Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública

2. GUÍACUATRO
Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado
 Control desde el Estado.
Integridad, responsabilización y calidad
en la gestión pública
Colección Agenda Integridad
TRANSPARENCIA

3. Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado
u Guía cuatro
Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública
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Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez,
Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro
Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios
Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento
Impresión:
Primera edición: Lima, junio de 2007
ISBN:
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007-
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con
propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco
del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.

4. GUÍA CUATRO
Índice
Presentación 5
Introducción 7
1 Fundamentos del control
1.1. Control del Estado y rendición de cuentas 11
1.2. Control horizontal y control vertical 12
2 Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú
2.1. Composición del sistema de control 15
2.2. Las Normas de Control Interno para el Sector Público 20
3 Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena
contemporánea
3.1. El control externo y el control interno 21
3.2. El control procedimental y el control por resultados 26
4 Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control
4.1 Problemas que enfrenta el sistema 30
4.2 Avances y propuestas para mejorar el funcionamiento
del Sistema Nacional de Control 39
i Modernización del sistema de control: estrategia y prioridades
ii La perspectiva anticorrupción de la Contraloría General de la
República
4.3 El reto de la eficiencia mediante el control de gestión 42
5 Conclusiones y agenda pendiente 47
Glosario 51
Enlaces de interés 55
Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus
principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico
para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y
a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.

6. GUÍA CUATRO
Presentación
La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar
justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas,
los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda,
desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu-
cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad
es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para
combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca
ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y
eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para
servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz
la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado
a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institu-
cional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y
de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza-
ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el
ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen
positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia
propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancio-
nadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción.
Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene
que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos
por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e inte-
gral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque
que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las
ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el es-
tudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de
Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para
la transparencia y responsabilización [accountability]1.
En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos ser-
vicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y
1
Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of
a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications sourcebook
5

7. arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que
le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la
legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber
en él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación
de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor de-
mocrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar
claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y efi-
ciente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública.
Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctri-
namiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las
oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado
hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un
Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión
pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y
que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente.
Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Trans-
parencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de
algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción ins-
titucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento
de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta
colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cuatro:
u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público
u Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la
ciudadanía
u Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión
u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la
gestión pública
Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re-
formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve
panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías.
La presente guía, “Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la ges-
tión pública”, enfoca el propósito y la calidad del diseño, del ordenamiento y del desempeño
de un sistema nacional de control eficaz y moderno, que ofrezca resguardos efectivos con-
tra la infracción de normas y procesos y contra la corrupción pero sin restar eficiencia o
dinamismo a la acción del Estado.n
2
Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada.
6
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

8. GUÍA CUATRO
Introducción
Uno de los problemas a que deben responder los procesos de modernización y de refor-
ma del Estado es el adecuado funcionamiento en la administración pública de los sistemas
de control y su aporte al manejo transparente, eficiente y eficaz de los recursos públicos.
Los sistemas de control tienen un doble objetivo: contribuir a asegurar que la legalidad
y el debido procedimiento rijan en toda la administración pública y a mejorar la gestión
económica y financiera de los organismos públicos, alertando sobre posibles desviaciones
e irregularidades en el uso de los recursos públicos. En contextos de Estados patrimonia-
listas como el nuestro, la acción del sistema de control se ha dedicado fundamentalmente
a tratar de evitar el surgimiento de situaciones de corrupción mediante una estricta regla-
mentación y la exigencia de un escrupuloso acatamiento de los procedimientos y normas
legales, cuya inobservancia tendría que ser sancionada, según sea el caso, administrativa,
civil o penalmente. Se espera así controlar e interceptar episodios de corrupción que resul-
tan del mal uso del poder y de su utilización en beneficio de intereses privados.
De esta manera, en nuestro país el Sistema Nacional de Control está organizado, desde su
nivel más alto –la Contraloría General de la República (CGR)– hasta los Órganos de Control
Institucional (OCI) de cada entidad pública, con la finalidad de identificar hallazgos e irregu-
laridades, expresando una lógica de lucha contra la corrupción.
Hay, sin embargo, otra perspectiva del control desde y en el Estado que implica incorporar
mecanismos de control que regulen y sostengan una gestión pública orientada hacia los
resultados. Este cambio de enfoque, de un sistema de control basado en el cumplimiento
de los procedimientos y normas hacia otro orientado a evaluar los resultados de la gestión,
es uno de los temas en debate en la Nueva Gestión Pública. En la actual situación del siste-
ma nacional de control en el Perú, estamos aún lejos de constatar las posibilidades y frutos
de este cambio de enfoque. Nuestro sistema de control, como ya se dijo, ha sido diseñado
principalmente para detectar las desviaciones en los procedimientos y en el uso de los re-
cursos públicos y, de esta manera, fiscalizar los actos de servidores y funcionarios públicos.
El énfasis de las actividades de control, hasta el momento, está puesto en ello.
Con el proceso de modernización de la administración pública, el sistema de control viene
dotándose de un conjunto adicional de herramientas y sistemas de fiscalización, auditoría y
7

9. control que podrían incrementar la eficiencia en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, como ya
se dijo, se mantiene aún un enfoque del control centrado en el cumplimiento de los procedimientos,
normas legales y auditorias financieras. Tal situación no debería restringir la voluntad de contribuir a
que el sistema de control cumpla con hacer más eficientes, eficaces y transparentes los actos de la
administración pública.
Por el contrario, avanzar en el cumplimiento de los objetivos del enfoque procedimental tradicional
debe comprometer al conjunto de agencias estatales que desarrollan otras formas de control horizon-
tal como el Congreso de la República (en su papel de equilibrar y fiscalizar el poder), la Defensoría del
Pueblo, el Consucode (Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado), los sistemas
administrativos a cargo del MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), etc., asegurando coordinación y
sinergia en una perspectiva de integridad institucional. Un primer paso para ello es fortalecer el diseño
y funcionamiento de los mecanismos y herramientas del control de gestión ya existentes, en la óptica
de orientarlos a mejorar la calidad en la provisión de servicios públicos a cargo de las entidades esta-
tales. Pero el camino por delante incluye también que nuestro país incorpore en la gestión pública, de
lleno, el nuevo enfoque de control respecto de los resultados de la acción estatal; ello implica un cam-
bio en el modelo (y sistemas) de la gestión en sí y en el control de resultados de la gestión como proceso
y de los servicios finales a que se dirige la acción estatal. Así, el reto de mayor alcance propuesto en
esta guía es pasar a implementar un enfoque de evaluación por resultados en el control de la gestión
pública, tal como se viene dando en otras experiencias latinoamericanas en el marco de procesos de
modernización y reforma del Estado. Hay una serie de preguntas de fondo y cuestiones operativas
a considerar para definir de qué modo, mediante qué órgano(s) institucional(es) y con qué distribu-
ción de trabajo implementar esta función de controlar y evaluar resultados –tanto en términos de la
gestión misma como de los servicios finales de la acción estatal– asociada a ese nuevo enfoque. Lo im-
portante es que los órganos que la dirijan o asuman cuenten con las capacidades técnicas necesarias
sea para evaluar la gestión o para medir la provisión y la calidad de los servicios públicos producidos
a través de todo el Estado. Además, llevar esta forma de control a la práctica va a requerir remodelar
muchos procesos y rutinas al interior de la administración pública; por ejemplo, para poder registrar
la información (sobre los servicios, beneficiarios, etc.) que haga falta para poder evaluar. El camino por
delante es largo, y todavía impreciso, pero es claro que los siguientes pasos deben apuntar al mismo
objetivo de poner al Estado al servicio de sus ciudadanos.n
8
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

10. Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas

12. GUÍA CUATRO
1
Fundamentos del control
1.1 Control del Estado y rendición de cuentas
La rendición de cuentas y, más generalmente, la responsabilización constituyen un requerimiento
esencial del Estado democrático, según el cual la función de gobernar y administrar el Estado y sus
resultados debe estar puesta al servicio de los ciudadanos, y que implica la obligación de dar cuentas
ante ellos por el desempeño y los resultados de dicha función. Por ejemplo, Schedler señala que la ren-
dición de cuentas normalmente actúa mediante tres mecanismos para prevenir y corregir los abusos
del poder: las obligaciones del poder de abrirse a la inspección pública, de explicar y justificar sus actos
y de supeditarlos a la amenaza de sanciones. Estos tres aspectos de información, justificación y castigo
van a ser parte del andamiaje representado por distintas formas de accountability operadas bajo las
denominaciones de vigilancia, supervisión, fiscalización, auditoria, control, etc.3.
La rendición de cuentas es el término que usualmente se utiliza en el español para traducir lo que
en el habla inglesa se conoce como “accountability” y que en círculos expertos se ha instituido como
responsabilización. En contraste con estos dos últimos términos, la noción de rendición de cuentas
puede resumirse en la obligación y capacidad de los servidores públicos de reportar, explicar o justifi-
car sus actos. Accountability o responsabilización representan un concepto mucho más amplio que el
de rendición de cuentas: supone la obligatoriedad de asumir la función y la responsabilidad propias
y, consecuentemente, tanto la de dar cuenta de sus actos (públicos) y responder a las preguntas de
los ciudadanos (answerability) como la de someterse a posibles sanciones por incumplimiento de este
mandato (enforcement). Las funciones que cumplen los organismos de control del Estado, al obligar
a los funcionarios a informar sobre los actos que realizan o imponerles sanciones si no los justifican
debidamente, son formas de ejercer “accountability”.
Sin embargo, debe diferenciarse entre la responsabilización cuya manera de acatarse puede quedar
sujeta a la discrecionalidad de quien da cuentas y aquella que procede de las agencias de rendición/
dación de cuentas –como podrían ser las instituciones encargadas del control– cuya responsabilidad
es eliminar o minimizar, precisamente, los márgenes de discrecionalidad de políticos y funcionarios
públicos. En ese sentido, sostiene Schedler, la idea rectora de la rendición de cuentas (como respon-
sabilización) es limitar el poder y no eliminarlo. Los mecanismos de regulación y control pueden
responder solo por aquello considerado como “controlable” (los actos públicos), no así por lo que está
“fuera de su control”; pues el sentido del control radica en reducir (y no eliminar) los márgenes de
3
Schedler, Andreas (2004). “¿Qué es la rendición de cuentas?” En: Cuadernos de Transparencia Nº 03. México D. F.: Instituto Federal
de Acceso a la Información Pública (IFEA), p. 13.
11

13. decisión de las autoridades y funcionarios públicos. El control absoluto no existe. “Si yo controlo a una
persona, no hay por qué exigirle cuentas a ella. ¿Qué le podríamos reclamar? ¿Le podríamos criticar
por las cosas que yo induzco que haga ella? Naturalmente, sería más bien a mí a quien tendrían que
exigir cuentas”4 .
1.2 Control horizontal y control vertical
Para Guillermo O'Donnell, el concepto de “accountability horizontal” (que él desarrolla) incluye “la
existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están tácticamente dispuestas y ca-
pacitadas para tomar acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso
impeachment, respecto a actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en
principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos.”5 Para que este tipo de accountability sea
efectivo, sostiene O'Donnell, deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar,
controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. Las primeras agencias
deben tener no solo autoridad legal para proceder de esta forma sino también, de facto, autonomía
suficiente respecto de las segundas6. Se trata de “poderes equiparables” que se limitan y controlan
mutuamente a través de un sistema de pesos y contrapesos (“checks and balances”), como se da, por
ejemplo, en las relaciones entre los distintos poderes del Estado.
En el Perú encontramos un conjunto de agencias de control (horizontal) representadas por institucio-
nes como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República (CGR), el Poder Judicial o el
mismo Congreso de la República. Todas estas agencias estatales desarrollan algún tipo de control “a
nivel horizontal” sobre otras agencias y tienen capacidad para imponer sanciones de distinta natura-
leza. En los casos de la Defensoría del Pueblo, de la Contraloría General de la República (como cabeza
del Sistema Nacional de Control) y del Poder Judicial, ellas realizan un tipo de control procedimental, al
vigilar principalmente el cumplimiento de la ley. La Defensoría del Pueblo lo hace en amparo directo
de los derechos del ciudadano, mientras que de los procedimientos y estados financieros se encarga la
Contraloría General de la República. Por su parte, el Congreso realiza un control de tipo político sobre
los otros poderes del Estado, además de que tiene como funciones investigar y aprobar la conducción
política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, y fiscalizar el uso y
la disposición de bienes y recursos públicos.
De otro lado, para un correcto funcionamiento de la accountability horizontal es necesario tam-
bién contar con un eficiente control vertical; es decir, el control de los ciudadanos hacia el Estado.
Tradicionalmente, se ha asumido que este tipo de control solo es ejercido durante las elecciones, en
tanto eventos donde los electores respaldan o no, con sus votos, la labor realizada por los gobernan-
tes. Sin embargo, este mecanismo de control (electoral), si bien no puede perder su importancia –la
4
Ibíd., p. 26.
5
O’Donnell, Guillermo (s/f ). “Accountability horizontal”. En: Serie Materiales de Política, Cultura y Sociedad. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos, p. 18.
6
Ibíd., p. 21.
12
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

14. GUÍA CUATRO
Fundamentos del control
existencia de la democracia implica la realización periódica de elecciones razonablemente limpias–,
resulta insuficiente para cumplir con la responsabilización que le corresponde al Estado, que debiera
tener lugar a lo largo de todo el mandato de los representantes.
Si bien “la participación ciudadana puede también tener lugar en todos los demás tipos de responsa-
bilización (…) [E]xisten espacios específicamente vinculados con la responsabilización para el control
1
social, tales como, por ejemplo, la participación en la definición de las directrices principales y de la
asignación de gastos de los presupuestos públicos (…); la utilización de mecanismos de democracia
semidirecta (plebiscito, referéndum, etc.); la actuación en canales públicos para que los ciudadanos
evalúen y discutan la orientación de las políticas públicas; la participación de integrantes de la comu-
nidad en órganos de fiscalización gubernamental, etc.” 7 Como ha señalado el Informe COSO II 8, estos
mecanismos de “control vertical” promueven la transparencia y limitan la discrecionalidad de las auto-
ridades y funcionarios públicos, desalentando con ello las prácticas de corrupción.
Es convencional separar accountability horizontal y vertical como cosas inherentemente separables
y separadas entre sí, encarnadas por procesos o agencias distintos: la primera referido a un control o
responsabilidad obligatoria Estado-Estado y la segunda a la relación Estado-ciudadanía. No obstante
esta visión convencional, con apego a los principios democráticos y su espíritu es preciso subrayar
que la razón de ser de la accountability horizontal (y del control horizontal, por tanto) es la obligación
de responder a los ciudadanos que es intrínseca, como mandato democrático, al ejercicio del poder
o funciones públicas. Así, en realidad, la accountability horizontal emana de la accountability vertical y
está a su servicio; los controles horizontales son necesarios para el control vertical y para auxiliar a su
desarrollo y consecución. De esta manera, los controles y accountability horizontales son esenciales
para garantizar –al igual que los mecanismos de responsabilización verticales con intervención o vin-
culación ciudadana directa– transparencia, excluir la arbitrariedad y limitar el poder y discrecionalidad
de los operadores del Estado. Con ello se promueve que el Estado se aboque a sus funciones y objeti-
vos, en buena parte porque esos mecanismos de responsabilización y fiscalización de tipo horizontal
pueden contribuir también a inhibir prácticas de corrupción.
7
Wehbe, Pablo Marcelo (2006). “Las administraciones públicas de América Latina frente al desafío de la corrupción”. En: Revista
Debates Latinoamericanos (publicación electrónica). Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados (CLEA)–Red
Latinoamericana de Cooperación Universitaria (RLCU), p. 14. http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/04-06-Abril-2006/docu-
mentos/pablo_webhe.pdf
8
COSO –Committee of Sponsoring Organizations– es una organización voluntaria del sector privado que reúne a cinco aso-
ciaciones profesionales (American Accounting Association, American Institute of Certified Public Accountants, Financial Executives
International, Institute of Internal Auditors, Institute of Management Accountants). Se dedica a dar orientación “a las instancias de
gerencia ejecutiva y de gobernanza hacia el establecimiento de operaciones empresariales más efectivas, eficientes y éticas”
(http://www.coso.org). Se formó en 1985 a fin de auspiciar la Comisión Nacional sobre la Declaración Financiera Fraudulenta
–o Comisión Treadway, por el apellido de su presidente–, dirigida a estudiar y prevenir ese fenómeno. En 1992, esta emitió el
documento resultante, Internal Control – Integrated Framework, que se dio en llamar el Informe COSO y que desarrolló un marco
conceptual y recomendaciones de control para organismos públicos y sus auditores independientes, para la Securities Exchange
Commission y otros reguladores, y para instituciones educativas. Por su independencia y la diversidad de sus integrantes (repre-
sentantes de la industria, de la contabilidad pública, de firmas de inversión y de la Bolsa de Nueva York), la Comisión Treadway
ganó amplio respeto y el Informe COSO logró gran aceptación y difusión. Se ha convertido en uno de los referentes básicos en
materia de control. En 2004 se hizo hizo público Enterprise Risk Management – Integrated Framework, llamado COSO II.
13

15. La recurrencia de estas prácticas por los agentes del Estado amenazan el principio democrático de
soberanía popular, traicionando la confianza ciudadana puesta en ellos y haciendo peligrar la gober
nabilidad democrática; por ello es más necesaria aún la mejora de los mecanismos de control que
permitan cautelarla9. El desafío actual consiste entonces en encontrar “un espacio virtuoso entre el
incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al
gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al gobierno” 10.
9
Mazzhingi, Juan (2003). “El sistema nacional de control y el órgano superior de control público: una integración posible”. En: VIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de octubre. En: http://
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0047716.pdf
10
Przeworski, Adam (1998). “Democracia y representación”. En: Reforma y democracia, Nº 10. Caracas: CLAD, febrero (disponible
en inglés: http://www.clad.org.ve/congreso/przewors.html).
14
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

16. GUÍA CUATRO
2
Anatomía del Sistema Nacional
de Control en el Perú
2.1 Composición del sistema de control
El Sistema Nacional de Control en el Perú está conformado por el conjunto de órganos, instituciones,
normas, métodos y procedimientos –estructurados e integrados funcionalmente– que están desti-
nados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. El
Sistema Nacional de Control está conformado por los siguientes órganos de control:
a) La Contraloría General de la República (CGR), como ente técnico rector del sistema de
control. Es un organismo constitucional que cuenta con autonomía administrativa,
funcional, económica y financiera. Según el artículo 82º de la Constitución Política
es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía con-
forme a su ley orgánica. Además, se trata del “órgano superior del Sistema Nacional
de Control”, por lo que le corresponde supervisar la legalidad de la ejecución del
Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las
instituciones sujetas a control.
b) Las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las
entidades públicas (las denominadas Oficinas de Control Institucional OCI), sean es-
tas de carácter sectorial, regional, institucional o sea que se regulen por cualquier otro
ordenamiento organizacional. Las OCI guardan relación de dependencia funcional y
administrativa con la CGR y son responsables de controlar las actividades y acciones
de estas en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero.
c) Además existen, y están también reguladas por la Ley del Sistema Nacional de Control,
las Sociedades de Auditoria (SOA); estas son empresas privadas que, por encargo de
la CGR, realizan auditorias financieras, económicas y de sistemas (informáticos, de
medio ambiente y otros) a las entidades públicas. Al 11 de junio del 2008 existían,
según información vigente en la página Web de la CGR, 79 Sociedades de Auditoria
registradas y calificadas.
15

17. Definiciones básicas*
u Control previo,
control simultáneo, control posterior
Clases de control según el momento en que se aplica
Un acto del Estado puede controlarse en diferentes momentos con diferentes objetos; ello determina
tres categorías:
Control previo (o ex ante). Está constituido por mecanismos o procedimientos a través de los cuales un
acto se fiscaliza antes de que se llegue a materializar; es decir, durante los pasos previos o preparatorios
que se necesitan para que el acto se concrete. Con ellos se busca limitar o eliminar posibilidades de
que con el acto se pueda incurrir en error o falta jurídicos o, a la inversa, revisar que el acto que se va a
realizar sea conforme a derecho. Por ejemplo: controlar si un contrato que se pretende firmar es lícito y
se ajusta, así, al ordenamiento jurídico. Desde el punto de vista de quién ejerce el control, corresponde
a la fiscalización que es desarrollada de modo sistemático en el propio interior de una entidad (por sus
ejecutores en sus respectivas responsabilidades y quienes tienen atribución de paralizar un proceso); es
decir, pertenece al universo del control interno. Se realiza así sobre la base de las normas y reglamentación
que rigen en y para la entidad en su operación rutinaria.
Control simultáneo. Corresponde a formas de fiscalización que proceden en el momento de nacer el
acto. Compete al universo del control interno, pero aludiendo a quienes tienen responsabilidad sobre
los ejecutores; sin embargo, también puede hacerse control externo simultáneo y preventivo, para
propósitos de supervisión y vigilancia, si lo estipula una disposición legal.
El control interno previo y simultáneo se ejerce en función de políticas y mecanismos de
 autorización;  evaluación; y
 registro;  seguridad y protección de los bienes y recursos de la entidad.
 verificación;
Control posterior (o ex post). Se refiere a medidas que se aplican a posteriori, que fiscalizan el acto una
vez nacido y concretado. Desde la perspectiva de quién controla, por un lado, también forma parte
del universo del control interno; por otro lado, constituye la forma característica de control externo.
Como control interno, es operado por los niveles superiores a los ejecutores de los procedimientos de
control o por los OCI; su objeto es evaluar y verificar tanto los aspectos administrativos en el uso de
recursos y bienes públicos como la relación de la gestión y de la ejecución con metas, resultados y
políticas. Por esto último, la autoridad de una entidad también tiene el rol de fomentar y velar por un
funcionamiento adecuado y confiable del control interno en sus diferentes aspectos de legalidad, de
procedimientos financieros, y de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de la gestión. Como control
externo, es competencia de la CGR o del órgano que el sistema designe y su objeto es supervisar, vigilar
y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado así como el control interno.
Se ejerce principalmente mediante acciones selectivas de control, que pueden incluir inspecciones y
verificaciones, investigaciones, etc.
*Fuentes y materiales de referencia
Contraloría General de la República
 Normas de Control Interno, Resolución de Contraloría General Nº 320-2006-CG. http://www.contraloria.gob.pe/rendicionCuentas/files/RC_320_2006_CG.pdf.
 Manual de Auditoría Gubernamental de la República de Perú; en particular ver “Apéndices” (normas y directivas) http://www.respondanet.com/spanish/admin_financiera/auditoria/
manual_auditoria_gubernamental.htm
http://www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/legislacion/manual_auditoria/apendices.pdf
 No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (en particular, Título II) y sus modificatorias
Ley
http://www.contraloria.gob.pe/transparencia/includes/marco_legal.htm
INTOSAI
 Directrices referentes a los informes sobre la eficacia de los controles internos: Experiencias de las EFS en la implantación y la evaluación de los controles internos
http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/1icexps.pdf
16
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

18. GUÍA CUATRO
Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú
Definiciones básicas*
u Los modelos y tipos de control
Control externo y control interno: los tipos básicos según el agente
Existen dos tipos básicos de control:
El control externo: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora
superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:

Control preventivo en los casos que juzgue necesario;

Control previo a través de opiniones vinculantes sobre contrataciones y adquisiciones en los casos
que la ley le faculta; y

Control posterior externo sobre los actos de las entidades públicas.
El control interno: es el que ejercen los Órganos de Control Institucional en cada entidad pública. Se
encargan de:
 Control interno previo a cargo de las autoridades, funcionarios y servidores de la entidad;
 Control simultáneo, sobre la base de las normas y procedimientos establecidos en sus planes,
2
reglamentos, manuales y demás normas internas;
 Control interno posterior, ejercido por los responsables superiores de los funcionarios ejecutores.
Los modelos básicos de control hoy
Control de procedimientos y de resultados: qué se controla
Se considera que existen dos modelos básicos de control:
Control procedimental: es el modelo de control predominante en nuestra burocracia; se caracteriza por
una actividad de control que se orienta fundamentalmente a la observación formal, estricta, de las reglas,
procedimientos y normas de control. Utiliza para ello mecanismos de control previo y posterior con la
finalidad de tener “hallazgos” de irregularidades que lleven a la imposición de sanciones administrativas,
civiles o penales a los funcionarios responsables.
Control por resultados: es el modelo que corresponde a un proceso de modernización de la gestión
pública que no solo se guía por el cumplimiento de las normas para evitar el desvío de los recursos
públicos a favor de intereses privados. Este modelo busca, además, que las acciones de control, en
última instancia, beneficien a los ciudadanos con la prestación eficiente de los servicios públicos. Para
ello utiliza mecanismos de control de gestión que orienten la labor de la administración pública hacia el
cumplimiento de los objetivos y metas previstos por cada institución.
*Fuentes y materiales de referencia (cont.)
Documentos relativos al Informe COSO
 Resumen Ejecutivo del Informe COSO. http://www.coso.org/documents/COSO_ERM_ExecutiveSummaryspanish.pdf
 Control interno – Informe Coso (reseña y compilación de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental
A.C. – ASOFIS, de México). http://www.asofis.org.mx/mejores_practicas/COSO.pdf
Otros documentos
 Curso de Auditoria Gubernamental, CPC Johnny Rubina Meza. http://www.slideshare.net/jrubina/control-gubernamental?src=embed
 Sistema Nacional de Control y Contraloría, CPC Luis Arturo García Cossío. http://agc-peru.com/NORMASLEGALES-WEB/auditoria/I-SistemaNacionaldeControlydelaCGR.pdf
17

19. En el caso de la CGR debe tomarse en cuenta que, de acuerdo al artículo 6º de la Ley Nº 27785 – Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR, a este sistema le corresponde:
“…la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública,
en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino
de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales
y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de admi-
nistración, gerencia y control con fines de su mejoramiento, a través de la adopción de
acciones preventivas y correctivas pertinentes”.
Su ámbito de responsabilidad, según su Ley Orgánica, es el control posterior externo a nivel micro de
los actos de gobierno, el control previo en casos especiales y el control posterior a nivel macro, a través
del examen de la Cuenta General de la República. Las entidades sujetas a control, de acuerdo a la Ley
N° 27785, son:
 El Gobierno Central, sus entidades y órganos, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional, y sus respectivas instituciones;
 Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a ellos;
 Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público;
 Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e institu-
ciones y personas de derecho público;
 Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el
cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes e contratos de privatización;
 Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que este participe en el acciona-
riado –cualquiera sea la forma societaria que adopten–, en referencia con los recursos y bienes
materia de dicha participación;
 Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente en referencia con los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.
En cuanto a los Órganos u Oficinas de Control Institucional (OCI), el artículo 14º de la Ley N° 27785
dispone que, como ente técnico rector del sistema de control, la CGR debe encargarse de organizar y
desarrollar el control gubernamental de manera permanente y descentralizada a través de los órganos
existentes en cada una de las entidades sujetas al sistema.
Los responsables del control interno son no solo los jefes de las respectivas OCI sino, además, los pro-
pios titulares y demás funcionarios de las entidades públicas. La misión de estas oficinas de control
institucional es promover tanto la correcta y transparente gestión de los bienes y recursos de la enti-
dad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, como el logro de sus resultados,
mediante la ejecución de acciones y actividades de control, para contribuir con el cumplimiento de
los fines y metas institucionales.
De acuerdo al reglamento de las OCI, aprobado mediante Resolución de la Contraloría N° 114-2003-CGR,
sus funciones principales son:
18
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

20. GUÍA CUATRO
Anatomía del Sistema Nacional de Control en el Perú
 Realizar el control interno posterior de los actos de gestión de la entidad;
 Efectuar auditorías de los estados financieros y presupuestarios de la entidad, así como la
gestión de la misma;
 Ejecutar las acciones de control dispuestas por la CGR sobre los actos y actividades de la
entidad;
 Efectuar control preventivo sin carácter vinculante al órgano más alto de la entidad.
El cumplimiento de estas y otras funciones es evaluado y supervisado por la CGR, así como lo es el
desempeño funcional de los jefes de las OCI. Sin embargo, tanto la Ley como el Reglamento permiten
que -en principio, excepcionalmente– estos mantengan una vinculación laboral con las entidades a
las cuales fiscalizan e, inclusive, permiten que el proceso de selección para su nombramiento pueda
ser encargado a los propios titulares de las entidades mediante concurso público. Cuando ello ocurre,
que es con bastante frecuencia, se produce la paradoja de que los titulares de tales organismos públi-
cos eligen a quienes habrán de controlarlos en el desarrollo de su gestión.
De acuerdo a los Informes de Gestión de los años 2005 y 2006 del Contralor General de la República11,
como ente rector del sistema, la CGR está encargada de cumplir con cuatro roles estratégicos principa-
les: fiscalizador, preventivo, rector y orientador. El siguiente gráfico muestra los principales lineamientos
estratégicos que en cada uno de estos ejes desarrolla la CGR:
2
FISCALIZADOR�
(Disuasivo)
 Detección faltas administrativas e irregularidades
en el uso de recursos del Estado
 Determinación de Sanciones Administrativas e
indicios de delitos Civiles y Penales
 Gestión de denuncia ante el Ministerio Público
 Gestión de Procesos Judiciales
PREVENTIVO� RECTOR
(Proactivo) (Regulador del Sistema)
 Fortalecimiento de sistemas de Control Interno  Norma y regula la operación del SNC
 Iniciativa Legislativa y propuesta normativa CGR  Supervisión Técnica y Administrativa de OCI y SOA
 Mejora de Sistemas Administrativos y de gestión
 Evaluación de Desempeño e Informes de OCI, SOA
 Promoción de probidad y transparencia
 Mejoras a capacidad técnica y operativa del SNC
 Mecanismos de Lucha Anticorrupción
ORIENTADOR�
(Formador de opinión)
Orientación e información para la ciudadanía sobre
el uso adecuado y eficiente de los recursos del
Estado y
 la efectividad e impacto de las políticas nacionales
Fuente: Contraloría General de la República, Gerencia de Planeamiento y Control, Informes de Gestión 2005 y 2006; adaptado del gráfico corres-
pondiente al Informe 2005.
11
Informes de Gestión de la CGR 2005 y 2006, respectivamente:
http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y
http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2006.pdf
19

21. 2.2 Las Normas de Control Interno
para el Sector Público
La Ley Nº 28716 –Ley de Control Interno de las Entidades del Estado– regula el establecimiento, fun-
cionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación del sistema de control interno en todas
las entidades del Estado, con el propósito de cautelar y fortalecer sus sistemas administrativos y ope-
rativos con actividades de control previo, simultáneo y posterior, para el debido y transparente logro
de los fines, objetivos y metas institucionales así como contra los actos y prácticas indebidas o de
corrupción.
Sobre esta base la CGR se encarga de orientar la efectiva implantación y funcionamiento del control
interno en las instituciones estatales, así como su respectiva evaluación. Así, las normas de control
interno para las entidades del Estado peruano establecidas mediante Resolución de Contraloría N°
320-2006-CGR, “constituyen lineamientos, criterios, métodos y disposiciones para la aplicación y/o re-
gulación del control interno en las principales áreas de la actividad administrativa u operativa de las
entidades, incluidas las relativas a la gestión financiera, logística, de personal, de obras, de sistemas
computarizados y de valores éticos,” etc. A partir de este marco normativo, “los titulares de las entida-
des están obligados a emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza,
estructura y funciones” y en conformidad, naturalmente, con el mencionado marco normativo.
Estas normas específicas de control interno son documentos destinados a actuar de guías generales
para la promoción de una sana administración de los recursos públicos en las entidades públicas. La
Contraloría General de la República emite las pautas para que dichas entidades formulen este docu-
mento, que tiene por finalidad lograr la efectividad, eficiencia y economía de las funciones públicas y
del uso de los recursos públicos. Por su parte, los responsables de cada entidad están encargados de
mantener, revisar y actualizar la estructura de control interno por intermedio de este mecanismo.
Para ello deberán tomar en cuenta los siguientes principios establecidos por las normas de control
interno aprobadas por la CGR: (i) el autocontrol, en cuya virtud todo funcionario y servidor del Estado
debe controlar su trabajo, detectar deficiencias o desviaciones y efectuar correctivos para el mejora-
miento de sus labores y el logro de los resultados esperados; (ii) la autorregulación, como la capacidad
institucional para desarrollar disposiciones, métodos y procedimientos que le permitan ejercer, cau-
telar y asegurar la eficacia, eficiencia, transparencia y legalidad en los resultados de sus procesos,
actividades u operaciones; y (iii) la autogestión, por la cual compete a cada entidad conducir, planifi-
car, ejecutar, coordinar y evaluar las funciones a su cargo con sujeción a la normativa aplicable y a los
objetivos previstos para su cumplimiento.
20
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

22. GUÍA CUATRO
3
Modelos y tipos de control
al interior del Estado peruano
en la escena contemporánea
3.1 El control externo y el control interno
El control gubernamental es un concepto amplio que comprende –según la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y la de la CGR– la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de
la gestión pública en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía tanto en el uso
y destino de los recursos públicos como en el cumplimiento de las normas legales, de los lineamientos
de política y de los planes de acción. En este ámbito, el control gubernamental puede ser de dos tipos:
interno y externo.
El control externo está a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) como la Contraloría
General de la República y que, en otros sistemas de control, adopta diferentes denominaciones (tribu-
nales de cuentas, auditorías, etc.). Una forma de control externo está dada también por las diferentes
modalidades de control o vigilancia que realiza la sociedad civil (llamado comúnmente “control social”
o “control vertical”). La regla general es que este tipo de control es de carácter selectivo y posterior,
aunque por mención expresa de la ley puede ser de tipo preventivo o simultaneo.
El control interno12, como ya se ha dicho, corresponde a la acción de la propia administración pú-
blica en cada entidad estatal. Este tipo de control se desarrolla a través de los llamados órganos de
auditoria, que en nuestro país se conocen como Oficinas de Control Institucional (OCI). De acuerdo a
la Ley Nº 27785 este control puede ser previo y simultáneo, correspondiéndole realizar a autoridades,
funcionarios y servidores como parte de sus funciones; pero también puede ser un tipo de control
interno posterior, que estará a cargo de los superiores del servidor o funcionario ejecutor y del órgano
de control institucional respectivo.
El control interno es un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal de la entidad pública, y
está diseñado para enfrentar los riesgos posibles y dar una seguridad razonable de que, en el desarrollo
de la misión de la entidad, se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales:
12
El control interno ha sido definido por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, 1992)
como un instrumento de gestión que se utiliza para proporcionar una garantía razonable de que se cumplan los objetivos
establecidos por la dirección.
21

23. Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones;
Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad (o, como se ha llamado aquí, responsa-
bilización);
Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables;
Salvaguarda de los recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño.
El control interno, como una actividad más de la entidad pública, contribuye a que en la gestión mis-
ma se incorpore el concepto de control y a que este no sea algo ajeno a los procesos o procedimientos
establecidos por la entidad. En esa medida, el enfoque del control interno contribuye a que se reduz-
can los costos que podría suponer la implementación de mecanismos específicos (adicionales a la
actividad rutinaria) de control.
De otro lado, el control interno involucra al conjunto de la entidad, es decir, a los directivos y al per-
sonal, pues todos están obligados a realizar las actividades de control interno. “Por lo tanto, el control
interno es una herramienta utilizada por la gerencia y directamente relacionada con los objetivos de la
entidad como tal; la misma gerencia es un elemento importante del control interno. De todas mane-
ras, todo el personal en la organización juega un papel importante en llevarlo a cabo” 13.
El objetivo principal del control interno radica en velar por la ejecución de operaciones (de gestión)
de manera ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva, y de modo consistente con la misión ins-
titucional. Sin embargo, los objetivos del control interno no explican en sí mismos las posibilidades
de éxito de los sistemas de control pues estos están afectos a una serie de limitaciones que deben
tomarse en cuenta. Se trata de una “seguridad razonable”, y no absoluta, la que estos mecanismos de
control interno ofrecen; de modo que es posible que, por factores humanos, debilidades en el diseño
o escasez de recursos estos mecanismos no lleguen a operar satisfactoriamente.
13
INTOSAI (2004). Guía para las normas de control interno del sector público. Bruselas: p. 7. http://members.magnet.at/intosai/
Level3/Guidelines/3_InternalContrStand/3_GuICS_PubSec_s.pdf
22
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

24. GUÍA CUATRO
Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea
u Principios básicos de control interno
De acuerdo a los estándares de COSO, se puede indicar algunos lineamientos elementales
para un buen control interno*:
El control interno: está a cargo de la Contraloría General de la República, como “entidad fiscalizadora
superior”. Esta instancia contralora está facultada para realizar:

Delimitación clara de responsabilidades;

Segregación o separación de funciones entre sí (en especial, las de autorizar, ejecutar, registrar y
comprobar una transacción, de modo que nadie tenga potestad completa sobre esta) reduciendo
discrecionalidad. Por ejemplo, quien custodia fondos debe ser una persona distinta de quien registra
los movimientos de esos fondos y de quien autoriza su utilización;

Selección de servidores hábiles y capacitados;

Rotación del personal en tareas claves;

Análisis realizados por la dirección (comparaciones y verificaciones de información histórica, actual,
pronosticada, de fuentes distintas; seguimiento de proyectos o iniciativas; etc.) como base para
decisiones sólidas;

Niveles definidos de autorización, con documentación, instrucciones escritas, etc.;
3

Acceso restringido a los recursos, activos y registros, respaldado con dispositivos de seguridad;

Documentación y registro oportuno y adecuadamente clasificado de las transacciones y hechos;

Comprobación de las transacciones respecto a su exactitud, totalidad y autorización pertinente,
mediante aprobaciones, revisiones, cotejos, recálculos, análisis de consistencia, prenumeraciones (v.
g., de los formularios);

Controles físicos (recuentos, arqueos, conciliaciones);

Control del sistema de información;

Aplicación de indicadores de desempeño;

Independencia de la función de auditoría interna en las organizaciones, de modo que responda a la
autoridad superior a las que ellas están sujetas.
* Fuentes y referencias: ver páginas 16-17.
23

25. Según la ya citada guía de normas del INTOSAI, existen cinco componentes del Control Interno:
• Ambiente de control
Es el fundamento de todos los demás componentes y está dado por el ambiente subjetivo en la
entidad (el “entorno de control”) que se expresa en:
 integridad personal y profesional y los valores éticos de la gerencia y del resto del personal
La
de la entidad.
 competencia: el nivel de conocimientos y habilidades para el desarrollo de los objetivos del
La
control interno y de la misión institucional.

El “tono de los superiores”: la filosofía de la dirección y el estilo gerencial. Supone una actitud de
apoyo permanente hacia el control interno, liderando con el ejemplo, así como un código de
ética establecido por la gerencia en respaldo a los objetivos del control interno.
 estructura orgánica: esta precisa las áreas clave de la organización a fin de desarrollar el
La
control interno para determinar el nivel de reponsabilización y rendición de cuentas en las au-
toridades. Esta estructura puede –pero no siempre– incluir una unidad de control interno que
informe a la autoridad máxima de la organización.
 políticas y prácticas de recursos humanos: la política de contratación de personal es funda-
Las
mental, así como su capacitación, supervisión, evaluación y promoción.
• Evaluación de riesgos
Implica la identificación y el análisis de los riesgos que permiten determinar una respuesta ade-
cuada y asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad. En la identificación de los riesgos,
según las Normas de Control Interno aprobadas por Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG,
se tipifican todos los riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos de la entidad a causa de
factores externos o internos. Los factores externos incluyen factores económicos, medioambien-
tales, políticos, sociales y tecnológicos. Los factores internos reflejan las selecciones que realiza la
administración e incluyen la infraestructura, personal, procesos y tecnología.
La identificación supone una actividad permanente en función de los objetivos institucionales. La
evaluación del riesgo implica determinar qué tipo de riesgo es y su importancia, así como el nivel
de tolerancia de la institución a los riesgos identificados y las posibles respuestas –con base en
un “mapa de riesgos” que permita determinar la forma en que el riesgo será administrado por la
institución a través de las actividades de control–.
• Actividades de control
Son las políticas y procedimientos específicos establecidos para limitar los riesgos y cumplir con
los objetivos de la entidad. Estas actividades deben, además, ser razonables en cuanto a su costo
y oportunidad. Incluyen una gama de actividades (que se asocian a los lineamientos esbozados
en el recuadro de la página 23):
24
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

26. GUÍA CUATRO
Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea

Procedimientos de autorización y aprobación;
Segregación de funciones (se separan las funciones de autorización, procesamiento, archivo y
revisión, para evitar concentración de poder y márgenes grandes de discrecionalidad);
Controles sobre el acceso a recursos y a archivos;
Verificaciones;
Conciliaciones (entre diferentes documentos);
Revisión del desempeño operativo;
Revisión de operaciones, procesos y actividades;
Supervisión (mediante asignaciones y diligencias especiales, revisiones y aprobaciones, o con
dirección y capacitación, etc.).
• Información y comunicación
La información pertinente debe ser identificada, capturada y comunicada rápidamente de tal
modo que las acciones de control sean oportunas. Hay una relación estrecha entre las acciones
de control y las de información y comunicación; por ejemplo, en cuanto al objetivo del control
interno de obedecer al principio de “respondabilidad”, se puede dar a través de informes o reportes
que deben comunicarse a quienes toman las decisiones. Estos deben decidir sobre la base a una
información que sea:
apropiada (la información necesaria);
oportuna (disponible en el momento en que se la requiera);
actualizada (de producción reciente);
exacta (correcta);
3
accesible (obtenida con facilidad por quienes requieran la información);
• Seguimiento
El objetivo de las acciones de seguimiento a las actividades de control interno es validar la calidad
de estas a través del tiempo. Hay hasta tres formas de realizar este seguimiento: un seguimiento
continuo de las actividades rutinarias, evaluaciones puntuales, o la combinación de ambas cosas.
En el primer caso, las acciones de monitoreo se realizan como parte de las operaciones normales
y recurrentes de la entidad. Cubren cada uno de los componentes del control e involucran medi-
das contra los aspectos que son irregulares, antiéticos, antieconómicos, ineficientes e ineficaces.
En el caso de las evaluaciones puntuales, su rango y frecuencia dependerá de la valoración de
los riesgos y de la efectividad de los procedimientos permanentes de seguimiento. A la vez, estas
evaluaciones puntuales comprenden el proceso de evaluar la efectividad del sistema de control
interno para que sus resultados se basen en métodos y procedimientos predefinidos. Pueden ser
realizadas a manera de auto-evaluación, o estar a cargo de las entidades fiscalizadoras superiores,
o bajo el modo de auditorías externas.
25

27. 3.2 El control procedimental
y el control por resultados
Para evitar la amenaza de la corrupción es necesario contar con un modelo de control que proteja el
patrimonio público y refuerce la probidad pública, de tal modo que las acciones de los organismos del
Estado cumplan con los estándares de eficiencia y eficacia que exigiría la gestión pública.
El modelo de control con que normalmente se emplea para este fin es el procedimental o clásico. Su
ejecución está a cargo de los propios organismos del Estado y se realiza en base a las normas legales
y a los procedimientos establecidos para que el Estado garantice la probidad de los actos de la admi-
nistración pública y para que los servicios que presta a la ciudadanía se realicen de manera universal,
limitando la discrecionalidad de los gobernantes y burócratas con reglas también universales. Debe
tomarse en cuenta que la forma típica de este tipo de control es básicamente burocrática, que obliga
a funcionarios y gobernantes a la observación rigurosa de las reglas y leyes establecidas.
En este tipo procedimental predominan los controles horizontales de los gobernantes y servidores
públicos; por ejemplo, mediante el cumplimiento de las normas burocráticas estipuladas por las enti-
dades fiscalizadoras superiores, las auditorias financieras independientes o las llevadas a cabo desde
el Poder Judicial, y muchas de las formas de control político efectuadas por el Parlamento. En nuestro
Sistema Nacional de Control es fácil constatar la visión formalista que predomina en la gestión del Es-
tado Peruano, al privilegiarse la verificación de la conformidad con la norma, con los procedimientos y
con las funciones antes que de los resultados que se esperan de las diversas entidades públicas.
Pero además de ello, el propósito de tener sistemas de control incluye evitar posibles crisis en las orga-
nizaciones del Estado mediante mecanismos que permitan “detectar oportunamente desviaciones, en
el curso de acción de las organizaciones, que puedan derivar en que estas no cumplan con su misión;
esto es, que no logren alcanzar sus objetivos organizacionales”14. Para enfrentar estas situaciones existe
una herramienta en la gestión pública moderna que estriba en la evaluación por resultados y el control
de gestión. Se trata de un modelo de control orientado no solo a la observancia de la legalidad (como
convencionalmente lo han propuesto los modelos tradicionales de control) sino, además, a la inno-
vación de sus mecanismos de intervención, guiando la actuación de los organismos públicos hacia el
logro de resultados15.
Por ello en el debate actual se propone pasar del modelo burocrático tradicional a una estructura
gerencial basada en el control por resultados –lo que significa construir una gerencia pública más
flexible, con metas claras y objetivos explícitos, con un sistema de evaluación del desempeño y con un
14
Ortiz Soto, Humberto Enrique (2006). “La evaluación de resultados y el control de la gestión pública”. XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 nov. http://www.clad.org.ve/
fulltext/0055849.pdf
15
El modelo de control por (u orientado a) resultados se asocia a las propuestas de gestión de presupuestos por resultados, que
es una de las innovaciones que propone la nueva gestión pública y de la cual se hace mención en la Guía Cero y en la Guía Dos
(“Modernización del Estado: eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía”) de esta colección.
26
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

28. GUÍA CUATRO
Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea
sistema de sanciones a quienes no cumplan con el logro de tales resultados–16. El objetivo es que, sin
abandonar los mecanismos de control ex ante, la gestión pública incorpore formas de control ex post,
en base a los resultados de la acción gubernamental. Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que aún
no existen mecanismos establecidos –y transversales a todo el Estado– de medición o de evaluación
de los resultados de la gestión pública (a diferencia de los resultados entendidos en términos de ejecu-
ción presupuestaria, que entraña una verificación formal) como una alternativa a las formas de control
procedimental. Ello sucede, en parte, porque en muchos casos los resultados o las metas no están
suficientemente definidos o porque no hay claridad en las responsabilidades o funciones; por lo tanto,
no hay responsabilización (o accountability) en cuanto al desempeño de los servidores públicos.
Como sostiene el CLAD, “con este cambio, las políticas públicas ya no podrían regirse más por la con-
cepción unilateral de los administradores, como generalmente ocurre en la gestión burocrática clásica,
sino que deberían guiarse cada vez más por la satisfacción de los ciudadanos. De este modo, en el
modelo post burocrático o gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no solo de su probidad o de
sus promesas electorales, sino también, y permanentemente, de la efectividad de sus programas”17.
Con ello se produce también un cambio de enfoque de la gerencia pública con relación a los actos de
corrupción de la burocracia: se pasa de una visión exclusivamente judicializante y sancionadora del
control estatal a otra que, sin abandonar la sanción como mecanismo disuasivo, es más preventiva y
orientada hacia la cogestión.
Este cambio de enfoque en los sistemas de control se sostiene, para el CLAD18, en el valor de la res-
ponsabilización como mecanismo democrático orientado a la rendición de cuentas a la sociedad.
Institucionalizar la responsabilización en lo que respecta a las funciones de control desde y en el
Estado acarrea, de modo básico, un conjunto de medidas de reforma que podría resumirse en los
3
siguientes aspectos:
Profesionalización de la burocracia encargada del control procedimental clásico para el buen
uso de los mecanismos de control y el combate a la corrupción.
Fortalecimiento de la autonomía de los sistemas de control interno para que estén libres de
cualquier injerencia política.
Necesidad de que los organismos superiores de control tengan autonomía plena, sobre todo
en los casos en que la designación de sus autoridades dependa del poder político, sea el Con-
greso o el Ejecutivo.
Desarrollo de programas de ética en la función pública para que se inculquen valores demo-
cráticos en los administradores como forma de evitar el desvío de los recursos públicos para la
satisfacción de intereses privados.
 este punto, señalado por el CLAD, agregaremos que en estos programas de ética públi-
A
ca la formación en valores debería complementarse con exigencias legales o administrativa
16
Consejo Científico del CLAD (2000). “La responsabilización (accountability) en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana” En:
Consejo Científico del CLAD, coord. (2000), La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. Buenos Aires:
CLAD; BID; EUDEBA. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000178.pdf
17
Ibíd., p. 3.
18
Ibíd.
27

29. de carácter obligatorio cuando el caso lo amerite, y con mecanismos para el cumplimiento
de las sanciones así establecidas; esto es, con capacitación sobre la regulación y procedi-
mientos y con un aparato de sanción y cumplimiento efectivos, que resalten el sentido e
implicaciones de los valores inculcados pero que no dependan únicamente del éxito que
se pueda tener en inculcarlos. Es decir, los programas de ética deberán estar articulados
a un buen sistema de incentivos al real cumplimiento y al buen desempeño, incluyendo
también, además de lo recién mencionado, los estímulos positivos como, por ejemplo,
premios simbólicos o retribuciones económicas o profesionales. (Todo ello está ligado a
la profesionalización de los servidores públicos asociados al control. Asimismo está ligado,
como es elemental, a unas reglas y a una base logística de gestión –pública, en general, y
del control, en particular– coherentes con el enfoque de responsabilización).
A este respecto, y desde la experiencia mexicana, Arellano, Alamilla y Campos19 proponen un cambio
en la lógica del funcionario público para que pase de un rol controlador a un comportamiento en
el que se hace responsable del desempeño de la agencia que controla: al “actor que busca irregu-
laridades con el fin de aplicar sanciones” corresponde a una lógica procedural frente a otra cultura
organizativa basada en la cogestión. En este último caso se busca detectar errores no para castigarlos
“sino para encontrar su porqué, la naturaleza de su formación, la magnitud del daño provocado, su
mitigación, minimización o desaparición, así como las estrategias para prevenir o administrar el riesgo
que implica su aparición y toma de decisiones que trae consigo”. El cambio de enfoque en las activi-
dades de control debería comprender, así, incentivos a los funcionarios: para que no se limiten solo a
controlar los insumos en el proceso de provisión de servicios públicos, sino que controlen también los
resultados de tales procesos mediante acciones de control innovadoras que, sí, detecten errores en
el cumplimiento de procedimientos pero también recompensen los esfuerzos por realizar una buena
gestión institucional.
En esta misma orientación, es conveniente que los funcionarios y servidores públicos tengan concien-
cia de las posibilidades que puede suponer un cambio en los enfoques de control. Al respecto resulta
útil la formulación planteada en la investigación que los autores mencionados realizaron en México a
propósito de la implementación del sistema “Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de
Control” (MIDO). Allí se plasmaron una gama de dicotomías comparativas de los modelos de control,
las cuales permitieron que los funcionarios de las contralorías distinguiesen entre algunos conceptos,
enfoques y prácticas cotidianas a las que deben enfrentarse en su quehacer como controladores. Estas
han sido resumidas por los autores recién citados en el siguiente cuadro:
Arellano, David, Manuel Alamilla y Alejandro Campos (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El
19
Nuevo Institucionalismo Económico en acción: el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en
México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, pp. 43-4.
28
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

30. GUÍA CUATRO
Modelos y tipos de control al interior del Estado peruano en la escena contemporánea
DICOTOMÍAS ENTRE EL MODELO PROCEDIMENTAL DEL CONTROL
Y EL MODELO DE CONTROL POR RESULTADOS
CONTROL vs. DESEMPEÑO
Por control se entendió si el enfoque existente Por desempeño se entendió si el enfoque existen-
en la organización se daba hacia el estricto segui- te en la organización se daba hacia el logro de un
miento de los procesos buen desempeño
PROCEDIMIENTAL vs. RESULTADO
Por procedimiental se entendió si las rutinas y pro- Por resultado se entendió si el logro de resultado
cedimientos organizacionales formalizadas eran era la guía del comportamiento organizacional.
las guías del comportamiento organizacional
REGLA vs. INNOVACIÓN
Por regla se entendió si la organización funcionaba Por innovación se entendió si la organización fun-
siguiendo una lógica de adscripción a un compor- cionaba siguiendo una lógica de mejora continua
tamiento estandarizado. de procesos y esquemas de trabajo
NORMA vs. CONTEXTO
Por norma se entendió si el seguimiento de la nor- Por contexto se entendió si el contexto era un
ma era el único referente para el comportamiento referente ineludible para el comportamiento or-
ganizacional.
NEUTRAL vs. ANALÍTICO
Por neutral se entendió si el comportamiento de Por analítico se entendió si el comportamiento de
3
los miembros de la organización se atenía exclusi- la organización se ajustaba a los objetivos y metas
vamente a las responsabilidades objetivas prescri- organizacionales dinámicas.
tas por cada cargo.
Fuente: Arellano, David y otros (2006). “¿Reforma organizacional de gobierno por diseño genérico? El Nuevo Institucionalismo Económico en acción:
el caso del Modelo Integral de Desempeño de los Organismos de Control en México”. En: Reforma y Democracia, Nº 36, CLAD, octubre, p. 50.
La conciencia de los servidores y funcionarios públicos de la existencia de estas dicotomías en los
sistemas de control debiera contribuir a crear un “ambiente de control” en las instituciones públicas
que permitiría el desplazamiento de tales funcionarios y servidores hacia nuevos comportamientos
basados en una lógica de control por resultados.
29

31. 4
Problemas, tendencias y retos
del Sistema Nacional de Control
4.1 Problemas que enfrenta el sistema
El Sistema Nacional de Control afronta una serie de problemas derivados de la vigencia de lo que
Antonio Sánchez20 llama “los valores más tradicionales del paradigma burocrático”. Entre otros, algunos
de estos “valores” son: “la obsesiva orientación al proceso; la percepción de legitimidad entendida casi
con exclusividad en el cumplimiento de normas; la hiperformalización y la obsesión por reglar todo lo
que se «mueve» en el aparato administrativo; la percepción de una autoridad jerárquica a la que se le
atribuía el monopolio del conocimiento experto; o la escasa cultura de valoración de costes al suponer
que en la Administración no existían «beneficios» como en la empresa privada”. Varios de los rasgos de
este control tradicional se mantienen en nuestro sistema; más notoriamente, la predominancia de un
control basado en el cumplimiento de las normas y la reglamentación excesiva y en la observancia,
maquinal, de formalidades a las que se atienen las acciones de control son muestra clara de la perma-
nencia de este paradigma burocrático.
Junto a ello, el sistema afronta algunos problemas importantes que la propia CGR ha señalado21. De un
lado, encontramos una serie de problemas a nivel del planeamiento y de la organización del control
debido a que, en medida importante, la oferta no opera de modo planificado, lo que provoca que se
destinen muchos recursos a entidades que representan un pequeño porcentaje del presupuesto. Esto
se presenta porque la demanda de servicios al sistema nacional de control es muy amplia, al provenir
de los tres poderes del Estado, de los ciudadanos (que también pueden presentar denuncias ante
la Contraloría) y de la “intervención por encargo” realizada cuando una norma (una Ley, un Decreto
Supremo o una Resolución Ministerial) requiere que la CGR emita opinión, autorice pagos o realice
servicios de supervisión. Si consideramos solo la demanda proveniente de las denuncias presentadas
por congresistas y ciudadanos, en el siguiente cuadro podemos ver que en tres años recientes (2003-
2005) hay una tendencia al crecimiento de los servicios de control. Ello contribuye a la dispersión de
la intervención del sistema nacional de control, en desconocimiento y detrimento de la planificación
previamente realizada.
20
Sánchez, Antonio Ramiro (2005). “El control interno: enfoque tradicional en la evaluación y consideración imprescindible en la
gerencia pública moderna”. En: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.
Santiago, Chile, 18 - 21 oct; pp. 2, http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/
CLAD%20X/documentos/ramiro.pdf
21
Ver el Informe de la Gestión 2005 y el del año 2006 de la CGR, que son una fuente principal de la descripción brindada en esta
sección (http://www.contraloria.gob.pe/cgr/gestion/inform_gestion/Informe_Gestion2005.pdf y …2006.pdf ).
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32. GUÍA CUATRO
Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control
DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: PERÍODO 2003–2005
DEMANDA 2003 2004 2005
Solicitudes de Control 1 580 1 384 1 093
Denuncias Presentadas 1 584 2 878 2 511
Verificación de Convenios 124 126 135
Solicitudes de opinión previa 105 206 121
Adicionales obra / supervisión 67 52 50
Operaciones de Deuda 37 152 70
Adquisiciones secreto militar 1 2 1
Acciones por encargos legales 6 120 9 762 12 929
Auditorías 520 662 669
Actividades de Control 5 600 9 100 12 260
TOTAL 9 513 14 356 16 789
ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control
Fuente: Contraloría General de la República
DEMANDA TOTAL DE SERVICIOS DE CONTROL: 2003–2005
18.000
16.789
16.000
14.356
14.000
13.185
12.000
9.513 10.094
10.000
8.000
6.349
6.000
4
4.262
4.000
3.164 3.604
2.000
0
2003 2004 2005
Demanda por solicitudes Demanda por encargos TOTAL
ELABORACIÓN: Gerencia de Planeamiento y Control
Fuente: Contraloría General de la República
31

33. Otro aspecto problemático en el funcionamiento del sistema nacional de control es que no existen
suficientes canales de coordinación interinstitucional entre las entidades encargadas de investigar y
sancionar casos de corrupción. Como se ha dicho anteriormente, existen un conjunto de organismos
del Estado que cumplen un rol de “accountability horizontal” (además de la Contraloría, la Defensoría
del Pueblo, el Ministerio Público, Poder Judicial, etc.); sin embargo, tienen poca capacidad de arti-
culación con el sistema de control para alcanzar mayores niveles de eficiencia en la lucha contra la
corrupción.
En cuanto al funcionamiento de los Órganos de Control Institucional, como hemos indicado antes,
uno de los principales problemas por los que atraviesan tiene que ver con que los jefes de las OCI
están funcionalmente bajo la jurisdicción de la CGR –según la Tercera Disposición Transitoria de la
Ley N° 27785 y la Primera Disposición Transitoria de su Reglamento–, pero en muchos casos siguen
dependiendo de las entidades a las que deben controlar22. Así, su designación y separación –y por ello,
en los hechos, el funcionamiento de las OCI o el establecimiento de nuevas unidades– se han venido
dando progresivamente en función de la disponibilidad presupuestal de la CGR: esta no ha contado
con recursos suficientes para poner esas disposiciones en plena vigencia. De este modo, muchos de
estos jefes han sido designados y vienen siendo remunerados con cargo a los presupuestos de las
propias entidades bajo control; asimismo, en muchas entidades no hay OCI instituidas. Ello ha dado
lugar a que en el 2006 la CGR presentara una iniciativa legislativa, que en el año siguiente ella sigue
reiterando ante el Congreso de la República, a efectos de cambiar esta situación.
Los siguientes cuadros presentan cifras ilustrativas de esta problemática. Según datos de la CGR23, al
año 2005 existían 742 oficinas de control institucional para un total de 4,216 entes del Estado sujetos a
control; el 82% del total de las entidades públicas no habían constituido hasta el año 2005 sus respec-
tivas unidades de control institucional. Para el año 2006, en términos generales la situación es similar
(ahora con un total de 4,203 entes sujetos a control), aunque con alguna pequeña mejora: 19.8% de
cobertura para las entidades públicas (80.2% sin órgano de control) y el número absoluto de OCI ha
aumentado a 761.
ÁMBITO SUJETO A CONTROL DEL SNC Y COBERTURA DEL CONTROL INTERNO - 2006
TIPO DE ENTIDAD No ENTES No OCIS COBERTURA %
SUJETOS A CONTROL
I. Entidades Públicas 2,495 493 19.8
Gobierno Central 270 113 41.8
Organismos Autónomos 50 47 94.0
Empresas, CEPRIS y J. Liquidadoras 273 83 30.4
Gobiernos Regionales 25 25 100.0
Gobiernos Locales 1,835 200 10.9
Proyectos de Inversión 42 25 59.5
II. Órganos Desconcentrados, de Línea 1,708 268 15.7
TOTAL 4,203 761 18.1
FUENTE: Informe de Gestión 2006, Sistema de Entidades - CGR
22
Esto es señalado en el Proyecto de Ley 80/2006-CG presentado como iniciativa legislativa por la CGR (http://www.contraloria.gob.
pe/congreso/pdfs/OT2006/1584-2006-CG_DC.pdf ) con el objeto de establecer la transferencia de partidas a favor de esta institución.
23
Contraloría General de la República (2005). Informe de Gestión 2005 e Informe de Gestión 2006.
32
Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

34. GUÍA CUATRO
Problemas, tendencias y retos del Sistema Nacional de Control
La CGR señala que esta deficiencia se ha producido, entre otras razones, porque las unidades bajo
control no disponen de las plazas previstas en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) ni de plazas
presupuestadas. Parte de esta brecha también se origina en las prohibiciones de nombramientos y
contrataciones establecidas por las normas de austeridad y racionalidad en el gasto público del ejerci-
cio 2005. Es notorio que, salvo en el caso de los 25 gobiernos regionales, ninguno de los demás grupos
de entidades públicas contaba con la totalidad de oficinas de control institucional que permitieran al
sistema realizar un control adecuado sobre la gestión de dichas entidades.
Esta situación origina un “déficit de control” que, en casos como los de los gobiernos locales y de orga-
nismos desconcentrados del Estado, es bastante significativo. Esto se puede apreciar en los siguientes
gráficos.
DÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL
Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2006
1835
2000 1708
1500
1000
500 268 270
200
113
0
Gobiernos locales Órganos Gobierno Central
Desconcentrados,
de Línea
Entidades sujetas a control OCIs
DDÉFICIT DE COBERTURA DE OCI EN GOBIERNO LOCAL, CENTRAL
Y ÓRGANOS DESCONCENTRADOS - 2005
1831
2000
1506
1500
1000
295
4
500 250
195
113
0
Gobiernos locales Órganos Gobierno Central
Desconcentrados,
de Línea
Entidades sujetas a control OCIs
FUENTE: Informe de Gestión 2005, Gerencia de Planeamiento y Control - CGR
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