últimos años. La tasa de mortalidad infantil vivos en el 2007.

Gráfico 7.3.2: Tasa de mortalidad infantil

BUEN VIVIR
PARA EL
Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1995-2008; actualización SENPLADES.

Por su parte la mortalidad materna cuyo pico alta tasa de mortalidad infantil y materna por
alcanzó una tasa promedio nacional de 151.4 encima del promedio nacional, se caracterizaban
muertes por 100.000 nacidos vivos en 1985, des- por tener altos niveles de pobreza, mayor ruralidad
ciende a 117.2 muertes por 100.000 nacidos vivos y deficiencias en servicios básicos. Provincias
en 1990, a 78.3 en el año 2000, y baja hasta 48.5 como Chimborazo, Cotopaxi, Cañar, Sucumbíos y
por 100 000 nacidos vivos en 2006. Bolívar, presentan valores sensiblemente mayores
al total nacional. Por regiones la Sierra y la
Sin embargo, estas tasas muestran aún disparida- Amazonía tienen valores más altos que el prome-
des evidentes territorialmente. Las provincias con dio nacional. (Cuadro 7.3.4).

195


Cuadro 7.3.4: Tasas de mortalidad infantil (menores de un año)
y mortalidad por causas maternas (por 100 mil nacidos vivos)
1990, 2000, 2003, 2004 y 2007

* corregidas por inscripciones tardías
** 2007 no corregida por inscripciones tardías del siguiente año.
Fuente: INEC. Estadísticas vitales: nacimientos y defunciones. Años. 1990 – 2007

196


La mortalidad materna, y la morbilidad asociada porcentajes de atención institucional del parto
a sus determinantes, constituyen graves proble- sensiblemente menores al porcentaje nacional.
mas de salud pública que revelan algunas de las
más profundas inequidades en las condiciones y En el año 2004 la cobertura poblacional con al
calidad de vida de la población. Reflejan el esta- menos un control prenatal fue apenas del 84,2%
do de salud de las mujeres en edad reproductiva, valor que es sensiblemente menor en el sector
de su acceso a los servicios de salud y de la calidad rural (76,4%). En el mismo año apenas el 57,5%
de la atención que reciben, en particular en el de mujeres embarazadas logra acercarse a la norma
período de embarazo, durante el parto y dentro de mínima y óptima definida por el Ministerio de
las primeras horas del post-parto. Entre los facto- Salud Pública de 5 o más controles. El 26,2% reci-
res que más se asocian con la mortalidad materna bió apenas entre 1 a 4 controles prenatales.
están el lugar de atención del parto, el personal
que atiende el mismo, la oportunidad, el lugar y En torno a la atención del embarazo y del parto, se
personal que atiende las complicaciones y el con- observa la falta de un enfoque intercultural pleno
trol post-parto. que integre de manera respetuosa y complementa-
ria los conocimientos y prácticas no instituciona-
Sólo el 36,2% (44.4% en el área urbana y 26,4% lizantes y medicalizantes. Un indicador indirecto
en el área rural) de las mujeres recibió al menos de esto es la alta incidencia de parto domiciliario
un control postparto. (Perfil del sistema de salud y con parteras, en la población indígena.
el Ecuador 2008). Varias son las provincias y
regiones en las cuales son extremadamente altos El embarazo en adolescentes, debido a las graves
los porcentajes de madres que no reciben ni un implicaciones psicológicas, sociales, que tiene
control durante el post-parto. Imbabura, para la vida de los padres y de los hijos, en el pre-
Cotopaxi, Bolívar, Azuay y Los Ríos superan el sente y en el futuro, ha concitado la atención de
75%, llegando incluso al 80,4%. Según la la salud pública, al observar el incremento de
Encuesta Demográfica y de Salud Materna e casos diferentes ámbitos. Para el año 2003 el
Infantil, provincias como Bolívar, Cotopaxi, 18,4% del total de partos de nacidos vivos fueron
Imbabura, Chimborazo, Cañar, Azuay, Loja, en madres adolescentes entre los 15 y 19 años,
Esmeraldas y la región Amazónica presentan proporción que se mantiene en el 2008.

BUEN VIVIR
Cuadro 7.3.5: Distribución de nacidos vivos por edad materna, Ecuador. 2003, 2008

PARA EL

Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2003, 2008.

197


La morbilidad prevalente en el año 2006 viene trato y depresión, relacionados con la falta de
representada por las infecciones respiratorias espacios o ambientes y estilos de vida saludables.
agudas, las enfermedades diarreicas e intoxica- Las enfermedades crónicas también se hacen pre-
ción alimentaria, asociadas al déficit de infraes- sentes en este grupo representadas por la hiper-
tructura sanitaria básica, carencias e inocuidad tensión arterial y la diabetes ocupando el tercer y
alimentaria, también observamos los accidentes quinto lugar en número de casos respectivamen-
domésticos, accidentes terrestres, violencia, mal- te a nivel del país.

Cuadro 7.3.6: Número de casos de las principales causas de morbilidad,
según enfermedades de notificación obligatoria, 2006

Fuente: MSP – Epidemiología. Indicadores básicos de salud.

En el mismo año, las principales causas por las Todas ellas marcan incremento en relación al
que la población acudió a las unidades hospita- 2005, excepto el aborto (Perfil del sistema de
larias fueron la diarrea y la gastroenteritis de salud del Ecuador).
presunto origen infeccioso, con una tasa 25.6
por cada 10.000 habitantes, seguida del aborto Es preciso llamar la atención sobre el comporta-
no especificado con una tasa de 19,2 por cada miento epidemiológico de procesos que, como el
10.000 habitantes y la neumonía inespecífica, VIH/SIDA y la malaria, asociados con las condi-
con una tasa de 18,2 por cada 10.000 habitantes. ciones de vida.

198


Cuadro 7.3.7: Número y porcentajes de casos notificados de VIH/SIDA

BUEN VIVIR
PARA EL
Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de ITS-VIH/SIDA.

Las tasas de infectados por VIH-SIDA muestran contribuyendo al incremento de la tasa. Este pro-
tendencias crecientes, en el período 1990–2005 blema que en los primeros años del período indi-
pasó de 0,9 a 10,6 por cada cien mil habitantes. cado afectó en proporción de hasta 6 a 1 a
El total de casos notificados pasa de 2764 en el hombres frente a mujeres, en la actualidad, la
período 2002-2004 a 5736 en el período 2005- tasa es muy similar en ambos sexos, lo cual impli-
2007. Conforme las autoridades de salud, ha disca que el crecimiento de la tasa es mayor entre
minuido el subregistro en los últimos años, las mujeres en los últimos años.

199


La malaria que se asocia a la vulnerabilidad del sis- condiciones y calidad de vida deficientes. Las pro-
tema de salud del país, mantiene una tendencia vincias más afectadas son las de la Amazonía, Los
decreciente con una distribución irregular, asocia- Ríos y Esmeraldas, con tasas que superan el prome-
da a las variaciones climatológicas con ocurrencia dio nacional. Cabe señalar sin embargo que en el
en áreas geográficas pertenecientes a zonas tropi- último período de fuerte incidencia del Fenómeno
cales y subtropicales, es evidente en las áreas rura- de El Niño (2007-2008) la mejor prevención reali-
les, urbano-periféricas y donde las coberturas con zada junto con la capacidad de respuesta mejorada
infraestructura sanitaria son insuficientes con del sistema de salud público determinó que el núme-
características socioeconómicas precarias con ro de casos no se incremente como en 1997-1998.

Cuadro 7.3.8: Tasa de incidencia de paludismo por cien mil habitantes

Fuente: MSP. SNEM- Dirección Nacional de Epidemiología.

200


La tuberculosis es una enfermedad tratable que cias de un ambiente saludable. También se asocia
también refleja las situaciones socioeconómicas a contaminantes laborales y malas condiciones
de la población de un país así como las deficien- del hábitat.

Cuadro 7.3.9: Tasa de incidencia de tuberculosis por cien mil habitantes

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de Tuberculosis.

Los ambientes domésticos, requieren la atención narios de violencia doméstica e intrafamiliar,
de la política pública en tanto son ambientes adicciones, etc. Algunos de estos problemas
propicios a contaminación y enfermedades están asociados con el hacinamiento, la no dis-
hídricas, alimenticias, crónico-degenerativas, ponibilidad de servicios básicos, la mala calidad
accidentes en niños, tercera edad y madres, esce- del agua de consumo.

201


Un grave problema que atenta a la calidad de situación, está dada por los datos de la Encuesta
vida de las mujeres en el ambiente doméstico es ENDEMAIN, realizada en 2004:
violencia intrafamiliar. Una aproximación a la

Cuadro 7.3.10: Violencia de la pareja según tipo y área de residencia, 2004

Fuente: CEPAR, ENDEMAIN 2004

Muchos problemas de salud se resuelven en el posibilidad de conocer en forma precisa el perfil epi-
ambiente doméstico, a través del cuidado materno demiológico real de la población, si bien se ha podi-
acumulando a su vez otro tipo de problemas para do detectar tempranamente brotes y epidemias, el
las mujeres, las personas que realizan trabajado sistema en su conjunto ha tenido poco impacto en
doméstico y otros tipos de cuidado, que no están términos de mejoramiento de las condiciones de
cubiertos por la seguridad social. salud y de concienciación sobre derechos ciudada-
nos. Un sistema jerarquizado por nivel de atención
El sistema público de salud, si bien geográficamente o especialidad, no permite el acceso real, oportuno y
distribuido en todo el territorio, aún se enfrenta al efectivo a muchos problemas que se producen y
reto de su conformación e integración entre siste- deben ser atendidos en los propios lugares, como son
mas y entre niveles. Esta fragmentación limita la los espacios rurales y urbano-marginales.


Política 3.1. Promover prácticas de vida saludable en la población.

a. Promover la organización comunitaria aso- e. Fortalecer las acciones de prevención de
ciada a los procesos de promoción de la salud. adicciones de sustancias estupefacientes y
b. Fortalecer los mecanismos de control de los sicotrópicas, alcoholismo y tabaquismo.
contenidos utilitaristas y dañinos a la salud f. Desarrollar, implementar y apoyar programas
en medios masivos de comunicación. de fomento de la masificación de la actividad
c. Diseñar y aplicar programas de informa- física según ciclos de vida, preferencias cultu-
ción, educación y comunicación que rales, diferencias de género, condiciones de
promuevan entornos y hábitos de vida discapacidad, generacionales y étnicas.
saludables. g. Coordinar acciones intersectoriales, con
d. Implementar mecanismos efectivos de con- los diferentes niveles de gobierno y con
trol de calidad e inocuidad de los productos participación comunitaria, para facilitar el
de consumo humano, para disminuir posi- acompañamiento profesional para el depor-
bles riesgos para la salud. te y a la actividad física masiva.

202


h. Realizar campañas y acciones como pausas j. Impulsar el mejoramiento de condiciones
activas para evitar el sedentarismo y prevenir organizativas, culturales y materiales que
sus consecuencias negativas para la salud, en favorezcan un equilibrio en el uso del tiem-
espacios laborales, institucionales y domésti- po global dedicado a las actividades de pro-
cos, con apoyo de organizaciones sociales, ducción económica, reproducción humana
laborales y la comunidad en general. y social con sentido de corresponsabilidad y
i. Promover actividades de ocio activo de reciprocidad de género y generacional.
acuerdo a necesidades de género, etáreas y
culturales.

Política 3.2. Fortalecer la prevención, el control y la vigilancia de la enfermedad, y el
desarrollo de capacidades para describir, prevenir y controlar la morbilidad.

a. Fortalecer la vigilancia epidemiológica de degenerativas y de las enfermedades
base comunitaria e intervención inmedia- transmisibles prioritarias y desatendidas.
ta, especialmente ante eventos que causen d. Diseñar e implementar sistemas de preven-
morbilidad y mortalidad evitable y/o que ción y atención integrales en concordancia
sean de notificación obligatoria. con el conocimiento epidemiológico y con
b. Articular a la comunidad en el sistema de enfoque de determinantes de salud.
vigilancia de modo que la información e. Fortalecer las acciones de promoción de la
sea generada, procesada y analizada en la salud mental, especialmente para prevenir
comunidad. comportamientos violentos.
c. Fortalecer la prevención, diagnóstico y
tratamiento de las enfermedades crónico

Política 3.3. Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin

BUEN VIVIR
costo para las y los usuarios, con calidad, calidez y equidad.

a. Articular los diferentes servicios de la red proveer servicios amigables, solidarios
pública de salud en un sistema único, coordi- y de respeto a los derechos y a los prin-

PARA EL
nado e integrado y por niveles de atención. cipios culturales y bioéticos, de acuer-
b. Fortalecer la rectoría de la autoridad sani- do a las necesidades en los territorios y

taria sobre la red complementaria de su perfil epidemiológico.
atención, incluyendo la privada, social y f. Generar y aplicar mecanismos de control
comunitaria. de calidad de la atención y de la terapéuti-
c. Promover la producción de medicamentos ca en las prestaciones en los servicios de la
esenciales genéricos de calidad a nivel nacio- red pública y complementaria, a través de
nal y de la región, procurando el acceso a protocolos de calidad, licenciamiento de
medios diagnósticos esenciales de calidad. unidades, participación ciudadana y vee-
d. Mejorar la calidad de las prestaciones de duría social.
salud, contingencias de enfermedad, mater- g. Impulsar la investigación en salud, el desa-
nidad y riesgos del trabajo. rrollo de procesos terapéuticos y la incor-
e. Promover procesos de formación con- poración de conocimientos alternativos.
tinua del personal de salud, a fin de

203


Política 3.4. Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención
prioritaria, con enfoque de género, generacional, familiar, comunitario e intercultural.

a. Ofrecer protección y prevención especia- h. Priorizar las acciones tendientes a reducir
lizada para la salud de niñas, niños y ado- la mortalidad materno-infantil y el riesgo
lescentes. obstétrico, en particular en las zonas
b. Mejorar la atención a personas con disca- rurales, las comunidades, pueblos y
pacidades proporcionándoles tratamiento, nacionalidades.
rehabilitación, medicamentos, insumos i. Optimizar y equipar los servicios de aten-
médicos, ayudas técnicas y centros de aco- ción materno-infantil y acompañar a las
gida para personas con discapacidades seve- madres durante el embarazo, con calidad y
ras y profundas, con énfasis en aquellas en calidez, promoviendo una adecuada nutri-
condiciones de extrema pobreza. ción, cuidado y preparación, e impulso a la
c. Promover acciones de atención integral a maternidad y paternidad responsable.
las personas refugiadas y en necesidad de j. Fortalecer el sistema de atención diferen-
protección internacional, así como a las ciada y acorde a las diversidades, en el post-
personas víctimas de violencia. parto y al recién nacido, y articular éste a
d. Ejecutar acciones de atención integral a redes de cuidado a las niñas y niños en cen-
problemas de salud mental y afectiva tros laborales, barriales, comunitarios, ins-
e. Impulsar acciones tendientes a la mejora de titucionales, en coordinación intersectorial
la salud de las personas de la tercera edad y con las iniciativas locales.
f. Promover los derechos sexuales y reproduc- k. Fortalecer las acciones y servicios para
tivos de las mujeres, difundiendo el derecho garantizar el derecho a una salud sexual y
a la salud, al disfrute de su sexualidad y for- reproductiva no discriminatoria y libre de
taleciendo el acceso a la información, orien- violencia que respete la diversidad, y empo-
tación, servicios y métodos de planificación derar a las mujeres en el conocimiento y
familiar a la vez que se vele por la intimidad, ejercicio de sus derechos.
la confidencialidad, el respeto a los valores l. Impulsar acciones de prevención del emba-
culturales y a las creencias religiosas. razo adolescente, e implementar estrategias
g. Valorar las condiciones particulares de de apoyo integral a madres y padres adoles-
salud de las mujeres diversas, en particular centes, así como a sus familias, garantizan-
durante el embarazo, parto y postparto. do el ejercicio pleno de sus derechos.

Política 3.5. Reconocer, respetar y promover las prácticas de medicina ancestral y
alternativa y el uso de sus conocimientos, medicamentos e instrumentos.

a. Incentivar la investigación sobre prácticas contenidos que promuevan el conocimien-
y conocimientos ancestrales y alternativos. to, la valorización y el respeto de los saberes
b. Diseñar y aplicar protocolos interculturales y conocimientos ancestrales y alternativos.
que faciliten la implementación progresiva d. Reconocer, formar con perspectiva de
de la medicina ancestral y alternativa con género e incorporar agentes tradicionales y
visión holística, en los servicios de salud ancestrales en el sistema general de salud.
pública y privada. e. Generar y aplicar normativas de protección
c. Introducir en la malla curricular de los pro- de los conocimientos y saberes ancestrales
gramas de formación profesional en salud del acerbo comunitario y popular.

Política 3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos, seguros y saludables,
con equidad, sustentabilidad y eficiencia.

a. Coordinar entre los distintos niveles de equilibrio en la localización del creci-
gobierno para promover un adecuado miento urbano.

204


b. Promover programas públicos de vivienda f. Promover incentivos a la investigación tec-
adecuados a las condiciones climáticas, nológica sobre alternativas de construcción
ambientales y culturales, accesibles a las per- de vivienda sustentables, en función del
sonas con discapacidades, que garanticen la clima y del ahorro energético; y la recupera-
tenencia segura y el acceso a equipamiento ción de técnicas ancestrales de construcción.
comunitario y espacios públicos de calidad. g. Reformar la normativa de inquilinato y for-
c. Fortalecer la gestión social de la vivienda talecimiento de las instancias públicas de
y la organización social de base en los regulación y control.
territorios como soporte de los programas h. Ampliar la cobertura y acceso a agua de
de vivienda. calidad para consumo humano y a servicios
d. Implementar estándares intersectoriales para de infraestructura sanitaria: agua potable,
la construcción de viviendas y sus entornos, eliminación de excretas, alcantarillado, eli-
que propicien condiciones adecuadas de minación y manejo adecuado de residuos.
habitabilidad, accesibilidad, espacio, seguri- i. Diseñar, implementar y monitorear las nor-
dad; que privilegien sistemas, materiales y mas de calidad ambiental tanto en zonas
tecnologías ecológicas e interculturales. urbanas como rurales, en coordinación con
e. Fortalecer las capacidades locales para la los diferentes niveles de gobierno y actores
producción de materiales de construcción y relacionados.
de vivienda, promoviendo encadenamientos j. Implementar mecanismos de evaluación y
productivos que beneficien a los territorios control social del impacto social y ambien-
y las comunidades. tal de los programas habitacionales.

Política 3.7. Propiciar condiciones de seguridad humana y confianza mutua
entre las personas en los diversos entornos.

a. Controlar y vigilar el cumplimiento de nor- indumentaria, transporte y demás bienes
mas y estándares de los diferentes espacios y servicios estratégicos relacionados, pre-
para evitar posibles efectos de contaminantes ferentemente producidos por la industria
físicos, químicos y biológicos, de estrés, fati- nacional especializada.

BUEN VIVIR
ga, monotonía, hacinamiento y violencia. f. Especializar y fortalecer la institucionalidad
b. Diseñar y aplicar sistemas de alerta, registro y de la seguridad del Estado en la prevención
monitoreo permanente y atender oportuna- y control del delito.
mente accidentes, enfermedades y problemas g. Fortalecer programas de seguridad ciudada-

PARA EL
asociados con contaminación ambiental y na y policía comunitaria, que consideren
actividades laborales. las perspectiva de género, etárea e intercul-

c. Implementar sistemas de alerta, registro, tural, en articulación con la seguridad inte-
monitoreo y atención oportuna de salud y bie- gral del Estado e incorporar la participación
nestar en los espacios educativos, en particular activa de la población en el control y vee-
los relacionados con las condiciones sanitarias duría social de sus acciones.
y de provisión de alimentos de esta población. h. Prevenir y controlar la delincuencia común
d. Diseñar e implementar acciones dirigidas a en todas sus manifestaciones y ámbitos, con
las organizaciones barriales y comunitarias enfoque sistémico y multidisciplinario y en
que fortalezcan los lazos de confianza, res- estricto respeto del debido proceso y los
peto mutuo y promuevan la cooperación y derechos humanos.
la solidaridad. i. Implementar mecanismos de rendición de
e. Modernizar las capacidades estatales de cuentas de la gestión para la seguridad
seguridad interna en términos de equipa- ciudadana, por parte de las instituciones
miento, tecnología, comunicaciones, responsables.

205


4. Metas

3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población que 3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescente
realiza actividad física más de 3.5 horas a al 2013.
la semana al 2013. 3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad materna
3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolares al al 2013.
2013. 3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neona-
3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un tal precoz al 2013.
40% al 2013. 3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje de
3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad del hogares que viven en hacinamiento al
dengue hemorrágico al 2013. 2013.
3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidad 3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas con
por SIDA al 2013. acceso a servicios de saneamiento al 2013.
3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta- 3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogares
lidad por tuberculosis al 2013. que habitan en viviendas con característi-
3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mor- cas físicas inadecuadas al 2013.
talidad por enfermedades causadas por 3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de vivien-
mala calidad del agua al 2013. das con déficit habitacional cualitativo al
3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidad 2013.
por neumonía o influenza al 2013. 3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los
3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de parto delitos hasta alcanzar el 23% al 2013.
institucional público al 2013. 3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de la
3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcio- Policía Nacional según los usuarios al
namiento de los servicios de Salud 2013.
Pública al 2013.

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BUEN VIVIR
PARA EL

215


216


Objetivo 4:
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover
un ambiente sano y sustentable

1. Fundamento lado, y con el ambiente, por otra, obliga a repensar
la situación de las personas respecto de su entorno
Hasta la expedición de la actual Constitución, los y del cosmos. De este modo, los seres humanos
elementos de la naturaleza eran vistos únicamente están en condiciones de redescubrir su relación
como recursos supeditados a la explotación huma- estrecha con la Pachamama, y hacer del Buen
na. Por consiguiente, eran valorados desde el punto Vivir un ejercicio práctico de sostenibilidad de la

BUEN VIVIR
de vista estrictamente económico. La Carta Magna vida y de los ciclos vitales.
da un giro radical en este ámbito, por lo que se
entenderá el concepto de garantía de derechos de la El enfoque de Buen Vivir rebasa la concepción
naturaleza señalado en este objetivo en el marco desarrollista que imperó en los últimos sesenta

PARA EL
del Capítulo II, Título VII, del Régimen del Buen años, y que estaba basada en una visión extractivis-
Vivir de la Constitución de la República.74 ta de los recursos naturales, la expansión de suelos

agrícolas y la explotación masiva e intensiva de los
Comprometido con el Buen Vivir de la población, recursos mineros y pesqueros. A partir del nuevo
el Estado asume sus responsabilidades con la natu- marco constitucional, se pretende institucionalizar
raleza. Asimismo, desde el principio de correspon- la prevención y la precaución, en la perspectiva de
sabilidad social, las personas, comunidades, pueblos ver el patrimonio natural más allá de los denomi-
y nacionalidades, los diversos sectores privados, nados recursos para contemplar y explotar.
sociales comunitarios y la población en general
deben cuidar y proteger la naturaleza. La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversi-
dad como patrimonios estratégicos es un desafío
La redefinición de relaciones entre personas, para las políticas públicas del país. De ella se deri-
comunidades, pueblos y nacionalidades, por un van retos, como lograr cambios significativos en las

74
Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el Título
VII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del Buen
Vivir. (N. del E.)

217


instituciones que dirigen la política, la regula- 2. Diagnóstico
ción y el control ambiental. Obliga, además, a
impulsar la desconcentración efectiva en los La dependencia de la economía en
territorios y articularla a la gestión de la nueva los recursos naturales y la degradación
estructura estatal, bajo el principio de reconoci- ambiental
miento de la diversidad poblacional, cultural y La política de apertura comercial que primó en las
ambiental, y sin olvidar que el Ecuador forma últimas décadas en el Ecuador ha incrementado los
parte de una comunidad mundial. patrones de deforestación y de pérdida de la calidad
ambiental en ciertas regiones del país. Desde 1980
Para ello, es indispensable que los cambios hasta el 2007 las exportaciones crecieron más que las
planteados estén acompañados de transforma- importaciones, con un déficit en la balanza biofísica
ciones en los enfoques productivos y de consu- comercial75 que llega a 20 millones de toneladas. Este
mo, a fin de prevenir, controlar y mitigar la crecimiento del déficit comercial físico se basa en el
contaminación ambiental y, de ese modo, per- incremento en las exportaciones de petróleo y de
mitir al país enfrentar, estratégicamente, el ciertos productos agrícolas. La primera implicación
calentamiento global. Aunque el Ecuador, a de esta situación es que el Ecuador exporta más
diferencia de los países más industrializados, material del que importa en una pauta tradicional en
no aporta en exceso a la emisión de CO 2, a América Latina, que tiene graves secuelas ambienta-
partir del marco constitucional vigente, puede les ya que cada tonelada de producto exportado
sentar precedentes históricos de carácter genera una serie de impactos ambientales (y en algu-
amplio en este ámbito. La no extracción de nos casos sociales) que no son integrados al precio.
crudo a cambio de compensaciones monetarias De otro lado, las 20 millones de toneladas de déficit
y no monetarias abre una gama de oportunida- comercial físico con relación al intercambio ecológi-
des para reflexionar críticamente, como socie- camente desigual, implica que Ecuador está produ-
dad, acerca de los fines y medios para lograr el ciendo más material de lo que ingresa, igualmente
Buen Vivir. con graves implicaciones ambientales.

75
El Análisis de los Flujos de Materiales (AFM) forma parte de un sistema de cuentas de recursos naturales y basa su fun-
damento teórico en la concepción del metabolismo social. El AFM permite cuantificar el intercambio físico de mate-
riales de las economías con el ambiente, a través de la construcción de un balance de materiales. Aplicado al comercio
exterior, se calcula el Balance Comercial Físico (BCF), donde se contabilizan las importaciones y exportaciones en
términos de su peso.

218


Mapa 7.4.1: Catastro minero y bloques petroleros para el 2009

Fuente: TNC – MAE, 2007 /MMP, 2006

BUEN VIVIR

PARA EL
Existe una clara reducción de la superficie natural tienen aún una superficie mayor al 75%. La Unión
del país y una acelerada degradación y fragmenta- Mundial para la Naturaleza, en su Libro Rojo de

ción del paisaje debido al cambio en el uso del Especies Amenazadas (IUCN, 2006), reporta un
suelo (Sáenz et al, 2002). Para el 2001 se estima total de 2.180 especies amenazadas en el Ecuador,
que la cobertura vegetal continental era de debido a la destrucción de su hábitat, el tráfico de
138.716 km2, es decir, el 55% del total de su distri- especies o la caza y pesca indiscriminadas.
bución potencial. Por superficie y remanencia, la
condición más crítica se encuentra en la vegeta- La mayor parte de presiones y la degradación de los
ción seca y húmeda interandina (25% de rema- ambientes marinos se relacionan con acciones en el
nencia), seguida por el bosque húmedo de la continente. Según la Evaluación Ecorregional del
Costa, el bosque seco occidental, el bosque húme- Pacífico Ecuatorial (Terán, et al, 2004), solo el 20%
do montano occidental y los manglares (menos de la contaminación en el mar se produce por acti-
del 50% de remanencia). Los humedales, el bos- vidades oceánicas, mientras el resto se presenta en
que seco montano oriental, el bosque húmedo las zonas costeras. En el sector de pesca y camarón
montano oriental y el páramo seco tienen una se registran impactos producidos por la generación
remanencia menor al 75%, mientras que los bos- de desechos sólidos, estimándose que el sector a
ques húmedos amazónicos, los bosques húmedos nivel nacional genera alrededor de 29.000 TM de
amazónicos inundables y los páramos húmedos residuos, los cuales no reciben tratamiento alguno

219


(Mentefactura; Ecolex; SCL Econometrics, 2006). el 85% de su superficie y El Oro con el 46%. En
Las zonas de mayor riesgo de contaminación por cuanto a magnitud, la mayor pérdida ha sufrido
derrames de petróleo se encuentran en Esmeraldas, Guayas con una reducción de 19.856 has y El
Manta, la Península de Santa Elena y el Golfo de Oro con 16.175 has.
Guayaquil. Solo en el Río Guayas y el Estero
Salado se estima una descarga de 200.000 galones Según el Programa de Modernización de los
de aceite por año. La extracción de especies del mar Servicios Agropecuarios (2001), los pastos planta-
sin ningún control es otra de las grandes amenazas dos y los cultivos de ciclo corto ocupan el 23,7%
a la biodiversidad. Las especies explotadas mues- del total de la superficie del país y la arboricultura
tran cambios en su estructura poblacional, con una el 6,2%. El restante 9,1% son cultivos de arroz,
reducción significativa del número y tamaño de los palma africana y camaroneras. El 5,3% de la
individuos, la interrupción en la frecuencia de superficie se encuentra erosionada o en proceso de
tallas y reducción de la edad de madurez sexual erosión, principalmente en la región Sierra
(Terán, et al, 2004). Un serio problema representa (Sáenz, 2005). El bosque húmedo de la Costa ha
la pesca ilegal de pepinos de mar y de tiburones en sido ocupado en más del 75% para la agricultura,
el Archipiélago de Galápagos. Algunos estudios seguido por el bosque seco occidental y la vegeta-
realizados en el país identifican la existencia de ción interandina con más del 70% de ocupación.
rutas y mecanismos furtivos e ilegales de pesca y De acuerdo al Análisis Ambiental País
comercialización de aletas de tiburón. (Mentefactura, et al, 2006), el sector agropecuario
es uno de los más desprovistos en términos de
El Informe 2000 (Ministerio del Ambiente y inversión, recuperación del suelo y mejora de la
otros, 2001) advierte cifras de deforestación con calidad productiva. En consecuencia, encontra-
tasas anuales subnacionales entre 1,7 (238.000 mos un avance indiscriminado de la frontera agro-
has) y 2,4 (340.000 has). Solo en la provincia de pecuaria sobre los ecosistemas remanentes. Un
Esmeraldas se han deforestado más de 700.000 cultivo de rápida expansión ha sido la palma afri-
has de bosques nativos desde 1960 (Larrea, cana, con más de 207.285,31 has acumuladas
2006). También en las provincias centrales del según el censo de ANCUPA en el 2005, lo que ha
Ecuador, como Cotopaxi, se han calculado tasas significado la conversión de 8.000 has de bosque
de deforestación que llegan a 2.860 has anuales nativo (Barrantes, 2001). Así también, el cultivo
(Maldonado, y otros, 2006). En el 2003 los bos- de flores y otros productos no-tradicionales regis-
ques nativos representaban el 13,26% de la tra altos impactos sociales relacionados a la modi-
superficie nacional, de los cuales, 6.785.563 has ficación de patrones de producción (la OIT
se superponen con comunidades afroecuatoria- registra, en el 2002, la presencia de 6.000 niños y
nas y pueblos indígenas. De acuerdo con los adolescentes en floricultoras), la salud de los tra-
datos sostenidos por la Coordinadora Nacional bajadores, contaminación en el uso de agua para
de Defensa del Manglar (2005), el 70% de las riego e impactos en la seguridad alimentaria por
zonas de manglar y áreas salinas desaparecieron reducir el mercado nacional de productos agríco-
entre 1969 y 1999. Las provincias que mayor las a favor del aumento del mercado internacional
pérdida del manglar han tenido son Manabí con (Barrantes, 2001).

220


Mapa 7.4.2: Zonas de aptitud agrícola y áreas de conflicto por actividades productivas,
Ecuador, 2000

BUEN VIVIR
Fuente: MAG 2000.

PARA EL
Casi la totalidad del territorio amazónico ecuatoria- día existe un serio conflicto derivado de la decisión

no está bajo contratos de asociación para la explo- de establecer una zona de co-manejo entre comuni-
ración o la explotación de petróleo (Fontaine, dades indígenas Awá y comunidades afroecuatoria-
2003). Los crecientes problemas derivados de la nas en territorios ubicados en la Parroquia de
degradación ambiental, la pérdida acelerada de Ricaurte-Tululbí, en la provincia de Esmeraldas. El
espacios naturales, la constante ocupación de tie- conflicto, en torno al proceso de destrucción del
rras indígenas y comunitarias, así como la desigual manglar, data desde la década de los ochenta, cuan-
distribución de los beneficios del desarrollo econó- do pobladores locales asociados a organizaciones no
mico, vienen acompañados, desde la década de los gubernamentales nacionales e internacionales ini-
años setenta, de conflictos socio-ambientales. ciaron una campaña de defensa del manglar. La
dinámica del conflicto ha implicado demandas
Las actividades forestales provocan constantes con- sociales a los poderes públicos para adoptar meca-
flictos con demandas sociales y legales de comuni- nismos eficientes de control al avance de la indus-
dades indígenas, afroecuatorianas, campesinas y de tria camaronera y a la tala de manglares.
organizaciones ambientalistas, que demandan la
adopción de efectivos mecanismos de control y san- Respecto del sector minero, los principales con-
ción a la tala indiscriminada (Lara 2002). Hoy en flictos que se dan ocurren en la actualidad en las

221


provincias de Imbabura, Morona Santiago, Azuay protegida mayor al 30%. La mayoría de provin-
y Zamora Chinchipe. Estos conflictos han impli- cias no sobrepasa el 20% de protección territo-
cado numerosas confrontaciones físicas entre rial, y en algunos casos, como Carchi, Manabí,
pobladores y trabajadores de las diferentes empre- Azuay, Bolívar, El Oro, Guayas, Santa Elena,
sas; acciones legales de parte y parte y acciones de Loja y Los Ríos, la protección es menor al 5% de
hecho para impedir el ingreso de trabajadores de su respectiva superficie.
las compañías a las áreas de las concesiones.
Según el estudio de Identificación de Vacíos y
La biodiversidad y el patrimonio natural Prioridades de Conservación para la Biodiversidad
Ecuador posee una gran diversidad geográfica, bio- en el Ecuador Continental (Cuesta-Camacho, et
lógica y étnica en un espacio relativamente redu- al, 2006), para mantener toda la representatividad
cido (256.370 km2), en donde convergen los de la biodiversidad y garantizar, entre otros facto-
Andes, la Amazonía y la Cuenca del Pacífico. Está res, la viabilidad e integralidad de los ecosistemas
entre los 17 países megadiversos del mundo, aun- se debería llegar al 32% de protección nacional
que es el más diverso si se considera su número de (82.516 km2). Actualmente, se ha cumplido el
especies por unidad de superficie (0.017 58,52% de la meta. La prioridad es sobre la Costa,
especies/km2). Esto significa que posee 3 veces más donde aún falta por alcanzar el 70% de protección,
especies por unidad de superficie que Colombia y para un total de 17.585 km2 (26% del total de la
21 veces más que Brasil (Coloma, et al. 2007). región Costa). Esta protección debería iniciar por
las provincias de Los Ríos, Guayas, El Oro,
Forma parte de varias eco-regiones terrestres, Manabí, Santa Elena y Esmeraldas. La región
dos de ellas con reconocimiento mundial como Sierra ha cumplido con el 36% de la meta de un
áreas calientes de biodiversidad (hotspots): el total de 17.069 km2 (27% del total del territorio de
“Tumbes-Chocó-Magdalena”, que se extiende la región). La protección debería dirigirse princi-
principalmente por el Noroeste del país, y el de palmente a Loja, Carchi, Azuay, Bolívar, Imbabura
los Andes Tropicales. y Pichincha. La Región Amazónica ha alcanzado
el 75% del total de la meta esperada (39.617 km2,
El Ministerio del Ambiente reporta, al 2009, 40 que representan el 34% del total de la región). La
áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas protección debería iniciarse por las provincias ubi-
Protegidas, con una cobertura territorial del 19% cadas en la región centro sur de la Amazonía:
de la superficie del país. Solo el Archipiélago de Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Pastaza.
Galápagos tiene una protección cercana al 97% Galápagos, en términos de protección territorial,
del territorio, seguidas por Napo, Orellana, es la provincia con mayor cumplimiento de la
Sucumbíos y Tungurahua, con una superficie meta, siendo cercana al 97%. (Mapa 7.4.3).

222


Mapa 7.4.3. Prioridades de conservación terrestres y marinas, Ecuador, 2007

Fuente: TNC – MAE, 2007

BUEN VIVIR

PARA EL
Según el estudio Áreas Prioritarias para la al desarrollo y difusión de esta biodiversidad en

Conservación de la Biodiversidad Marina en el el mundo: productos como la papa, la cascarilla
Ecuador Continental (Terán et al., 2007), se o quina, Cinchona sp. el cacao, las plantas
deben priorizar 25 zonas marino-costeras con medicinales y sus derivados, el principio activo
un total de 933.450 ha. de la franja ecuatoria- de la epibatidina, analgésico 200 veces más
na. Aproximadamente, el 18 %, del total prio- poderoso que la morfina o la industria del
rizado (no se considera la zona marina de camarón (MAE 2001).
Galápagos) tiene algún nivel de protección.
Las zonas de mayor prioridad se ubican en la La degradación del patrimonio hídrico
zona costera y marina de Esmeraldas, Manabí y y las inequidades en su acceso
Guayas y Santa Elena. Los problemas del recurso hídrico se concentran
en la pérdida de la cantidad y la calidad debido
La población ecuatoriana tradicionalmente ha a la sobreexplotación de las fuentes, el incre-
utilizado la biodiversidad para su beneficio: mento de la contaminación, el uso de tecnología
como medicina, en la agricultura, en la activi- anticuada, a trasvases sin planificación y la ace-
dad pecuaria, en sus ritos, costumbres y tradicio- lerada deforestación de cuencas hidrográficas
nes. Ecuador ha contribuido significativamente (Granda, et al., 2004).

223


Mapa 7.4.4: Rendimiento hídrico por cuenca y sus usos actuales

Fuente: SENAGUA 2007.

Según estudios realizados por el Instituto didas de traslado de entre el 15% y el 25% por pro-
Nacional de Meteorología e Hidrología (2007), blemas en la infraestructura. El porcentaje de
los recursos hídricos del país podrían encontrarse viviendas con agua entubada ha subido progresi-
en un alto nivel de vulnerabilidad a los cambios vamente: en 1995 el promedio nacional era del
en el clima. Así, con el aumento en un grado cen- 37%, pasando al 40% en 1999 y hasta el 48% en
tígrado de temperatura y la baja de un 15% en la el 2006. (INEC/MAG-SICA, 2001)
precipitación, las cuencas que cubren las provin-
cias de Esmeraldas, Pichincha, Manabí, Cotopaxi, Las posibilidades de diversificación
Tungurahua, Chimborazo, Cañar, Azuay, Carchi, de la matriz energética
Imbabura, Napo, Pastaza y Guayas incrementarían La matriz energética en el Ecuador depende
su déficit de agua, principalmente en los meses de actualmente, en forma mayoritaria, de los com-
julio a diciembre. bustibles fósiles. De acuerdo al Ministerio de
Electricidad y Energía Renovable (2008) en el
El cálculo del uso de agua (dato de 1989) era de Ecuador la dependencia por los combustibles fósi-
22.304 Hm3/año en generación hidroeléctrica y de les ha crecido sosteniblemente llegando a ocupar
22.500 Hm3/año en consumo (81% riego, 12,3% el 80% de la oferta de energía primaria. Este estu-
uso doméstico, 6,3% al uso industrial y 0,3% usos dio identifica algunos aspectos claves sobre la
varios). Del total del agua captada se estiman pér- matriz energética del Ecuador como:

224


• La excesiva dependencia de combustibles fósi- • El 80% del gas natural se desperdicia ya que
les ha aumentado la vulnerabilidad del país. no se inyecta en las formaciones geológicas
• Se ha invertido muy pocos recursos en buscar o se lo procesa para el uso doméstico.
fuentes diversas de generación energética.

Gráfico 7.4.1: Oferta de energía primaria, Ecuador, 1970, 2006

1970

2% 4%

39%

50%

5%

2006

7%
8%
3%

3%

BUEN VIVIR
PARA EL
79%

Fuente: OLADE en MEER 2008.

• Hay muy poco impulso para la utilización • No hay capacidad de refinación suficiente
de energía geotérmica, eólica o solar. No se del crudo ecuatoriano.
presentan estrategias claras para incentivar • Hay un incremento sostenido en la deman-
a los consumidores y empresarios a generar da de energía para el transporte y la indus-
energía renovable. tria, ésta ha aumentado de 36 a 55% en los
últimos 16 años.

225


Gráfico 7.4.2: Consumo de energía por sectores, Ecuador, 1980 y 2006

1980

3%
17% 36%

28%
11%
5%

2006

0%
20%

19%

55%
5% 1%

Fuente: OLADE en MEER 2008.

El Ecuador no tiene capacidad instalada para la del subsidio al gas, mientras las clases medias y altas
generación de biocombustibles, pero ha sido iden- capturan el restante 77,5%.
tificada como una actividad productiva priorita-
ria. Se está diseñando una estrategia para utilizar En cuanto a la energía eléctrica, el Ecuador tiene
el etanol derivado de la caña de azúcar que se mez- una capacidad instalada de 4.000 MW que se com-
clará con la gasolina y para utilizar palma africana pone por un 41% de fuentes hidroeléctricas, 49,9%
para desarrollar biodiesel. de fuentes termoeléctricas (de bunker, diesel y gas
natural) y 9,1% se importa desde Colombia
Finalmente, como lo presentan Cuesta y Ponce (CONELEC 2007). En el año 2006, la generación
(2007) el 40% de las familias más pobres en el bruta de energía eléctrica en el Ecuador alcanzó
Ecuador capturan solamente el 22,5% del beneficio algo más de 16 mil GWh76, mientras que la energía

76
La diferencia la compone 3500 MW en pérdidas en la transmisión y distribución de energía y 1500 MWen autoconsumo.

226


facturada fue alrededor de 11 mil GWh. De 19% por el sector industrial, el 8% por alumbra-
acuerdo a la energía facturada, el consumo de do público y el restante 10% por diversos actores
energía eléctrica en el Ecuador es demandado en (CONELEC 2008).
un 41% por residencias, 22% por el comercio,

Gráfico 7.4.3: Energía eléctrica total: producida e importada, Ecuador, 1991-2006
(GWh)

Fuente: CONELEC 2008.

BUEN VIVIR
En el Gráfico 7.4.3 se puede observar cómo ha aumento en la energía total consumida en

PARA EL
variado la composición de la energía eléctrica en el los hogares) y mayor al crecimiento del PIB
Ecuador en los últimos 16 años. En el año 1991 la en los mismos años.

energía de fuentes térmicas representaba el 27% • El Ecuador deja de invertir en fuentes
mientras que para el año 2006 representa el 47% sustentables de energía eléctrica y reem-
del balance de energía total producida, y la hidro- plaza el incremento de la demanda, en un
electricidad pasa del 73% al 44%, en el mismo primer momento, con la implementación
período. Este cambio de la matriz energética tiene de centrales térmicas y, en un segundo
algunas repercusiones: momento, en la importación de energía
desde Colombia, que para el año 2006
• Entre 1997 y 2006 la demanda de energía llega a 1570 GWh. Las fuentes térmicas
eléctrica se duplicó. Este incremento es demandan combustibles fósiles (diesel,
mayor al crecimiento poblacional (se fuel oil) que no se producen en el país,
aumentó la cobertura de energía a la pobla- con serias repercusiones en las finanzas
ción al 94%, pero también representa un públicas77.

77
En el año 2007 el monto destinado para la importación de derivados fue alrededor de US$ 2.300 millones.

227


• La generación de energía eléctrica produce de la construcción de plantas hidroeléctricas
impactos ambientales no considerados en la están relacionados al embalse del agua en
estructura de precios ni en las inversiones del grandes zonas altas en biodiversidad como es
sector. El incremento en las emisiones de el flanco oriental de la cordillera con el con-
CO2 que tienen como base las fuentes térmi- secuente impacto en comunidades locales de
cas, es significativo. Los impactos ambientales altos niveles de pobreza.

Gráfico 7.4.4: Proyección de energía eléctrica producida hasta el año 2017 (GWh/mes)

Nota: NGTCP es la nueva generación termoeléctrica que desde el año 2008 se prevé reemplazará la energía importada de Colombia.
Fuente: PME (CONELEC 2007)

Con la tendencia de crecimiento de la energía son la geotermia, mareomotriz, eólica, solar. Se
desde el año 1990 al 2006, CONELEC estima que espera que la generación térmica se reduzca desde
para el año 2022 la demanda de energía eléctrica el año 2012 con la operación de los proyecto
facturada será de 14 millones de MWh y con la Sopladora y Coca Codo Sinclair78 (CONELEC
tendencia de la demanda de de los últimos años, 2007). Finalmente, no hay una meta clara respec-
será de 15 millones de MWh. Depender de la to a la reducción y ahorro en el consumo de ener-
generación hidroeléctrica, es potencialmente peli- gía en el Ecuador.
groso, puesto que la variabilidad en los regímenes
de lluvias aumenta, como consecuencia del cam- La contaminación ambiental
bio climático y es necesario prever años de sequía El Análisis Ambiental País (Mentefactura et al,
graves. Resalta la necesidad de impulsar la genera- 2006) destaca el posicionamiento creciente de las
ción de proyectos de fuentes alternativas como municipalidades, especialmente en el control de

78
Desde la entrada en operación del proyecto Coca Codo Sinclair se espera que la generación hídrica alcance el 90% de
la capacidad instalada.

228


la contaminación industrial, donde se registran ciada al transporte, industria, minería y genera-
experiencias muy positivas como la de los munici- ción eléctrica; (2) altos índices de contaminación
pios de Quito, Cuenca y Guayaquil. Sin embargo, hídrica, por la disposición sin tratamiento de resi-
en las ciudades medianas y pequeñas la gestión duos líquidos domiciliarios e industriales; (3) ina-
ambiental es débil o inexistente. Basta con obser- decuado manejo del crecimiento urbano, con la
var ejemplos como la cobertura de la recolección consecuente degradación ambiental expresada en
de basura o tratamiento de desechos, así como la la congestión, contaminación, ruido, disemina-
brecha que existe en el tratamiento de descargas ción de desechos, hacinamiento, escasez de áreas
que se hacen a los cuerpos de agua. En el Ecuador verdes de recreación, violencia social e inseguri-
solo el 5% de las aguas negras tienen algún nivel dad; (4) crecimiento inusitado del parque auto-
óptimo de tratamiento. motor; (5) inadecuado manejo y disposición de
residuos sólidos, domésticos e industriales, parti-
Debido al acelerado y desordenado crecimiento cularmente los peligrosos como los hospitalarios;
urbano, aún podemos notar la persistencia de pro- (6) inexistencia de un sistema nacional de infor-
blemas como: (1) contaminación atmosférica aso- mación sobre calidad ambiental.

Mapa 7.4.5: Disposición de desechos sólidos a diciembre del 2008

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: MAE.

229


Los efectos y repercusiones últimos diez años con el desfase de la época lluvio-
del cambio climático sa y registro de precipitaciones intensas en perío-
Los reportes recientes del Panel Intergubernamental dos muy cortos seguidos de períodos de
de Expertos sobre cambio climático indican que el disminución significativa de la precipitación. Por
Sistema Climático continuará cambiando por otro lado, el retroceso de los glaciares en los últi-
siglos, los eventos extremos tendrán una mayor fre- mos años es significativo, alrededor del 20 – 30%
cuencia, el incremento de la temperatura del aire en los últimos 30 años. A pesar de los esfuerzos rea-
continuará de igual manera, el retroceso de los gla- lizados en el país, con el apoyo de la cooperación
ciares se incrementará y el régimen de precipitación internacional, el tema de cambio climático no está
sufrirá importantes cambios en su distribución tem- incluido en la planificación nacional y sectorial.
poral y espacial.
La tasa de crecimiento de las emisiones totales de
Como resultado de los cambios en el sistema cli- CO2 entre 1994-2003 fue del 4% anual cuando la
mático, el Ecuador ha soportado graves consecuen- tasa de crecimiento anual promedio del PIB para ese
cias sociales, ambientales y económicas; como período fue del 2,7%. Esto no solamente indica que
ejemplo cabe destacar que un evento, El Niño, la economía emite más, sino que es más ineficiente.
tuvo un costo de alrededor de 3 mil millones de Un factor adicional es que el sector de mayor creci-
dólares, sin considerar la pérdida de vidas huma- miento de las emisiones es la industria (Gráfico
nas, ecosistemas y, en general, daños al ambiente. 7.4.5). Este análisis no estaría completo si no dijéra-
mos que el 70% de las emisiones de CO2 son causa-
En los últimos años el país ha registrado incremen- das por el cambio de uso del suelo (Sáenz 2007a).
tos sostenidos de temperatura, cambios en la fre- Como se comentó en el inicio de este documento los
cuencia e intensidad de eventos extremos (sequías, agresivos procesos de deforestación en el Ecuador no
inundaciones, heladas), cambios en el régimen solamente impacta en la pérdida de biodiversidad
hidrológico y retroceso de glaciares. Un aspecto de sino en la generación de emisiones de CO2, que en
vital importancia es la variación registrada en los algún momento tendremos que capturar.

Gráfico 7.4.5: Crecimiento de emisiones totales de CO2 entre 1993-2004

Fuente: CISMIL 2007

230


La institucionalidad ambiental miento territorial renovado, que contemple las par-
La institucionalidad ambiental en el Ecuador ha ticularidades y considere la fragilidad de los ecosiste-
estado marcada por fuerte carga de centralismo y mas, así como recupere la visión social para con
relación vertical del Estado a la ciudadanía. Al no las poblaciones asentadas en el Archipiélago.
concebir que temas como salud, educación, orde- Asimismo, la Constitución establece que para la
namiento territorial, energía, vialidad, gestión de Circunscripción Territorial Especial de la Amazonía
riesgos, urbanismo o producción, podrían contener deberá haber una planificación integral que incluya
un eje ambiental, todas las instituciones del Estado aspectos ambientales, económicos y culturales, con
central, de los gobiernos locales y el ámbito priva- un ordenamiento territorial que garantice la conser-
do, han mantenido espacios desarticulados entre vación y protección de sus ecosistemas y el Buen
si, que han venido tratando de manera apenas Vivir de su población.
complementaria o por cumplir con los requisitos,
los aspectos ambientales en cada uno de sus espa- La Constitución establece también, la necesidad
cios. La institucionalidad y, por ende, las competen- de crear y poner en funcionamiento instancias de
cias de la autoridad ambiental nacional se han control y supervisión de las acciones realizadas
visto involucradas en constantes disputas con otras por algunas de las instituciones del sector patri-
instancias públicas de su mismo nivel. La disper- monial. Específicamente, la creación de la
sión de competencias y la falta de planificación, Superintendencia Ambiental tratándose de un
comunicación y acuerdos interinstitucionales han organismo independiente a las actuales instancias
resultado en un manejo lento. de control, conformando un área especializada en
este tema. Así también, dentro del Sistema
La nueva Constitución de la República ha permiti- Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental,
do acelerar estos procesos de modernización, rees- en el período se implementará la Defensoría
tructuración y desconcentración de las instituciones Ambiental, como parte de las instancias ciudada-
públicas del Estado. Para el 2009 las instituciones de nas necesarias para garantizar los derechos de la
carácter ambiental se reformarán en función de un ciudadanía y la naturaleza.
nuevo modelo de gestión, con altos niveles de efi-
ciencia y desconcentración sobre las 7 zonas territo- Los artículos contemplados en los Derechos de la
riales propuestas por la Secretaría Nacional de Naturaleza, como parte del capítulo del Buen
Planificación y Desarrollo (SENPLADES). En el Vivir, el principio de responsabilidad del Estado

BUEN VIVIR
caso de Galápagos, la Constitución establece la para con la naturaleza, y el principio de correspon-
creación de un Consejo de Gobierno, que lleve ade- sabilidad social de cuidar o denunciar los abusos
lante un modelo diferenciado y complementario de que se darían para con un espacio natural, recupe-
desarrollo, el cual deberá ocuparse fundamental- ran y aclaran el nivel de responsabilidad que se

PARA EL
mente de: establecer el Sistema de Planificación de debe tener ante cualquier tipo de afectación que
Galápagos, a través de un plan de gestión y ordena- se haga en la naturaleza.



Política 4.1. Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y su
biodiversidad terrestre y marina, considerada como sector estratégico.

a. Fortalecer los sistemas de áreas protegi- b. Diseñar y aplicar procesos de planificación
das terrestres y marinas, basados en su y de ordenamiento de territorial en todos
gestión y manejo con un enfoque ecosis- los niveles de gobierno, que tomen en
témico, respetando sus procesos natura- cuenta todas las zonas con vegetación nati-
les y evolutivos, ciclos vitales, estructura va en distinto grado de conservación, prio-
y funciones. rizando las zonas ambientalmente sensibles

231


y los ecosistemas frágiles, e incorporen establecido en la Constitución y la norma-
acciones integrales de recuperación, con- tiva internacional relacionada.
servación y manejo de la biodiversidad con f. Desarrollar proyectos de forestación, refo-
participación de las y los diversos actores. restación y revegetación con especies
c. Diseñar y aplicar marcos regulatorios y pla- nativas y adaptadas a las zonas en áreas
nes especiales para el Archipiélago de afectadas por procesos de degradación,
Galápagos y la región amazónica, que impul- erosión y desertificación, tanto con fines
sen prácticas sostenibles, de acuerdo a los productivos como de conservación y recu-
parámetros ambientales particulares de estos peración ambiental.
territorios así como sus recursos nativos. g. Fomentar la investigación, educación,
d. Promover usos alternativos, estratégicos y capacitación, comunicación y desarrollo
sostenibles de los ecosistemas terrestres y tecnológico para la sustentabilidad de los
marinos y de las potenciales oportunidades procesos productivos y la conservación de
económicas derivadas del aprovechamiento la biodiversidad.
del patrimonio natural, respetando los h. Proteger la biodiversidad, particularmente
modos de vida de las comunidades locales, las especies y variedades endémicas y nati-
los derechos colectivos de pueblos y nacio- vas, bajo el principio precautelatorio a tra-
nalidades y los derechos de la naturaleza. vés de, entre otras medidas, la regulación
e. Desarrollar y aplicar normas de bioseguri- del ingreso y salida de especies exóticas.
dad y de biotecnología moderna y sus pro- i. Preservar, recuperar y proteger la agrodiver-
ductos derivados, así como su sidad y el patrimonio genético del país, así
experimentación y comercialización, en como de los conocimientos y saberes ances-
cumplimiento del principio de precaución trales vinculados a ellos.

Política 4.2. Manejar el patrimonio hídrico con un enfoque integral e integrado
por cuenca hidrográfica, de aprovechamiento estratégico del Estado y de valoración
sociocultural y ambiental.

a. Diseñar y aplicar reformas institucionales la continuidad y permanencia de los proce-
tendientes a fortalecer la regulación, el sos de conservación.
acceso, la calidad y la recuperación de los e. Impulsar la investigación para la restaura-
recursos hídricos, e implementar un pro- ción, reparación, rehabilitación y mejora-
ceso de desconcentración articulado a los miento de los ecosistemas naturales y la
procesos de planificación de todos los estructura de las cuencas hidrográficas.
niveles de gobierno. f. Diseñar programas de sensibilización, edu-
b. Establecer lineamientos públicos integrales cación y capacitación que permitan el reco-
e integrados de conservación, preservación nocimiento del valor y la gestión cultural
y manejo del agua, con criterios de equidad del patrimonio hídrico.
y racionalidad social y económica. g. Implementar programas bajo criterios de
c. Recuperar la funcionalidad de las cuencas, corresponsabilidad y equidad territorial
manteniendo las áreas de vegetación y las (en vez de compensación) por el recurso
estructuras relacionadas con las fuentes y la hídrico destinado a consumo humano y a
producción hídrica. actividades económicas.
d. Estimular la gestión comunitaria responsa- h. Desarrollar e implementar programas que
ble del recurso hídrico y apoyo al fortaleci- impulsen sistemas sostenibles de produc-
miento de las organizaciones campesinas e ción, como alternativa a las actividades
indígenas en los territorios para garantizar productivas que afectan el estado de las
cuencas hidrográficas.

232


Política 4.3. Diversificar la matriz energética nacional, promoviendo la eficiencia y
una mayor participación de energías renovables sostenibles.

a. Aplicar programas, e implementar tecnolo- bajo parámetros de sustentabilidad en su
gía e infraestructura orientados al ahorro y aprovechamiento.
a la eficiencia de las fuentes actuales y a la e. Reducir gradualmente el uso de combus-
soberanía energética. tibles fósiles en vehículos, embarcaciones
b. Aplicar esquemas tarifarios que fomenten y generación termoeléctrica, y sustituir
la eficiencia energética en los diversos sec- gradualmente vehículos convencionales
tores de la economía. por eléctricos en el Archipiélago de
c. Impulsar la generación de energía de fuen- Galápagos.
tes renovables o alternativas con enfoque f. Diversificar y usar tecnologías ambiental-
de sostenibilidad social y ambiental. mente limpias y energías alternativas no
d. Promover investigaciones para el uso de contaminantes y de bajo impacto en la
energías alternativas renovables, inclu- producción agropecuaria e industrial y de
yendo la mareomotriz y la geotermia, servicios.

Política 4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contaminación ambiental como aporte
para el mejoramiento de la calidad de vida.

a. Aplicar normas y estándares de manejo, atmosférica y restauración de niveles
disposición y tratamiento de residuos sóli- aceptables de calidad de aire con el obje-
dos domiciliarios, industriales y hospitala- tivo de proteger la salud de las personas y
rios, y sustancias químicas para prevenir y su bienestar.
reducir las posibilidades de afectación de la d. Reducir progresivamente los riesgos para
calidad ambiental. la salud y el ambiente asociados a los
b. Desarrollar y aplicar programas de recupe- Contaminantes Orgánicos Persistentes
ración de ciclos vitales y remediación de (COPs).
pasivos ambientales, tanto a nivel terrestre e. Regular criterios de preservación, conserva-

BUEN VIVIR
como marino, a través de la aplicación de ción, ahorro y usos sustentables del agua e
tecnologías amigables y buenas prácticas implementar normas para controlar y enfren-
ambientales y sociales, especialmente en las tar la contaminación de los cuerpos de agua
zonas de concesiones petroleras y mineras mediante la aplicación de condiciones explí-

PARA EL
otorgadas por el Estado ecuatoriano. citas para el otorgamiento de las autorizacio-
c. Implementar acciones de descontaminación nes de uso y aprovechamiento.

Política 4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con 7. OBJETIVOS NACIONALES
énfasis en el proceso de cambio climático.

a. Generar programas de adaptación y res- c. Impulsar programas de adaptación a las
puesta al cambio climático que promuevan alteraciones climáticas, con énfasis en
la coordinación interinstitucional, y la aquellos vinculadas con la soberanía ener-
socialización de sus acciones entre los dife- gética y alimentaria.
rentes actores clave, con particular aten- d. Valorar el impacto del cambio climático
ción a ecosistemas frágiles como páramos, sobre los bienes y servicios que proporcio-
manglares y humedales. nan los distintos ecosistemas, en diferente
b. Incorporar programas y planes de contin- estado de conservación.
gencia ante eventuales impactos originados e. Incorporar el cambio climático como variable
por el cambio de clima que puedan afectar a considerar en los proyectos y en la evalua-
las infraestructuras del país. ción de impactos ambientales, considerando

233


las oportunidades que ofrecen los nuevos climático para todo el país, acompañados
esquemas de mitigación. de un sistema de información estadístico y
f. Desarrollar actividades dirigidas a aumen- cartográfico.
tar la concienciación y participación ciuda- h. Incentivar el cumplimiento de los compro-
dana, con énfasis en las mujeres diversas, misos por parte de los países industrializa-
en todas las actividades relacionadas con el dos sobre transferencia de tecnología y
cambio climático y sus implicaciones en la recursos financieros como compensación a
vida de las personas. los efectos negativos del cambio de clima
g. Elaborar modelos predictivos que permitan en los países no industrializados.
la identificación de los efectos del cambio

Política 4.6. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos
por procesos naturales y antrópicos generadores de riesgos.

a. Incorporar la gestión de riesgos en los pro- apropiadas y ancestrales que sean viables
cesos de planificación, ordenamiento terri- para las realidades locales.
torial, zonificación ecológica, inversión y d. Implementar un sistema de investigación y
gestión ambiental. monitoreo de alerta temprana en poblacio-
b. Implementar programas de organización nes expuestas a diferentes amenazas.
de respuestas oportunas y diferenciadas de e. Desarrollar modelos específicos para el sec-
gestión de riesgos, para disminuir la vulne- tor seguros (modelos catastróficos), que
rabilidad de la población ante diversas combinen riesgo y los parámetros financie-
amenazas. ros del seguro y reaseguro, para recrear even-
c. Fomentar acciones de manejo integral, efi- tos históricos y estimar pérdidas futuras.
ciente y sustentable de las tierras y cuencas f. Analizar la vulnerabilidad y el aporte a la
hidrográficas que impulsen su conservación adaptación al cambio climático de infraes-
y restauración con énfasis en tecnologías tructuras estratégicas existentes y futuras.

Política 4.7. Incorporar el enfoque ambiental en los procesos sociales, económicos
y culturales dentro de la gestión pública.

a. Fomentar y aplicar propuestas integrales en la toma de decisiones en los sectores
de conservación del patrimonio natural, productivos públicos y privados.
manejo sostenible, contaminación evita- e. Promover productos de calidad, con bajo
da y protección de comunidades, con impacto ambiental y alto valor agregado,
énfasis en la iniciativa por la no-extrac- en particular de los generados en la eco-
ción de crudo en el campo Yasuní - nomía social y solidaria, con certificación
Ishpingo-Tambococha-Tiputini (ITT), de la calidad ambiental.
para la construcción de un sistema alter- f. Desarrollar planes y programas que impul-
nativo de generación económica. sen el uso sostenible del patrimonio natural
b. Institucionalizar las consideraciones y la generación de bioconocimiento y servi-
ambientales en el diseño de las políticas cios ambientales.
públicas del país. g. Fomentar las actividades alternativas a la
c. Impulsar los procesos sostenidos de gestión extracción de los recursos naturales, gene-
de conocimiento en materia ambiental. rando actividades productivas con el prin-
d. Incorporar consideraciones ambientales y cipio de soberanía alimentaria, a través de
de economía endógena para el Buen Vivir la producción agroecológica, acuícola y
otras alternativas.

234


4. Metas

4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el 4.3.4. Alcanzar el 97% las viviendas con servi-
área de territorio bajo conservación o cio eléctrico al 2013.
manejo ambiental al 2013. 4.3.5. Alcanzar el 98% las viviendas en zona
4.1.2. Incluir 2.521 km2 de superficie marino- urbana con servicio eléctrico al 2013.
costera y continental bajo conservación o 4.3.6. Alcanzar el 96% las viviendas zona rural
manejo ambiental al 2013. con servicio eléctrico al 2013.
4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforesta- 4.4.1. Mantener las concentraciones promedio
ción al 2013. anuales de contaminantes de aire bajo los
4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de estándares permisibles al 2013.
mercurio en la actividad minera al 2013. 4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambienta-
4.3.1. Aumentar en 1.091 Mw. la capacidad ins- les al 2013.
talada al 2013 y 487 MW. más al 2014. 4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBC al 2013.
4.3.2. Disminuir la huella ecológica de tal 4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguici-
manera que no sobrepase la biocapacidad das (COPS) al 2013.
del Ecuador al 2013. 4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza alto
4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener- del índice de vulnerabilidad de ecosiste-
gías alternativas en el total de la capaci- mas a cambio climático, y al 69% el nivel
dad instalada. de amenaza medio al 2013.

BUEN VIVIR
PARA EL

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PARA EL

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242


Objetivo 5:
Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción
estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana

1. Fundamento La nueva visión de soberanía deja atrás a los
supuestos homogeneizadores de la nación mestiza y
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es enfatiza en la necesidad de reconocer la diversidad
el fundamento de la autoridad. Su ejercicio se da de los pueblos y nacionalidades. En el caso ecuato-
a través de los órganos del poder público y de las riano, los procesos de resistencia de los pueblos,
formas de participación directa, previstas en la nacionalidades, organizaciones y movimientos

BUEN VIVIR
Carta Política. Uno de los deberes primordiales sociales frustraron las aspiraciones asimilacionistas
del Estado ecuatoriano es garantizar y defender la de una élite gobernante que, durante 200 años de
soberanía nacional. vida republicana, fue incapaz de proponer un pro-
yecto de país al margen de los postulados e intere-

PARA EL
La soberanía ha sido pensada desde la integridad ses de las potencias extranjeras, lo que generó
territorial y jurídica. La Constitución de 2008 dependencia política, económica, social y cultural.

supera este concepto tradicional y defensivo. Se El reconocimiento de la plurinacionalidad a escala
entiende a la soberanía a partir de sus implicacio- constitucional es el resultado histórico de la lucha
nes políticas, territoriales, alimentarias, energéti- de los pueblos por la unidad en la diversidad, y por
cas, económicas y culturales. Garantizarla, en lograr formas de desarrollo propias, mediante una
estos términos, implica mantener y defender la soberanía integral.
autodeterminación e independencia política del
Estado, interna e internacionalmente. El Gobierno Nacional busca insertar estratégica y
activamente al Ecuador en el orden económico y
Para ello, y como expresión de la soberanía popu- político internacional, desde la perspectiva de la
lar, se reconocen diversas formas de organización integración soberana de los pueblos. Esta integra-
de la sociedad, dirigidas a desarrollar procesos de ción supone el respeto mutuo de los Estados, el
autodeterminación, incidencia en las decisiones y reconocimiento de la diversidad y la diferencia de
políticas públicas, control social de todos los nive- los distintos grupos humanos que comparten el
les de gobierno y de las entidades públicas y priva- territorio, y la protección e inclusión de los con-
das que prestan servicios públicos. nacionales más allá de las fronteras.

243


Como parte del concepto de soberanía, el Vivir de ecuatorianos y ecuatorianas, solamente
Gobierno reconoce la necesidad de avanzar en la de ese modo será posible su recuperación plena.
construcción de una nueva arquitectura financie-
ra regional. En el ámbito de la promoción del mul-
tilateralismo y la negociación en bloque, se busca 2. Diagnóstico
la integración de convergencias y coincidencias,
en la que prevalezcan los intereses y objetivos Empezando en la década de los ochenta y durante
ecuatorianos, para propiciar la transformación los noventa, la influencia de actores externos en la
productiva del país, sobre la base de la Estrategia elaboración de las políticas públicas, sobre todo en
para el Buen Vivir. materia económica, marcó la tónica de la
(in)gobernabilidad en América Latina (Ezcurra,
El Estado rechaza las relaciones de sumisión inter- 1998). A finales de los noventa e inicios del siglo
nacional y defiende al Ecuador como un territorio XXI, sin embargo, la aparición de líderes de
de paz. Pone especial énfasis en no permitir la izquierda pareció indicar un cambio significativo
cesión de la soberanía, tal como ocurrió con la de rumbo. Aunque con importantes matices entre
base de Manta, que fue posible por la complicidad los países, la izquierda latinoamericana ha resurgi-
y entreguismo de gobiernos pasados. La política do desde fines de los 1990s.79 Esto ha significado
exterior ecuatoriana se reorienta hacia las relacio- que en lugar de seguir las recomendaciones y rece-
nes Sur-Sur, propicia el diálogo y la construcción tas de organismos internacionales como el Fondo
de relaciones simétricas entre iguales, que facili- Monetario Internacional (FMI), los nuevos
ten la economía endógena para el Buen Vivir y la gobiernos pasaron a criticarlas duramente y a cam-
generación de pensamiento propio. biar la ortodoxia mercado-céntrica planteada en
la década pasada.
El ejercicio de la soberanía integral busca la satis-
facción de las necesidades básicas de la ciudada- De esta manera, como reacción a la apertura de los
nía. La soberanía alimentaria propone un cambio mercados y el libre flujo de capitales, el discurso
sustancial frente a una condición histórica de político de la izquierda latinoamericana ha toma-
dependencia y vulnerabilidad, en lo concerniente do como bandera de lucha a la soberanía, redefi-
a la producción y el consumo. La soberanía ener- niéndola. Este redefinición de la soberanía,
gética no se puede alcanzar en detrimento de la sumada al ahínco puesto por los nuevos líderes
soberanía alimentaria ni puede afectar el derecho para ejercerla plenamente, hace de América
de la población al agua. Latina un punto geográfico de transformación
política. Es ahora cuando se retoma la capacidad
La necesidad de recuperar los instrumentos econó- legítima de cada Estado para tomar decisiones sin
micos y financieros del Estado, revertir los patro- intromisión de agentes externos.
nes de endeudamiento externo, y alinear la
cooperación internacional y la inversión extranje- Ecuador se ha caracterizado por ser un Estado
ra con los objetivos nacionales de desarrollo, en pacífico, respetuoso y solidario. Sin embargo, en
torno a los intereses soberanos, es una premisa la medida en que la soberanía implica no sólo el
básica de la política estatal. La recuperación de la pleno ejercicio de los derechos soberanos del
soberanía en el espectro radioeléctrico y en la pro- Estado sobre los suelos, el espacio aéreo y el
ducción cultural con contenidos propios, es parte espacio marítimo, sino que además involucra la
de esta nueva concepción. libertad y la autodeterminación en todo nivel,
Ecuador ha padecido de severos déficits de sobe-
La defensa irrestricta de la soberanía y la protec- ranía. Fue justamente durante los años del
ción del territorio patrio necesitan un marco Consenso de Washington y el auge del neolibe-
institucional y un entorno social que garanticen el ralismo cuando el Estado vio más afectada su
goce pleno de los derechos humanos y el Buen soberanía.

79
Para mayor información sobre este debate, se sugiere revisar Rodríguez, Barrett y Chávez (2005), Castañeda (2006) y
Ramírez (2006).

244


Durante años, los intereses foráneos contaron de su ejercicio pleno. La soberanía es un todo que
con un virtual poder de veto sobre los gobiernos. no puede ceder sus partes.
El florecimiento de organizaciones no guberna-
mentales, muchas de las cuales buscaron suplir
funciones estatales o convertirse en entes paraes- Soberanía Territorial
tatales, en muchos casos causó la imposición de
agendas foráneas sobre los gobiernos nacionales. La expresión territorial de la soberanía es el pilar
Además, los organismos crediticios, en la forma fundamental de la modernidad y del Estado. El
de condicionalidades, conculcaron sistemática- principio rector en materia de soberanía dice que
mente la soberanía política de los Estados, ésta se ejerce donde se tiene real capacidad para
muchas veces con la complicidad de gobernantes hacerlo. Frecuentemente, la problemática ha sido
y élites entreguistas. postulada desde lo estrictamente militar. No obs-
tante, la integridad territorial rebasa el control
Hoy en día, se deja atrás al servilismo político bélico-geográfico del territorio. Con ello se quiere
para encontrar relaciones simétricas entre pares. decir que el Estado hace presencia en sus territo-
El Estado no puede ser un objeto ni de manipu- rios en particular desde la provisión y acceso a ser-
lación externa ni tampoco interna por medio de vicios. Lo importante es que la presencia del
grupos de interés o poderosos conglomerados Estado, en sus diversas formas, es precondición
económicos. para el real dominio territorial y la consolidación
de un espacio político nacional.
Hacia fuera, la estrecha relación entre los manda-
tarios suramericanos y latinoamericanos trastoca Si bien es cierto que los estados modernos se aso-
la economía del poder mundial, mostrando la cian a través de un estricto orden internacional
autonomía e independencia de la región frente a que se estructura en torno a principios de exclu-
los Estados Unidos. La propuesta de crear una sión mutua e independencia, resulta fundamental
Organización de Estados Latinoamericanos y el pensar a la soberanía en su dimensión interna,
Caribe (OELAC) apunta hacia quebrar la históri- puesto que no es suficiente tener soberanía frente
ca tutela de los Estados Unidos a través de la a los demás Estados sino tener control sobre el
Organización de Estados Americanos (OEA), sin territorio y contar con su población. La seguridad
negar que las relaciones hemisféricas tienen gran interna del país prevé la garantía de derechos para

BUEN VIVIR
importancia en la geopolítica mundial. todos y todas, así como su exigibilidad sin impor-
tar en qué parte del territorio se encuentren. Esto
Hacia dentro, la recuperación de la soberanía aporta a la seguridad integral de la población
política pasa por la radicalización de la democra- ecuatoriana y a la preservación del Estado sobera-

PARA EL
cia, con mecanismos e instituciones participativas no y unitario, sin dar pie a eventuales pretensio-
que tienen real incidencia en la toma de decisiones secesionistas.

nes. Una democracia participativa viene así a
reemplazar el modelo elitista de democracia exclu- El punto más crítico del ejercicio territorial de la
yente. Una democracia de ciudadanos y ciudada- soberanía se encuentra en las fronteras. En rela-
nas que ejercen y exigen sus derechos en igualdad ción al resto del territorio nacional, en la franja
de condiciones sin discriminación alguna es la fronteriza existe una clara asimetría en los niveles
clave fundamental para tener un Estado soberano de desarrollo, así como en la cantidad y la calidad
que responde al interés público y procura el Buen de oportunidades en lo territorial y en lo social.
Vivir de todos y todas. Como se puede ver en el Mapa 7.5.1., la pobreza
generalizada en estas regiones remarca el histórico
El abanico que nos abre la Constitución en lo abandono por parte del Estado, situación que ape-
referente a la soberanía permite abordar el tema nas se ha comenzado a revertir con el actual
desde sus implicancias políticas en diferentes aris- Gobierno, el cual busca incrementar la presencia
tas. Sin embargo de ello, existe una visión integral del Estado en estos territorios.

245


Mapa 7.5.1: Pobreza extrema por NBI en la Franja Fronteriza

Fuente: INEC.

Se reconoce que una mayor y mejor presencia del ahondado las severas problemáticas sociales dentro
Estado es fundamental para el ejercicio de la sobera- de estas estratégicas zonas del territorio patrio.
nía dentro de las fronteras así como su proyección
hacia fuera. Sin embargo, la presencia estatal no se La Constitución, en respuesta, ha planteado la
da sólo desde el ámbito punitivo-coercitivo ni tam- necesidad de dar especial atención a los cantones
poco enteramente desde la disuasión o la conten- cuyos territorios se encuentren total o parcialmen-
ción, sino a través del desarrollo, priorizando la te dentro de una franja fronteriza de cuarenta kiló-
satisfacción de las necesidades básicas de las personas metros. Esta perspectiva de desarrollo que, entre
en las fronteras. Es decir que no se trata simplemen- otras cosas, plantea inyectar esfera pública para
te de incrementar el número de efectivos apostados aliviar la violencia, es una respuesta de paz del
a lo largo de la frontera sino de construir un imagi- Ecuador. El Gobierno se interesa en articular las
nario colectivo de ecuatorianidad a través de la pre- intervenciones del Estado en la franja fronteriza,
sencia de un Estado promotor del desarrollo. coordinándolas para que se actúe en estas zonas
primero y mejor. En la frontera norte, esto es par-
Ciertamente, esto es de suma importancia en estas ticularmente necesario puesto que los impactos
regiones, donde la pobreza ha sido un factor dina- negativos del Plan Colombia han deteriorado la
mizador de la inseguridad, de los diferentes tipos de calidad de vida de la población de frontera,
violencias, en particular la violencia de género y la sobretodo de los grupos de atención prioritaria,
intrafamiliar, y de la mala utilización y sobreexplo- así como la vigencia de los derechos humanos. En
tación de los recursos naturales. Esta situación ha la frontera con Perú, por otra parte, se debe seguir

246


afianzando el desarrollo regional tras la firma de la libertades y garantías de las y los ciudadanos.80
paz a través de programas y proyectos que preserven Estos dos grandes componentes son de suma
el patrimonio ambiental y cultural de las zonas a la importancia para el Estado, puesto que la integri-
vez que generen su desarrollo, sin descuidar temas dad territorial sienta las bases para las demás sobe-
fundamentales para la paz como el desminado. ranías, no debiéndose permitir que hechos como el
de Angostura vuelvan a ocurrir, y puesto que el
La idea fundamental, entonces, es afianzar una desarrollo no se pueda dar sin seguridad.
cultura de paz acompañada por desarrollo socio-
económico como la mejor manera de ejercer y Para ejercer soberanía, el Estado comprende que
reclamar soberanía a la vez que se garantice la debe estar presente a lo largo y ancho de todo el
seguridad integral de las y los habitantes, respetan- país, garantizando la defensa irrestricta del territo-
do su diversidad étnica y cultural, y evitando por rio patrio y promoviendo el desarrollo para todos
sobretodo su injusta criminalización. sus habitantes, incluyendo las localidades más
apartadas (ver Mapa 7.5.2). Esta visión compre-
El sector de la defensa nacional juega un papel hensiva se extiende más allá de las fronteras, hacia
clave en todo esto. Siendo su misión fundamental todo el territorio ecuatoriano: continental, isleño,
la defensa de la soberanía y la integridad territorial, marítimo, aéreo, ultramarino y espacial, además
no se deja de lado la protección de los derechos, del espectro radioeléctrico.

Mapa 7.5.2: Localidades en la Franja Fronteriza

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: INEC.

80
Así lo establece el Artículo 158 de la Constitución. Allí se dice que las FF.AA. tienen como misión fundamental la
defensa de la soberanía y la integridad territorial, pero también se dice que las FF.AA. y la Policía Nacional son insti-
tuciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos.

247


En línea con el territorio, el Gobierno Nacional comprometidos por ni por los intereses de otros
asume el compromiso de preservar el patrimonio Estados, ni por aquellos de agentes foráneos o
natural del Estado. En su riqueza natural, Ecuador nacionales. La soberanía exige que el Estado ejer-
es un territorio con enormes cualidades geopolíti- za soberanía sobre todo el territorio patrio, sin
cas por lo que su defensa es de vital importancia cesiones o rendiciones.
para la preservación del Estado y para garantizar
condiciones dignas de vida para sus ciudadanos y Soberanía Alimentaria
ciudadanas. Es deber del Estado velar por sus bos- La dependencia y vulnerabilidad que genera la
ques, por sus reservas petrolíferas, por sus reservas importación excesiva de alimentos, en particular
minerales, por sus cuencas hidrográficas, por sus de aquellos primordiales para la alimentación de la
recursos ictiológicos y demás recursos cuyo valor población, tiene el potencial de restar capacidades
es incalculable para las y los ecuatorianos. soberanas a los Estados. La presión demográfica
sobre la producción de alimentos plantea escena-
Ecuador defiende su espacio marítimo, el cual ya rios de potenciales conflictos sobre fuentes limita-
ha sido establecido y delimitado. Así, el ejercicio das de alimentos. Toda vez que la degradación de
de la soberanía del Estado se da tanto sobre el mar los suelos y el desgaste de las fuentes de riego agra-
como sobre su correspondiente plataforma subma- van las condiciones productivas, la competencia
rina, sobreentendiéndose que también se ejerce en los mercados mundiales de alimentos hacen que
soberanía sobre los recursos allí existentes. El el Estado Ecuatoriano defienda su soberanía ali-
Estado vela por la integridad de su mar territorial, mentaria desde sus implicancias geopolíticas.81
defendiendo sus posiciones estratégicas.
Anteriormente, en los años setenta la atención
En el aire, el Estado también desarrolla sus capaci- mundial se enfocaba fundamentalmente en la
dades soberanas. La defensa y control del espacio oferta y almacenamiento de alimentos. Durante la
suprayacente garantizan su uso y aprovechamien- Conferencia Mundial Alimentaria de 1974 se
to para fines pacíficos. En materia espacial, contemplaba la oferta alimentaria global como
Ecuador defiende su derecho legítimo y soberano factor esencial para responder a la escasa disponi-
sobre la órbita geoestacionaria, además de buscar bilidad de alimentos en algunas regiones de Áfri-
el aprovechamiento de la misma para que el país ca y otros países con déficits alimentarios (United
se beneficie de la tecnología espacial en ámbitos Nations, 1975).
de seguridad y defensa, catastros, telemedicina,
educación, entre otros. Sin embargo, en los años ochenta resultó eviden-
te que la oferta no bastaba por sí sola para asegu-
De igual manera, con la base Pedro Vicente rar el acceso de la población a los alimentos. Dos
Maldonado y a través de su participación proposi- situaciones quedaron demostradas: 1) que las
tiva en el Tratado Antártico, el país también man- hambrunas ocurren sin que exista déficit de ali-
tiene su presencia en la Antártica y busca mentos a nivel mundial, y 2) que el acceso a éstos
beneficios en materia de investigación. No menos depende de los ingresos y derechos que individuos
importante para el ejercicio soberano del Estado, y familias puedan tener en el entorno social e ins-
es su control el espectro radioeléctrico, propician- titucional donde se desenvuelven (Sen, 2000).
do un acceso en igualdad de condiciones para
estaciones de radio y televisión públicas, privadas A comienzos de los noventa se incorporó el término
y comunitarias. Seguridad Nutricional, considerando que las condi-
ciones de desnutrición no obedecen únicamente al
La soberanía del Estado sobre el territorio, por escaso consumo de alimentos, sino también a las
último, se complementa con la capacidad del condiciones de salud en la población. Es decir, defi-
Estado para tomar decisiones responsables e infor- cientes condiciones sanitarias propician infecciones
madas sobre los usos que da a sus recursos natura- y enfermedades que impiden la ingesta y aprovecha-
les. Desde la perspectiva de la soberanía, los miento de los alimentos, lo cual se suma a la inade-
intereses estratégicos del Estado no pueden verse cuada distribución global de los mismos.

81
Se puede encontrar un abordaje más comprehensivo de la Soberanía Alimentaria en el Objetivo 11.

248


Actualmente, el término Soberanía Alimentaria de tener una posición soberana que no puede
surge de su predecesor: la seguridad alimentaria.82 verse comprometida por presiones externas o ame-
Se rebasa a la seguridad alimentaria porque no es nazas de interrupción de flujos, como sucede, por
suficiente tener acceso en todo momento a los ali- ejemplo, en Europa con relación a Rusia. La situa-
mentos que necesitamos para llevar una vida acti- ción de vulnerabilidad de Estados Unidos también
va y sana, sino que dichos alimentos deben es un claro ejemplo de las enormes repercusiones
responder a las necesidades históricas y culturales que tiene el ser excesivamente dependiente de
de los pueblos, no alentándose una importación otros países para el abastecimiento interno de
indiscriminada de alimentos procesados ni tampo- energía (Klare, 2004).
co favoreciendo una lógica agroindustrial mono-
polística, pero por sobretodo auspiciando una La soberanía energética es, además, imprescindible
provisión estratégica y soberana de alimentos que en los esfuerzos del Gobierno por lograr el cambio
no afecte la independencia del Estado. de matriz energética.83 Consciente de las transfor-
maciones venideras por consecuencia del pico
Ahora bien, a pesar de que los debates alimentarios petrolero y gasífero (Brown, 2006), el Gobierno
han estado vinculados a las estrategias globales apunta hacia formas alternativas de generación
sobre la eliminación de la pobreza, en el caso ecua- energética, con grandes proyectos hidroeléctricos
toriano la soberanía alimentaria no ha sido, hasta para aprovechar al máximo nuestro potencial
hace poco, una prioridad de la gestión gubernamen- hídrico, sin descartar otras fuentes de energía como
tal. La Constitución de Montecristi revierte esa la eólica, geotérmica o biocombustibles de segunda
situación y postula a la soberanía alimentaria como generación, procurando reducir al mínimo los
un eje rector del Estado, lo que desde este objetivo impactos negativos en el medio ambiente con tec-
nacional de desarrollo da pie a una planificación de nologías limpias y adecuadas.
la producción agrícola para contar con mecanismos
de distribución y comercialización que ayuden a En el marco de esta soberanía, Ecuador tiene el
mantener y defender nuestro patrimonio genético y reto de posicionarse de la mejor manera posible
articulen una política exportación e importación de dentro de los corredores energéticos de la región y
alimentos pensada desde la geopolítica. el continente. La integración latinoamericana
dependerá en gran medida de los vínculos concre-
Soberanía Energética tos que tengan las naciones a través de sus Estados.

BUEN VIVIR
La historia reciente de la región habla de la impor- En iniciativas regionales de integración energéti-
tancia de los países por propender hacia un sumi- ca, Ecuador puede ganar más peso en la región
nistro energético propio, en cantidades suficientes, Andina y en Suramérica.
con precios competitivos y que no degraden el

PARA EL
medio ambiente. El reto es pasar de ser importado- Soberanía Económica y Financiera
res netos de energía a ser inclusive exportadores. Una de las principales condicionantes para el

ejercicio pleno de la soberanía ha sido la depen-
El contar con fuentes propias de suministro ener- dencia económica que el Ecuador ha tenido con
gético trasciende lo económico y financiero, pues- otros agentes. El endeudamiento externo del país
to que no sólo se trata de abaratar los costos sino tiene una larga trayectoria histórica que se

82
El Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria realizado en 2007 la definió como: «El derecho de los pueblos a acce-
der a alimentos saludables y culturalmente adecuados producidos mediante métodos ecológicamente correctos y susten-
tables, y su derecho de definir sus propios sistemas de alimentación y agricultura. Coloca a aquellos que producen,
distribuyen y consumen los alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias en lugar de las necesidades
del mercado y de las corporaciones. Defiende los intereses y la inclusión de la próxima generación. Ofrece una estrate-
gia para resistir y desmantelar el actual régimen de comercio y alimentación, y se dirige a sistemas de alimentación, pro-
ducción de granjas, pastoreo y pesca determinados por los productores locales. [...] Asegura que el uso y manejo de
nuestras tierras, territorios, aguas, semillas, ganado y biodiversidad estén en las manos de aquellos que producen los ali-
mentos. [...] Implica nuevas relaciones sociales libres de opresión e inequidades entre hombres y mujeres, pueblos, gru-
pos raciales, clases sociales y generaciones (Declaración de Nyéléni, 2007)».
83
Dentro del Objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo se desarrolla este tema in extenso.

249


remonta a los inicios de la República. Sin embar- de manera indiscriminada, prácticamente hipote-
go, fue a partir de finales de la década de los años cando el desarrollo de las y los ecuatorianos, como
setenta que el endeudamiento del Estado creció se ve en el Cuadro 7.5.1.

Cuadro 7.5.1: Incremento de la Deuda a fines de los años setenta

Fuente: BCE.

Durante los años noventa el Ecuador sirvió su recursos -económicos, culturales y ambientales-
deuda externa casi religiosamente hasta conver- sino en una situación internacional de debili-
tirse en un “lastre con el cual los mandatarios dad. La deuda se volvió un instrumento de
aprendieron a convivir (Terán, 2000)”. Por cum- dominio político, en una modalidad financiera
plir con los acreedores internacionales y bajo cri- de colonización. Hoy en día todavía el país
terios de austeridad fiscal los gobiernos del padece las secuelas de aquel sistema nefasto de
pasado dejaron de invertir en la población, sacri- explotación.
ficando los servicios de salud, educación, sanea-
miento y alimentación. La deuda externa fue, así, Con decisión, el Gobierno Nacional ha tomado
un instrumento de saqueo de los recursos finan- acciones concretas para recuperar su soberanía
cieros de los y las ecuatorianas: entre 1976 y nacional en la materia e ir hacia la consolida-
2006 se hizo una transferencia neta de USD ción de una Nueva Arquitectura Financiera. El
7.130 millones (CAIC, 2008). trabajo de la CAIC sentó precedente en el
mundo sobre la decisión soberana de un Estado
Empeorando la situación, pese a los sacrificios de separar a la deuda legítima de aquella ilegíti-
forzados sobre la población, la deuda continuaba ma. Igualmente importante, la recompra de
creciendo, con intereses acumulándose sobre bonos a una fracción de su precio nominal
intereses. En términos prácticos, Ecuador pagó devuelve movilidad al Gobierno para la deter-
con creces los créditos que contrajo, como lo minación de políticas económicas soberanas
demostró el trabajo de la Comisión para la (ver Gráfico 7.5.1). Esto permite que el país des-
Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC). pliegue una estrategia soberana de endeuda-
No obstante, los intereses de la deuda externa miento que privilegie el desarrollo de la
con la banca privada internacional (los Bonos población, con visión a futuro para no penalizar
Global) hasta el 2007 consumían USD 392 a las generaciones de ecuatorianas y ecuatoria-
millones anuales. nos que todavía no nacen. Del mismo modo,
ahora se busca que los dineros foráneos sirvan
El endeudamiento del Estado marcó la evolu- los intereses del país, alineando su uso necesaria-
ción histórica del Ecuador, repercutiendo nega- mente con las políticas, estrategias y metas de
tivamente no sólo en su población y en sus los objetivos nacionales de desarrollo.

250


Gráfico 7.5.1 – Evolución de la Deuda Externa (1976-2008)

Fuente: BCE, 2009.

Soberanía Comercial Las cifras de comercio, según el Banco Central,
La soberanía económica también se traduce en lo muestran que dependemos sobremanera de
comercial. La búsqueda de relaciones más equili- pocos mercados. El 93,3% de nuestras exporta-
bradas, justas y provechosas para el Ecuador se cruza ciones se concentran en apenas 24 países. En
con la necesidad de diversificar tanto los destinos tan sólo dos países –EE.UU. y Perú– se concen-

BUEN VIVIR
como la composición de nuestras exportaciones, tra más del 50% de nuestras exportaciones,
siempre enfocándonos en la complementariedad como se evidencia en el Gráfico 7.5.2. Esto nos
entre los países y en las potencialidades específicas habla de una inercia comercial que no ha explo-
de cada región del país. Una estrategia comercial tado los potenciales del Ecuador como país

PARA EL
soberana necesariamente debe considerar los efec- exportador hacia países no tradicionales con los
tos que una dependencia comercial excesiva gene- cuales se podrían generar mejores y mayores

ra sobre los espacios de toma de decisiones. relaciones de intercambio.

251


Gráfico 7.5.2: Exportaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%)

Fuente: BCE.

En materia de importaciones, la situación también ye a nuestras compras internacionales (ver Gráfico
refleja una alta concentración. De 24 países pro- 7.5.3). Esto indica claramente el nivel de depen-
viene el 93,2% de las importaciones que realiza el dencia de la balanza comercial ecuatoriana respec-
Ecuador, siendo EE.UU. el país que más contribu- to de las condiciones del mercado norteamericano.

Gráfico 7.5.3: Importaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%)

Fuente: BCE.

Es igualmente preocupante que hoy por hoy el rianas, haciendo al país extremadamente vulnera-
87.9% de las exportaciones de Ecuador correspon- ble a crisis internacionales y a los cambios en los
de a una lista de apenas 3 productos. Sólo el crudo patrones de consumo de los países industrializados
representa el 62.58% de las exportaciones ecuato- (ver: Schuldt y Acosta, 2006).

252


Inclusive dentro de la Comunidad Andina de corregir esta situación, en gran medida gracias a las
Naciones, Ecuador ha venido experimentando un políticas adoptadas por el Gobierno, en el ejercicio
déficit constante de balanza comercial (ver Gráfico soberano de sus derechos, para restringir ciertas
7.5.4), pese a que en los últimos años se ha logrado importaciones, en particular de bienes suntuarios.

Cuadro 7.5.2: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)

Fuente: BCE.

Gráfico 7.5.4: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: BCE.

En el hemisferio, como muestra el Gráfico 7.5.5, petrolera para evitar distorsiones. Ecuador es un
Ecuador también debe hacer esfuerzos por incre- país con grandes posibilidades de mejorar su posi-
mentar su balanza comercial con países como ción comercial en el mundo y se debe ir trabajan-
México, Brasil y Argentina. Es preciso considerar do en ese sentido, no sólo por temas económicos
que el país debe potenciar su balanza comercial no sino también desde la geopolítica.

253


Gráfico 7.5.5 – Balanza comercial con Países Americanos menos Andinos (en millones de dólares)

Fuente: BCE

La ubicación estratégica del Ecuador facilitaría su ello, puesto que observa el intercambio desde la
conversión en un nodo importante del mercado integración de los pueblos más que desde la gene-
mundial. Lastimosamente, no se ha logrado explo- ración de excedentes en una dispar distribución
tar el potencial del Ecuador en la materia. Entablar internacional del trabajo.
provechosas relaciones con países no tradicionales,
además de robustecer las actuales, es una misión Inserción estratégica y soberana del
del Gobierno para mejorar la posición de Ecuador Ecuador en el mundo e integración
en el concierto internacional. Esto daría paso a latinoamericana
una sustitución selectiva de exportaciones que La lógica del sistema neoliberal ha hecho que el
beneficie a la industria nacional. En suma, debe- mercado sea el eje regulador de las relaciones inter-
mos sentar las bases para la transformación de las nacionales. Ello ha debilitado de manera notable al
antiguas formas de producción que orientaban Estado como actor preponderante y como garante
nuestro comercio a la exportación de bienes pri- del interés público. Romper con esa lógica pasa por
marios por una economía terciario exportadora del erguir un sistema mundo más equitativo. Aquello
bioconocimiento y el turismo. conlleva pensar en una modalidad cosmopolita de
justicia transnacional y supranacional que incentive
Ello representa un cambio radical en el esquema de relaciones armónicas y respetuosas entre los estados
acumulación de la economía del país, propiciando y los pueblos. La inserción estratégica y soberana del
el desarrollo de diferentes recursos más allá de los Ecuador propicia un escenario nuevo que rompa esa
monetarios, como el tecnológico, el ambiental, el idea centrada en el mercado. El énfasis cambia hacia
social y el infraestructural, entre otros. la economía endógena para el Buen Vivir.
Fundamentalmente, las personas vuelven a ser
entendidas desde sus capacidades sociales. La sobe- Actualmente, los acelerados procesos de globali-
ranía comercial constituye elemento primordial de zación obligan a los Estados a asumir un rol más

254


activo en su modo de interrelacionarse con los dife- Sur-Sur. Un sistema latinoamericano integrado
rentes actores de la nueva economía mundial del que apuesta por una eventual soberanía común
poder. Superando el paradigma de la unipolaridad, comienza por el establecimiento de una ciudada-
el mundo se encuentra ante una realidad multipolar. nía latinoamericana acorde. Los esfuerzos por
Las fuentes tradicionales del poder -las armas y el crear una moneda común o un espacio arancelario
capital-, asimismo, se ven rebasadas por nuevas suramericano responden a una antigua aspiración
fuentes legítimas del poder como lo cultural, lo bio- de unidad, y que ahora se presentan como una
genético, lo ambiental y lo simbólico. En ese marco, posibilidad concreta.
Ecuador, por sus propios derechos, se reafirma como
un actor clave del concierto internacional y se Para mejorar las relaciones con los demás Estados,
inserta en las dinámicas de una nueva geopolítica. Ecuador se empeña en fortalecer su sistema jurídi-
co, dando las garantías necesarias a todos los
Esta nueva geopolítica vincula a lo global, lo inversores y estipulando reglas claras. Así, se favo-
regional, lo nacional y lo local a la satisfacción de rece el establecimiento de relaciones transparen-
necesidades sociales, ambientales y culturales. Ello tes entre las empresas inversionistas extranjeras,
requiere una proyección del país hacia fuera con las empresas del Ecuador y el Estado ecuatoriano.
definiciones claras y objetivos concretos. En tal Se procura resolver cualquier eventual controver-
virtud, el Gobierno Nacional ha iniciado una pro- sia por medios legales y legítimos, dando impulso
funda revisión de sus relaciones con la comunidad a los mecanismos alternativos de solución de con-
internacional sobre la base de los principios de troversias, pero sin restar soberanía al Estado por
esta nueva economía geopolítica. lo que Ecuador no reconoce al CIADI como ins-
tancia legítima. El pleno respeto a la seguridad
En ese contexto, Ecuador busca consolidar los jurídica ayuda también a que los intereses privados
vínculos económicos existentes con sus socios no afecten las relaciones entre los Estados.
comerciales, pero haciendo énfasis en la impor-
tancia de mantener relaciones justas y simétricas. Sumado a ello, Ecuador busca ampliar sus relacio-
Dicho esfuerzo requiere de Ecuador el mantener nes con el mundo. Entre los planes, se encuentra
una posición altiva, sobretodo en relaciones bila- el diversificar las fuentes de inversión extranjera
terales claves como aquella con EE.UU. directa, prestando particular atención a los países
del Asia-Pacífico y de Oriente Medio. Con estos

BUEN VIVIR
Independientemente de que los EE.UU. sigan sien- países, en el marco de fórmulas de cooperación
do el principal socio comercial del Ecuador, las rela- horizontal, también se busca ampliar las comple-
ciones con ese país siempre han ido más allá del mentariedades y propiciar intercambios académi-
comercio. La agenda incluye, pero no se limita a, cos y tecnológicos que ayuden al desarrollo y la

PARA EL
temas de cooperación internacional, seguridad generación de capacidades propias en la pobla-
hemisférica y narcotráfico. Desafortunadamente, ción ecuatoriana.

las relaciones con EE.UU. se han securitizado y
narcotizado sustancialmente, atando los temas pro- En la agenda también entra la participación del
ductivos y comerciales a ello, como por ejemplo ha Ecuador en la Organización de Países
ocurrido con las preferencias arancelarias andinas Exportadores de Petróleo (OPEP). El reingreso
(ATPDEA). El momento llama a sacar ventaja de del Ecuador al organismo debe aportar hacia
los cambios en la administración política de relaciones más cercanas con economías estruc-
EE.UU. y de buscar espacios de comercio e inter- turalmente similares a la ecuatoriana y de las
cambio independientes de los temas anti-drogas, es que Ecuador puede extraer importantes leccio-
decir, tratando de que la política de drogas no tenga nes para usar de la mejor manera posible los
injerencia sobre otras políticas extrínsecas a ella. recursos petroleros. El país debe seguir su parti-
cipación dentro de la organización, buscando la
A más de mejorar las relaciones con nuestros estabilización de los precios del crudo a niveles
socios tradicionales, el Gobierno Nacional plan- favorables para el Estado. Esto es sumamente
tea el redireccionamiento de sus relaciones inter- importante, pues se deben aprehender las leccio-
nacionales. Se critica la hegemonía de las nes dejadas por la crisis financiera mundial ini-
relaciones Sur-Norte para dar paso a relaciones ciada en 2007 y la baja súbita de los precios del

255


petróleo.84 Si bien es cierto que el país ha reaccio- comerciales dentro de la CAN. Aumentar los flu-
nado de manera satisfactoria gracias a las oportu- jos de bienes y servicios propiciaría relaciones más
nas políticas tomadas por el Gobierno, se debe cercanas entre los pueblos, dando un impulso al
tener presentes eventuales escenarios de crisis. turismo intrarregional, aprovechando nuestra
diversidad geográfica para buscar turismos acordes
Adicionalmente, se debe tomar en cuenta el con las regiones y con nuestras aspiraciones de ser
efecto geopolítico de la crisis, el cual ha trasto- un país con un turismo de calidad. En tal sentido,
cado el orden previo. Así, la crisis financiera es muy importante para el Ecuador hablar de un
mundial ha permitido aumentar la participación pacto de justicia intergeneracional que proteja al
de países como China en el reparto mundial de medio ambiente y que se preocupe de fenómenos
poder, haciendo que el centro de gravedad migre como el cambio climático.
a nuevos espacios (Altman, 2009). Son estos
nuevos espacios los que Ecuador no puede des- Tales exigencias contemporáneas, nos llevan a
cuidar, por lo que debe intensificar sus relacio- intensificar y profundizar la integración surameri-
nes con países como Brasil, Rusia, India y cana a través de la UNASUR y demás iniciativas
China, también denominados BRIC. En esa de integración en la región (CAN, MERCOSUR,
línea, el grupo de países No Alineados también ALBA). Ecuador puede posicionarse de manera
debe considerarse de suma importancia para la estratégica en el continente para ser el pivote de
proyección geopolítica del Ecuador más allá del la integración, como Bruselas lo ha sido para la
hemisferio occidental. Unión Europea. El hecho de que Quito sea la
sede de la Secretaría General de UNASUR y del
En un entorno más cercano, las relaciones con la Consejo Suramericano de Defensa (CSD) abre
CAN siguen siendo de gran importancia para un abanico de oportunidades para el país (ver
Ecuador. El país busca potenciar sus relaciones Mapa 7.5.3).

84
Dicha crisis, cuyo período álgido ocurre desde septiembre de 2008, se dio a partir de problemas sistémicos, pese a que
las explicaciones tradicionales apuntan hacia eventos más puntuales como la burbuja inmobiliaria que se creó en los
mercados industrializados a partir de un fenómeno hipotecario masivo (Figlewski, 2009). La facilidad de acceso a abun-
dantes créditos baratos mantuvo una ficticia liquidez en los mercados internacionales. Sin respaldos veraces, los crédi-
tos se volvieron incobrables, llevando a la virtual quiebra o cierre de importantes bancos mundiales con sedes en los
grandes centros financieros como Nueva York, Tokio y Londres (Landon, 2009). A ello se sumó un aumento en el
desempleo mundial debido al enfriamiento de las economías y la caída precipitada del precio del petróleo y de las expor-
taciones primarias (Chloe Lai In, 2009).

256


Mapa 7.5.3 – Mapa de la Unión Suramericana de Naciones

BUEN VIVIR
PARA EL
Fuente: SENPLADES

El rol de pivote debe apuntar hacia la vinculación mente merece en la economía mundial del poder.
más próxima de la CAN con el MERCOSUR.
Esta es una necesidad más que una opción para la De manera complementaria, la incorporación del
efectiva construcción de UNASUR, dentro de un Ecuador a la Alternativa Bolivariana de las
proceso mundial de creación de bloques supra- Américas (ALBA), coloca al país en el centro de
nacionales. La UNASUR debe ir consolidando sus los procesos que refuerzan los lazos entre los pue-
espacios propios en el sistema internacional, no blos de toda la América Latina. Pese a ser diversos
sólo desde lo comercial, sino también desde lo polí- en su naturaleza, la convergencia de los diferentes
tico. En ese sentido, la UNASUR puede erguirse mecanismos y procesos apuntan hacia una inte-
como la mejor expresión de la unidad de nuestros gración que proyecte a la región en sus verdaderas
pueblos, dando a nuestra región el peso que real- dimensiones hacia el mundo (ver Mapa 7.5.4).

257


Mapa 7.5.4: Mecanismos de Integración Regional (CAN, MERCOSUR y ALBA)

Fuente: UNASUR, ALBA, MERCOSUR, CAN 2009.

Movilidad Humana y Derechos Humanos derecho, sino también un mecanismo de inte-
gración con indudables y múltiples beneficios
La movilidad humana es clave para la sobera- en términos de progreso, desarrollo humano y
nía, pues se refiere a la autodeterminación de generación de riqueza.
los pueblos y al ejercicio de sus derechos. Uno
de los productos del neoliberalismo fue la diás- Por ello, el Gobierno Nacional busca avanzar con-
pora de más de la quinta parte de los y las ecua- certada y gradualmente hacia la articulación de un
torianas, sin que el país contara con una espacio latinoamericano caracterizado por una libre
política migratoria de protección y promoción movilidad informada y segura. Este espacio de inte-
de derechos. Viviendo en otros países, millones gración propiciaría la libre circulación de las perso-
de compatriotas han debido padecer las contra- nas, el reconocimiento de la ciudadanía de
dicciones de un sistema que propugna la libre residencia entre ciudadanos latinoamericanos, la
movilidad del capital y los bienes, pero no de plena y efectiva vigencia de los derechos de las per-
las personas (ver Mapa 7.5.5). Se pasaba por sonas migrantes y el aprovechamiento de las diná-
alto que la movilidad humana no es sólo un micas benéficas que se derivan de la movilidad

258


humana para el desarrollo humano en nuestros paí- agresión xenófoba, odio racial, abuso sexual y
ses. Todo ello prepararía las condiciones para el esta- todo tipo de discriminaciones sociales y labora-
blecimiento de una ciudadanía latinoamericana. les por su origen y también por los procesos de
tráfico ilegal de personas. Agravando la situa-
En todo el mundo, las personas migrantes están ción, la reciente aprobación de normativas
expuestas a actos de xenofobia y a la violación punitivas para los migrantes en situación irre-
de sus derechos humanos, inclusive sometidos a gular en países de acogida, con sanciones para
formas de esclavitud moderna. En los últimos quienes los empleen o proveyeran vivienda, no
años, nuestras y nuestros compatriotas emigra- hace sino precarizar los derechos fundamenta-
dos han sido víctimas cotidianas de actos de les de las personas.

Mapa 7.5.5: Mapa mundial de países por intensidad migratoria ecuatoriana (2009)

BUEN VIVIR
PARA EL
Fuente: SENPLADES.

El Estado ecuatoriano, a través de su nueva políti- internacional, en especial en los temas de dere- 7. OBJETIVOS NACIONALES
ca migratoria integral, hace lo posible por defen- chos humanos, derechos de las personas migrantes
der a sus ciudadanos y ciudadanas donde quiera y derechos de la naturaleza.
que se encuentren. Trabajar por crear condiciones
adecuadas para el retorno voluntario de nuestros No se debe olvidar que, las y los migrantes, ade-
compatriotas debe complementarse con esfuerzos más de enviar remesas y aportar al desarrollo eco-
por precautelar la seguridad integral de quienes nómico del país, aportan a la construcción y
voluntariamente quieran permanecer en el preservación identitaria de la ecuatorianidad, por
extranjero. Para ello, se debe velar por el cumpli- lo que es indispensable fortalecer los vínculos del
miento del derecho al retorno, así como de los país con las comunidades de ecuatorianos y ecua-
derechos a no tener que migrar, del derecho a la torianas en el exterior, fomentando el apoyo a
libre movilidad informada y segura y del derecho a todas sus manifestaciones culturales en los distin-
la plena integración en las sociedades de destino. tos lugares donde se encuentren. Asimismo, es
Todos estos derechos se enmarcan en el derecho preciso desarrollar programas e incentivos que

259


favorezcan la inversión productiva de remesas en humana. Los últimos años han visto un incremen-
el país, generando mayor beneficio para los emi- to acelerado de ciudadanos colombianos entrando
grantes, sus familias y sus zonas de origen. al territorio patrio, desplazados por la violencia. El
gran influjo de personas ha supuesto redoblar
Es también fundamental garantizar la participa- esfuerzos por parte del Gobierno para proteger a
ción ciudadana, tanto dentro del país como fuera esta población vulnerable. Las campañas de cedula-
de él. Las personas migrantes deben ser plenamen- ción, por ejemplo, han significado un trabajo inédi-
te considerados en el ejercicio de la democracia. to por la paz y una muestra fiel del abierto
La garantía de sus derechos políticos es un deber compromiso por la movilidad humana y la vida que
del Estado. Igualmente, el fortalecimiento del sis- tiene este Gobierno. También se debe destacar el
tema de atención a los y las migrantes en el exte- proceso del Registro Ampliado por el cual el
rior constituye una necesidad para la atención Gobierno Nacional reconoce la condición de refu-
oportuna y eficiente de sus requerimientos. Esto giados a las y los ciudadanos colombianos que
llama a realizar campañas de información y divul- huyen por la situación en su país de origen. Este
gación de los derechos de nuestros connacionales año se prevé reconocer el estatus de refugiados a
en el exterior por parte del Estado. más de 50.000 colombianos, superando lo logrado
entre los años de 2000 y 2008. Sólo entre mayo y
Además de ser un país de emigrantes, Ecuador es julio de este año ya se reconocieron a más de 9.000
también uno de inmigración, de tránsito y de refu- personas como refugiados, evidenciando la impor-
gio (ver Mapa 7.5.6). Aquello lo convierte en un tancia que se da a los derechos humanos y al cum-
país único en la región en el ámbito de la movilidad plimiento de los instrumentos internacionales.

Mapa 7.5.6: Mapa de estimación de inmigración hacia Ecuador 2008

Fuente: SENPLADES.

260


Ecuador defiende la corresponsabilidad interna- Así, el Gobierno Nacional, en el tema de movi-
cional en temas de movilidad humana. El tema de lidad humana, propende hacia un tratamiento
refugio es un claro ejemplo: el Estado se compro- recíproco de las y los migrantes. Es decir, el
mete al reconocimiento del estatus a todas las per- Ecuador respeta todos los derechos de las perso-
sonas que necesitan de protección internacional, nas que inmigran, pero al mismo tiempo busca
pero también tiene que exigir a la comunidad que a los y las ecuatorianas en el exterior se les
internacional su compromiso, principalmente respete sus derechos. El principio de ciudadanía
económico, para que el Estado pueda reconocer universal está consagrado en la Constitución y
todos los derechos que les son inherentes a ese se han dado pasos en firme para respetarlo, como
grupo vulnerable de la población la decisión de retirar la exigencia de visa a los
extranjeros.
No han sido solo ciudadanos y ciudadanas colom-
bianos quienes han ingresado al país. También se Es importante reconocer que han ocurrido tam-
ha dado la entrada de importantes números de bién desplazamientos internos de la población
ciudadanas y ciudadanos peruanos, chinos y cuba- ecuatoriana, ante los cuales la planificación
nos, entre otros, lo cual llama a que el Ecuador se territorial se vuelve imprescindible. La organi-
piense de modo más claro desde la interculturali- zación de los territorios con una visión integral
dad, sin renunciar a sus derechos soberanos. Con de país, incentivando un crecimiento más orde-
este gran influjo de personas, surge el reto de nado de las ciudades es necesaria para equilibrar
garantizar los derechos para las y los extranjeros el territorio y permitir una movilidad humana
en Ecuador, a través de, por ejemplo, campañas de compatible con los objetivos nacionales para el
regularización laboral de personas inmigrantes con Buen Vivir.
estatus de residentes.

Política 5.1. Ejercer la soberanía y promover la convivencia pacífica de las personas
en una cultura de paz.

BUEN VIVIR
a. Defender el interés nacional sobre intereses f. Promover el uso eficaz de los mecanismos
corporativos o particulares, ya sea de actores para la protección de los derechos humanos

PARA EL
nacionales o extranjeros, preservando la y del derecho internacional humanitario.
capacidad decisoria del Estado frente a proce- g. Impulsar programas que favorezcan la con-

sos que comprometan su seguridad integral. servación y recuperación de los ecosistemas
b. Generar mecanismos de cohesión social para en la franja fronteriza, en coordinación con
mantener el carácter unitario del Estado, res- los países vecinos.
petando las múltiples diversidades. h. Respaldar y apoyar las iniciativas de solu-
c. Fortalecer y especializar las capacidades ción pacífica de actuales y eventuales con-
estratégicas de la seguridad integral del flictos internos de los Estados, respetando
Estado, bajo el estricto respeto de los dere- la soberanía de los mismos.
chos humanos. i. Fomentar la transparencia en la compra y
d. Impulsar actividades internacionales de el uso de armas y equipos, así como del
promoción de paz y la construcción de gasto militar en general, a escala nacional
fronteras de paz con los países vecinos. y regional en el marco de los compromisos
e. Fortalecer los programas de cooperación internacionales de registro de gastos mili-
humanitaria y atención a personas refugiadas tares establecidos en instancias bilaterales
y en necesidad de protección internacional. y multilaterales.

261


Política 5.2. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado.

a. Fortalecer y especializar la institucionali- énfasis en la reducción de brechas respecto
dad de seguridad interna y externa, favore- al resto del territorio nacional y las brechas
ciendo la complementariedad entre las de género.
instituciones que velan por la seguridad e. Mejorar la capacidad operativa y reestruc-
integral de Estado. turar el sector de la defensa nacional,
b. Defender los derechos soberanos del Estado impulsando la economía de la defensa.
sobre su territorio nacional a través del con- f. Generar mecanismos para monitorear las
trol y vigilancia de los límites fronterizos fronteras y brindar soluciones oportunas a
establecidos y sobre sus áreas de jurisdicción los incidentes fronterizos, priorizando el
nacional, incluyendo la Antártida, la órbita diálogo y los canales diplomáticos.
geoestacionaria y el espectro radioeléctrico. g. Promover una política exterior que man-
c. Identificar amenazas, prevenir riesgos y tenga y exija el respeto al principio de no
reducir vulnerabilidades, para proteger a las intervención en los asuntos internos de
personas, al patrimonio nacional y a los los Estados.
recursos estratégicos del Estado. h. Transformar la institucionalidad de la
d. Robustecer la presencia del Estado en la inteligencia y fortalecer sus capacidades
franja fronteriza, considerando las particu- para contribuir a la seguridad integral del
laridades territoriales y sociales, poniendo Estado.

Política 5.3. Propender a la reducción de la vulnerabilidad producida por la
dependencia externa alimentaria y energética.

a. Fomentar la producción de alimentos sanos producción agropecuaria y con el consu-
y culturalmente apropiados de la canasta mo local.
básica para el consumo nacional, evitando c. Promover, gestionar y planificar el manejo
la dependencia de las importaciones y los integral y sustentable del agua para asegurar
patrones alimenticios poco saludables. la disponibilidad en cantidad y calidad del
b. Impulsar la industria nacional de alimen- recurso hídrico para la soberanía alimenta-
tos, asegurando la recuperación y la inno- ria y energética.
vación de productos de calidad, sanos y d. Ampliar la capacidad nacional de genera-
de alto valor nutritivo, articulando la ción de energía en base a fuentes renovables.

Política 5.4. Promover el diálogo político y la negociación soberana de la cooperación
internacional y de los instrumentos económicos.

a. Impulsar la creación de una nueva arqui- personas, comunidades, pueblos y naciona-
tectura financiera internacional que coad- lidades, transfieran tecnología y generen
yuve a los objetivos de producción y empleo digno.
bienestar colectivo, con mecanismos trans- d. Aplicar mecanismos para utilizar los avan-
parentes y solidarios, y bajo principios de ces obtenidos a través de la transferencia de
justicia social, de género y ambiental. ciencia y tecnología en beneficio del país.
b. Articular la política de endeudamiento e. Desarrollar una diplomacia ciudadana de
público con las directrices de planificación cercanía que promueva la inserción estraté-
y presupuesto nacionales. gica del Ecuador en el mundo y que forta-
c. Atraer ahorro externo, en la forma de lezca la representación del Ecuador en el
inversión extranjera directa pública y pri- extranjero.
vada, para proyectos de largo plazo que sean f. Alinear la cooperación internacional con
sostenibles, respeten los derechos de las los objetivos nacionales para el Buen Vivir,

262


institucionalizando mecanismos de rendi- i. Promover los tratados de comercio para el
ción de cuentas y sistemas de evaluación desarrollo como instrumentos para incenti-
permanente de su impacto. var la complementariedad y la solidaridad
g. Fomentar las relaciones comerciales y de entre los países.
cooperación internacional con gobiernos j. Impulsar la inclusión de factores sociales en
autónomos descentralizados a lo largo del los acuerdos de integración económica.
mundo. k. Impulsar activamente a la cooperación
h. Definir ámbitos de acción prioritarios para triangular y a la cooperación Sur-Sur,
la intervención de la cooperación interna- incentivando a las MIPYMES y a las
cional en el Ecuador. empresas solidarias.

Política 5.5. Impulsar la integración con América Latina y el Caribe.

a. Apoyar a los organismos de integración acuerdos beneficiosos al incrementar el
regional y subregional para fortalecer el pro- poder de negociación de la región.
ceso de integración andina, suramericana, f. Fortalecer los mecanismos de concertación
latinoamericana y con el Caribe, a través de política que profundicen la integración
mecanismos y procesos de convergencia que suramericana.
profundicen la integración de los pueblos. g. Impulsar el establecimiento de zonas de paz
b. Mejorar la conectividad con América regionales en Suramérica y los mecanismos
Latina y el Caribe. de defensa regional.
c. Impulsar el manejo coordinado y responsa- h. Promover mecanismos que faciliten la
ble de las cuencas hidrográficas binaciona- libre movilidad de las personas dentro de
les y regionales. la región e incentivar los intercambios
d. Coordinar convergentemente las políticas turísticos.
económicas, sociales, culturales, migrato- i. Consolidar la institucionalidad financiera
rias y ambientales de los países miembros regional como alternativa a los organismos
de los esquemas de integración regional de multilaterales de crédito tradicionales, e
los que Ecuador es parte. impulsar el uso de sistemas únicos de com-

BUEN VIVIR
e. Priorizar la negociación en bloque junto pensación regionales.
con los países suramericanos para lograr

PARA EL
Política 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas,
complementarias y solidarias.

a. Insertar al país en redes internacionales que e. Diversificar las exportaciones ecuatorianas
respalden y potencien la consecución de los al mundo, priorizando las complementarie-
objetivos programáticos del Ecuador. dades con las economías del Sur, con un
b. Definir lineamientos estatales estratégicos comercio justo que proteja la producción y
sobre la comercialización de productos el consumo nacional.
ecuatorianos en el exterior. f. Incorporar nuevos actores en el comercio
c. Definir e implementar mecanismos de trans- exterior, particularmente provenientes de
ferencia de recursos y tecnología con impac- la micro, pequeña y mediana producción y
to social directo. del sector artesanal, impulsando iniciativas
d. Potenciar las capacidades del país para inci- ambientalmente responsables y generado-
dir en la agenda internacional y en políti- ras de trabajo.
cas bilaterales y multilaterales que, entre g. Establecer mecanismos internacionales de
otros, faciliten el ejercicio de derechos y garantías de exportaciones, en particular
garanticen la protección de los y las ecuato- para MIPYMES, empresas solidarias y orga-
rianas viviendo fuera del país. nizaciones populares, dando prioridad a

263


aquellas que integren a mujeres diversas, que afecten negativamente a la producción
grupos de atención prioritaria, pueblos y nacional, a la población y a la naturaleza.
nacionalidades. k. Fortalecer institucionalmente los servicios
h. Defender los intereses comerciales nacio- aduaneros para lograr eficiencia y transpa-
nales a nivel bilateral y multilateral, esta- rencia y facilitar el comercio internacional.
bleciendo, cuando sea necesario, medidas l. Posicionar al país en la comunidad interna-
de protección para la producción y consu- cional, a partir de su patrimonio natural, en
mo nacional. los mecanismos globales de lucha contra el
i. Mantener relaciones de comercio exterior cambio climático.
con prevalencia de la seguridad jurídica m. Promover las potencialidades turísticas del
nacional y evitando que intereses privados país en el mundo.
afecten la relación entre los Estados. n. Reducir los costos de llamadas internaciona-
j. Aplicar un esquema de sustitución selectiva les desde el Ecuador hacia los demás países.
de importaciones que propicie las importa- o. Contribuir a los esfuerzos de los miembros
ciones indispensables para los objetivos del del Tratado Antártico para la investigación
Buen Vivir, especialmente las de insumos del ambiente y el monitoreo global del
para la producción, y que desincentive las cambio climático.

Política 5.7. Combatir la delincuencia transnacional organizada en
todas sus manifestaciones

a. Reforzar la prevención y sanción de delitos c. Controlar el uso, distribución y comerciali-
de trata de personas, tráfico internacional zación de precursores químicos.
ilícito de estupefacientes y sustancias psico- d. Construir un sistema integral de preven-
trópicas, combustibles, armas y bienes ción y protección a los y las víctimas de
patrimoniales tangibles e intangibles, así trata, tráfico y explotación internacional,
como el lavado de activos. orientado preferentemente a diversos y
b. Promover alianzas regionales para combatir diversas sexuales, mujeres, niños y niñas.
la corrupción e impulsar la transparencia de e. Fortalecer el control y sanción de delitos
la gestión en los ámbitos público y privado. cibernéticos.

4. Metas

5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta de
norte en un 25% en el área urbana y en un soya, trigo y cebada hasta reducir la parti-
50% en el área rural al 2013. cipación al 40% al 2013.
5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de coopera-
sur en un 20% en el área urbana y en un ción contabilizados en el presupuesto
50% en el área rural al 2013. nacional al 2013.
5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integración
centro en un 25% en el área urbana y en latinoamericana al 2013.
un 50% en el área rural al 2013. 5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportacio-
5.1.4. No existencia de conflictos con fuerzas nes industriales sobre las exportaciones de
regulares e irregulares que afecten la productos primarios no petroleros al 2013.
soberanía nacional o amenacen al Estado 5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de las
al 2013. exportaciones por destino al 2013.
5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado de 5.6.3. Disminuir en un 13% la concentración de
GLP doméstico al 2013. las importaciones por país de origen al 2013.

264


BUEN VIVIR
PARA EL

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BUEN VIVIR
PARA EL

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270


Objetivo 6:
Garantizar el trabajo estable, justo y digno en
su diversidad de formas

1. Fundamento prescindible, sometido a conveniencias y dinámi-
cas externas a los fines intrínsecos de los procesos
El trabajo constituye la columna vertebral de la de producción, y ajenas al sostenimiento de los
sociedad y es un tema fundamental de la vida de ciclos de vida familiar y social.
las personas y de las familias. La Constitución
ecuatoriana reconoce que el trabajo es un derecho La nueva Constitución consagra el respeto a la

BUEN VIVIR
y un deber social. Asimismo, como derecho eco- dignidad de las personas trabajadoras, a través del
nómico, es considerado fuente de realización per- pleno ejercicio de sus derechos. Ello supone
sonal y base de la economía. El trabajo condensa remuneraciones y retribuciones justas, así como
múltiples dimensiones materiales y simbólicas, y ambientes de trabajo saludables y estabilidad

PARA EL
está en el centro de una serie de relaciones com- laboral, a fin de lograr la modificación de las asi-
plejas de producción y reproducción de la vida, metrías referentes a la situación y condición de

que tienen implicación política, económica, labo- los y las trabajadoras en todo el país. El reconoci-
ral, social, ambiental y cultural. miento integral del trabajo como un derecho y su
realización en condiciones justas y dignas, es una
Las interrelaciones entre trabajo, producción y aspiración de larga data, cuya cabal aplicación
reproducción económica están directamente exige la superación de condiciones estructurales
vinculadas con la actual distribución de los que han marcado históricamente una realidad de
medios de producción, como resultado de la apli- explotación, discriminación y desigualdad que
cación, durante las últimas décadas, de una polí- persiste y se recrea.
tica neoliberal que reforzó las inequidades
sociales y acentuó la exclusión heredada del En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero-
modelo primario exportador. génea en cuanto a las formas de organización de
la producción. Muchas de ellas han sido invisibi-
En la historia moderna, la explotación del trabajo lizadas y desvalorizadas a lo largo del tiempo.
ha consolidado una forma de acumulación que no Tanto en el ámbito urbano como en el rural, la
está al servicio de quienes lo realizan. Se ha con- mayoría de procesos de producción y la dotación
cebido al trabajo como un medio explotable y de servicios se basan en pequeñas y medianas

271


unidades familiares, asociativas o individuales, ción, asimismo, genera condiciones para que los
cuyas dinámicas de economía popular familiar y ecuatorianos y ecuatorianas que retornan al
solidaria buscan la subsistencia antes que la acu- país, como consecuencia de la actual crisis eco-
mulación a gran escala. Estos procesos producti- nómica mundial, puedan hacerlo en condicio-
vos se han fundado, asimismo, en la movilización nes dignas y no precarias.
de recursos tales como conocimientos, destrezas y
ahorros locales, redes sociales y otros similares; y
sus economías se han desenvuelto en condicio- 2. Diagnóstico
nes adversas, debido a la falta de reconocimiento
desde el Estado. El trabajo en el Ecuador está caracterizado por
una diversidad de modalidades, reconocidas por
Para el gobierno de la Revolución Ciudadana, es la Constitución. Sin embargo la política públi-
de vital importancia reconocer y apoyar las distin- ca ha dejado de lado el fomento del trabajo aso-
tas formas de organización de la producción: ciativo, cooperativo, entre otros, y ha hecho
comunitarias, cooperativas, empresariales públicas énfasis en la generación de puesto de empleo en
o privadas, asociativas, familiares, domésticas, el sector formal, sin lograr solucionar la proble-
autónomas y mixtas; así como las diversas formas mática estructural del desempleo en el país, y
de trabajo –incluidas las formas autónomas de comprometiendo temas como la soberanía ali-
autosustento y de cuidado humano–, al igual que mentaria. Esta situación se ve reflejada en las
las formas de reproducción y sobrevivencia fami- cifras: a diciembre de 2008, la desocupación en
liar y vecinal. La mirada crítica de este Gobierno el Ecuador afectó al 5,9% de la población eco-
reconoce la importancia del trabajo inmaterial, nómicamente activa. Este desempleo estuvo
como un elemento fundamental de la reproduc- acompañado con tasas de subempleo que alcan-
ción económica y social, y un generador de nuevas zaron el 58,1%.
relaciones sociales de producción que dota de un
valor distinto al trabajo material. Las tasas nacionales esconden una inequidad en
la distribución del desempleo y subempleo a
La cooperación social, característica de las eco- nivel étnico y de género. Como se puede apreciar
nomías de autosustento y cuidado humano, en el Cuadro 7.6.1, las mujeres caracterizan la
constituye un elemento fundamental para la desocupación en el Ecuador, con tasas de desem-
construcción de una economía social y solidaria, pleo del 8,2% frente al 4,3% de los hombres. La
y una sociedad más equitativa. Por esto, las for- población indígena presenta la menor tasa de
mas asociativas de producción deben reproducir- desempleo (1,8%), no obstante lo ejercen en
se en todos los sectores de la economía, para condiciones precarias y perciben por ello salarios
generar mejores condiciones para las personas inferiores a los que perciben los blanco-mestizos.
que participan en ellas. Mientras que la población negra, muestra una
tasa del 7,7% superior al promedio nacional. El
La nueva forma de concebir el trabajo implica subempleo afecta en mayor proporción a la
la generación de condiciones dignas y justas población indígena. De hecho, a nivel nacional,
para todas y todos los trabajadores. El Estado, el 84,6% de la población indígena económica-
para ello, actúa a través de regulaciones y accio- mente activa se encuentra subempleada. La
nes que permitan el desarrollo de las distintas población mestiza, negra, mulata y blanca regis-
formas de trabajo. Preocupado por la emigra- tran tasas de subempleo superiores al 50%.

272


Cuadro 7.6.1: Indicadores mercado laboral 2008

Fuente: INEC.

Entre la población económicamente activa del En el país se aprecian grandes diferencias sala-
Ecuador existe un porcentaje importante de jóve- riales entre los sectores urbanos y rurales, el

BUEN VIVIR
nes desempleados: 11,6%. El nivel de subempleo ingreso promedio, según la encuesta de empleo
juvenil alcanza el 57,7% (INEC 2008). 2008 levantada por el INEC, en el área urbana
es de $387,3, mientras que en el área rural es de
Para la mayoría de ecuatorianos, el trabajo no les pro- $202,4. Según categoría de ocupación existen

PARA EL
porciona un ingreso digno que les posibilite la satis- también diferencias marcadas, un empleado pri-
facción de necesidades básicas. La brecha entre el vado gana en promedio $336 mientras que un

costo de la canasta básica y el ingreso mínimo fue del empleado del gobierno gana en promedio $685
26,3% en el 2008. De hecho, el costo de la canasta (Ver Gráfico 7.6.1).
básica en junio de 2008 fue $586,8, mientras que el
ingreso familiar mensual fue $373,3, (INEC 2008).

273


Gráfico 7.6.1: Ingreso laboral promedio por categoría de ocupación 2008

Fuente: INEC.

De igual forma que por categoría de ocupación, el aproximadamente $263,6 más que alguien del sec-
salario promedio muestra grandes disparidades, tor informal (Ver cuadro 7.6.2).
una persona que trabaja en el sector formal gana

Cuadro 7.6.2: Ingreso laboral promedio por sector económico 2008

Fuente: INEC.

274


Según rama de actividad la situación entre mayor diferencia en la administración pública,
área urbana y rural tampoco cambia con el defensa ($280,2), la misma que reporta el
contexto nacional, en promedio, la diferencias mayor promedio de ingresos laborales ($756,4)
del área por sectores es de $160,5, siendo la (Ver cuadro 7.6.3).

Cuadro 7.6.3: Ingreso laboral promedio según rama de actividad 2008

BUEN VIVIR
Fuente: INEC.

PARA EL
En términos de cobertura de la Seguridad Social85, dencia que muy pocas personas tienen acceso a la

11,5% de la población se encuentra afiliada al segu- protección de la Seguridad Social, situación que
ro general, 4,9% al seguro campesino y el 1,7% al afecta en especial a aquellas que realizan trabajos de
seguro de las Fuerzas Armadas o la Policía. Esto evi- autoconsumo y/o de cuidado humano.

Cuadro 7.6.4: Porcentaje de personas con seguro 2008

Fuente: INEC
Elaboración: CISMIL

85
Porcentajes de la población total.

275


A pesar de que la Constitución lo prohíbe, per- mayor precariedad en los contratos, los quinti-
sisten formas precarias de trabajo. Apenas, el les uno y dos alcanzan tasas de alrededor del
35,2% de los trabajadores tienen nombramien- 50% de los trabajadores, comparada a la tasa de
to o contratos permanentes. Es importa

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