Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público

1. Guías temáticas
REFORMAS CLAVE
PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO
GUÍAUNO
u Sin conflictos de interés.
Transparencia y buen uso del poder público
TRANSPARENCIA
Colección Agenda Integridad

2. GUÍAUNO
Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado
ª Sin conflictos de interés.
Transparencia y buen uso del poder público
Colección Agenda Integridad
TRANSPARENCIA

3. GUÍA UNO
Índice
Presentación
5
Introducción
7
Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado
1 Consecuencias de un Estado sin responsabilización 11
u Guía uno
Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público
2. Situación actual: ¿En qué estamos? 15
u ¿Qué hacer? Una estrategia nacional de integridad 18
© Asociación Civil Transparencia
Av. Belén 389
San Isidro, Lima 27, Perú 3 ¿Cómo lograr una función pública que se desempeñe
Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 de modo ético, de acuerdo a las reglas y como servicio público? 22
Fax: (511) 221-7265
www.transparencia.org.pe
E-mail: contactenos@transparencia.org.pe 4 ¿Qué podemos hacer desde ahora? 26
Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez,
Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro Glosario 30
Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios
Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento
Impresión: Enlaces de interés 34
Primera edición: Lima, junio de 2007
ISBN:
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007-
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con
propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus
principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico
del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a
la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.

4. GUÍA UNO
Presentación
La democracia tiene más legitimidad; que cualquier otro régimen político para que sus
capacidad generar
justicia, bienestar social y pero cristalizar esa capacidad requiere
reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto
suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la integridad
institucional: Un Estado para la ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su
finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz
para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia
busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética
y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para
servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz
la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la
idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institucional
de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la
sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y modernización
del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el
ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen
positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia
propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y
sancionadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción.
Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene
que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos
por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e integral,
aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque
que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las
ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el
estudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción
de Transparency Internacional, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico
para la transparencia y responsabilización [accountability]1.
En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos
servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y
arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que
Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The
Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/
sourcebook

5. GUÍA UNO
le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la
legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en Introducción
él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación
de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor
democrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar
claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada
y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración
pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un
adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables
eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio
del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si
queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad
en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de
exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente.
Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática,
Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca
de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción
institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento
de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta
colección de Guías temáticas2, “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son Plantear el tema de la modernización del Estado para lograr uno de corte más eficiente,
cuatro: transparente, con menor incidencia de corrupción y orientado hacia el ciudadano requiere
que se lo aborde desde un enfoque global y diferente al normalmente utilizado. Se busca de
Ñ Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público esta manera desplazar la perspectiva tradicional que intenta combatir la corrupción desde
la vía judicial y de persecución para acercarse a una perspectiva de creación de mecanismos
Ñ Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la
institucionales de integridad que desincentiven las prácticas corruptas, el incumplimiento de
ciudadanía reglas, el abuso de poder, las conductas que incurren en conflictos de interés, el nepotismo,
Ñ Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión etc., en el aparato estatal.
Ñ Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la
gestión pública A lo largo de los años se ha tratado de disminuir la problemática del abuso de poder, de
conflictos de interés y de corrupción en general, desde una perspectiva punitiva y de
persecución a quienes hubiesen utilizado el aparato del Estado para fines particulares que
Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. desnaturalizaban la función pública. Como es de conocimiento general, estas medidas
Reformas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un no han traído los resultados esperados pues los casos de corrupción que involucran a
breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. empleados públicos siguen ocurriendo. La ciudadanía percibe que la situación se mantiene
y ello se puede ver claramente en los resultados de la Cuarta Encuesta Nacional sobre
La presente guía, “Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público”, corrupción de ProÉtica, llevada a cabo en el año 2006. En ella las percepciones ciudadanas
aborda diversos aspectos del cumplimiento procedimental y ético de la función pública y el colocan la corrupción entre los principales problemas del país, ocupando el cuarto lugar al
tratamiento de los conflictos de interés que surgen en relación con el ejercicio de poder. n concentrar un 30% de las respuestas, mientras que en un 49% de respuestas se considera
que la “corrupción de funcionarios y autoridades” es el principal problema que enfrenta el
Estado y que impide el desarrollo3.
Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada.
Pueden revisarse los datos en: http://www.proetica.org.pe/Descargas/PPT/presentacion.ppt
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

6. GUÍA UNO
Introducción
la corrupción creando mecanismos institucionales que aumenten los costos de la misma y reduzcan
CUARTA ENCUESTA NACIONAL sus beneficios. De esta manera el enfoque propuesto busca reducir el sesgo punitivo con el que se
SOBRE CORRUPCIÓN intenta eliminar la corrupción en el Estado y busca impulsar reformas institucionales y mecanismos
que aporten un carácter preventivo para dificultar y disuadir estas prácticas. Así, por ejemplo, se
PROÉTICA – setiembre de 200 plantea una clara definición de lo correcto, lícito y aceptable respecto de lo que no lo es, pues a veces
u
las prácticas tradicionales (como contratar parientes o amigos) no son lícitas pero los funcionarios las
Algunos de sus principales hallazgos: llevan a cabo por costumbre y porque se las tolera; de modo semejante, se deben definir funciones y
u El 96% de la población encuestada califica a la corrupción de problema procedimientos que permitan una responsabilización efectiva.
grave o muy grave. Solo la preceden en percepción de prioridad nacional
la pobreza y la delincuencia; La corrupción puede ser entendida como “el mal uso del poder encomendado [dado en confianza,
Encuesta
entrusted] para obtener beneficios privados”, e incluye tres elementos: (i) el mal uso del poder; (ii) un
u El 83% percibe al Perú como un país corrupto o muy corrupto. La poder encomendado (es decir, puede estar en el sector privado tanto como en el público); y (iii) un
proporción se incrementa en Tumbes, Lima y Piura, y es bastante menor beneficio privado (que no necesariamente se limita a beneficios personales para aquel que hace mal
en Tacna, Lambayeque y La Libertad; uso del poder, sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos)” 5. La
u El gobierno de Fujimori sigue siendo percibido como el más corrupto incidencia de la corrupción en el Estado se hace posible debido al precario nivel de responsabilización
de las últimas décadas. Por su parte, la percepción de que el gobierno y a la poca transparencia que existen en el proceso de toma de decisiones a nivel gubernamental6, lo
anterior fue el más corrupto descendió del 30% (2004) al 16% (2006); que alimenta y conlleva la poca disposición de las autoridades de rendir cuentas de sus acciones u
omisiones a la ciudadanía que, a su vez, deja abierta la posibilidad a que intereses privados primen en
u El Poder Judicial sigue siendo la institución peor calificada en el la toma de decisiones estatales.
campo de la corrupción, pero la imagen de corrupción de las
municipalidades, gobiernos regionales y el Congreso se ha incrementado La prevalencia de un Estado patrimonialista viene acompañada de un modelo de gestión
significativamente; predominantemente formalista y procedimentalista, afín a la visión patrimonial que ampara la
discrecionalidad o arbitrariedad. La administración pública se conduce sin un norte de resultados –lo
u La tolerancia frente a la corrupción –entendida como aceptación, o
que se traduce en la estructura y organización estatales– y se centra, más bien, en la constatación del
rechazo parcial pero no absoluto, de actos corruptos cotidianos– se
procedimiento. Ello a su vez se encadena con la multiplicación de leyes, normas y procedimientos sin
mantiene muy elevada. Menos del 30% de los encuestados muestra un
una racionalización y conciliación de los mismos. Se liga también con la primacía de un rol contralor:
rechazo definido frente a la corrupción; y
de exigencia, cotejo y revisión de la observancia de los procesos formales. No se enfoca el resultado
u El Índice de Corrupción Cotidiana (ICC), que mide la proporción de de la acción pública (el servicio, su calidad ni la satisfacción al beneficiario). De modo consonante,
trámites en que se pagó una coima, ha disminuido de 4.5 a 4.1. La mayor no se puede determinar responsabilidad por los resultados. Tampoco se atienden cabalmente
corrupción se sigue presentando en el pago de multas de tránsito y las responsabilidades; usualmente, las normas no señalan o demarcan claramente funciones y
trámites en comisarías. responsabilidades y, con frecuencia, estas se duplican en distintas instituciones y en la regulación. En
este contexto, el Estado se presenta como un campo fértil para la arbitrariedad, la irresponsabilidad y
Ver: www.proetica.org.pe la improductividad. Y ofrece, así, una situación que puede abordarse desde un enfoque de la ética de
servicio público pero que tiene que afrontarse desde la dimensión de la gestión, su modelo directriz y
sus procesos y herramientas. n
Es en este contexto donde se busca poner frenos en contra de prácticas en las que se utilice al
Estado, ya sea a través de información privilegiada, de sus recursos o del poder adquirido, entre otros
medios, para beneficios personales o de terceros, contraviniendo la principal función del Estado que
es defender el interés de la ciudadanía. De lo que se trata es de imprimir un enfoque distinto en la
modernización del Estado, que busque devolverle (o procurarle) una orientación de servicio, mayor
eficiencia y convertirlo en un instrumento de desarrollo. Este nuevo enfoque es similar al del Sistema
Nacional de Integridad promovido por Transparency International y que tiene como objetivo limitar 5
Transparency International (2000), Libro de consulta 2000, Londres: Transparencia Internacional, capítulo 1, p. 1, nota 2.
6
Se refiere al proceso mediante el cual la administración pública establece políticas o toma de decisiones de cualquier
naturaleza que tengan una significación económica, social o política de carácter individual o colectivo, o que afecten intereses
Se trata de una encuesta a nivel nacional con un nivel de confianza del 95% y un margen de error del 1%. en los diversos sectores de la sociedad.
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

7. GUÍA UNO
1
Consecuencias de un Estado
sin responsabilización
Un Estado que brinda amplia cabida a la indeterminación, la arbitrariedad y la infructuosidad abriga
también, por tanto, múltiples espacios para la conducta no ética, la corrupción y el abuso de poder. Se
puede distinguir entonces que uno de los problemas más serios –y de fondo– que enfrenta la función
pública en el Perú actual es haberse habituado a una noción de Estado “patrimonialista”. Es decir, un
Estado que funciona como “patrimonio” o “propiedad” (“chacra”, en jerga local) de quien ejerce el poder,
en el cual hay escaso espacio para un ejercicio ciudadano informado, donde se contrata a parientes,
miembros del partido o amigos, o donde se busca utilizar el poder en beneficio propio, en tanto que
lo público es visto como propio y utilizado como tal.
De esta manera no es accidental que el poder se haya ejercido históricamente de espaldas a los
ciudadanos y en beneficio de autoridades o empleados que asumen como propia la cuota de poder
que poseen y perciben las responsabilidades inherentes a su función como una dádiva o favor que
les hacen a los ciudadanos. En vista de ello, tampoco es casualidad que hoy persistan altos niveles de
desconfianza frente a las instituciones públicas, como lo muestran las diversas encuestas realizadas7.
IV Encuesta Anual sobre Confianza en las Instituciones
Grupo de Opinión Pública Universidad de Lima,
diciembre de 200
u Ante la pregunta ¿En general, confía o no confía en...? se obtuvieron las siguientes
respuestas que muestran una mayoritaria desconfianza de la ciudadanía hacia las
entidades del Estado.
Datos
¿Confía o no en? Sí confía No confía No sabe
Gobierno Central 34,7 42,3 22,3
Gobiernos Regionales 26 41 32,5
Municipalidades 38,6 57,9 3,5
Congreso de la República 20,1 74 4,9
Poder Judicial 15,2 78,8 5,5
Contraloría General de la República 27,1 34,5 38
Ver: http://www.ulima.edu.pe/webulima.nsf/default/
F598031D89943F2F05256E630017BD4C/$file/barometro_social_dic2_2006.pdf
7
Las del Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima, Apoyo Opinión y Mercado, Instituto de Opinión Pública de la
Pontificia universidad Católica del Perú, entre las de otros centros de investigación.
Se trata de una encuesta en Lima y Callao con un nivel de confianza del 95% y un margen de error del 4.03%.
11

8. GUÍA UNO
Consecuencias de un Estado sin responsabilización
Esta visión del Estado por parte de las autoridades, funcionarios y servidores públicos se ha impuesto determinada manera e inclusive la información por sí misma no garantiza que los ciudadanos
también de hecho, por experiencia vivencial, en la ciudadanía a la que, generalmente, no le ha quedado conozcan al detalle cómo se maneja lo público en tanto no existen sistemas de información
más que tomar el servicio que el Estado brinda como si fuera un favor o que se alinea, en muchas confiables, veraces y precisos que evalúen los resultados de las políticas implementadas;
ocasiones, a prácticas incorrectas de “coima”, vara, clientelismo, etc.
} Reducida rendición de cuentas12. Ella es una contrapartida de la transparencia, por lo que
Así, el abuso de poder puede concretarse mediante prácticas que incurren en conflicto de interés
1
tampoco en este aspecto las condiciones pueden ser como debieran. En un Estado orientado al
(donde el interés personal va contra del interés público que debe guiar el ejercicio de la función ciudadano, ordenado en considerable acuerdo con principios democráticos, se debería informar
pública). “Un conflicto de intereses surge cuando una persona, como funcionario o empleado del sobre el resultado de las políticas implementadas, el motivo de las decisiones u omisiones, además
sector público, es influenciado por consideraciones personales al realizar su trabajo. Así, las decisiones de los insumos y procesos que involucra la acción estatal. Pero al tener un Estado en el que está
son tomadas con base en razones equivocadas”9. El clientelismo, el nepotismo y el amiguismo –estos anidada la búsqueda del beneficio propio y en donde está ausente una cultura de rendir cuenta
dos últimos son dos de las formas que toma el primero– son ejemplos de esa clase de prácticas. de las acciones llevadas a cabo, no es políticamente rentable brindar información o explicaciones
de las decisiones tomadas pues se estaría cediendo una parte importante del poder con el que
“El nepotismo es una forma particular del conflicto de intereses. (…) [L]a expresión…se aplica cuentan los funcionarios y se podrían reducir los beneficios (e inmunidades) personales. La calidad
estrictamente a una situación en la cual una persona usa su poder público con el fin de obtener y grado de la rendición de cuentas también se ven afectados –y, en gran medida, suscitados de
un favor, con frecuencia un trabajo, para un miembro de su familia”10. “El amiguismo es un término raíz– al no existir una definición de planes, metas y objetivos explícitos de las acciones del gobierno,
más amplio que el nepotismo y abarca situaciones en las cuales se dan preferencias a amigos o en tanto que no es posible contar con un monitoreo y evaluación desde el Estado que, además,
colegas”11. El clientelismo es un fenómeno que abarca a ambas formas de incurrir en conflicto de la ciudadanía pueda conocer oportunamente. Asimismo es importante indicar que, por ejemplo,
intereses. De modo genérico, alude a un tipo de relación social entre personas de estatus, recursos o en diversos casos (sobre todo a nivel de gobiernos regionales y gobiernos locales) las autoridades
poder desiguales (patrón-cliente) que intercambian beneficios o favores funcionales a cada cual; por están obligadas a rendir cuentas a través de audiencias públicas, pero en la práctica estas terminan
ejemplo, protección o ventajas (del patrón) a cambio de lealtad, apoyo, servicios personales, votos, siendo eventos formales para cumplir con la obligación legal. Ellas no se traducen en mecanismos
etc. (del cliente). Es clientelismo político cuando en esta relación el patrón tiene una función pública o efectivos de información a los ciudadanos sobre las políticas implementadas. Como lo ha anotado
posición política en el Estado y el intercambio implica la utilización de recursos y poder público a favor el grupo Propuesta Ciudadana a través del programa Vigila Perú, estas audiencias se han realizado
del cliente en retribución al apoyo político o electoral de este al patrón. El clientelismo, y sus diversas con serias deficiencias en la convocatoria y en los contenidos abordados y sin contar con un
expresiones, están muy asociados al patrimonialismo. reglamento que ordenase su desarrollo;
La visión patrimonialista que aún prevalece del y en el Estado ha traído consecuencias de gran } Reducida responsabilización. Este es el factor de fondo, del que emanan los dos aspectos
impacto en el funcionamiento, desempeño general y gestión estatales. Entre ellas, se podrían señalar anteriores y que es connatural a un orden estatal patrimonialista, cuyas características y
las siguientes: consecuencias explicamos anteriormente. Pero de modo congruente con este, también deriva
de la imperante modalidad formalista y procedimentalista de gestión estatal, que descansa en la
} Reducida transparencia. En tanto el poder es visto como propio y no como delegado desde los agregación desordenada de normas y leyes y en el enfoque contralor ligado al puro procedimiento
ciudadanos a los gobernantes, no existe el hábito de brindar información que dé cuenta de la gestión –no al producto o servicio que rinde la gestión–. Así, de un lado, al considerar al Estado y a la cuota
que se viene realizando y existe resistencia a crearlo, pues ello acarrea pérdida de poder en los de poder acuñada como propios, los funcionarios, autoridades y empleados públicos dejan de
funcionarios al reducir la asimetría de información del ciudadano. Este es un patrón de conducta que reconocer que el pueblo es soberano y por lo tanto evaden un requerimiento esencial del Estado
facilita el aprovechamiento de los recursos públicos con fines privados en tanto que los ciudadanos democrático, a saber, responder a los ciudadanos. Este precepto implica que los empleados públicos
no pueden acceder a la información –privilegiada, por tanto– con la que cuentan las autoridades y deben ser responsables de la función de gobernar y administrar el Estado, y de sus resultados;
funcionarios. Asimismo no hay que olvidar que recién en el año 2002 se promulgó la Ley Nº 27806, cumplir esta función en servicio de los ciudadanos; y tienen la obligación de dar cuentas ante ellos
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (modificada en el año 2003 por la Ley Nº por el desempeño y resultado de dicha función. Bajo la lógica de un Estado “patrimonialista” es claro
27927) con la finalidad de promover la transparencia de los actos de Estado y regular el derecho que este mecanismo es casi inexistente, lo que posibilita que los recursos, la información en poder
nte, lo que posibilita que los recursos, la información en poder
fundamental del acceso a la información consagrado en la Constitución. La ley por sí misma no del Estado y la influencia derivada del mismo poder puedan ser utilizados para beneficio privado.
garantiza que el accionar de los funcionarios cambie pues han venido ejerciendo el poder de una
Transparencia Internacional. Op. cit., capítulo 21, “Conflicto de intereses, nepotismo y amiguismo”, p. 294. http://ww1.
Es la obligación que tienen los políticos y funcionarios de las entidades públicas de comunicar a los ciudadanos sus
transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/dnld/capitulo21.pdf
0
decisiones y acciones, así como justificarlas públicamente; más aún si estos se lo demandan. Parte de esta obligación es hacerse
Ibíd., p. 296. responsables de los actos y consecuencias del ejercicio del poder y de sus funciones, recibiendo las sanciones que la ley
Ibíd., p. 298. establece, si fuera el caso. Ver Glosario.
12 13
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

9. GUÍA UNO
A esto se suma, de otro lado, el tipo de gestión estatal que, basado en la acumulación de leyes y
el control formal de procedimientos, desatiende u omite la delimitación clara tanto de funciones y
2
responsabilidades de los órganos estatales y servidores públicos, como de –por tanto– la calidad
y resultados de la gestión y acciones estatales. Estas circunstancias de responsabilidades, deberes
Situación actual: ¿en qué estamos?
y normas difusos crean un escenario contrario a una efectiva aplicación de sanciones así como
a la apreciación de resultados. En la práctica, tanto por cultura como por modalidad de gestión,
el Estado está “ordenado” para eludir responsabilidades, para desentenderse de resultados, para
cobijar el abuso de poder y favorecer a quien goza de él en lugar de servir al ciudadano, y para que Es importante señalar que si bien en algunos círculos del Estado aún persiste una visión de abuso de lo
las normas “se acaten pero no se cumplan” en su fondo real; y público en beneficio personal, e incluso la cultura organizacional predominante en el aparato estatal
va en tal sentido, no por ello se han dejado de promover iniciativas que buscan limitar esta situación.
} Reducida eficiencia. Al manejar los asuntos públicos bajo una lógica privada, en la que se busca En los últimos años se han venido dando cambios legislativos y organizacionales que buscan frenar
algún beneficio propio o de terceros, se desvirtúa la acción del Estado pues el criterio que debe estas prácticas, pero no bajo una perspectiva sistemática de cambios en la función pública sino,
orientar las decisiones públicas, a saber, lo más beneficioso para la ciudadanía, es dejado de lado. generalmente, en la perspectiva tradicional de control y sanción formales que es la que prima en la
Esto trae como resultado que la eficiencia del Estado se vea mermada pues se contrata personal, lucha contra la corrupción y que a veces genera mayores espacios de corrupción e ineficiencias en la
bajo criterios clientelistas o políticos (partidarios, familiares o amicales), que no cumple con las acción del Estado.
capacidades necesarias; se contratan servicios o se compran bienes sobrevalorados o innecesarios,
etc. Todas estas acciones tienen un impacto en la reducción de la eficiencia del Estado en tanto que De esta manera tenemos la siguiente normativa que busca regular el uso y abuso del poder desde
se gastan recursos en servicios y productos que no benefician la capacidad operativa del Estado o el Estado y evitar la cultura del secreto de los actos de gobierno introduciendo mecanismos y
que no aportan a cumplir con las prestaciones, objetivos y prioridades que corresponderían a un procedimientos dirigidos a la prevención de actos corruptos o de acciones que desvirtúen la función
buen y equitativo desempeño de su función esencial. pública:
A través de un proceso de modernización del Estado que introduzca la dimensión ética en la función } Regulación de la gestión de intereses15. Ley que regula la gestión de intereses en la
pública se busca revertir esta visión y situación del “patrimonialismo” en el aparato estatal y llevar adelante administración pública, Ley 28024, publicada el 12/07/2003 y su Reglamento D.S. N° 099-
reformas que pongan al Estado al servicio de los ciudadanos, con responsabilización, integridad y 2003-PCM, publicado el 20/12/2003.
eficiencia. Esta dimensión ética debe concebirse como un atributo o ingrediente institucional –una
característica asentada en las instituciones– y no como una condición que es producto fortuito de la Su principal contribución es contar con un registro de gestores de intereses16 que hace
presencia de determinado tipo de personas. Un Estado democrático y sus instituciones no pueden más transparente la influencia de actores en la toma de decisiones. Esta ley enumera qué
dejar que la vigencia de la ética en su interior quede a merced de las personas individuales que pueda funcionarios de la administración son considerados con capacidad de decisión pública y que se
o no haber. La ética pública13 debe ser como una trama del armazón institucional y es parte del Estado encuentran prohibidos de realizar actos de gestión por intereses distintos a los institucionales
de Derecho14. Se trata de una trama en que las reglas, procesos y procedimientos –sus características o estatales. Asimismo señala quiénes no podrán ejercer la actividad de gestores de intereses
y contenidos– configuran un escenario de oportunidades para los cursos de acción de los empleados, como por ejemplo aquellas personas suspendidas en el ejercicio de la ciudadanía o los
con incentivos y desincentivos para tomar un curso (acorde con la ética y las normas) u otro (en propietarios y directivos de medios de comunicación nacionales o extranjeros.
desacuerdo con ellas). En este sentido, lo que se busca son reformas en el aparato estatal, pues ni el
adoctrinamiento en valores de honestidad ni la persecución de culpables eliminan los espacios para la } Publicación de declaraciones juradas. Ley que regula la publicación de la Declaración
corrupción ni logran cambios efectivos en el comportamiento de las personas. n Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado,
Ley 27482, y Reglamento, el D.S. 080-2001-PCM.
Sin entrar en complejidades o controversias conceptuales, en este contexto podemos entender la vigencia de la ética pública Su principal contribución es regular qué funcionarios y servidores públicos del Estado están
como la observancia efectiva de las leyes en general y de las reglas, normas, procedimientos y procesos establecidos para el obligados a presentar la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas, así como el
Estado y las instituciones públicas. Desde el punto de vista de las personas o agentes, se trata de comportamientos y actitudes
procedimiento y las sanciones a quienes no cumplan con el trámite.
que plasman dicha observancia.
En el régimen democrático, el Estado de Derecho no solo implica certidumbre y apego a la ley sino que, a diferencia de otros 5
regímenes, exige “la existencia de una red completa de mecanismos de rendición de cuentas [responsabilización, accountability] Se entiende por gestión de intereses a la actividad mediante la cual personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,
legalmente definidos que comporta que nadie sea de legibus solutus [desligado –o por fuera– de la ley]”. O’Donnell, Guillermo promueven de manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisión pública, a fin de orientar dicha decisión en
(2001). “La irrenunciabilidad del Estado de Derecho”. Ponencia presentada al Seminario Internacional organizado por el Instituto el sentido deseado por ellas.
6
Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, enero 22-24, 2001. Documento original en Inglés; traducción del IIG. Revista El Registro de Gestión de Intereses se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
Instituciones y Desarrollo 8 y 9, p. 27. Lamentablemente no se puede acceder a él a través del portal de la entidad.
14 1
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

10. GUÍA UNO
Situación actual: ¿en qué estamos?
} Prohibición de nepotismo. Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de } Código de Ética de la Función Pública. Mediante la Ley Nº 2781518 se busca desarrollar
nombramiento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco, Ley conductas éticas entre funcionarios y servidores del Estado a través de un instrumento general
26771, y su Reglamento, el D. S. 021-2000-PCM, y modificatoria (D.S. 017-2002-PCM y D.S. 034- que da a conocer los principios, definiciones, deberes y prohibiciones de los empleados
2005-PCM). públicos. Es en el Reglamento de dicha Ley donde se precisan las sanciones y procedimientos
a seguir en caso se transgredan las prohibiciones establecidas.
Establece que los funcionarios de dirección y/o personal de confianza que gozan de la
facultad de nombramiento y contratación de personal o tengan injerencia directa o indirecta } Ley de transparencia y acceso a la información pública19. Mediante la Ley Nº 27806 que
en el proceso de selección se encuentran prohibidos de ejercerla en su entidad respecto a cuenta con un Texto Único Ordenado publicado el 24 de abril de 2003 y su Reglamento,
sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y por razón de publicado el 7 de agosto de 2003, se busca precisar múltiples disposiciones en torno a las
matrimonio. entidades obligadas a brindar información, los plazos, cobros permitidos, excepciones a la ley
y diversas medidas para la promoción de transparencia en las entidades públicas.
} Prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores. Ley que establece
prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de las } Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción20. Al ratificar esta convención
personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual, Ley 27588, y (19 de octubre de 2004) al igual que la Convención Interamericana contra la Corrupción (ya
su Reglamento, el D.S. N.º 019-2002-PCM. ratificada el 4 de junio de 1997), el Estado peruano cuenta con referentes importantes para el
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diseño e implementación de acciones futuras contra la corrupción.
El aporte de esta ley está en señalar qué funcionarios y servidores públicos que acceden a
información privilegiada o relevante, o cuya opinión haya sido determinante en la toma de } Acuerdo Nacional21. En varias de sus políticas se busca retomar estos temas, lo que
decisiones, están obligados a guardar secreto o reserva respecto de los asuntos o información constituye un compromiso entre los representantes de los diferentes partidos por impulsar
que por ley expresa tengan dicho carácter. Asimismo establece prohibiciones durante el cambios en el Estado. Así tenemos acuerdos que están plasmados en las siguientes políticas
ejercicio de su función y que se extienden hasta por un año luego de terminado su vínculo de Estado: La Nº 24, Afirmación de un Estado eficiente y transparente, La Nº 26 Promoción de la
laboral. Entre ellas se encuentran: celebrar contratos civiles o mercantiles con empresas ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria
en el ámbito específico de su función pública, formar parte de su Directorio o aceptar y el contrabando en todas sus formas y la Nº 29, Acceso a la información, libertad de expresión y
representaciones remuneradas. libertad de prensa.
} Promoción de neutralidad y buen uso de recursos en periodos electorales. En Es importante señalar que, en todos estos ámbitos, la existencia de normatividad resulta positiva
concordancia con el Código de Ética de la función pública y las leyes electorales, diversas porque refuerza la importancia del ejercicio ético de la función pública y la necesidad de prevenir las
directivas de neutralidad han sido emitidas por distintas entidades públicas con ocasión de irregularidades y actos corruptos. Sin embargo, la voluntad política expresada en la emisión de una
los periodos electorales17. Para el periodo electoral 2006 destacan la Directiva del Ministerio ley debe reflejarse en la difusión del contenido de dichas disposiciones y del logro de efectividad
de la Mujer y Desarrollo Social (R.M. N° 657-2005-MIMDES), de la Presidencia de Consejo de de los mecanismos establecidos para su cumplimiento, ya que muchas veces la violación de la
Ministros (R.M. N° 007-2006-PCM y D.S. N° 056-2006-PCM), del Ministerio de Salud (R.M. N° norma se da por desconocimiento o tradición en los procedimientos y no por una mala intención.
057-2006-MINSA), entre otras. Consideramos que ello constituye una agenda pendiente, tanto en el ámbito de la capacitación de
funcionarios y servidores como en el de la efectividad de los procesos de responsabilidad y sanción22.
Su importancia radica en que procura asegurar que el aparato estatal no será utilizado
para favorecer o afectar a ningún candidato por la acción de los funcionarios públicos. Así
se prohíbe y sanciona la propaganda a favor o en contra de alguna agrupación política o
Publicada el 13 de agosto de 2002. El Reglamento de la Ley del Código de Ética se publicó en el diario oficial el 19 de abril
candidato y hacer proselitismo político en la inauguración e inspección de obras públicas, de 2005.
entre otras medidas que aseguren la neutralidad.
Para la elaboración de la Ley 27806, se recibieron sugerencias procedentes de diversas instituciones. De la sociedad civil
destacan el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad. Del Estado, destaca la labor de la Defensoría del
Pueblo. El Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la información pública, se publicó el 24 de
abril de 2003, que recoge las modificaciones establecidas por la Ley 27927. El 7 de agosto de 2003 se publicó su reglamento.
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Puede ser revisada en: http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention-s.pdf
Es importante advertir que las políticas del AN no tienen efecto vinculante pero que son tomadas en cuenta como un marco
general para hacer efectivas las normas.
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No hay que olvidar que el funcionario público está en la obligación de mostrar una conducta neutral e imparcial en el Es necesario no perder de vista lo que sostiene Renato Ruffini, que en muchos países “las nuevas regulaciones no han sido
desarrollo de sus funciones durante periodos no electorales. plenamente aceptadas y puestas en práctica. Para desarrollar una nueva y más efectiva gestión de las personas es necesario
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11. GUÍA UNO
Situación actual: ¿en qué estamos?
Asimismo, es difícil que únicamente a partir de cambios legislativos se puedan revertir las prácticas evitar un sistema que consista únicamente en mecanismos de rendición de cuentas “vertical”26, en el
del uso y abuso del poder por parte de funcionarios o servidores públicos o que se pueda cambiar la que la asimetría entre los actores pueda ocasionar una reserva sobre los asuntos públicos por parte
cultura del patrimonialismo o del secreto que impera en el Estado. Por ejemplo en el caso del acceso de los funcionarios. Se trata de dar paso a un sistema de responsabilización que privilegie el control
a la información pública se observa que algunas entidades del Estado aún muestran reticencia para “horizontal”27 en el cual cada actor vigila, es vigilado e individualmente responsable, pero sin dejar de
facilitar información. Así, la Defensoría del Pueblo23 ha identificado las principales trabas, entre las que lado el papel que juega el control “vertical” desde una ciudadanía informada y vigilante de los actos de
señala las siguientes: la administración pública. Dentro de este esquema se cuenta con un sistema de pesos y contrapesos
de poder que incluye la responsabilización, la rendición de cuentas, la transparencia, la prevención y el
} La entidad no cuenta con la infraestructura adecuada para brindar información; castigo, lo cual permite disminuir la ocurrencia de acciones corruptas desde el Estado.
} No hay agilidad para nombrar al funcionario responsable de brindar información; Un sistema de integridad da forma a una visión amplia de las reformas necesarias para construir
} Existen cobros ilegales excesivos o arbitrarios para acceder a la información; y un Estado eficiente, justo y transparente, enfrentando la corrupción en el sector público mediante
} Hay interpretaciones arbitrarias de la ley en el caso de las “excepciones” al acceso de procesos gubernamentales (códigos de conducta, cambios organizacionales, reformas legales y
información. reformas de procedimientos en la administración pública, etc.) y civiles. La amplitud y complejidad
del reto lleva a que el sistema se base en la responsabilidad del conjunto de “pilares” institucionales
De igual manera, la promoción de conductas éticas en la función pública es una labor que excede los involucrados. Estos “pilares” no solo se limitan a las instituciones que conforman la estructura oficial del
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“llamados de conciencia” o la sensibilización de los empleados públicos24. Es preciso añadirle formas Estado (poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ministerio Público, organismos de auditoría y control);
institucionales –mecanismos, normas y procedimientos, así como una lógica de gestión a la cual estos también incluyen los medios de comunicación, el sector privado y la sociedad civil.
obedezcan– que propicien tales conductas éticas. De ahí la importancia de contar con un enfoque
integral que busque devolverle al Estado su orientación de servicio a la ciudadanía como el que Detrás del enfoque del sistema de integridad está la convicción de que todos los temas que preocupan
proponemos a continuación. actualmente en cuanto a la gobernanza –el desarrollo de capacidades, la orientación hacia los
resultados, la participación pública y la promoción de la integridad– necesitan tratarse de una manera
global y de conjunto. Las metas generales de un sistema de integridad incluyen:
¿Qué hacer? Una estrategia nacional de integridad2 } Servicios públicos eficientes y eficaces que contribuyen al desarrollo sostenible;
} Un gobierno que funciona dentro de un marco de legalidad, donde los ciudadanos están
Se trata de un enfoque holístico de cambio institucional, reforma y modernización del Estado que es, protegidos de la arbitrariedad (incluyendo abusos a los derechos humanos); y
a la vez, de lucha preventiva contra la corrupción. Recoge los lineamientos del “Sistema Nacional de } Estrategias de desarrollo que proveen beneficios para la nación en conjunto, incluyendo a sus
Integridad” desarrollado y promovido por Transparency International, que tiene como objetivo limitar miembros más pobres y vulnerables, y no solo a las élites.
los actos corruptos al aumentar los costos y reducir los beneficios de los mismos, y es de gran utilidad
al emprender una modernización estatal que busca realzar el sentido ético de la función pública y La visión holística del enfoque postula que hay un conjunto integrado de “pilares de integridad” que se
devolverle al Estado el horizonte de servicio a la ciudadanía. complementan a través de un conjunto correlativo de “reglas y prácticas fundamentales”28; estos pilares
institucionales son: Poder Ejecutivo, Parlamento, Poder Judicial, Administración pública, organismos
El Sistema Nacional de Integridad es definido como una configuración y regulación de las instituciones
que dispersa eficazmente el poder entre varias entidades y limita las situaciones en las que surgen
conflictos de interés que tengan un efecto negativo sobre el bien común. De esta manera se busca 6
Es el que tiene que ver con la relación entre Estado y ciudadanía y que generalmente se toma como circunscrito a la esfera
del voto y las elecciones. Sin querer entrar en controversia, nuestro planteamiento es que la responsabilización y rendición de
cuentas verticales, bajo un Estado democrático, comprenden necesariamente toda la amplitud del lazo entre ciudadanos y
primero desarrollar las capacidades de los directivos y cambiar el ethos de la gestión, en el interior de la Administración pública”, Estado que la delegación del gobierno y del poder de los primeros al segundo implica, por el cual este tiene la exigencia de
citado en: Longo, Francisco (2001). La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad, Washington responder a aquellos. Por lo tanto, comporta la obligación que tienen los políticos y funcionarios de las entidades públicas de
DC: Banco Interamericano de Desarrollo, p. 44. comunicar a los ciudadanos sus decisiones y acciones, así como justificarlas públicamente; más aún si estos se lo demandan.
Defensoría del Pueblo: Informe Defensorial Nº 96: Balance a dos años de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Parte de esta obligación es hacerse responsables de los actos y consecuencias del ejercicio del poder y de sus funciones,
Información Pública 2003-2004, 2005. recibiendo las sanciones que la ley establece, si fuera el caso.
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Este es el enfoque que ha seguido el Consejo Nacional Anticorrupción y que no ha traído los resultados esperados ni el Se refiere al tipo de rendición de cuentas que realizan ciertos organismos estatales destinados a ello, sobre las acciones de
impacto que se buscaba con su creación. otros organismos, instituciones u órganos del Estado, lo cual transforma a la rendición de cuentas en un mecanismo de control
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Para más detalle consultar: Transparency International. Op. cit., capítulo 4 “El sistema nacional de integridad”, pp. 73-75. http:// y fiscalización al interior del aparato Estatal.
www.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/dnld/capitulo04.pdf Tienen que ver con las funciones específicas de cada uno de los pilares institucionales.
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12. GUÍA UNO
Situación actual: ¿en qué estamos?
de vigilancia (Comité de Cuentas Públicas, Contralor General, Defensor del Pueblo, Policía, Agencia por Transparency International. Si bien los temas que las guías cubren no comprenden la totalidad de
contra la Corrupción, etc.), sociedad civil y sector privado, medios masivos de comunicación, agencias pilares de tal sistema, respaldan el enfoque de coherencia holística y se nutren de él, de una lógica
internacionales. común en la diversidad de esfuerzos que se vincula a los principios básicos de la buena gobernanza en
democracia y de orientación de la función pública hacia el ciudadano. Así, nuestro enfoque es uno de
construcción institucional de la integridad, que incluye la necesidad de una “infraestructura ética” en el
SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD Y SUS PILARES INSTITUCIONALES Estado. Esta construcción puede darse, de modo gradual, incidiendo en diferentes ámbitos u órganos
del aparato estatal. Es factible operar sobre un pilar o parte de él y lograr avances, sin necesidad de tener
que trabajar sobre todos los pilares a la vez y en todos los aspectos de ellos que haga falta cambiar.
Lo que resulta imprescindible es tener coherencia en la variedad de esfuerzos que se hagan y en las
metas que se establezcan. En este sentido, planteamos que la labor de reforma y modernización del
Estado se enfoque como una estrategia nacional de integridad. Las guías de esta colección se centran
en ciertos ámbitos de esta labor y de una estrategia tal, atendiendo elementos que consideramos
clave para asegurar cambios y catalizar otros avances. De ahí que una parte significativa de los temas
que tratan las guías aluden a la dimensión de gestión estatal, que es transversal a todos los “pilares”
relacionados con el Estado y que es el armazón sobre el cual se erige y forma toda acción estatal.
Hay otros elementos o instrumentos que pueden considerarse también como parte de una
“superestructura de la ética pública”, los principios y cultura de espíritu de servicio en la función pública,
que no se tiene que desarrollar en tándem con esa armazón que brinda la gestión del Estado. Dicho
de otro modo, es importante reforzar en los servidores públicos los valores que sostengan una buena
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gobernanza y el servicio estatal hacia el ciudadano, pero para ello no basta la instrucción en valores
o la exhortación a los comportamientos éticos. El engarzamiento de incentivos al cumplimiento y
desincentivos a la inconducta en la construcción institucional debe también acompañarse con un
trabajo de información, explicación y actualización hacia los servidores públicos sobre las normas que
Fuente: TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Libro de Consulta. 2000, p. 75.
rigen su trabajo y su comportamiento en la función pública. En las páginas siguientes se abordarán
estos temas desde los dos ángulos atingentes al logro de integridad y ética en el Estado, el de la
Se grafica el Sistema Nacional de Integridad como un templo griego pues se busca que esté en construcción de mecanismos institucionales y el de la superestructura del espíritu de servicio.
equilibrio, que los pilares mantengan una solidez similar para poder contar con un Estado de Derecho
efectivo, alcanzar un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Es obvio que Visto ello desde la perspectiva del Sistema Nacional de Integridad, encontramos que el Servicio Civil es
si algunos pilares se debilitan, el sistema pierde eficacia, retornan las prácticas corruptas y por lo tanto un pilar fundamental, siendo los empleados públicos quienes pondrán en marcha las reformas que se
en el Estado recrudece la lógica en la que se le usa para beneficio privado y se desvirtúa su función. impulsen29. Son ellos, además, quienes por lo general utilizan el poder y los recursos públicos para su
beneficio propio, por lo que se hace necesario un cambio en su visión del uso y abuso de lo público
La importancia de esta concepción está, de un lado, en la articulación que se establece entre los y en la estructura de oportunidades que encuentren para ejercerlos. De esta manera es pertinente
diferentes actores involucrados y, del otro, de los principios de gobernanza, autoridad originaria del atender en más detalle el componente ético en el ejercicio de la función pública, lo que se hace en la
ciudadano en la democracia y servicio público, para lograr con ello un Estado orientado hacia el siguiente sección. n
ciudadano. Se busca así evitar esfuerzos aislados o, más bien, inconsistentes con otros desarrollos o
situaciones en el Estado, y que no brindan los resultados esperados; y dar paso a una estrategia integral
que busque limitar los espacios vulnerables a la corrupción. Es claro que se necesita del concurso
de varios actores bajo un impulso por modernizar el Estado y erradicar las prácticas que le restan
credibilidad y transparencia y que benefician a unos pocos.
En esta colección de guías propugnamos que la transformación del Estado peruano que se lleve a
cabo se desarrolle configurando y articulando una estrategia nacional de integridad concordante
con la perspectiva conceptual sobre la que se edifica el Sistema Nacional de Integridad postulado
La importancia de la reforma del empleo público es tema de una de las guías de esta serie.
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Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

13. GUÍA UNO
3 De ahí que parte importante de la promoción de ética de la función pública se ocupe de limitar al
máximo los conflictos de interés entre empleados públicos (funcionarios públicos, empleados de
¿Cómo lograr una función pública confianza, servidores públicos)30 y agentes particulares que interactúan entre sí.
que se desempeñe de modo ético, Como podemos ver, el comportamiento ético es consustancial a la actividad de quienes ejercen
función pública y laboran en el sector público. Los empleados públicos están éticamente obligados
de acuerdo a las reglas y como a tener el servicio a los ciudadanos como el fin principal de su acción, independientemente de las
motivaciones o las razones que les han llevado a la función pública.
servicio público? De esta manera quien ejerce función pública debe apropiarse de ciertas normas o hábitos que
corresponden a un Estado democrático. Los principales ámbitos donde es prioritario promover hábitos
y prácticas éticas en la función pública son:
Toda reforma institucional en el ámbito público que quiera devolverle o imprimirle al Estado y a la
administración pública el horizonte de servicio a la ciudadanía involucra una reflexión sobre el sentido (a) Neutralidad. El empleado público tiene el deber de evitar los conflictos de interés que
ético de la función pública, en especial cuando prima un aprovechamiento de lo público, como ocurre puedan favorecer intereses particulares –sean estos personales, familiares, partidarios,
en el país. empresariales, etc.– y, más aún, de evitar recibir a cambio algún tipo de prebenda o beneficio
privado. Este aspecto es aplicable a innumerables situaciones, como por ejemplo: al impartir
Como toda ética aplicada, la ética de la función pública busca descubrir los mínimos éticos en el justicia, al realizar contrataciones y adquisiciones públicas (incluyendo personal), al ejercicio
servicio público, es decir, cómo, principios y valores éticos de carácter universal (verdad, libertad, justicia, de la función pública en periodos electorales, etc.
solidaridad, etc.) son precisados y traducidos en orientaciones más concretas para quienes ejercen (b) Transparencia y rendición de cuentas. La gestión de los asuntos públicos es materia
dicha función. La ética de la función pública busca diseñar los valores, principios y procedimientos de interés de todos los gobernados. Así, tenemos el derecho de exigir que se nos rinda
para los distintos ámbitos de la vida cotidiana e institucional y para que sean tomados en cuenta por cuenta y se nos informe acerca de ellos. Los funcionarios y servidores hacen transparente
los distintos actores que intervienen. un Estado cuando facilitan que la ciudadanía esté informada de la gestión de lo público.
La administración debe proveer los procedimientos y mecanismos necesarios para permitir
En un Estado democrático, el poder es delegado desde los ciudadanos y ciudadanas hacia quienes el acceso y comprensión de los ciudadanos a la información pública. Estos mecanismos se
gobiernan y ejercen función pública. De ahí que el sentido primordial de la función pública se
3
sustentan en que el poder de que gozan los servidores públicos es encomendado por la
orienta hacia el servicio de las personas y al interés general de la ciudadanía. Quienes ejercen ciudadanía y, por tanto, los diferentes ciudadanos están en su derecho de exigir información
actividades en las instituciones de la administración pública son gestores de una administración creada y resultados al servidor público, que se encuentra en la obligación de brindarla como parte
al servicio de la ciudadanía, ya sea porque fueron elegidos mediante voto popular o porque fueron de su función y no como un favor.
designados para ello. Por ello, el ejercicio de la función o del poder público para que prevalezcan
intereses particulares antes que el interés general desvirtúa el servicio público y configura, en un Junto a la publicidad de la información pública, es necesario desarrollar mecanismos referidos
sentido amplio, corrupción. Este servicio a la ciudadanía es la idea central que debe conducir la al diseño e implementación de espacios donde la ciudadanía participa de modo activo y
actuación de cualquiera que realice una función pública. responsable en la gestión y monitoreo de los asuntos públicos. Esto incluye la apertura de
autoridades y funcionarios hacia los mecanismos de control que desarrollen las personas y
organizaciones de la sociedad civil tales como las demandas por rendición de cuentas, la
concertación de planes y presupuestos, el funcionamiento de consejos de coordinación y el
desarrollo de acciones de vigilancia ciudadana.
u “Todos los funcionarios y trabajadores (c) Uso adecuado de los recursos públicos. El uso de los recursos públicos se debe realizar
según los fines de la función pública y de los objetivos de cada entidad. Se busca que este
públicos están al servicio de la Nación”. uso sea racional (máximo aprovechamiento, mínimo derroche) y que no se empleen para
Art. 39° - Constitución Política del Perú fines particulares o propósitos para los cuales no han sido destinados.
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Asumimos la definición y clasificación de empleados públicos de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público (en vigencia
desde enero de 2005).
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