Rodriguez galan-alejandra-presidencialismo-y-parlamentarismo-un-enfoque-sistemico

CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO CONSTITUCIONAL
XIX ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
San Miguel de Tucumán. Tucumán. Argentina
26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
Camino hacia el Bicentenario
Tema: “Presidencialismo y Parlamentarismo. Un debate pendiente”
Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistémico.
Por Alejandra Rodríguez Galán (*)
El propósito del presente trabajo no consiste en argumentar cuál es el mejor régimen
político, si el Presidencialismo o el Parlamentarismo, sino que se centra en indagar qué tipo de
presidencialismo, en nuestro país, es capaz sustentar un gobierno anclado en la Constitución, que
garantice gobernabilidad, estabilidad y participación en términos de una República en el siglo XXI.
La reflexión sobre el presidencialismo se aborda desde un enfoque sistémico en el marco
de la Constitución. A tal fin, en primer lugar, se exponen algunos conceptos como marco teórico y
se alude sucintamente a los antecedentes históricos del régimen presidencial argentino, para
considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 y sus
implicancias en nuestro sistema institucional.
Asimismo, se examinan dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos
políticos y la forma federal de estado, y su relación con el presidencialismo, en abono de la visión
sistémica. Se fundamenta la necesidad de vigorizar el modelo presidencialista, con un fuerte apego
a las instituciones republicanas y una apelación a los controles que su ejercicio exige.
(*) Abogada UCA. Master of Arts, en Ciencia Política, City University of New York. EE.UU.
Profesora de Derecho Constitucional UBA. Secretaria Letrada de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
1

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistémico
Índice: I. Introducción; II. Marco conceptual; IIl. Antecedentes históricos; IV. La reforma
constitucional de 1994; V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistémico: El
federalismo en la Constitución y en teoría de la división de los poderes, y los sistemas
electorales y los sistemas de partidos. VI. Conclusión y reflexiones finales.
“Una nación no es una nación, sino por la conciencia profunda y reflexiva de los
elementos que la constituyen. Recién entonces es civilizada: antes ha sido instintiva, espontánea:
marchaba sin conocerse, sin saber a dónde, cómo ni porqué. Un pueblo es civilizado únicamente
cuando se basta así miso, cuando posee la teoría y la fórmula de su vida, la ley de su desarrollo.” 1
I. Introducción
El debate acerca del presidencialismo como régimen de gobierno, y el
parlamentarismo como alternativa para desconcentrar el poder no constituye un tema
central en las democracias modernas, sino que la cuestión relevante radica en los
alcances de las competencias constitucionales y el control sobre su ejercicio, y en todo
caso en la estabilidad y sustentabilidad de uno u otro sistema, según la diversa
interacción entre las fuerzas políticas y las relaciones complejas que genera la gestión del
Estado en los distintos niveles de gobierno.
Si bien, la cuestión propuesta para este panel tiene sin duda contornos teóricos
interesantes, en nuestro orden constitucional no debiera ser un debate pendiente si se
parte de la premisa que el sistema presidencial, tal como la Constitución lo ideó, no ha
funcionado correctamente a lo largo de la historia constitucional argentina reciente, de
acuerdo al modelo que cimentaron nuestros padres fundadores. No se trata pues de
ensayar otro sistema político, ajeno a nuestra tradición, sino de cumplir el que tenemos.
En el esfuerzo argumentativo por sostener los beneficios de un régimen sobre el
otro, se ha confundido la falta de cumplimiento de los postulados de la Constitución, con
el fracaso del presidencialismo y, de allí, la apelación a propuestas de cambio.
No falló, sin embargo, el Presidencialismo como sistema de gobierno, sino que la
falla resulta de la inobservancia de los axiomas de la Constitución, que se patentiza en la
debilidad de las instituciones y en la ausencia de una cultura cívica que traduzca -en la
acción política- el ideal weberiano.2
El verdadero debate debe darse, en cambio, a partir
de una visión crítica pero positiva, y no pesimista de nuestro régimen político.
El propósito de este trabajo no consiste entonces en argumentar cuál es el mejor
régimen político -Presidencialismo vs. Parlamentarismo-, sino que la pregunta
1
Alberdi, Juan Bautista (oct.1, 111), en Jorge Mayer, “El pensamiento vivo de Alberdi”. Ed. Losada. Buenos Aires,
1983, pág. 33.
2
Weber, Max, en la “La Política como profesión”, concentra en unas pocas líneas de gran precisión conceptual el
núcleo mismo de lo que le preocupa, al oponer dos lógicas políticas que son dos éticas,
“La ética de la convicción” [Gesinnungsethik] está animada únicamente por la obligación moral y la intransigencia
absoluta en el servicio a los principios. La ética de la responsabilidad [Verantwortungsethik] valora las
consecuencias de sus actos y confronta los medios con los fines, las consecuencias y las diversas opciones o
posibilidades ante una determinada situación.
2

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
fundamental se centrará en qué tipo de presidencialismo, en nuestro país, es capaz
sustentar un gobierno anclado en la Constitución, que garantice la gobernabilidad y
participación en términos de una Republica en el siglo XXI.
A tal fin, en primer lugar, se expondrán algunos conceptos como marco teórico y
se recordarán sucintamente los antecedentes históricos del régimen presidencial
argentino, para considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma
constitucional de 1994 y sus implicancias en nuestro sistema institucional. Asimismo, se
hará referencia dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos políticos y la
forma federal de estado, y su relación con el presidencialismo. Finalmente ensayaremos
algunas conclusiones.
La reflexión sobre el presidencialismo se perfila, en el marco de la Constitución,
como un diálogo3
en una doble dimensión: por una parte, entre la autoridad y la libertad y,
de otro lado entre el poder central y los estados locales.4
Las alternativas de este diálogo
en el sistema constitucional argentino constituyen el objeto de este ensayo.
II. Marco conceptual
A los fines de este trabajo, el concepto de sistema es importante porque
proporciona un instrumento analítico eficiente. 5
1. Si se concibe al sistema como una totalidad organizada, la interacción
dialéctica entre el todo y las partes, formulada de manera vaga ya en el siglo XIX,
encuentra hoy una definición clara y precisa en la teoría de sistemas complejos6
;
categoría que se puede trasladar a la teoría constitucional y al análisis de los sistemas
políticos.7
Desde esta perspectiva, la Constitución es aprehendida como un ordenamiento
sistemático y racional de la vida social a través de un documento escrito, destinado a
perdurar en el tiempo. 8
También los regímenes políticos son categorías que adquieren
significado en el modelo sistémico. 9
1.1. Gregorio Badeni describe tres sistemas de organización de la función
ejecutiva: el presidencialismo, el parlamentarismo y el ejecutivo colegiado.
El presidencialismo, que concentra la función ejecutiva en un órgano
independiente del legislativo y judicial, puede ser puro, atenuado o mixto. Es puro cuando
3
Habermas “Legitimation crisis”, citado por Juan V. Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires,
2006, pág. 24 y ss. Para el autor el Derecho Constitucional es un diálogo continuo sobre cuestiones
fundamentales que atañen a la naturaleza de nuestra sociedad. Raymond Aron, también desarrolla el punto en su
obra “Ensayo sobre las libertades”. Alianza Ed., Madrid, 1974, pág. 152 y ss.
4
La ecuación clásica formulada por Alexis de Tocqueville: “libertad e igualdad” en “Democracy in America” y “The
old Regime and the revolution”, han dada paso a la dicotomía: “libertad -autoridad”.
5
Sartori, Giovanni, “Parties and Party Systems, a Framework for analysis” .Cambridge University Press, 1979, pág.
43. El autor lo aplica a los sistemas de partidos políticos.
6
García Rolando, “Sistemas complejos”, concepto, método y fundamentación epistemológica de la investigación
interdisciplinaria”. Editorial Gedisa, España, 2006, pág. 127 y ss.
7
Díaz, Rodolfo Alejandro, “Prosperidad o ilusión” las reformas de los 90 en Argentina. Ed. Ábaco, 2002, pág. 250,
con cita de Maurice Godelier, define al sistema es un conjunto de elementos vinculados entre sí por cierta “regla
de combinación”. La propiedad de ser un sistema viene determinada no por los elementos que lo constituyen sino
por la regla de combinación.”
8
Sola Juan Vicente, “Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 42 y ss.
9
La referencia a David Easton es obligada.
3

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
carece, virtualmente, de controles internos o intraorgano como acontece con el régimen
presidencial de los Estados Unidos. Es atenuado cuando, bajo determinadas
circunstancias, el ejercicio de la función ejecutiva por el titular del poder esta sujeto a
controles intraorganos, como puede ser la efectiva función de refrendo y legalización por
los ministros, tal como acontece en nuestra Constitución. Es mixto cuando las funciones
ejecutivas se distribuyen entre un presidente y un primer ministro cuya dependencia, en el
caso de este último, se materializa ante el órgano legislativo. Al primero se le atribuyen
funciones esencialmente políticas mientras que, al segundo, funciones de índole
administrativa, tal como, a grandes rasgos, esta instrumentado en la Constitución de
Francia. 10
En el sistema presidencialista los poderes Legislativo y Ejecutivo están
netamente separados. El Congreso ejerce el primero votando las leyes y el presupuesto,
el presidente conduce la política general del país dentro del marco jurídico y económico
establecido por el Legislativo. No puede el presidente disolver las cámaras, estas a su vez
no pueden censurar a los ministros ni al presidente, lo que los obligaría a renunciar. Cada
uno en su función tiene las manos libres en su marco de ingerencia, pero debe adecuarse
a la presencia del otro.
El sistema de frenos y contrapesos, cuando funciona correctamente, se
constituye en la mayor garantía de la libertad. Los órganos del gobierno resultan así
vinculados mediante una relación de control, de interdependencia y de colaboración,
necesarias para el eficaz cumplimiento de sus fines. La división de las funciones de
gobierno entre los tres poderes de Estado aumenta los costos de transacción positivos de
la actividad gubernativa.11
1. 2. Los sistemas parlamentarios constituyen el tipo más frecuente de gobierno
en los estados europeos y tienen una larga evolución proveniente de las limitaciones que
fueron imponiéndose a los gobiernos monárquicos. Algunas de sus notas esenciales son
las siguientes: los ministros son al mismo tiempo parlamentarios, generalmente diputados,
si bien existe alguna excepción en los sistemas semiparlamentarios, el origen electoral es
parlamentario; el gobierno se conforma con los jefes políticos del partido mayoritario o de
partidos asociados que forman una coalición a ese efecto; se requiere la confianza de la
mayoría del Parlamento para que el gobierno permanezca en el poder.
El instrumento más eficaz con que cuenta el Parlamento es la posibilidad de
exigir la responsabilidad política del gobierno, que puede llegar al extremo del voto de
censura, con la consecuente dimisión del gobierno si éste tiene éxito. A su vez, el medio
más riguroso de control político por parte del gobierno, es la facultad de disolver el
Parlamento y convocar a nuevas elecciones.
A criterio de algunos autores existe un riesgo de inestabilidad ínsito en los
sistemas parlamentarios, que dependen en gran medida de la fortaleza de su sistema de
partidos y de la capacidad de formar nuevas coaliciones. 12
1.3. Giovanni Sartori observa que los sistemas presidenciales responden a una
lógica interna del sistema. De tal suerte que, “un sistema político es presidencial si y sólo
si el jefe de Estado -el presidente-: a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido
10
Badeni, Gregorio, “Reforma Constitucional e Instituciones Políticas”. Ad Hoc, Buenos Aires, 1994, pág. 353 y ss.
11
Sola, Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 651/657.
12
Sola, Ibid. Recuerda los casos de la República de Weimar, de la República Española, en donde se aplicaba el
sistema proporcional, y de las Tercera y Cuarta Repúblicas de Francia, donde la inestabilidad gubernamental
precipitó el quiebre violento del régimen parlamentario.
4

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
de su cargo por el Parlamento o Congreso durante su período pre-establecido, y c)
encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuando se cumplen estas
tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro, según la
definición del distinguido profesor florentino. 13
Las particularidades del caso argentino imponen un examen contextual en el que
no se puede ignorar la existencia de estas “circunstancias relevantes” en la determinación
de su régimen político.14
2. El sistema que adoptó la Constitución de 1853/60 es el sistema
presidencialista, basado en el principio de separación de los poderes y en el modelo
norteamericano.15
2. 1. Los Founding Fathers que cristalizaron en la Constitución Federal de
EE.UU. de 1787, los “fundamentals” diseñados en el “Federalista”, no hicieron una lectura
plana de la realidad, sino que advirtieron, con acierto, que el poder es “tridimensional”.16
Esta noción que se prueba empíricamente en el modelo norteamericano obedece a la
idea de control del poder y al principio de especialización. Pero es en la Constitución de
Massachusetts de 178017
-artículo 30- donde se normativiza, por primera vez, en la
historia constitucional, la separación de los poderes.18
La Constitución federal será fiel a la idea de frenos y contrapesos, a la
interconexión de funciones, al sistema de “gobierno bien equilibrado”, estableciendo la
intervención del Senado en los nombramientos de altos funcionarios, incluidos los justices
de la Corte Supremo, obligando, en suma, a la colaboración entre poderes y poniendo en
marcha una serie efectiva de controles, reforzados, desde la célebre sentencia del juez
Marshall “Marbury v. Madison” de 1803, con el control judicial de constitucionalidad de las
leyes.
Por cierto que no se organizaba un régimen parlamentario, sino que se
inauguraba lo que después se llamaría el régimen presidencialista19
, con la consiguiente
independencia política del jefe del Estado, resultado de la legitimidad popular de su
mandato; pero la idea que servía de base al edificio constitucional era, indudablemente, la
consideración del balance of powers y de los controles recíprocos como elemento
fundamental del Estado constitucional”. 20
13
Giovanni Sartori, “Ingeniería constitucional comparada, Un investigación de estructuras, incentivo soy
resultados”, Ed. Fondo de Cultura Económico, México, 1996, pág. 99.
14
Según Roberto Vernengo: “Una circunstancia es relevante –en relación a ciertas soluciones posibles y ciertas
normas dadas- cuando su presencia o ausencia es suficiente para alterara la solución del caso”
15
García Mansilla, Manuel y Ramírez Calvo Ricardo. “La Constitución Nacional y la obsesión antiamericana”.
Virtudes, Buenos Aires, 2008. Sólido estudio del tema de las fuentes.
16
Valiente Noailles Carlos, La Nación, suplemento “Enfoques”, domingo 30 de julio de 2008.
Akerman Bruce, “La nueva división de poderes”. Fondo de Cultura Económico”, México, 2007.
Pone en duda la exportación del patrón estadounidense a favor de un enfoque de presidencialismo acotado; y
argumenta sobre una nueva división de poderes basada en la especialización funcional.
17
Aragón Reyes Manuel, “Constitución y control del poder “Introducción a una teoría constitucional del control”;
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 26 y ss.
18
Aragón Reyes. Ibid. recuerda que esta expresión es muy antigua y se reitera en la teoría política desde
Aristóteles. La primera vez que aparece, en inglés, el termino “government by law, not by men” es,
probablemente, en la obra Oceana, de Harrington.
19
Corwin Edward S., “El Poder Ejecutivo”, Ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1959.
20
Aragón Reyes, ob. cit.
5

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
En el Federalista, Plubius lo proclamara con toda nitidez: la división de poderes
no es mas que la garantía de la libertad; la división es, al mismo tiempo, interdependencia
de poderes, de tal modo que se garantice que unos pueden controlar a los otros; la base
sustentadora del Estado es el “equilibrio constitucional del sistema de gobierno”; además
del control del pueblo sobre el gobierno es preciso asegurar los controles de los distintos
poderes entre si; “han de organizarse y dividirse las autoridades de tal manera que cada
una pueda constituir un control sobre la obra de la otra”; “el régimen no sirve solo para
salvaguardar a la sociedad de la eventual tiranía de su gobierno, sin también para
garantizar a una parte de la misma contra los eventuales abusos de la otra parte.” 21
Es la posición que asumirá más tarde Juan Bautista Alberdi al expresar: “La
democracia es la libertad constituida en gobierno, pues el verdadero gobierno no es más
ni menos que la libertad organizada.” 22
La institucionalización de una diversidad de controles, la concepción pluralista del
poder y su vínculo con la existencia de una fuerte opinión pública constituyen los
contornos del constitucionalismo norteamericano, en el cual hasta hoy, el control es un
elemento inseparable del concepto de Constitución.23
Los redactares de la Constitución de los Estados Unidos concibieron la
competencia –checks- entre los poderes como la garantía de la libertad. Al repartir en tres
ramas independientes de gobierno, dotaron a quienes encabezarían cada uno de esos
poderes los medios constitucionales para resistir las “usurpaciones” de los otros. De tal
forma se afianzó la libertad y se institucionalizó la especialización en la función
gubernativa. Los constituyentes norteamericanos que tenían una concepción de la
mecánica newtoniana, la trasladaron al gobierno y crearon así una “maquina que
anduviera por si misma”, según la expresión utilizada entonces.24
2.2. La República Argentina se inscribe en el conjunto de naciones con régimen
de gobierno presidencial. Nuestros padres fundadores -y los de todo el hemisferio-
eligieron el sistema presidencialista, ya que entendían que era el que mejor representaba
“les moeurs” de Montesquieu 25
. Por ende, en la región no hay ningún sistema
parlamentario. Salvo algunas excepciones en países del Caribe y en el Brasil hasta 1889,
por la experiencia del imperio, América ha seguido el sistema presidencial trazado por los
Estados Unidos desde fines del siglo XVIII, país que ha sido un modelo de república
democrática y de fortaleza institucional.
La impronta del gobierno norteamericano fue decisiva a la hora de definir los
rasgos del Poder Ejecutivo presidencial, sobre todo en Alberdi. El modelo se adaptaba, a
su vez, a la tradición hispanoamericana de los virreyes y capitanes generales de la época
colonial y, con posterioridad, al espontáneo surgimiento de los caudillos militares durante
las guerras de independencia. Giuseppe de Vergotini, advierte que algunas formas de
presidencialismos iberoamericanos disponen constitucionalmente modos de colaboración
21
Número 47, 1 de febrero de 1788; Número 48, 1° de febrero de 1788; Número 49, 5 de febrero de 1788;
Número 51, 8 de febrero de 1788.
22
Juan Bautista Alberdi, Obras Completas. Tomo VII, pág. 90/91
23
Tribe Laurens H., “American Constitutional Law”, 1978.
24
Sola, Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”, ob.cit., 2006, Pág. 651/657.
25
“Cartas persas” (1721). Sobre Montesquieu ver también Ghirardi Olsen A. “El pensamiento de Carlos Luis de
Secondat, barón de la Brède y Montesquieu. Academia Nacional de Córdoba. 6/11/2007.
6

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
entre los poderes, propios del gobierno parlamentario, si bien subsiste la tendencia a una
preeminencia presidencial. 26
Dado que la organización constitucional de la Argentina ha sido más próxima que
distante de ese modelo, el problema lo han configurado los hombres, no las reglas de un
sistema de probada eficacia.
III. Antecedentes históricos
La Constitución Nacional ha puesto el gobierno de la Nación en manos de tres
poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el ámbito de sus competencias, cada uno de
ellos cumple con la función de gobernar la Nación. 27
La formación constitucional argentina que se llevó a cabo entre la Revolución de
Mayo y la reforma constitucional de 1860 –en que se cierra el proceso constituyente
originario con la incorporación del Estado de Buenos Aires-28
tuvo como resultado la
sanción de la Constitución histórica. A lo largo de medio siglo nuestro país obtuvo su
independencia y se constituyó formalmente como Estado bajo las ideas de Mayo y los
principios republicanos que informaron la Constitución de 1853/60, documento
fundacional que condujo al país al progreso y al reconocimiento internacional.29
La tarea
fue lenta y difícil; demandó nada menos que cincuenta años de luchas y desencuentros
profundos, que sin duda han marcado sensiblemente el resto de nuestra historia.
Al cabo de cuarenta años de guerras civiles (1820-1862), nuestros padres
fundadores, exponentes destacados de generación de 1837, cristalizaron el ideario de
mayo y lo proyectaron en los cimientos de la organización nacional para un país próspero
y pujante. Las Bases de Juan Bautista Alberdi, El Dogma Socialista de Esteban
Echeverria y la pluma austera y elegante de Juan María Gutiérrez y José Benjamín
Gorostiaga, dieron cuerpo al texto fundamental que encontró la armonía entre federalismo
y democracia para un país de la extensión y complejidad de la Argentina, al adoptar la
república representativa y federal basada en la exitosa experiencia norteamericana. Fue
entonces “La Nación Argentina hecha ley.” 30
El régimen fue presidencialista y cierto es que Alberdi lo concibió como un
"Ejecutivo fuerte", pero en los claros límites de la Constitución: "En vez de dar el
26
Dalla Vía, Alberto R, ob. cit., pág 525. El autor advierte que en los regímenes latinoamericanos pueden hallarse
algunos elementos del parlamentarismo: la presentación de los ministros ante el Congreso y, en algunos casos, la
interpelación. “En Venezuela, los textos de 1864, 1874 y 1891 establecieron que los ministros podían ser
censurados por la Cámara de Diputados y con ello estaban obligados a dimitir. En Ecuador, la Constitución de
1878 introduce el voto de censura y en 1915 aparece el proyecto para implantar el parlamentarismo en ese país
en la época del general Leónidas Plaza. Haití adoptó algunos elementos de este régimen en 1806, 1843, 1859 y
1867; Honduras entre 1925-1931 y Bolivia entre 1931-1937. Perú, por su parte, en 1933 y Cuba en 1940,
establecieron una especie de semiparlamentarismo.” Uruguay en 1934, Guatemala en 1945 y Venezuela en 1947
acogieron con algunos de sus matices.
Por su parte, instauraron un régimen parlamentario Brasil (1838-1889 y 1961-1963) y Chile (1891-1924).
27
Fayt, Carlos Santiago, “Supremacía Constitucional y la independencia de los jueces”. Ed. Depalma. Buenos
Aires, 1994, pág.1.
28
Es la noción que originalmente desarrolló Alberto Rodríguez Galán en su tesis doctoral “Buenos Aires y la
reforma constitucional de 1860“, calificada con sobresaliente y recomendada al premio Facultad. Universidad
Nacional de Buenos Aires, 1970.
29
Bianchi, Alberto, “La formación del estado constitucional argentino”, excelente trabajo de reciente aparición.
30
Según la famosa expresión de Benjamín Gorostiaga, el redactor de la parte orgánica.
7

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora el que la severidad
sea ejercida por la Constitución y no por la voluntad de un hombre"...."Dadle al Poder
Ejecutivo todo el poder que sea necesario, pero dádselo a través de la Constitución". 31
El presidencialismo devino así en una forma de “domesticar a la monarquía”.
El sistema se basa en un Congreso de dos cámaras32
y un Poder Judicial
independiente, siendo una de las funciones mantener el “activa” la división de poderes.
Así, los derechos fundamentales y garantías individuales, consagrados en el parte
dogmática de la Constitución, quedaban a su vez asegurados ya que se necesitaba el
concurso de ambas cámaras para la sanción de la ley y el concurso del Ejecutivo para su
promulgación, y, si resultaba inconstitucional, la justicia a través del control jurisdiccional
de constitucionalidad podía anular sus efectos.33
Entre 1853 y 1930, el sistema fue implementado con éxito, superando todos los
obstáculos, el más importante de los cuales fue la cuestión de la provincia de Buenos
Aires (1853 -1862) y de la Capital (1862 -1880); con la federalización de la Ciudad de
Buenos Aires, los últimos vestigios de la cuestión federal quedaron atrás.
En 1912, se sancionó la ley Sáenz Peña que, al consagrar el sufragio obligatorio,
secreto y universal dio paso a la necesaria apertura del sistema político y permitió que en
la siguiente elección presidencial de 1916 se impusiera el partido radical, consolidándose
así la participación democrática del pueblo en la elección de sus autoridades.34
A partir de la Revolución de 1930, la incursión de las Fuerzas Armadas en la
política del país como actor y dirimente del acceso al poder y la sucesiva instalación de
gobiernos de facto, seguida de la clausura del Congreso de la Nación constituyen un
punto de inflexión que contribuyó a centralizar en el Poder Ejecutivo las funciones propias
de los órganos políticos, a extramuros de la Constitución.35
Con el primer golpe de estado en aquel año, se comienza a desnaturalizar el
sistema político argentino, la república se debilita ya que los tres poderes no funcionan en
plenitud. Los gobiernos militares, por naturaleza son "del Poder Ejecutivo", y por lo tanto
lentamente éste fue adquiriendo una relevancia singular, al margen de los principios
constitucionales y en detrimento de las otras ramas del gobierno. En efecto, el crecimiento
de las prerrogativas del ejecutivo que esos cambios ocasionaron se agravó en nuestro
medio por la presencia recurrente de gobiernos de facto. Así, el Congreso Nacional
31
Alberdi creía en un "presidente constitucional" que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la
anarquía le desobedece como "presidente republicano". Las Bases”, capítulo XXV.
32
Vale reiterar que en los sistemas presidencialistas no hay “Parlamento”, sino un Congreso. En nuestro medio no
tenemos pues parlamentarios, sino legisladores, los diputados que representan al pueblo directamente, y los
senadores que representan a las provincias.
33
Se optó por un sistema de elección de autoridades propio de cada poder del Estado. Un colegio electoral
designaba al presidente de forma indirecta por un período de 6 años, sin reelección inmediata; las legislaturas
locales, a los senadores, por 9 años, y la renovación de la cámara por tercios; el pueblo de la Nación, a los
diputados por 4 años con renovación de la cámara por mitades; y el Poder Ejecutivo, con el acuerdo del Senado,
designaba a los jueces, inamovibles mientras durara su buena conducta. La ausencia de reelección inmediata
tuvo por objeto evitar las tentaciones totalitarias.
34
“Quiera el pueblo votar”, fueron la palabras de Indalecio Gómez, Ministro del Interior de Sáenz Peña, al defender
el proyecto de su Presidente ante el Congreso de la Nación.
35
Rodríguez Galán, Alejandra, "The Failure of Party Competition and the Crisis of Democratic Institutions in
Argentina, Political Parties, 1912-1930". Tesis aprobada para el Master of Arts, en Ciencia Política, especialidad
Políticas Comparadas City University of New York (CUNY). Nueva York, EE.UU., 1990.
8

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
permaneció inactivo durante largos años de esos gobiernos; sólo existió entonces como
poder político el ejecutivo, en contacto directo con los factores de poder o los grupos de
presión, y como único órgano catalizador de las demandas de esos grupos. 36
Así, a la fortaleza originaria del régimen presidencialita, se unió más tarde un
largo proceso de concentración de poder, en el que fueron perdiendo entidad tanto el
Congreso como las Provincias. No resulta novedoso entonces que nuestro Poder
Ejecutivo a lo largo del siglo pasado se fuera desnaturalizando por diversas causas.37
Al
respecto, César Enrique Romero, al analizar los factores que han incidido en el
crecimiento del Poder Ejecutivo, destaca los siguientes: a) La frecuencia de los estados
de emergencia; b) La conducción de las relaciones internacionales; c) El ejercicio de
atribuciones militares; d) La política para el progreso económico social; e) La dirección de
la vasta y compleja burocracia; f) La crisis del Congreso y de los partidos políticos; g) La
delegación de las facultades legislativas; h) La crisis del federalismo; i) El liderazgo de los
"ejecutivos" y, en el presidencialismo, la Jefatura de Estado; j) La conflictividad con los
grupos de presión y los factores de poder. 38
Con el retorno del país al Estado de Derecho en 1983, el respeto a la supremacía
de la Constitución y la vigencia irrestricta de las libertades bajo la Constitución histórica,
las fuerzas políticas iniciaron el camino de la difícil construcción de consensos para la
reforma constitucional que convergió en el Pacto de Olivos39
y más tarde en la declaración
de la necesidad de la reforma40
, consumada en 1994.
IV. La Reforma constitucional de 1994
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 generó importantes cambios en
la estructura del Estado, en ese contexto se inscriben las reformas al sistema institucional.
Alberto García Lema recuerda uno de los objetivos fundamentales que perseguía esta
iniciativa fue la atenuación del sistema presidencialista.41
Tal propósito se plasmó, más
tarde, en la Ley Declarativa de la Reforma, 24.309.42
En efecto, surge de la lectura de los debates que precedieron la sanción de la
reforma constitucional que la intención que la guió fue la modernización de las
instituciones a partir de tres pilares fundamentales: ampliar la participación política y
36
García Lema, Alberto M., en “La Reforma de la Constitución -explicada por miembros de la Comisión de
Redacción-”, Rubinzal y Culzoni editores. Santa Fe - Buenos Aires, 1994, pág. 386.
37
Ibáñez Rozas Enrique, “Desconstitucionalización vs. Estado constitucional”. El Derecho, 9/03/ 2008.
Identifica diversas causas que han contribuido a la vigorización del Poder Ejecutivo: el intervencionismo estatal
activo en las relaciones económico-sociales; la exigencia de rapidez, información y técnicos especializados; la
delegación de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo; la conducción de las relaciones exteriores; la crisis del
sistema federal, la imposibilidad de discutir en el órgano legislativo la totalidad de los proyectos de ley de
envergadura, y la necesidad de contar con una tecnoburocracia.
38
Romero, César Enrique Romero, "El Poder Ejecutivo en la realidad política contemporánea"."Temas
Constitucionales y Políticos", Universidad Nacional de Córdoba, año 1971.
39
García Lema, Alberto M., “La Reforma por Dentro”. Ed. Planeta, Buenos Aires, 1994.
40
Ley 24.309, sancionada el 29 de diciembre de 1993.
41
García Lema, ob. cit.
42
Punto “A” del Núcleo de Coincidencias Básicas.
9

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
social, dotar de mayor eficacia a las instituciones y lograr efectividad en los instrumentos
de control sobre los actos gubernamentales.
En tal sentido, cabe poner de resalto que la reforma constitucional enunció, entre
sus objetivos, no solo el de "atenuar el presidencialismo", sino también la necesidad de
"modernizar y fortalecer el Congreso" y "fortalecer los mecanismos de control", todo ello
directamente relacionado con el fin de "perfeccionar el equilibrio de poderes". 43
El convencional García Lema manifestó en el seno de la Convención que "los
contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de
los temas que están incluidos en el artículo 3° de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a
ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La
primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del
sistema democrático [...] La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el
funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado -el Ejecutivo, el
Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen
presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder
Judicial." 44
Más allá de los altos propósitos de la reforma, un examen de las disposiciones
constitucionales y su performance en la práctica del gobierno han llevado a sostener que
no sólo no se cumplió enteramente el objetivo propuesto sino que se acentuó la figura
presidencial.45
En opinión del profesor Bidart Campos, “El orden normativo ha moderado al
presidencialismo al acotar al poder ejecutivo que, hasta 1994, presentaba un perfil
reforzado. No obstante, y de nuevo, en el tiempo transcurrido desde la reforma la vigencia
sociológica no muestra correspondencia con el modelo normativo.”46
En esa misma línea de pensamiento nos recuerda Linares Quintana –con cita de
Heller- que en última instancia, siempre veremos confirmarse la tesis de que la
Constitución real consiste en las relaciones reales de poder, y que su permanencia en el
tiempo esta dada por la probabilidad de que se repita en el futuro la conducta humana
que concuerda con ella.47
El diseño del Jefe de Gabinete de Ministros aparece como consecuente con los
objetivos antes señalado. No obstante, si se repara en la disposición contenida en el
artículo 99, inciso 7°, no es tan así pues es el Presidente por sí solo quien lo nombra y
remueve, al igual que a los demás ministros. En esta última atribución del Presidente, se
consolida la esencia presidencialista del nuestro sistema político. Esta tesis esta abonada
por el contenido jurídico de la normativa constitucional, según el examen efectuado por la
43
Negretto Gabriel L. “The Reform of Presidentialism in the Argentine Constitution of 1994”. Columbia University.
Artículo presentado en el encuentro de la Latin American Studies Association. 1998.
44
Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaria Parlamentaria,
Tomo II, págs. 2210/11.
45
Es la opinión de Ricardo Haro, quien considera que se acentuó la figura presidencial. "Perfiles fundamentales
de la reforma constitucional argentina de 1994". Universidad Nacional de Córdoba. Describe las principales
reformas al Poder Ejecutivo. Universidad Nacional de Córdoba
46
Bidart Campos, Germán J., “Manual de la Constitución Reformada”. T. III. Ediar, Buenos Aires, 1997, pág. 30.
47
Linares Quintana, Segundo V. “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot.
Buenos Aires, 1970, pág. 10 y 11 y ss.
10

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
Procuración del Tesoro de la Nación en el dictamen 90/97, suscripto por Rodolfo
Alejandro Díaz.48
Lo cierto es que según establece el artículo 87 de la Constitución nacional “El
Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de
"Presidente de la Nación Argentina". Es el Jefe Supremo de la Nación, Jefe del Gobierno
y responsable político de la Administración (artículo 99, inciso d).
El cambio en la conformación interna del accionar del Poder Ejecutivo al
desconcentrarse ciertas funciones de índole gerencial en nada enerva este criterio, dado
que tiende agilizar y aliviar su tarea en la faz procedimental, pero no a limitarla. Es el
Presidente quien conserva la decisión política en plenitud de su poder, pues lo real es que
mantiene las Jefaturas de Estado, de Gobierno, de las Fuerzas Armadas y es
responsable político de la Administración general del país, cuyo ejercicio le reserva el
Jefe de Gabinete de Ministros.
Al valorar las reformas al Poder Ejecutivo, es factible advertir el predominio de las
disposiciones que fortalecen a ese órgano de gobierno sobre las que lo morigeran. Si bien
no es pacífica la opinión al respecto, sobresale en la línea propuesta la calificada
ponderación de Bidart Campos, que consideramos el enfoque más acertado.49
En conclusión, el Poder Ejecutivo ha salido robustecido en la reforma de 1994:
con la reelección del Presidente sin la exigencia de la mayoría absoluta, si bien con un
período reducido; con las trascendentales facultades de dictar “decretos de necesidad y
urgencia”, con la posibilidad de la “delegación de facultades legislativas”, y finalmente,
con la atribución de la “promulgación parcial de las leyes”. 50
V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistémico
1. El federalismo en la Constitución y en la teoría de la división de los poderes
Si se parte del enfoque sistémico y de la premisa de que el régimen político
obedece al sistema de la Constitución, es dable sostener la existencia de una relación de
interdependencia con la forma federal de estado.
Joaquín V. González, bajo la señalada “idea del sistema”, explica que “uno de los
caracteres más distintivos del sistema de gobierno de la Constitución es […] que él
obedece a todo un plan de recíprocas restricciones y de contrapeso o equilibrio entre
todos los poderes, secciones o departamentos de que se compone.” Así, no solo se
refiere a las reglas fundamentales relativas al funcionamiento de los tres poderes, sino y,
en primer lugar, al equilibrio entre el poder del gobierno federal y la gran suma de
atribuciones que las provincias se han reservado al organizarlo.51
1.1. En la Argentina, la forma de estado responde a dos tradiciones. Una
vertiente es la que expuso Juan Bautista Alberdi, finalmente adoptada por la Constitución
48
Ver al respecto el Dictamen PTN 90/97 del 21 de julio de 1997. La dependencia del Jefe de Gabinete con
Presidente en una "relación jerárquica" adhiere al modelo de Ejecutivo fuerte
49
Bidart Campos, Germán J. ob.cit. Tomo IIII, pág. 30 y 31.
50
Este vigoroso robustecimiento ha sido detectado por Ricardo Haro y por otros autores, como Víctor Enrique
Ibañez Rozas. El Derecho, ob. cit.., quien cita los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3); la
legislación delegada (art. 76); la promulgación parcial de leyes (art.80); la posibilidad de reelección del presidente
(art.90) y la elección directa a doble vuelta del Presidente (art. 94 a 98).
51
Joaquín V. González. “Manual de Derecho Constitucional”. Ed. Estrada. Buenos Aires, 1959, pág. 313.
11

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
de 1853, que consiste en la adopción de una fórmula mixta52
, en la que se conjugan los
antecedentes unitarios y federales de nuestra vida política. La otra, de fuerte contenido
federal, es la que se origina con motivo de la unificación de Buenos Aires con las demás
provincias en 1860, después de su secesión.
En aquella etapa fundacional del país se pretendió conciliar dos políticas. La
primera, la de Buenos Aires mediante el resguardo de los fuertes intereses económicos
que le brindaban su posición geográfica y su puerto como llave de la economía del país;
y, la segunda: la afirmación por las provincias de sus individualismos locales. Pero esa
realidad se transformó rápidamente en los años siguientes por la gran movilidad de la
sociedad argentina en todos sus campos. Así, los particularismos provincianos cedieron
frente a los cambios introducidos por la inmigración europea primero y más tarde por las
migraciones internas. A su vez, la creación de polos de desarrollo en el interior del país,
como contrapunto a la fuerza centrípeta de Buenos Aires, precipitó un proceso, que
reinstaló la fórmula mixta que entrevió Alberdi y que en su sentido profundo comporta una
solución compromiso entre los intereses del Estado federal y el propio de los estados
provinciales. 53
La adopción de la forma federal de estado 54
implica que el ejercicio del poder
soberano recae en el gobierno federal, y el poder autónomo que conservan las provincias,
en sus respectivas autoridades. De la declaración del Preámbulo de la Constitución,
según la cual los representantes del pueblo, en ejercicio del poder constituyente
originario, se unen “…por voluntad y elección de las provincias que la componen…”,
surge con toda claridad que son las provincias las que dan contenido a la Nación, de
manera que no se trata de sujetos de derecho público desasociados55
, sino de estados
unidos por un destino común y la finalidad de progreso compartido.
En su condición de entidades preexistentes a la Nación, dotadas de autonomía
política y autarquía económica, las provincias argentinas conservan todos los atributos
originarios que no delegaron en el Estado Nacional, correspondiendo en caso de duda,
ofrecer la solución más acorde con los intereses provinciales, atendiendo a los grandes
objetivos que determinaron la unión nacional: el respeto a la libertad y a la dignidad del
hombre. 56
Con respecto al modo en que se realizan ambos órdenes de potestades,
federales y provinciales se ha sostenido que los poderes reservados de las provincias son
originarios e indefinidos y los delegados a la Nación son definidos y expresos. 57
Las
provincias tienen facultades de legislación que ejercen las legislaturas provinciales58
, y
52
Juan Bautista Alberdi. La expresión que acuñó la fórmula mixta es “unidad federativa” o “federación en la
unidad”, según de la palabra XIII del Dogma Socialista. Nótese que las Constituciones de 1819 y 1826 fueron
ambas de carácter unitario.
53
Alberto Rodríguez Galán, “Poder político, centralización y descentralización”. Instituto de Derecho Público y
Ciencia Política. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 1982, pág. 25.
54
La forma federal de estado es considerada un contenido “pétreo”. Para un estudio profundo del tema y su
debate ver: Jorge R. Vanossi, “Teoría Constitucional “, Ed. Depalma, 2000, págs. 200 y ss.
55
Alberto R. Dalla Vía, ob.cit., 2004, pág. 652 y ss.
56
Badeni Gregorio, “Derecho Constitucional” Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, pág. 431 y ss.
57
El principio de reparto esta establecido en el artículo 121 de la CN. También ver los arts. 125 y 126.
58
A excepción de la facultades de legislación común del artículo 75, inciso 12.
Las provincias dictan su propios códigos tributarios, leyes de procedimiento administrativo y ambientales, y en
general las referentes al ejercicio del poder de policía local, entre otos asuntos.
12

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
jurisdiccionales a través del poder judicial local59
. Asimismo, cabe indicar que en nuestro
sistema de control de constitucionalidad “difuso”, cualquier juez -nacional o provincial-
puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, por contraria a la Constitución.60
Una expresión de la jerarquía constitucional de los estados provinciales esta
dada por la prerrogativa que se les reconoce a la competencia originaria de la Corte
Suprema, así lo ha interpretado desde sus decisiones más tempranas.61
1. 2. Sabido es que a la división horizontal del poder, que presuponía la
diferenciación de las funciones en la rama ejecutiva, legislativa y judicial, se añadió más
tarde la innovación profunda que significó, en el orden político, la sanción de la
Constitución de los Estados Unidos de América en 1787 62
, que implementó la división
vertical del poder. Es decir una forma de estado que distribuía las competencias entre un
gobierno central y gobiernos locales, con actuación armónica y coordinada sobre un
mismo espacio territorial.
Si bien la teoría del proceso político acierta en la necesidad del control judicial de
la división de poderes en el caso del gobierno federal, cabe interrogarse, qué ocurre en
cuanto a la división del poder entre la Nación y las provincias. En este caso, la principal
garantía de la autonomía de las provincias no radica sólo en asegurar la división de
funciones en su nivel propio de gobierno, sino en la participación de sus representantes
en la formación del gobierno federal.
La cuestión de fondo consiste es profundizar la representación de los intereses
de las provincias en el proceso político nacional, de allí la importancia del Senado como
“caja de resonancia” y expresión de la soberanías estaduales, Cámara en la que, desde
su origen, el menor de los estados miembros tiene la misma representación que la de los
estados más importantes. Por ende, el aumento del ejercicio de funciones de carácter
legislativo por parte del Poder Ejecutivo disminuye la necesaria participación de los
representantes de las provincias en el proceso político, extremo que permite sostener que
la división de poderes es también una garantía del federalismo. 63
El artículo 1° de nuestra Ley Fundamental declara que “La Nación Argentina
adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la
presente Constitución” y el artículo 5°, ordena que “Cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración
de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el
Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Ello
implica que las provincias, al conformar la Nación se avienen a adecuar sus instituciones
a los principios rectores de la Constitución Nacional, y bajo esos términos ésta les
asegura la “garantía federal”, como expresión de la unidad del Estado. De allí que los
gobernadores de provincia, elegidos libremente por el voto popular y de acuerdo a los
59
Jorge R. Vanossi, “Situación actual del federalismo”, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1964.
60
Fallos: 311:2478, voto del juez Augusto César Belluscio, considerando 6.
61
Artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional. Causa in re “Sojo”, Fallos: 32:120, inaugura el control de
constitucionalidad en nuestro medio. Para un estudio orgánico del tema ver la obra de Alberto Bianchi
“Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia del la Nación”. A. Perrot, Buenos Aires, 1989.
62
Fuente de la Constitución histórica de 1853/60.
63
Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 837 y ss.
13

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
previsto en las constituciones de cada estado, sean agentes naturales del gobierno
federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes, según lo dispone el artículo 128.
En este contexto ¿cómo podría el sistema parlamentario compatibilizarse en
nuestro medio con el federalismo? La sola formulación de esta pregunta frente a los
argumentos esgrimidos, pone de resalto que el parlamentarismo no se concilia con la
participación de las provincias argentinas en el gobierno federal. Pues, ¿qué rol tendría el
Senado allí?, ¿quién sería el primer ministro, el líder del Senado o el de la Cámara de
Diputados? No es casual que, en general, el parlamentarismo rija principalmente en
países unitarios, con la excepción –entre otras- del sistema alemán, fundado sobre la
base de las competencias originarias de los Länder, reconocidas en la Constitución de de
1949. 64
Asimismo, toda transformación del sistema político va impactar en la formación
de los gobiernos provinciales y, en definitiva, en la dinámica propia del federalismo, por lo
que la forma federal de estado no puede soslayarse a la hora de replantearse cambios en
el régimen de gobierno.
En nuestra República, representativa y federal, la fuerza de los hechos y el
condicionamiento de la geografía nos fuerzan al presidencialismo, pero para que sea
compatible con el respeto a las garantías individuales, deberían restablecerse las
limitaciones originales al poder del presidente. Volver a instaurar la división de poderes y
revitalizar las bases del federalismo, no es sino respetar los recordados “moeurs” de
Montesquieu. Bajo estas condiciones: división de poderes y forma de estado federal, es
dable afirmar que los derechos fundamentales y las garantías individuales se ven
fortalecidos.
2. Los sistemas electorales y los sistemas de partidos políticos
Resulta clave para el buen funcionamiento del presidencialismo y del
parlamentarismo, que la conformación del sistema de partidos sea consistente con su
lógica sistémica.
Dos calificadas opiniones doctrinarias destacan la importancia de la adecuación
de los regímenes políticos con los sistemas de partidos y los sistemas electorales que los
sustentan.
Giovanni Sartori, uno de los protagonistas sustantivos del debate político
contemporáneo, se ha dedicado al asunto en toda su obra, lo cual evidencia la
significación que tiene el punto en la democracia pluralista. 65
En orden a los sistemas electorales corresponde indicar que, en términos
generales, los mayoritarios se avienen mejor a los sistemas presidencialistas, en tanto
que los proporcionales se vinculan a los regímenes parlamentarios.
Observa el pensador florentino que el número de partidos políticos es importante
para determinar de qué tipo de sistema de partidos se trata y para establecer su
relevancia, no solo en función de la distribución relativa de poder sino también de su
64
Ver “La realidad alemana”, editado por el Departamento de Prensa e Información del Gobierno de la República
Federal de Alemania. Bonn, 1975. También ver los casos de Australia y Canadá, e incluso de Sudáfrica.
65
Sartori Giovanni, “Parties and party Systems a Framework for analysis”. Cambridge University Press, New York,
1979; “Elementos de la teoría política”, Alianza editores, Buenos Aires, 1992; “Ingeniería constitucional
comparada, Un investigación de estructuras, incentivos y resultados”, Ed. Fondo de Cultura Económico, México,
1996, y “La Democracia en 30 lecciones”, Taurus, Uruguay, 2009.
14

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
posición valorativa. Así, los sistemas multipartidistas son mas afines al parlamentarismo,
en la medida que incentivos y preferencias se canalizan en la formación de coaliciones.
Los sistemas bipartidistas y de tres partidos con gravitación electoral, son consistentes
con el presidencialismo.
Define a la Argentina como eminentemente bipartidista, y como una cuestión
hipotética, se interroga:” ¿Se beneficiaría Argentina de una transformación
parlamentaria?” Su respuesta es escéptica pues considera que los partidos no tienen la
solidez suficiente para soportar el cambio. “Lo que los mantiene unidos y actualmente
produce esa unión, es el sistema presidencial” […] Lo que preveo es que un sistema
diferente produciría una fragmentación partidista que la Argentina no necesita. 66
Por eso,
advierte con toda claridad: “no nos apresuremos a descubrir o inventar ‘nuevos sistemas’
cada vez que un país toma prestado algún instrumento de otro sistema”. 67
La situación que se genera en el modelo presidencialista, si el Presidente es del
partido mayoritario, pero ambas Cámaras están en manos del segundo partido tiene,
según la tesis de Sartori, una salida institucional en la idea de pacto, de acuerdo, en la
que el comportamiento de las elites políticas resulta un factor esencial. 68
2. Por su parte, el prestigioso politólogo italiano, Gianfranco Pasquino69
señala
que aquellos sistemas políticos en los que es posible establecer una relación de confianza
entre el Parlamento y el gobierno funcionan bastante bien porque la relación de confianza
se basa en la habilidad de los parlamentarios de ser responsables hacia sus electores y
hacia su partido. El mensaje es que la disciplina es necesaria pero, al mismo tiempo, los
parlamentarios tienen que ser autónomos en algunos momentos y deben poder votar
contra su propio partido si saben explicar las razones por las cuales lo hacen, de una
manera transparente y que convenza a sus electores.
Los regímenes políticos dependen, fundamentalmente, de la naturaleza de los
partidos y del sistema de partidos, porque la situación es muy diferente si sólo existen dos
partidos o si estamos en presencia de un sistema multipartidario. Con relación a Argentina
y en América Latina, es necesario analizar cada sistema político como sistema total, con
diferentes actores, instituciones, electores y grupos de interés.
Los sistemas presidenciales son -a criterio de Pasquino- más complejos que los
parlamentarios y necesitan sistemas de partidos sólidos que en muchos países de
América Latina todavía no se han fortalecido. Por ende, el problema reside en cómo
organizar y robustecer a los partidos políticos. No es una simple coincidencia, según el
autor, que en Chile el sistema de partidos sea sólido, con la existencia de tres partidos, y
que el sistema presidencial también lo sea.
3. Sin duda la posición de estos calificados autores es de gran significación a la
hora de efectuar un análisis comparado de los sistemas de partidos y su implicancia en
los regímenes políticos. Del mismo modo, sólo si comparamos los sistemas políticos
podemos indagar en sus diferencias y similitudes, y formular soluciones o reformas
66
Sartori, ob.cit. “Ingeniería…”, pág. 114.
67
Ibid, pág. 100.
68
Es el caso de la Argentina en 1916 y 1987; y EE.UU. en 1986.
69
Pasquino Gianfranco, “Los Poderes de los jefes de gobierno”. Editorial Prometeo, Buenos Aires, 2007. También
“Sistemas Políticos Comparados” del mismo autor.
15

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
viables dentro del propio sistema. La comparación sirve justamente para aprender y no
cometer los mismos errores.70
Por último, ambos coinciden en la tesis de que frente a un sistema bipartidista –
como es en definitiva el nuestro-, el régimen presidencialista prevalece.71
VI. Conclusión y reflexiones finales
“Una Constitución no es otra cosa que los límites puestos al poder público, la regla en
virtud de la cual ha de ejercerse, y la consignación y declaración de los derechos de los
ciudadanos. Desde ahora empecemos a poner límites y a respetar esos derechos.” 72
Es saludable para la República que sus instituciones funciones con la mayor
plenitud y eficacia.73
Para ello es imperativo que se respete la Constitución Nacional.
Si bien es cierto que la sustancia de la forma de gobierno es eminentemente
política, no lo es menos que su formulación normativa es un problema jurídico. De allí la
importancia de la Constitución escrita y del respeto al ordenamiento que procede de ella,
en orden a los distintos ámbitos de validez de las normas federales o locales y al ejercicio
del control judicial suficiente.
En el precedente de Fallos: 256:386, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
sostuvo que “la tesis de que la vigencia y el respeto a la Constitución nacional requiere en
primer término su acatamiento por los órganos constituidos, es decir, creados por aquélla
y en relación a esta Corte exige, especialmente, la observancia de los límites de su
jurisdicción, en razón de que no existe al respecto órgano ulterior de contralor, fuera de su
responsabilidad política y de la propia estricta asunción de su subordinación a las normas
constitucionales y legales dictadas en su consecuencia.
La vigencia plena de la Constitución dependerá entonces de su “realización“, es
decir, de su efectividad normativa, que como señalaba Hesse, requiere necesariamente
“que la cooperación, la responsabilidad y el control queden asegurados. No es
concebible, la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y
democrático sino descansa en la existencia y actividad de los controles.74
En este marco cobra singular vigor las célebres palabras del juez Marshall, al
decidir el caso “Mc Culloch v. Marylan”: “Nunca debemos olvidar que es una Constitución
lo que estamos interpretando […] Una Constitución que ha sido creada con la intención de
prevalecer para épocas futuras y consecuentemente debe adaptarse a las variadas
circunstancias de los asuntos humanos.” 75
Es dable sostener que, en lo que concierne al régimen político, los constituyentes
de 1994, no alteraron en lo sustancial los principios rectores de la Constitución argentina
sino que introdujeron institutos nuevos, con la finalidad de reducir las posibilidades de
70
Linares Quintana, Segundo V. Ibid Ver su monumental estudio comparado. “Derecho Constitucional e
Instituciones Políticas”, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1970.
71
Rodríguez Galán, Alejandra, ob.cit. nota 34. El sistema bipartidista no excluye la existencia de un tercer partido.
72
Domingo Faustino Sarmiento, “Las ciento y una”, Obras Completas, t. XV, pág. 103.
73
Fayt, Carlos Santiago, ob.cit. pág .1
74
Aragón Reyes, “Constitución y control del poder “Introducción a una teoría constitucional del control”;
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 36 y ss.
75
17 US 316 (1819).
16

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
concentración del poder político.76
En efecto, afirma Bidart Campos que “La trinidad
originaria que siempre se tuvo por eje de distribución de órganos y funciones subsiste con
su tipología clásica”.77
Pero lo cierto es que la demostración empírica de estas reformas
constitucionales, testeadas en la crisis del 2001, han probado que antes que atenuar el
presidencialismo lo han consolidado. El sistema encontró entonces su equilibrio bajo la
formulación original, a través de la sucesión presidencial, mediante la actuación de la
Asamblea Legislativa -en el marco del presidencialismo clásico-, sin que la presencia del
Jefe de Gabinete de Ministros, llamado a ser una suerte de “fusible” en situaciones de
crisis tuviera gravitación en la continuidad democrática. Más aún, ese equilibrio se logró,
pese a que el sistema ya no contaba con la figura del vicepresidente, recambio natural y
legal en situaciones de crisis institucional, en el marco del sistema original. De tal manera,
que el régimen presidencialista, a pesar de su endilgada rigidez estructural supo dar
respuesta a la crisis y paradojalmente salió fortalecido, tanto a nivel federal como de las
provincias.78
En definitiva, la Constitución material ha vuelto al cauce del modelo clásico, se ha
redireccionado hacia sus estructuras orgánicas a la que mejor se adecua el ejercicio del
gobierno en nuestro país. Esta cuestión no debe valorarse negativamente en la medida
en que implique redimensionar las funciones del poder, para darles una adecuada
configuración técnica e instrumental, que sirva a la eficacia tanto del gobierno como del
pertinente control político y jurídico.
No se trata entonces de insistir en las posibilidades de un sistema mixto, que sólo
funciona bien en algunos países -Francia, por ejemplo-, sino de aceptar y afianzar el
modelo clásico, propio de nuestro medio, bien que con los aportes de la reforma de 1994
en su recta interpretación, y con un fuerte y vigoroso apego a las instituciones
republicanas y una apelación a los controles que su ejercicio demanda.
Cabe poner de relieve la actuación que le compete al Poder Judicial de la Nación
en el control jurisdiccional de constitucionalidad, con plena independencia, firmeza,
idoneidad y conciencia de su trascendente rol institucional. 79
En éste escenario, el Congreso de la Nación, que es el ámbito natural de los
grandes debates y acuerdos nacionales, debe recobrar su actividad en plenitud80
, pues
como bien señala Dalla Via: “El necesario fortalecimiento del Poder Legislativo no sólo
dependerá de la legitimidad de origen basada en el sufragio y de la legitimidad de
ejercicio que le dispensa la confianza de los representados; sino, además, de la eficiencia
en el ejercicio de una función cada vez más difícil en realidades complejas“.81
Las
decisiones esenciales de la sociedad deben surgir del debate en el Congreso, de allí que
76
Gregorio Badeni, ob. cit, pág. 432.
77
Bidart Campos, ob.cit., Tomo III pág. 28 y 29.
78
Las medidas de emergencia adoptadas más tarde por el PE operaron en desmedro de los otros poderes como
efecto inverso de los “frenos y contrapesos” o checks and balances.
79
Una de las funciones del Poder Judicial es mantener “activa” la división de poderes.
80
El Congreso ha conferido al Ejecutivo los denominados super poderes; no ha revisado aun en profundidad la
legislación delegada, según la manda original de la cláusula transitoria 8°; tampoco ha exigido el cumplimiento en
forma regular de la presentación del Jefe de Gabinete de Ministros, todos los meses alternativamente a cada
Cámara a rendir cuentas de la marcha de la Nación.
81
Dalla Vía, Alberto. Discurso en homenaje a los 156 años de la Constitución Nacional y en ocasión de la
presentación del libro el “Poder Legislativo”. Senado de la Nación, 30 de abril de 2009.
17

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
el proceso de formación de las leyes sea un procedimiento privilegiado. Vale recordar
aquí la tenaz labor docente del decano de los constitucionalistas argentinos, el Dr.
Segundo V. Linares Quintana y del gran especialista del Derecho Parlamentario, el Dr.
Carlos María Bidegain, quienes no sólo estudiaron el funcionamiento del Congreso sino
que lo honraron con su trabajo y su prestigio.
Se ha dicho bien que “La cuestión no se reduce al mero análisis del
reconocimiento de atribuciones a los distintos órganos del poder sino al funcionamiento
real de los controles. En la complejidad de la sociedad moderna es comprensible que la
tarea ejecutiva, por sus propias características, tienda a convertirse en el centro de la
toma de decisión política pero, precisamente por ello, debe revitalizarse y
redimensionarse al Congreso como ámbito del debate y diseño de políticas públicas y de
proyectos institucionales, y a tales fines rescatar y dinamizar las funciones de control
propias de un Congreso republicano. El gobierno moderno requiere compatibilizar la
eficacia y el control. El sistema republicano constitucional, entendido como una compleja
trama de límites, reconoce como presupuesto la participación activa de los poderes
constituidos, en la medida de las funciones que les han sido otorgadas.82
Pero este modelo ha de vincularse también a las ideas de “diálogo” y de
“proceso” a las que se hiciera mención al comienzo, y a la noción de bien común y
bienestar general. Desde esta perspectiva, a la dimensión agonal del interés público
-espacio aprehendido como resultante del conflicto de intereses diversos que convoca a
una mayor participación de los interesados en los procesos estatales-83
debe
acompañarla también una vocación colectiva, superadora del conflicto. Por cierto, cuando
se alude al “interés público” en este ámbito, se quieren significar los intereses
permanentes de la Nación y no los aspectos coyunturales, intereses que deben ser
preservados y conciliados como expresión genuina del pluralismo y del equilibrio
institucional.
De lo que se trata es de cumplir la Constitución, impulsar la educación del
soberano, andamio ineludible de la igualdad y el desarrollo, y la cultura cívica y sus
símbolos que son importantes; llevar adelante una reforma política integral que fortalezca
y consolide un sistema de partidos moderno; volver al equilibrio federal, tanto en su
dimensión política como fiscal; son algunas de las ideas fuerza que habrán de
concretarse en el segundo centenario de nuestra Nación.84
Sólo la observancia de la Constitución da lugar a un orden político estable. No
habrá reconstrucción posible en el país si no se respeta la estructura institucional de la
República, porque es en ese formidable edificio donde se encontrarán los caminos para
alcanzar las metas de bienestar para todos.
La concreción de esos altos propósitos requiere el ejercicio de una política
arquitectónica, de construcción de instituciones, orientada a un plan de desarrollo
sustentable concertado tanto con las provincias como con las fuerza políticas las
82
Causa in re C.2650.XXXIX “Caligiuri, Rosa Clara c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionado s/ diferencias de salarios. Disidencia del juez Juan Carlos Maqueda.
83
Guastavino, Elías P. “Tratado de la Jurisdicción administrativa y su revisión judicial”. Tomo I. Academia Nacional
de Derecho y Ciencias de Sociales de Buenos Aires. Segunda edición. Buenos Aires, 1989, pág. 30/34.
84
Monsiváis Carlos “Las alusiones perdidas”. Ed. Anagrama. Barcelona, 2007. Con ironía señala que en el 2010
celebrarán el bicentenario siete virreinatos y que por primera vez Latinoamérica puede saber en visión de conjunto
hasta que punto su historia se hace de fragmentos. pág. 63 y ss.
18

26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009
provincias a fin de lograr el fortalecimiento del federalismo, tanto en los distintos niveles
de gobierno como en su dimensión más profunda: la igualdad de oportunidades.
En suma, presidencialismo y parlamentarismo, federalismo y unitarismo -“les
moeurs” de Montesquieu-, no son sino instrumentos a los que el hombre acude para
lograr su realización en la sociedad política. Que por medio de ellos se alcance la paz
social, se asegure la libertad o se promueva el bienestar es en definitiva una cuestión de
aplicación; y es en la administración y distribución del poder donde radica en última
instancia la obtención o no del bien común, como fin último del Estado de Derecho.85
85
Alberto Rodríguez Galán, ob.cit., págs. 27/28.
19

Rodriguez galan-alejandra-presidencialismo-y-parlamentarismo-un-enfoque-sistemico

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Destacado

Destacado (16)

Similar a Rodriguez galan-alejandra-presidencialismo-y-parlamentarismo-un-enfoque-sistemico

Similar a Rodriguez galan-alejandra-presidencialismo-y-parlamentarismo-un-enfoque-sistemico (20)

Último

Último (20)

Rodriguez galan-alejandra-presidencialismo-y-parlamentarismo-un-enfoque-sistemico