Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad

1. Guías temáticas
REFORMAS CLAVE
PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO
GUÍACERO
u Un Estado para la ciudadanía.
Reformas estatales como construcción
de integridad
TRANSPARENCIA
Colección Agenda Integridad

2. GUÍACERO
Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado
ª Un Estado para la ciudadanía.
Reformas estatales como construcción de integridad
Colección Agenda Integridad
TRANSPARENCIA

3. GUÍA CERO
Índice
Presentación 5
Introducción 7
1 La reforma y modernización del Estado
1.1. ¿Cuál es el rol del Estado y por qué modernizarlo? 13
1.2. La modernización y la corrupción 15
Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado
2 Rutas y rumbos de la modernización estatal
u Guía cero 2.1. ¿Con qué guiarnos? La nueva gerencia pública y agenda de cambios 17
Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales como construcción de integridad 2.2. Tres procesos de cambio 20
i. La función del Estado en función de la ciudadanía 20
ii. Modelos de gestión para la calidad 21
© Asociación Civil Transparencia Ñ ¿Qué buscar en los modelos de gestión? 23
Av. Belén 389 Ñ La gestión en el Estado peruano actual 26
San Isidro, Lima 27, Perú
iii. Sistemas administrativos 27
Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916
Fax: (511) 221-7265
www.transparencia.org.pe 3 Agenda por la integridad institucional
E-mail: contactenos@transparencia.org.pe 3.1. ¿Qué problemas atiende la agenda? 30
Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez,
3.2. Otros puntos de agenda 32
Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro i. Ética pública y conflictos de poder 32
Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios ii. Servicio al ciudadano 35
Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento
Impresión:
4 A modo de cierre 37
Primera edición: Lima, junio de 2007
ISBN: Glosario 39
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007-
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con Enlaces de interés 45
propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia.
Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus
principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y
del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.

4. GUÍA CERO
Presentación
En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos
servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y
arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que
le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la
legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en
él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación
de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor
democrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar
claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada
y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración
pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un
adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables
eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio
del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si
queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad
en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de
exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente.
Para contribuir a lograr estas condiciones –y a la consolidación democrática–, desde fines de
2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la integridad institucional: Un Estado
para la ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la
reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción
y para lograr una buena gestión pública. Con este espíritu, Transparencia quiere aportar a
un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que
ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos
tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión

5. GUÍA CERO
pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas1,
“Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cuatro: Introducción
Ñ Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público
Ñ Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la
ciudadanía
Ñ Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión
Ñ Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la
gestión pública
Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
Este volumen introductorio, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Reformas estatales
La visión común que en el Perú se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios,
como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los
temas y problemas que tratará cada una de las guías. n
mala atención al público (que incluso frecuentemente es maltrato), mucha corrupción y
mucha arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado donde reine la legalidad en vez de la
arbitrariedad, que sea capaz de generar desarrollo y llevarlo hasta los ciudadanos, y que les
haga valer sus derechos y libertades.
En otras palabras, nuestro Estado dista bastante todavía de estar orientado a los ciudadanos
y de ser eficaz y eficiente en ello. Dista de ser un Estado que responda a sus ciudadanos
(ver recuadro). Para que lo haga, en el Estado debe haber, además, exigibilidad o –para usar
términos algo más difundidos– responsabilización y transparencia. Estas dos cualidades son
indisociables entre sí y, más allá de condensar un valor democrático fundamental, tienen un
enorme valor instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y
gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados evaluables. Hacen controlable
el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad, que es lo que deja
espacios a la corrupción, y la facilitan.
La calidad de la gestión pública –modo y procedimientos en el gobernar, y de administrar
el Estado– es lo que va a determinar, en gran medida, sus resultados. De la calidad de la
gestión depende, así, que el Estado pueda lograr desarrollo, oportunidades, bienestar y
mermar la corrupción. No se puede desterrar la corrupción si no hay control y calidad en la
gestión. Pues ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación
de culpables elimina las oportunidades para la corrupción; y no podremos conducir el
servicio del Estado hacia el ciudadano mientras la corrupción desvíe recursos y favores
hacia particulares. Si queremos un Estado orientado a la ciudadanía y que responda a ella,
necesitamos asegurar buena calidad en la gestión pública. Como hemos visto, ello requiere
Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada.
que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento
sea eficiente, eficaz y transparente.
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

6. GUÍA CERO
Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
Los puntos principales que se plantean aquí y que brindan el enfoque de construcción institucional en
En busca de accountability Los términos de la democracia: que se inscriben pueden resumirse así:
responsabilidad, exigibilidad, } Si queremos lograr que el Estado sea una entidad de servicio a la ciudadanía, que responda a ella
responsabilización y rendición de cuentas y que pueda concretar desarrollo, se necesita una buena gestión pública;
u
} Si queremos que en el Estado se instale una buena gestión, se necesita asegurar condiciones de
En un régimen democrático, un rasgo del Estado que refleja y asegura su carácter
exigibilidad en él; y si queremos instituir esta exigibilidad, se necesitan cambios institucionales que
democrático, o el grado alcanzado de desarrollo democrático, es la capacidad de reformen nuestro Estado;
responder a los ciudadanos. En ella se fusionan los elementos de responsabilidad
y de exigibilidad o responsabilización, y puede referirse al Estado en su conjunto } Si queremos desarraigar la corrupción del Estado, el combate anticorrupción tiene que ligarse a la
reforma del Estado y enmarcarse en ella; y
tanto como a una institución en particular.
} Finalmente, si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, se necesita
Constituye un requerimiento esencial del Estado democrático porque en este basarlos en un enfoque coherente, integral, aun cuando se avance por partes y con distintos
el pueblo es soberano. Responder a los ciudadanos implica ser responsable de tiempos, como elemento de y en consonancia con una reforma del Estado.
la función de gobernar y administrar el Estado, y de sus resultados; cumplir esta
función en servicio de los ciudadanos; y tener la obligación de dar cuentas ante Con el espíritu de contribuir a que el Perú logre esos objetivos y desde su interés en la consolidación
ellos por el desempeño y resultado de dicha función. En el habla hispana se suele democrática, Transparencia quiere aportar al análisis y reflexión en algunos grandes temas (o áreas
referir a este concepto con la fórmula ”rendición de cuentas”, pero esta no llega a temáticas) que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los
capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los ciudadanos (y peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión
que el término inglés, accountability, recoge). ”Rendición de cuentas” suele apuntar, pública. Estos temas se desarrollan en cada uno de los volúmenes que forman el presente paquete de
o dar la idea de limitarse, al aspecto de proporcionar información, explicación Guías temáticas, y son cuatro:
o justificación (de algún acto público); y muchas veces queda restringida a la
dimensión financiera. En algunos círculos se utiliza el término “responsabilización” } La ética y regulación del uso y/o abuso de poder, que abarca diversos puntos concernientes al
cumplimiento procedimental y ético de la función pública y al tratamiento de conflictos de interés
para capturar el concepto íntegro. Cuando en estos materiales se use el término
en su desempeño;
“rendición de cuentas”, se hará generalmente aludiendo al significado completo
que integra los matices de responsabilidad y exigibilidad; se utilizarán “exigibilidad” } La racionalización de la administración pública y su eficiencia en el servicio al ciudadano,
y “responsabilización” con igual acepción. que comprende aspectos de organización, objeto y funcionamiento de algunos sistemas
administrativos de soporte que son determinantes para la calidad de la gestión pública y atención
al ciudadano (incluyendo instrumentos como el presupuesto, el planeamiento, mecanismos para
Para lograr buena calidad en la gestión pública necesitamos hacer cambios institucionales; para lograr compras y contrataciones, y los canales y procesos de atención y retroalimentación al público);
desentrañar la corrupción y que un buen servicio del Estado sea para el ciudadano y para el desarrollo, } La regulación del empleo público, que se vincula al profesionalismo, capacidad y eficacia del
necesitamos cambiar nuestro Estado. Reformarlo y/o modernizarlo. personal del Estado constituido como un servicio civil; y
Que el Estado necesite de cambios no significa que se tenga cambiar todo en el Estado ni que todos } El control desde el Estado, cuyo núcleo se dirige al propósito y calidad del diseño, ordenamiento
los cambios que requiera deban hacerse a la vez. Es cierto que se precisa una reforma del Estado y desempeño de un sistema nacional de control, que ofrezca resguardos efectivos contra la
peruano, pero esto no implica que el esfuerzo tenga que ser como un bloque indivisible. Lo que sí infracción de normas y procesos y contra la corrupción pero sin restar eficiencia o dinamismo a la
se precisa es que, cualquiera sea el orden y ritmo en que se hagan, los cambios tienen que apuntar acción del Estado.
en una dirección coherente y definida; es decir, que tienen que obedecer a un enfoque común y Como esta breve descripción deja entrever, cada una de estas áreas se relaciona más específicamente
que este enfoque debe ser integral en el sentido de que los cambios y condiciones buscados sean con ciertas dimensiones deseables de la gestión pública. Pero el grupo de elementos en cada área
mutuamente funcionales, compatibles y complementarios con relación a los mismos medios y fines.
cumple un rol propio, también, de contribución a la vigencia de la legalidad y a la observancia de
Así, el conjunto de cambios requeridos en la administración pública y el Estado pueden hacerse por
las normas porque, al hacer explícitos las disposiciones, exigencias, restricciones, prohibiciones y los
partes y en ritmos y momentos distintos, pero deben obedecer a una misma lógica. Esto es, deben
hacerse en el horizonte de una reforma del Estado y como parte de ella. cursos exigidos de acción, admisibles o inadmisibles, aporta a la definición clara y al ordenamiento
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

7. GUÍA CERO
Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
racional de reglas y normas, de funciones, procedimientos y procesos. De este modo participan para la gente haga su trabajo con efectividad. La búsqueda de integridad no debería hacer disfuncional al
que se supriman la arbitrariedad, vacíos o duplicidades normativos de funciones y responsabilidades, gobierno”5.
la inimputabilidad, la inaplicabilidad de sanciones, la imprevisibilidad de procesos y métodos, la
incapacidad de controlar y evaluar resultados, etc. Cada área contribuye así a dotar de exigibilidad a Además de incorporar las intuiciones y la lógica de los desarrollos teóricos actuales sobre el Estado
la gestión pública y al Estado: cada cual tiene una contribución propia a la eficiencia y la eficacia en y la gestión pública, los contenidos de estas guías temáticas son consonantes con la idea y enfoque
el gasto y la inversión, en procedimiento y en resultado, así como a controlar, restringir y desalentar la de un sistema nacional de integridad. Aun cuando ellas abordan solo algunas áreas y problemas,
corrupción. Así, las cuatro áreas temáticas fueron seleccionadas como materias a incluir en estas guías las formulaciones que contiene están planteadas con la racionalidad de contribuir a una estrategia
en razón de su impacto en la calidad de la gestión pública y en lo central de su rol en sentar bases del nacional de integridad que anime y acompañe a los esfuerzos de transformación del Estado peruano.
proceso de transformación del Estado en la dirección perseguida y hacer posible llevarlo adelante.
De esta forma, las guías se ofrecen como materiales para un acercamiento serio y técnico a estos asuntos
Cada guía temática desarrollará la manera particular en que el área respectiva tiene implicancias en y para su difusión, con el fin de contribuir al conocimiento y debate de algunos temas centrales para
todos estos aspectos y dimensiones. Pero vale la pena subrayar que se han formulado en línea con
el diseño e implementación de reformas institucionales dirigidas a la gestión transparente y eficiente
la idea de una reforma coherente del Estado y como aspectos o secciones de ella, con un enfoque
del Estado, la promoción de ética pública y la prevención de la corrupción. Diversos aspectos de la
uniforme e integral.
perspectiva analítica de estas guías se tratarán con el necesario detalle más adelante en este volumen,
incluyéndose asimismo un glosario general con los términos relevantes en la problemática de fondo.
De este modo, la perspectiva y racionalidad que articulan este enfoque integral comprende una
serie de conceptos y postulados analíticos que integran los cuerpos vigentes de saber que son
más reconocidos y aceptados en la actualidad en ciencias políticas (incluyendo diversas variantes Por el momento, el punto central que interesa subrayar es que nuestro Estado podrá tener una buena
dentro de la teoría democrática moderna), economía política y en el estudio teórico y aplicado de gestión pública solo si se hacen un conjunto de cambios institucionales en el marco de una reforma
la administración y políticas públicas2. Tales conceptos y postulados también recogen o son parte de Estado y con un enfoque integral y coherente, aun cuando se avance de a pocos o por partes, si ello
de principios y planteamientos fundamentales en el pensamiento democrático. Un modelo analítico fuera conveniente o inevitable. La pregunta ahora es ¿qué cambiar en el Estado y cómo? n
desarrollado con estos mismos lineamientos es el del Sistema Nacional de Integridad de Transparencia
Internacional, el cual constituye un “enfoque holístico para la transparencia y responsabilización
[accountability] como base para cualquier esfuerzo en contra de la corrupción”3.
Este Sistema Nacional de Integridad abarca una gama de “pilares” institucionales de exigibilidad
(accountability) que involucran no solo a las estructuras oficiales del Estado (comprendiendo también
las instituciones democráticas y sistema judicial) sino también a los medios de comunicación, al
sector privado y a la sociedad civil4. “La meta final de establecer un Sistema Nacional de Integridad
es hacer de la corrupción un emprendimiento ”de alto riesgo” y ”de bajo rédito”. La prioridad debería
ser minimizar las posibilidades de que la corrupción pueda siquiera surgir, pero de manera que no se
impongan costos inopinados o restricciones innecesarias que puedan ser una obstrucción para que
Estos cuerpos de saber incluyen las concepciones institucionalista, del actor racional, del agente principal, de la elección
pública, de la elección social y de la Nueva Gestión Pública (NGP). Aquí se comprende también a la teoría democrática actual
–en sus diversas variantes–, que se desarrolla desde y con contribuciones mutuas de la filosofía política, la ciencia política y la
economía.
Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000. Confronting Corruption: The Elements of a National
Integrity System. Berlín y Londres: Transparency International, p. i (traducción propia). http://ww1.transparency.org/publications/
sourcebook/ (La versión en español, El Libro de Consulta de TI 2000, usa ”rendición de cuentas” para referirse a accountability.
Cf. “Resumen ejecutivo”, p. 3. http://www.transparency.org/content/download/2488/14570/file/libro_consulta.zip).
Ibíd., (versión en inglés). Cf. “About the Source Book”, p. i y “Author’s Note”, p. vii. http://www.transparency.org/publications/ Ibíd., (versión en inglés). Cf. “Author’s Note”, p. vii. También este enfoque recoge los nuevos conceptos vigentes para el análisis
sourcebook de las políticas públicas y de los asuntos estatales.
10 11
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

8. GUÍA CERO
1
La reforma y
modernización del Estado
Es común escuchar en el debate político los términos “reforma y modernización del Estado”. Cabe
preguntar, sin embargo, a qué aluden estos términos y por qué se les asigna un rol tan importante
–al menos en el discurso– dentro del desarrollo del país. En sentido estricto, la fórmula ”reforma
del Estado” se utiliza para referirse a grandes transformaciones estructurales (i.e. descentralización,
privatizaciones, modificación del perfil o interrelación de los poderes constitucionales) que redefinen
el rol del Estado en la vida del ciudadano6. El término ”modernización”, por su parte, está referido a
reformas administrativas y/o de gestión para que el Estado “haga mejor” su trabajo. Es decir, alude
directa y especialmente a la gestión pública.
De este modo las guías que se presentan en este paquete enfocan principalmente el proceso de
modernización del Estado. Partimos de una revisión de la situación actual de algunas áreas que
consideramos clave en este proceso, con cada una de las guías temáticas, resaltando los avances y
retrocesos que se han dado en los últimos años, para finalmente hacer un recuento de la agenda
pendiente en cada uno de los temas analizados. Sin embargo, primero es importante pasar revista con
mayor detalle a la necesidad de impulsar un proceso de modernización y las implicancias que estos
cambios tienen en el funcionamiento del Estado7.
1.1. ¿Cuál es el rol del Estado y por qué
modernizarlo?
Más allá de cualquier argumentación o postura de orden teórico, la ciudadanía “siente” que su calidad
de vida podrá mejorar en la medida en que el Estado haga mejor su trabajo. Esta intuición popular
tiene un sustento en la realidad y una contrapartida en la producción académica. Lo que está detrás
de las distintas corrientes y enfoques sobre la gestión del Estado es cómo hacer para que el Estado
cumpla su rol principal de la manera más eficiente y eficaz.
Lo que hace el Estado influye marcadamente sobre la calidad de vida de la población; y, como ya hemos
hecho entrever, qué hace el Estado depende mucho de cómo es y de cómo funciona, qué tamaño
tiene y si su organización y desempeño de funciones son relevantes y se ajustan a las necesidades de
la gente.
Ugarte, Mayén (2006). Temas de reforma del Estado. Documento de Trabajo. Lima: IDEA Internacional, p. 14.
Las siguientes secciones son un producto elaborado por Transparencia sobre la base de un documento encargado por esta
institución: Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente.
Documento inédito elaborado para Transparencia.
13

9. GUÍA CERO
La reforma y modernización del Estado
El rol principal del Estado es servir a los ciudadanos en forma equitativa, para lo cual la ciudadanía le
u
transfiere constantemente parte de sus recursos. Como contraprestación, el Estado redistribuye esos
recursos y presta los servicios que la población le exige, al menos en teoría. De este modo, el Estado ¿Qué se necesita para que el Estado
tiene un impacto –sobre la población y su vida– que es inherente a su propia naturaleza. En esa tónica, pueda tener una gestión de calidad?
será un Estado eficaz si sirve a los ciudadanos de manera equitativa, y será un Estado eficiente si lo hace
Pregunta
al menor costo para la sociedad.
1
Lograr calidad en la gestión pública requiere de muchas cosas, entre
Cabe anotar que la corrupción es uno de los más importantes escollos al que se enfrenta el Estado ellas:
debido a que genera ineficiencia e ineficacia en la ejecución del gasto y la provisión de servicios y, u Un presupuesto bien equilibrado, bien distribuido y bien ejecutado;
además, debilita la “autoridad y capacidad del Estado”8. Pero es importante resaltar que la corrupción
no es causa única de aquellas ni está aislada de otros factores que las generan y, que especialmente, u Una buena asignación y distribución de los recursos en función a los
tanto la ineficiencia como la ineficacia también pueden ser causa de la corrupción, como veremos servicios y productos del Estado y a sus beneficiarios/usuarios;
después.
Una buena organización de sus tareas y de cómo (procesos,
u
La corrupción no se limita a ser un problema de integridad moral o legal. Como causa, no se agota en métodos) van a realizarse y conectarse entre sí, lo que a su vez implica
que haya falta de valores o de honestidad en las personas que están en el Estado o tratan con él. Por planificación y coordinación;
tanto, el problema no se resuelve ni reemplazando gente, ni instruyendo –tardíamente en la vida– sobre Capacidad para ver si los resultados esperados (servicios) se están
u
valores, ni persiguiendo pasados infractores (aunque esto sea necesario como medida de sanción y obteniendo, si estos todavía son los deseados o necesitados por la
disuasión): ninguno de estos elementos, aislados o en conjunto, previenen el problema. Esto se hace
población y si el ordenamiento y funcionamiento del Estado siguen
más claro al considerar que la corrupción está ligada, también, a otras determinantes de la ineficacia y
siendo adecuados a ellos. Y que la pongan en práctica; y
de la ineficiencia que suscitan oportunidades de corrupción que nacen de una organización, procesos
y gestión estatales que son confusos, alambicados y opacos. Inclusive el desconocimiento o confusión Que los trabajadores del Estado tengan y apliquen las capacidades
u
de las reglas y procesos por parte del personal estatal o de los ciudadanos, y no su calidad moral, para cumplir las funciones que el Estado demanda, cada cual en su
pueden dar lugar a que ocurra corrupción. rol y ubicación respectivos.
Así, la falta de eficiencia y/o efectividad del Estado puede tener una serie de orígenes. En tal sentido, Eso a su vez implica que el conjunto de tareas que el Estado debe realizar
debe prestarse atención a la manera en que el Estado es administrado: tanto en la calidad de los recursos esté bien organizado y distribuido; es decir, que la manera en que se
humanos con que cuenta para diseñar y ejecutar sus políticas y servicios, como en el diseño apropiado divide en partes y funciones se ajuste a los fines y resultados buscados, y
de sus instrumentos de gestión y la manera como se ejecutan estos instrumentos. En particular, no cuente con una jerarquía ordenada y con coordinación.
basta contar con un presupuesto equilibrado que no genere distorsiones macroeconómicas, sino que
es necesario también asegurarse que la incidencia del Estado esté generando los resultados esperados
por la población (i.e. prestación de servicios mayor, mejor y equitativa) y que los recursos no se estén
desperdiciando9.
Y cuando el Estado no puede atender las necesidades de la población y ofrecerle servicios oportunos
Solo cuando esté presente esta serie de condiciones estaremos ante un Estado verdaderamente con adecuadas calidad y cobertura, surge la necesidad de cambiar o “modernizar”.
orientado a los ciudadanos, en el que la legalidad prime y exista capacidad para generar y sostener el
desarrollo. Es decir, donde haya una gestión de calidad.
Obtener y mantener las condiciones necesarias para una buena gestión estatal –como señalan
1.2. La modernización y la corrupción
Ugarte y Oliva10– “implica el manejo de una serie de herramientas y liderazgos que pueden resultar
sumamente complejos y que necesariamente afectan la prestación de servicios para la población”.
La modernización no es un fin en sí mismo, sino un proceso a través del cual se consigue un Estado
TI - Pope. Op. cit., p. 72. que responde mejor a su ciudadanía y le presta los servicios que esta requiere. Muchos de los cambios
Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento que se buscan dentro de este proceso están dirigidos a crear un Estado que cuente con un mejor
de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p. 6. planeamiento (sistema nacional de planeamiento), asignación (presupuesto) y ejecución de sus recursos
0
Ibíd.
14 1
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

10. GUÍA CERO
a través de un adecuado diseño de políticas e instrumentos de gestión (sistemas administrativos), lo
cual depende de contar con el personal adecuado (carrera administrativa) para diseñar e implementar
2
dichas políticas. Es además de gran importancia poder evaluar el desempeño tanto de personas
como de instituciones (introducción de indicadores y presupuesto por resultados) para poder tomar Rutas y rumbos
las acciones correctivas necesarias si no se están logrando los objetivos establecidos. Esto a su vez
requiere de sistemas específicos (contables, de tesorería, de contrataciones y adquisiciones, sistema de de la modernización del Estado
control, etc.) que provean la información necesaria para evaluar resultados y alimentar el planeamiento
y fiscalizar los procesos.
Una manera de apreciar qué tipo de cambios y qué proceder se requieren para lograr las condiciones
Estas prioridades se enfocan aparentemente por el lado de una gestión más eficiente de los recursos. necesarias para una buena gestión estatal es considerar dos bloques básicos esenciales a la acción
Sin embargo, estas medidas también llevan implícitos mecanismos que pueden limitar y disminuir estatal: el presupuesto y el personal. Cómo se manejen y cómo se desempeñen los dos bloques
los riesgos de corrupción. La transparencia y la rendición de cuentas en este caso no se refieren moldean lo que hace el Estado y cuán bien lo hace. Ello implica no solo un buen manejo de cada esfera,
únicamente a la apertura que tenga el Estado para mostrar y explicar sus decisiones o acciones hacia sino también una organización que articule adecuadamente a las dos. Es decir, el Estado tiene que estar
la ciudadanía. La transparencia, por ejemplo, es fundamental dentro de estas reformas debido a que organizado para que ambas esferas funcionen bien y contar con una forma adecuada de manejarse
en la tarea de tomar decisiones y asignar recursos es clave tener información disponible, veraz y útil (un sistema de gestión como hilo conductor, con todo el instrumental de herramientas de apoyo
de diferentes dependencias del Estado, así como los sistemas que provean dicha información. Por otro conformado por una variedad de sistemas administrativos). Dicho de otro modo, la modernización del
lado, la creación de indicadores y mecanismos de evaluación de resultados genera mecanismos de Estado debe cubrir múltiples dimensiones; ello puede hacerse combinando diferentes métodos, pero
control, rendición de cuentas y exigibilidad entre entidades del gobierno (control “horizontal”). Es decir, es necesario asegurar que haya coherencia y unidad en el conjunto.
el proceso de modernización genera cambios que promueven una mayor apertura de la información
entre las mismas dependencias del Estado y las obligan a justificar sus acciones y decisiones (v. g.:
¿por qué no se cumplió con las metas esperadas?). Si bien estos mecanismos de rendición de cuentas 2.1. ¿Con qué guiarnos? La nueva gerencia pública
horizontales no tienen un espíritu punitivo, sí pueden desincentivar la comisión de actos corruptos al
tener que generar mayor cantidad, disponibilidad y precisión acerca de las acciones del Estado.
y agenda de cambios
El enfoque de la modernización abarca temas estrictamente de gestión pero contribuye a crear
mecanismos de prevención de la corrupción y medidas de control que sin embargo no deben limitar Las ideas e impulso de la modernización del Estado recogen los planteamientos de la nueva gerencia
la eficiencia. Esto no les resta importancia a otros mecanismos de lucha anticorrupción que buscan (o gestión) pública (NGP) que surge con fuerza desde la década de 1980 y que se basa en un análisis
descubrir y castigar a aquellos que cometan actos de corrupción. Pero los mecanismos ligados a la institucionalista y de los condicionantes en la toma de decisiones.
construcción institucional y fortalecimiento de la gestión que la modernización estatal conlleva son
también parte de los pilares de la lucha anticorrupción, y una parte crucial pues se la trata, en este caso, La nueva gerencia pública asimila para el manejo del sector público una serie de nociones, mecanismos
desde un enfoque preventivo que busca limitar las opciones o espacios de corrupción. n y herramientas utilizados por el sector privado para incrementar la eficiencia11. Esta asimilación no ha
estado exenta de problemas; en particular, porque hay factores que restan a la capacidad de control
que se necesita para aplicar sus postulados e instrumentos. De un lado, los factores políticos tienen un
peso en los procesos del Estado que no se puede prever ni administrar. El factor político es una pieza
clave debido a que la capacidad de medir los resultados de las políticas públicas presupone que estas
sean claras, estables y de largo plazo así como que la implementación se deje exclusivamente en el
ámbito administrativo sin mayores interferencias. Por lo general, este no es el caso y son comunes los
cambios de rumbo en cuanto a políticas públicas. De otro lado, hay falta de claridad en los procesos
del Estado y falta de información en las entidades, con lo cual se dificultan el control y la gestión. No
obstante, la nueva gerencia pública ha hecho un aporte significativo a la renovación de la administración
pública. Además, se ha conjugado paulatina y productivamente con postulados básicos de la teoría
democrática que complementa y enriquece las dimensiones de institucionalidad y ciudadanía.
Toda la exposición relativa a la NGP es adaptada de Ugarte y Oliva. Op. cit., pp. 3-4.
1 1
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

11. GUÍA CERO
Rutas y rumbos de la modernización del Estado
De este modo, la NGP ha puesto de relieve algunas reglas básicas que han contribuido a mejorar } En primer lugar, debe considerarse que el ciudadano es el objeto principal de la modernización,
el desempeño de las organizaciones en favor de los ciudadanos, como las que se presentan a ya sea en su papel de usuario, beneficiario o contribuyente; y
continuación. Ellas ilustran algunos de los aspectos esenciales que se deben encontrar en un Estado
} En segundo término, la reforma debe entenderse como el fortalecimiento del Estado para que
moderno, eficaz, eficiente y exigible (con responsabilización):
mejore la prestación de servicios a los ciudadanos, lo cual lleva implícito la mejora en la calidad del
gasto13.
} No mezclar las decisiones políticas con las de gestión;
} Preferir las decisiones de gestión de los ciudadanos sobre las de la burocracia;
} Introducir competencia entre servicios públicos para promover competitividad e innovación; Desde el aspecto práctico, vale la pena resaltar que la experiencia nacional e internacional demuestra
} Priorizar los resultados por encima de las reglas; que ningún esfuerzo trascendental de reforma del Estado puede implantarse si no existe apoyo
} Financiar los productos y no los procesos de producción; político al más alto nivel. También demuestra que la sostenibilidad de las reformas está directamente
} Introducir la “ganancia” (en línea con la idea de inversión) como sustituto del gasto en las relacionada con el grado de consenso logrado con los distintos estamentos de la sociedad.
organizaciones públicas;
} Preferir al usuario/beneficiario/cliente, por encima de la institución; En cuanto a las formas operativas que toman los esfuerzos de modernización o reforma de la
} Priorizar las políticas y acciones de prevención sobre las de “curación” (en el sentido de solución administración pública, se pueden señalar al menos tres grandes corrientes, por cierto con amplia
del daño); diversidad dentro de cada una:
} Descentralizar la decisión lo más cerca posible al usuario/beneficiario/cliente; y
2
} Trasladar actividades al mercado o simular sus reglas cada vez que se pueda. } Un primer grupo lo forman los programas macro o tipo “paraguas”. En ellos se crea una institución
ad hoc (comisión, ministerio, etc.) responsable de diseñar, organizar y dirigir la reforma del Poder
Como se aprecia, muchos de estos lineamientos se relacionan con los temas escogidos para las cuatro Ejecutivo generalmente y de las reglas de funcionamiento. En este grupo se pueden encontrar
guías temáticas. Específicamente se puede señalar el énfasis sobre los resultados tanto en aspectos ejemplos de países como Ecuador, Venezuela o Brasil, que intentaron procesos de reforma a todo
de gestión y control (que abordan temas como el presupuesto, las compras estatales y el sistema de nivel, para lo cual crearon instancias especializadas en la reforma (incluso ministerios, como en
control) así como el servicio al ciudadano. Este enfoque en resultados es precisamente uno de los Brasil) encargadas de velar transversalmente por las acciones de modernización;
principios clave de la NGP y que se abordará reiteradamente en las guías.
} Como parte de una segunda corriente están los esfuerzos transversales que buscan modificar los
En esta perspectiva –y teniendo en mente las condiciones en el Perú– los cambios que se necesitan esquemas de incentivo –vía, por ejemplo, la programación y ejecución del gasto y los sistemas de
para que el Estado haga mejor su trabajo se pueden englobar en tres procesos estatales fundamentales, control–. Desde allí se empiezan a promover los cambios gradualmente; y
a partir de los cuales se podría iniciar una reforma que sea real y efectiva. El primero se refiere de } Un tercer grupo de esfuerzos son los denominados contratos relacionales. Ellos ponen el énfasis
forma puntual a la reforma del Estado mientras que los dos últimos están más ligados al proceso de en quebrar las llamadas relaciones de agencia mediante contratos de resultados entre un
modernización: responsable político o una entidad a cargo de dar y supervisar políticas públicas y una entidad
ejecutora.
} La función del Estado, que implica dejar en el sector público solo aquellas funciones que puede
prestar de manera más eficiente y equitativa; y que, de cara al proceso de descentralización,
conlleva la necesidad de definir criterios para organizar funciones y la prestación de servicios; En el Perú se han intentado las tres corrientes. La primera puede verse en el abortado programa de
modernización de la administración pública de 1996-1997. La segunda está presente en la reforma del
} Los modelos de gestión, es decir, de la manera como las entidades públicas se organizan y sistema de presupuesto. Y la tercera –que aún no ha llegado a cuajar– se inició en el sector salud con
gestionan para prestar sus servicios; y la introducción de Acuerdos de Gestión y posteriores intentos de utilizar esta herramienta14. Sea cual
} La reforma de los sistemas administrativos de apoyo, es decir, de los sistemas transversales de fuere la alternativa óptima para el proceso que se pretenda implantar, la discusión de alternativas, con
administración de recursos. sus costos y beneficios, es una tarea imprescindible.
Mirando al conjunto, la cuestión que el enfoque de la NGP hace relevante es cómo se logra que el Estado
preste mejor sus funciones en sus diferentes niveles de acción12. Con esta mira, cualquier esfuerzo de un gobierno central o nacional que abarca todo el espectro geográfico y, en el caso peruano, con 25 gobiernos regionales, 194
modernización o reforma debe contener por lo menos dos premisas o criterios de acción: gobiernos provinciales y 1,824 gobiernos locales con circunscripciones más específicas. La interacción y relación entre estos
niveles no es sencilla e involucra elementos de economía política que pueden llegar a complicar la labor del Estado.
El Estado cuenta con distintos niveles de acción para cumplir con sus funciones. En un nivel, existen tres poderes con Nótese que a lo largo del texto, bajo el término “servicios” se engloba tanto aquellos de prestación individualizable y directa,
funciones específicas para diseñar y ejecutar políticas (Poder Ejecutivo), legislar y fiscalizar (Poder Legislativo), e impartir justicia como salud y educación pública, como otros que no lo son pero que forman parte de las tareas que el Estado realiza a favor de
(Poder Judicial), además de otros organismos autónomos con funciones específicas (como el Tribunal Constitucional, el la sociedad en su conjunto como la regulación, el orden interno, el manejo de la economía, etc.
Ministerio Público, la Contraloría General de la República o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo). En otro nivel, se cuenta con Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 9.
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Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

12. GUÍA CERO
Rutas y rumbos de la modernización del Estado
2.2. Tres procesos de cambio y cuando fuera posible, la participación conjunta del Estado y del sector privado. Como señala Guerra-
García (1999) en la gran mayoría de los casos los modelos pueden definirse como economías mixtas
Como se ha señalado anteriormente, el enfoque de las guías temáticas que aquí se presentan es en las que el sector privado realiza la mayor parte de las actividades económicas, mientras que el
principalmente sobre los procesos de modernización de la administración pública. Por lo tanto, el gobierno tiene una participación importante y subsidiaria en el comportamiento del sector privado a
aspecto de la función del Estado se trata en esta guía de manera breve, sin desmerecer por ello el rol través de regulaciones, normas, subvenciones y reglamentaciones”18.
fundamental que juega. En cambio, la definición de los modelos de gestión y el desarrollo de los sistemas
administrativos son un componente inherente de los temas tratados en las guías posteriores. Abordar la reforma de la función del Estado implica considerar con qué asignación de atribuciones
para el Estado se cumplen mejor los objetivos de servicio, equidad y eficiencia para la ciudadanía. Ello
i. La función del Estado en función de la ciudadanía a su vez implica preguntarse qué debe hacer el Estado en atención al mejor cumplimiento de estos
objetivos y qué debe dejar para que otros (el sector privado, la sociedad civil) hagan. En este sentido,
Es importante abordar el tema de la función del Estado teniendo en cuenta que las concepciones que más allá de las percepciones ciudadanas sobre la privatización, es útil buscar esquemas que coadyuven
hoy tienen fuerza han sido moldeadas con la experiencia y la evolución de ideas que ha habido al a concretar ese mejor cumplimiento de los objetivos del Estado. Lo importante es que la delimitación
respecto a nivel internacional. En la década de 1990 se produce un giro respecto de las visiones laissez- que se dé a la función del Estado debe perseguir calidad y eficacia en el servicio, equidad y eficiencia,
en contraposición con otros criterios que generen un sobredimensionamiento del Estado, sobregasto
faire que en la década anterior abogaron por un Estado minimalista y corrientes más pragmáticas
o, en general, impliquen malgastar recursos ya limitados. Las consecuencias que se ponen en juego
de centro-derecha y centro-izquierda ganaron espacio15. Ello trajo consigo una ola de apoyo de la
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con este mal aprovechamiento son la desatención a sectores vulnerables que no tienen poder ni
comunidad internacional a la reforma del Estado, con un enfoque nuevo.
esperanza de ejercer influencia, aunque deberían ser beneficiarios principales, con la inequidad y
discriminación que ello implica.
La visión del papel del Estado ahora se inclina hacia: i) la delimitación de sus funciones, transfiriendo
parte de estas al sector privado o aliándose con este para ejecutarlas; ii) “la desregulación; iii) el aumento
ii. Modelos de gestión para la calidad
de (…) la capacidad de gobierno –governance– (…) [entendida como capacidad administrativa y
fiscal]; y iv) el aumento de la gobernabilidad [o poder político democrático]”16. La integración de los
Vale la pena resaltar que el enfoque de la NGP concuerda con la descentralización del Estado ya que
cuatro aspectos es importante en esta visión.
entre sus lineamientos propone llevar la decisión lo más cerca posible del usuario/beneficiario/cliente. Esto
procura acercar al gobierno con la población en vista de que es el nivel más próximo al ciudadano en
Respecto a la delimitación del papel del Estado hoy, el Perú se ha ido acercando a esta visión y ha
donde se puede también en muchos casos tener una mejor percepción de sus necesidades y prioridades
ido plasmando algunos aspectos17. Este es uno de los asuntos referidos al rol (y transformación) del
y, por tanto, se podría atenderlas de mejor manera. Ello significa una estructuración del Estado encauzada
Estado que conlleva más controversia y que no siempre se toca en conjunción con los otros elementos
a reubicar sus atribuciones en atención a los objetivos señalados de calidad y eficacia en el servicio,
mencionados, como valdría la pena hacerlo para desarrollar una reflexión cuidadosa. De cualquier
equidad y eficiencia, y a definir cuáles debe desempeñar el gobierno nacional y cuáles corresponden a
manera, la discusión de este tema debe enfocarse en todos sus aristas y considerar los asuntos de
las instancias subnacionales. Es decir, un reordenamiento del Estado que involucra cómo gestionarlo y,
fondo en relación con el sentido y la calidad del trabajo que realiza el Estado.
por tanto, su modelo de gestión. A su vez, ello requiere dotar de recursos y capacidades técnicas a las
instancias subnacionales para poder cumplir con las nuevas responsabilidades que se van adquiriendo.
“Ahora bien –como observan Ugarte y Oliva–, no se trata de limitar el papel del Estado a un rol
Dicho de otra manera, en la descentralización también juegan un rol importante los sistemas
meramente expectante, sino de encontrar modelos en los que puedan articularse de la mejor manera
administrativos que son transversales a todo el Estado y que incluyen algunos de los temas principales
Ibíd., p. 4.
que se tocan en las guías (presupuesto, planeamiento, inversión pública, compras, control, empleo). Al
Prats, Joan (2001). “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico”. En: Instituciones y
igual que la delimitación de la función del Estado, la descentralización también está relacionada con el
Desarrollo, No. 10, octubre. Barcelona, España. http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187384art=187477 proceso de modernización del Estado y lo afecta. A pesar de que el enfoque de estas guías no está en
La Constitución de 1993 señala que la iniciativa privada es libre, se ejerce una economía social de mercado y el Estado actúa ninguno de estos dos procesos, estos sí afectan y se ven afectados directamente por los cambios en la
principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (artículo administración pública que forman la base de las cuatro guías temáticas y por ello es importante tenerlas
59). Desde inicios de la década pasada tuvo lugar un conjunto considerable de privatizaciones y concesiones en línea con esta presentes19. En particular, hay que tener en mente que el objetivo y características de la descentralización
concepción de la función del Estado en la sociedad. Sin embargo, la percepción de la ciudadanía respecto a las privatizaciones
no es buena, y el proceso prácticamente se detuvo en el año 2000. (De hecho, según datos de Apoyo S. A., la aceptación popular
ha decaído paulatinamente desde inicios de la década pasada cuando alrededor del 70% aprobaba este proceso, para caer Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 27. La referencia mencionada es a Guerra-García, Gustavo (1999). La reforma del Estado: Pautas para
a un nivel de aprobación de solo el 25% en el 2000. Parte de esta tendencia se debe a la creencia de que las privatizaciones reestructurar el Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú.
causan un aumento en el desempleo y que los recursos captados han sido dudosamente utilizados). De alguna manera esta Tanto en la descentralización como en la delimitación de la función del Estado, estamos tocando procesos que aún están
mala percepción se extiende a las concesiones, aunque por ello en este ámbito se ha incluido un trabajo para comunicar a en curso, acaso la descentralización con mayor consenso entre ambos. En lo que concierne a la descentralización, aún se sigue
la ciudadanía las ventajas de las mismas. Otra modalidad que se viene desarrollando es la promoción de las denominadas avanzando en el proceso de transferencia de competencias y quedan importantes normas que aún no han sido aprobadas
asociaciones público-privadas, que son un modelo de concesión pública cofinanciada. como la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en especial en lo que se refiere a las competencias compartidas).
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Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

13. GUÍA CERO
Rutas y rumbos de la modernización del Estado
del Estado peruano van a estar definidos, en primera instancia, por el tipo y racionalidad de gestión } En contraste, el modelo eficientista pone énfasis en la aplicación de las técnicas gerenciales y en
estatal que la modernización vaya estableciendo. la capacidad de transformar recursos en resultados sin consideración de cuestiones políticas. El
riesgo de este modelo lo representa un reduccionismo en la comprensión de lo público;
En modelos de gestión, mientras que en el Perú y muchas otras partes ha primado un formalismo
burocrático en la administración, lo que el nuevo pensamiento en gestión pública plantea es una } El modelo contractualista se centra en la utilización de contratos, en lugar de jerarquías, como
gerencia dirigida hacia y en función de resultados. El paradigma de la NGP supone un marco general mecanismo de coordinación y en la introducción de autonomía de gestión y competencia entre
de orientación de la organización y gerencia del Estado que se contrapone al tradicional modelo de proveedores. Este modelo favorece la adaptación del Estado a realidades diversas y cambiantes,
formalismo burocrático, que se agota en “la mera conformidad formal del procedimiento”: se trata pero también puede debilitar la capacidad de coordinación intersectorial y estimular la expansión
de un nuevo “marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados”20. En contraste con en las entidades públicas; y
el tradicional, en él se concibe la eficiencia entrelazada con la calidad de servicio, se subrayan los
productos y resultados –y su obtención– en vez de la formalidad administrativa, los procesos en sí o } El modelo servicial está enfocado en el proceso de interrelación continua entre la administración
la pura verificación de costos, así como el obtener la adhesión a normas en vez del mero control de y el administrado que lleva al aprendizaje mutuo y que a su vez permite el control ciudadano. Si
su aplicación21. Bajo este mismo marco pueden tener lugar una variedad de modelos de gestión, así bien teóricamente puede aportar flexibilidad y adaptabilidad a entornos cambiantes, en exceso
como técnicas e instrumentos, con los cuales se desplegará el contenido concreto de la nueva gestión estas pueden ser también espacios para la captura del Estado por determinados grupos de la
pública. sociedad y afectar el acceso equitativo al Estado23. En realidad, sobre este modelo existe más
2
retórica que experiencia concreta.
Los modelos de gestión22 prestan atención a la organización, en sus distintos niveles. Desde un
nivel macro, se ocupan de adecuar el tamaño, jerarquías y estructuras del Estado a sus funciones de Es importante considerar estos diferentes modelos con apertura y flexibilidad; no como prescripciones
manera coordinada y no superpuesta. (Es en este nivel donde se ubican las características básicas monolíticas para todo el Estado sino más bien atendiendo a la posibilidad de aplicar uno/s u otro/s
de la descentralización del Estado.) Desde un nivel micro, tienen que ver con que cada entidad de acuerdo al área, contexto y problemas a abordar. Echebarría y Longo señalan “la necesidad de
prepare planes estratégicos en función de resultados esperados, incluyendo sus respectivas metas leer los modelos desde un enfoque contingente, en el sentido de que sus propuestas pueden estar
cuantificables y verificables, recursos disponibles y sistemas de monitoreo y evaluación. Como se ha más o menos justificadas en función del tipo de servicios que se presten (ver el aporte de Mintzberg
mencionado, el modelo específico de gestión que se emplee definirá cómo se haga esto en cada [1994]24 al respecto). Los procesos burocráticos reglados y masivos en un entorno estable pueden
nivel, e imprimirá –como plantea Echebarría (2000)– un cierto conjunto de valores e ideas que van beneficiarse mucho del modelo eficientista; los sectores de prestación de servicios que se dividen en
a tener efectos determinantes en el servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos diferentes centros, como la educación y la sanidad, pueden ganar en eficacia y eficiencia con la visión
decisionales y las relaciones con los ciudadanos. Así, Echebarría (2000) identifica cuatro modelos de contractualista. Finalmente, los llamados servicios personales requieren esquemas relacionales que
gestión que generalmente también orientan los esfuerzos de reforma del Estado: difícilmente se pueden resolver adecuadamente sin algunas de las propuestas del modelo servicial”25.
} El modelo garantista es un modelo tradicional, no gerencial, que tiene una racionalidad jurídico- ü ¿Qué buscar en los modelos de gestión?
garantista; busca “la aplicación objetiva y uniforme del ordenamiento jurídico” como una forma de
garantizar los derechos y libertades políticas y económicas al restringir los espacios de decisión del La conveniencia y aptitud de los modelos de gestión se relaciona, según recalcan los expertos, con el
aparato público para evitar el uso arbitrario del poder del Estado. En tanto no incorpora criterios de espacio y las condiciones para que se los aplique. Pero la nueva gestión pública encierra una serie de
racionalidad económica, puede terminar privilegiando el formalismo en desmedro de la eficiencia; principios de orientación (y aplicación) general, como se ha visto, que resultan fundamentales para
poner en práctica este paradigma, cualquiera que sea la forma especifica que se adopte. Entre ellos,
cabe hacer énfasis en la ya mencionada gestión por resultados.
0
Echebarría, Koldo y Francisco Longo Martínez (2000). La nueva gestión pública en la reforma del núcleo estratégico del gobierno:
experiencias latinoamericanas, p. 8 (versión en español). http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-estudioCLAD.pdf Publicado en Peter Precisamente, como refieren Ugarte y Oliva26 “uno de los principios clave de la nueva gerencia pública
Spink, Francisco Longo, Koldo Echebarría y Carlos Stark (2001). Nueva Gestión Pública y regulación en América Latina. Balances y
desafíos. Caracas: CLAD. es la consecución de una gestión orientada a los resultados, en la que se evalúan y se financian los
Echebarría, Koldo y Xavier Mendoza (2001). La especifidad de la gestión pública: el concepto de “management público”, p. 24
(versión en español). La referencia es a Barzelay, Michael (1992). Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in
De hecho, tal tipo de captura es uno de los problemas reconocidos en los diferentes ensayos de presupuesto participativo,
Government. University of California Press. http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-koldo2-S.pdf (Traducido al español como capítulo
por ejemplo.
1 de Losada i Madorrán, Carlos (ed.) (1999). ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la administración aplicadas a la administración
del Estado. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, pp. 15-46). Mintzberg, Henry (1996). Managing government, governing management. En Harvard Business Review. Mintzberg, Henry
(1994). The fall and rise of strategic planning. En Harvard Business Review.
Adaptado de Ugarte y Oliva, Op. cit., pp. 11-13, quienes basan su texto en: Echebarría, Koldo (2000). “Reivindicación de la
Reforma Administrativa: Significado y modelos conceptuales”. En: V Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y Echebarría y Longo. Op. cit., p. 13.
de la administración pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-koldo1-S.pdf Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 4.
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