Este documento describe la evolución del Estado desde el modelo burocrático hacia nuevos paradigmas de gestión pública como el de Valor Público. Explica que el modelo burocrático surgió en el siglo XIX pero luego entró en crisis en la década de 1970 debido a problemas de legitimidad y fiscales. A partir de los 1980 surgió el Nuevo Management Público inspirado en el mercado, pero el paradigma de Valor Público se presenta como una alternativa que supera tanto lo burocrático como lo competitivo.

1. Unidad 1
Expansión del Estado y crisis del estatismo.
Las causas de las reformas administrativas
Presentación
El Seminario sobre Creación de Valor en el Estado está orientado a tratar el paradigma de gestión
pública que lleva ese nombre. Este enfoque se difundió en la década del noventa del siglo XX y
surgió luego de una compleja crisis del Estado; se trató de una crisis generalizada (de legitimidad,
fiscal, de resultados, etc.) que se inició dos décadas antes y, afectó a distintas regiones del mundo.
La definición de Valor Público (VP) es análoga al concepto de valor que se atribuye al capital
empresarial (ámbito privado). Uun negocio crea valor cuando logra que sus productos o servicios
sean elegidos por sus clientes a lo largo del tiempo y generando una rentabilidad superior al costo del
capital invertido, el Estado crea Valor Público cuando su actividad es valorada favorablemente
por los ciudadanos.
Para una mejor comprensión del Paradigma de Valor Público como modelo de gestión, es
conveniente considerar los grandes hitos de la evolución del Estado a partir del último cuarto del
siglo XX. Estas transformaciones impactaron en las prácticas administrativas y lo que se conoce
como modelo burocrático fue crecientemente cuestionado por los centros de poder y por la
bibliografía académica.
Desde la década de los ochenta, comenzó a gestarse la idea de aplicar al sector público los criterios
de gestión que se utilizan para la empresa privada. Se desarrolló, así, un nuevo paradigma que se
difundió con el nombre de New Public Management (NPM); estaba inspirado por los mecanismos de
mercado y fue proclamado como capaz de superar las limitaciones del modelo burocrático.
El Paradigma del Valor Público, por su parte, se presenta señalando limitaciones tanto del modelo
burocrático como del modelo NPM y se define como post-competitivo.
Algunos conceptos básicos sobre el Estado legal-burocrático
Una definición básica podría expresar que el Estado es la comunidad política y jurídicamente
organizada en un territorio determinado. El Estado es una forma de orden que se impone sobre
la comunidad, entre otros posibles o imaginables. Es decir, es una empresa de dominación
social que, además, posee el monopolio de la coacción física.
Para el ejercicio de la dominación, el Estado requiere contar, entre otras herramientas, con un
gobierno, fuerzas armadas, sistema jurídico y un cuerpo administrativo organizado en un
conjunto de entes que cumplen funciones específicas.
El concepto de Estado posee una doble dimensión. Es un aspecto de las relaciones sociales; y al
mismo tiempo es un conjunto de organizaciones que cumplen distintos tipos de funciones (Abal
Medina, 2012).
En el desarrollo del Estado moderno hacia mediados del siglo XIX, los Estados europeos
emprendieron reformas en el servicio público a nivel administrativo, mediante las cuales pasaron de
la administración pública patrimonial a la administración burocrática (Bresser Pereira, 2001). Este
pasaje de un modo de administración al otro también implicó cambios en la forma de dominación
ejercida por el Estado.
Max Weber señala que la dominación legítima (es decir, la que cuenta con una amplia
adhesión) puede además considerarse racional cuando la autoridad se ejerce de acuerdo con
ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas (por eso se llama también
dominación legal), lo cual otorga una cierta previsibilidad a este tipo de dominación. El tipo
más puro de dominación legal es el que se ejerce por medio del modelo burocrático. El nivel
político es el que ejerce el poder de imperio, sea por elección o por otros mecanismos, pero sus
facultades de mando están también acotadas legalmente. Y los funcionarios del cuerpo administrativo
al servicio del Estado están organizados según unas reglas que el autor esquematiza en el siguiente
decálogo:
1. Son personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su cargo.
2. En jerarquía administrativa rigurosa.

2. 3. Con competencias rigurosamente fijadas.
4. En virtud de un contrato.
5. Su nombramiento se fundamenta en la calificación profesional.
6. Son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión. Su retribución está
graduada primeramente en relación con el rango jerárquico, luego según la responsabilidad del
cargo.
7. Ejercen el cargo como su única y principal profesión.
8. Tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos y avances por años de ejercicio,
servicios, o por ambas cosas, según juicio de sus superiores.
9. Trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo.
10.Están sometidos a rigurosas disciplina y vigilancia administrativa. (Weber, M. C. E., 1996:
176).
Segun lo señalado Max Weber en cuanto a la relevancia del expediente en el modelo burocrático:
Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aún allí donde las declaraciones orales
sean de hecho la regla o estén hasta prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos,
propuestas y decisiones, así como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. (Weber, M. C. E.,
1996: 175)
El modelo burocrático descripto por WEBER como:
• “La administración burocrática significa: dominación gracias al saber...”.
• “Dominación de la impersonalidad formalista, sin odio y sin pasión, o sea sin amor y sin
entusiasmo, sometida tan solo a la presión del deber estricto; sin acepción de personas,
formalmente igual para todos, es decir, para todo interesado que se encuentre en igual
situación de hecho: así lleva el funcionario ideal su oficio.” (Weber, M. C. E., 1996: 180).
• “…la vinculación de los miembros de la administración a sus tareas objetivas, ineludible dentro
de las relaciones de la racionalización burocrática.” (Weber, M. C. E., 1996: 213).
La organización burocrática ha sido asociada, en el pensamiento social y en el administrativo,
con la conformación de organizaciones cada vez más complejas. Si bien habitualmente se
relaciona al modelo burocrático de administración con la organización estatal, tiene una extendida
aplicación en las grandes corporaciones privadas y en otros tipos de organizaciones tales como
sindicatos, asociaciones, y también, ciertamente, universidades.
En cuanto a su funcionamiento, el modelo burocrático atribuye, a cada unidad organizativa
especializada en determinadas funciones y tareas, una competencia exclusiva para
desempeñarlas. Esta división del trabajo se aplica tanto en una dimensión horizontal (por
materia), como vertical (por nivel de responsabilidad). De esta manera, el cuerpo
administrativo permanente tiene atribuidas sus responsabilidades a nivel operativo y su
situación laboral reviste carácter de estabilidad.
El modelo asume sus tareas ejecutando los lineamientos definidos por el nivel político, vértice
superior de la pirámide administrativa. En los Estados que asumen regímenes de gobierno con
instituciones democráticas, la legitimidad del nivel político proviene del voto de los ciudadanos,
que define quién ocupa los cargos electivos. Los funcionarios ubicados en los cargos electivos, a
su vez, están habilitados por la ley para designar a sus colaboradores políticos.
Formalmente, la responsabilidad en el modelo burocrático está atribuida al nivel de los
responsables políticos. Pero la manera de desplegarse la cuestión de la responsabilidad presenta
rasgos específicos : En primer lugar, se trata de una responsabilidad acotada estrictamente a las
materias de su competencia, a los objetivos que el ordenamiento legal le atribuye. En segundo lugar,
es una responsabilidad hasta el límite de sus atribuciones en sentido vertical.
Por otra parte, el cumplimiento de sus deberes por parte del funcionario, es decir, el correcto
desempeño de su responsabilidad, se entenderá acreditado en la medida en que las acciones
realizadas no se aparten de los procedimientos establecidos. Una de las críticas que recibe el modelo
burocrático es que plantea una racionalidad más atenta a los medios que a los fines.
En la relación entre la administración y los administrados (los ciudadanos y demás personas a las
cuales la administración dirige su acción), existe una asimetría de posiciones según la cual los
administrados se encuentran en una posición de subordinación con respecto a la administración. Y,

3. desde esta posición de supremacía de la administración sobre los administrados, se fue ampliando el
campo de intervención del Estado y se fue haciendo progresivamente más costoso financiar la
actividad estatal.
Existen diferentes posturas sobre el rol del Estado con respecto a los intereses de los distintos
sectores o clases sociales.
Por ejemplo, la doctrina marxista tradicional considera que el Estado, en el capitalismo, es un
mero instrumento al servicio de la clase social dominante, la clase burguesa propietaria de los
medios de producción. Otros enfoques lo visualizan como campo de lucha en el cual los
equilibrios de fuerzas van siendo modificados según la dinámica del proceso social. En esta
perspectiva, las acciones del Estado procuran favorecer la valorización del capital para la clase
burguesa y, mediante políticas de protección social y otros beneficios a las clases subalternas,
construyen la legitimidad para el orden establecido. En contraposición, en la experiencia
socialista y en otras diversas circunstancias históricas, se le suele atribuir una autonomía en la
fijación de sus objetivos y en el desarrollo de sus actividades.
Expansión del Estado y crisis de estatismo
A lo largo de la historia de los Estados modernos, su complejidad y tamaño ha estado en constante
crecimiento. En la opinión de Max Weber, la complejidad creciente lleva a una división del trabajo
cada vez más especializada y a la necesidad de contar en el cuerpo administrativo con saberes
profesionales cada vez más elevados y diversificados; esas circunstancias implican la inevitabilidad
de la burocracia y de su crecimiento.
Un brillante estudioso argentino, el Dr. Carlos Strasser, afirma que el Estado se ha desarrollado
ininterrumpidamente,
...en función de procesos varios, tales como la multiplicada escala del comercio y la propia economía
internacional y sus crisis, el crecimiento de la población y el fenómeno de la urbanización, el
desarrollo industrial y tecnológico y de los medios de comunicación, los cambios en la estratificación
social, la incorporación de cada vez más amplios sectores
populares a la vida política, la necesidad de industrias básicas con un ciclo de ganancias lento y
requisitos de poder cuantiosos, la expansión legislativa
y de la burocracia consiguientes a todo ello, etc. Una sociedad cada vez más compleja y cada vez más
vinculada a un mundo internacional segrega
un tipo de Estado cada vez mayor y más activo, hasta enorme y omnipresente… (Strasser, C., 1999:
47).
En el crecimiento de las funciones de los Estados modernos, especialmente a partir del siglo XX, se
pueden diferenciar las siguientes causas según grupos de países:

4. El Lic. José María Las Heras, profesor de esta universidad, nos hace referencia a la llamada ley de
Wagner (también llamada ley de la expansión creciente de la actividad estatal), según la cual: “el
incremento relativo de las actividades gubernamentales en la economía nacional es consecuencia del
aumento del ingreso real per cápita, en las naciones que están pasando por un proceso de
industrialización”. También menciona la ley de Parkinson, que enuncia dos axiomas: “En primer
lugar un funcionario necesita multiplicar subordinados, no rivales. En segundo lugar los funcionarios
se crean
trabajo unos a otros” (Las Heras, J. M., 2008).
El siglo XX fue el período de mayor crecimiento del Estado y, a los efectos de una reseña del proceso
histórico determinante de esa evolución, en esta sección nos apoyamos básicamente en el historiador
inglés Eric Hobsbawm. Así, comprendemos que el siglo XX se caracterizó en lo militar por el
desarrollo de guerras de gran escala y altísimos esfuerzos económicos para los Estados. La primera y
segunda guerra mundial (1914/18 y 1939/45, respectivamente) fueron disputas por la supremacía
económica entre las grandes potencias de la época. A partir de la segunda posguerra, la tensión
bipolar de poder entre dos grandes bloques, uno liderado por los Estados Unidos y otro por la Unión
Soviética, conocida como guerra fría, alentó numerosas guerras localizadas y menores, entre las
cuales las más importantes fueron las luchas por la independencia nacional de las colonias europeas
en África y en Asia.
Si concentramos nuestra atención en otros dos grandes campos de intervención estatal, el económico
y el social, advertimos que el fuerte crecimiento de los Estados a partir de la década de 1930 tiene su
correlato en la expansión de la
producción industrial y en los cambios sociales de ello derivados, tales como la urbanización y la
generalización del trabajo asalariado.
El perfil industrial y social tuvo características diferentes según las regiones. En los Estados Unidos,
la producción alcanzó la mayor escala. Es la era de las grandes fábricas intensivas en capital que
producen bienes masivos y estandarizados adquiridos en una amplia proporción por los propios
trabajadores asalariados, cuyos salarios son negociados por los grandes sindicatos divididos por
ramas.
En Europa Occidental, después de la segunda guerra mundial, los Estados desplegaron políticas muy
activas para sostener un aparato industrial que pudiera alcanzar una escala competitiva con la
norteamericana. A partir del empleo asalariado, se conformó en esta región todo un vasto sistema de
protección social que se llamó Estado del Bienestar.
Japón y otros países asiáticos, como Corea y Taiwán, también profundizaron su desarrollo industrial
con fuerte intervención estatal y con un patrón de especialización concebido desde el inicio para el
mercado de exportación.
En los países socialistas, bajo el principio de la economía centralmente planificada y la propiedad
estatal de los medios de producción, el Estado tuvo una preponderancia absoluta en lo económico y
en lo social. La Unión Soviética fue el país más poderoso de este grupo durante décadas; su estrategia
planificada se basó en dotar a su aparato productivo de todas las industrias básicas, que en conjunto
se denominan industria pesada. En este marco, los sectores más desarrollados fueron el complejo
industrial militar y algunos segmentos de alta tecnología, como el espacial.
Los países de América Latina, sobre todo los más grandes y poblados, también desarrollaron
estrategias de industrialización a partir de 1930, basadas en un modelo que se conoció como
Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI).
Este modelo se orientó principalmente a los mercados internos de los respectivos países. Las
tecnologías se adquirieron desde los países capitalistas centrales y debieron adaptarse a operar en
menor escala, con una consiguiente brecha de productividad. De todos modos, esta industrialización
fue determinante para el desarrollo de la urbanización y de amplias franjas de trabajadores
asalariados. A partir de estas bases, el Estado pudo desarrollar sistemas de seguridad social
relativamente amplios, especialmente en Argentina. También tomaron significación otras actividades
estatales de gran efecto en cualquier estrategia de desarrollo, tales como la educación superior y la
investigación en ciencia y tecnología.
Así como ningún orden de cosas es inmutable, el mundo que hemos descripto en los párrafos

5. precedentes se transfiguró completamente en el último cuarto del siglo XX. Es conveniente conocer
ese proceso de cambios para comprender
el afloramiento de las críticas al modelo burocrático de administración del Estado, proceso jalonado
por hitos que son otras tantas referencias ilustrativas de los acelerados cambios ocurridos, con efecto
en todo el mundo. Estos hitos son
los siguientes:
• La crisis del petróleo.
• La decadencia económica y política del bloque soviético.
• El inicio de las reformas en la economía china.
• La irrupción de la competencia japonesa.
• La reacción político- militar y tecnológica de los Estados Unidos.
• La crisis de deuda externa de los países periféricos.
• El fin de la guerra fría y la desarticulación del sistema soviético.
• El consenso de Washington.
La educación superior como factor de expansión del sector público nacional en Argentina
La expansión de la educación superior es un fenómeno de alcance mundial. A partir de la segunda
mitad del siglo XX, el sistema universitario argentino ha tenido un acelerado desarrollo, como Ud.
estudió en la materia Estado, Sociedad y Universidad. Un documento de la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria lo reseña, reformas administrativas
recordando que:
...hasta 1955 existían en la Argentina seis Universidades Nacionales, las más antiguas del sistema: la
Universidad Nacional de Córdoba, la Universidad
Nacional de La Plata, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Cuyo, la
Universidad Nacional de Tucumán y la Universidad Nacional del Litoral.
La etapa 1956 – 1970 se caracteriza por la emergencia de instituciones universitarias de gestión
privada: se crean las primeras veinte instituciones privadas del país. En el período 1971-1976 se crea
un importante número de instituciones de gestión estatal. A partir de la década de 1990, con la
creación de nuevas instituciones universitarias de gestión estatal y privada, se reanuda el proceso de
expansión del sistema universitario.
En 1960 Argentina contaba con 159.643 estudiantes universitarios. La expansión de la matrícula
universitaria fue constante y en el año 2009 realizan estudios
en las instituciones de educación superior universitaria argentinas 1.650.150 estudiantes. Las
instituciones universitarias de gestión estatal concentran
aproximadamente el 80 % de la matrícula (CONEAU, 2012: 22).
Argentina – Evolución del número de universidades
Fuente: CONEAU (2012: 22)
En el aspecto administrativo, las universidades públicas se desarrollaron aplicando todas las reglas
clásicas del modelo burocrático para su organización y funcionamiento.
De la crisis del Estado al impulso a las reformas
Ya desde el inicio de los años ochenta, se venía difundiendo, desde los países centrales del

6. capitalismo, una copiosa bibliografía destinada a cuestionar tanto la extensión como la organización
de la actividad estatal. Algunos libros dedicados a esta problemática tuvieron gran influencia
mundial: es el caso de Estado modesto, Estado moderno, de Michel Crozier, aparecido en 1989, y La
Reinvención del Gobierno, de David Osborne y Ted Gaebler, publicado en 1992.
La crisis del Estado en distintas regiones del mundo y los conmocionantes hechos internacionales de
1989 dieron lugar al inicio de una era de intensificación de la globalización, y el planteo del
Consenso de Washington pretendió erigirse como pensamiento único. Se daban, así, las condiciones
para el despliegue de profundas reformas del Estado, como las que alentaba aquella bibliografía
referida en el párrafo anterior.
El texto de Crozier es interesante porque, mientras propone un cuestionamiento radical de la
situación del Estado en Francia de los años ochenta, pretende diferenciarse de la postura neoliberal de
regreso al Estado mínimo. El autor francés sostiene que su propósito es delimitar campos de
intervención pertinentes para el Estado y proponer formas renovadas para su organización y
funcionamiento. Crozier plantea como punto de partida un reconocimiento a los logros del Estado
francés y a las capacidades y probidad de sus funcionarios, pero también la constatación de que el
Estado se ha hecho omnipresente y disfuncional para el relanzamiento de las energías de la nación en
un contexto fuertemente competitivo.
El texto pone en duda que, en la complejidad del mundo actual, el abordaje impersonal y genérico de
los funcionarios especializados (que llama tecnócratas) pueda alcanzar un conocimiento adecuado y
atribuye esta capacidad a los mismos administrados directamente involucrados en los asuntos, a
quienes llama prácticos.
Al aplicarse estos conceptos a la materia económica, resulta una confusión entre reglamentación y
regulación. La reglamentación sería el fárrago de normas impuestas por los tecnócratas de manera
exhaustiva sobre los más mínimos aspectos de la actividad económica, reglas definidas según aquel
impreciso conocimiento general y, por ello, proclive a obstaculizar el funcionamiento adecuado. La
obra de Crozier propicia la regulación surgida de la interacción de las posturas prácticas de los
involucrados directos que no necesariamente requiere un reflejo reglamentario formal.
En cuanto al vasto dispositivo estatal de protección social, aquello que configura el llamado Estado
del Bienestar, Crozier critica el hecho de que las especialidades profesionales que llama profesiones
asistenciales operen dentro del Estado con una autonomía basada en sus propios principios
deontológicos.
Es decir, las profesiones asistenciales definen sus protocolos de intervención de acuerdo a reglas que
no toman en cuenta las necesidades y expectativas de los destinatarios. Por eso, el autor propone una
modificación drástica de este enfoque a partir del reconocimiento de los destinatarios directos como
clientes de los servicios y no como meros administrados en posición subalterna frente a la
administración.
Otro cuestionamiento del texto se dirige al corazón mismo del modelo burocrático: es el que califica
de insuficiente el modo general de razonamiento de la administración con sus dimensiones técnica,
financiera y jurídica, justamente los tres grandes campos de justificación de los actos administrativos
que habitualmente se documentan en los expedientes de la Administración. Crozier afirma que este
modo de razonar apenas puede ser adecuado para el cumplimiento de rutinas administrativas ya
establecidas, pero impotente para resolver problemas nuevos o para generar innovaciones de gestión.
El texto propone una visión general centrada en un Estado que haga menos cosas (Estado modesto) y
un conjunto de estrategias para que pueda hacerlas mejor (Estado moderno). Entre estas estrategias,
se encuentran: la evaluación de las políticas públicas, ya no por instancias intraestatales sino por sus
mismos destinatarios; la flexibilización de las relaciones laborales y del rol de los sindicatos; y el
fortalecimiento del liderazgo de los jefes, para que crezcan en autonomía de criterio y actúen con
menos apego a las reglamentaciones.
El análisis económico para la delimitación de la intervención del Estado Desde la teoría económica
también se tomó nota del cambio de contexto y fue tomando amplia difusión e influencia un criterio
de análisis para definir la pertinencia de la intervención estatal: el concepto de fallas de mercado, el
cual se complementó con el concepto de fallas de gobierno.
Así como el intervencionismo de épocas anteriores se había basado en otros aspectos de la teoría

7. económica, principalmente la cuestión del desarrollo en los países periféricos y el problema de la
ocupación y los ciclos económicos en el mundo desarrollado, en la etapa de las reformas neoliberales,
el foco de atención está dirigido a la introducción de reglas de mercado o análogas mediante la
supresión o atenuación de las fallas que dicha lógica presenta.
Así, la teoría económica dominante sostiene que la asignación de recursos por medio del mercado de
competencia perfecta es la más eficiente y demuestra que, en esas condiciones, no es posible
acrecentar el bienestar de alguna persona sin disminuir el de otra (este postulado se conoce como
óptimo paretiano).
Pero el mercado de competencia perfecta es un tipo ideal que raramente se produce en la práctica.
Supone que los bienes ofrecidos son homogéneos, que oferentes y demandantes están atomizados y
cuentan con información completa, que pueden entrar y salir libremente del mercado, y que existe
plena movilidad del trabajo y del capital. El precio de equilibrio en este mercado es aquel en que
coincide la cantidad que los oferentes desean vender con la que los demandantes desean comprar.
En este sentido, las fallas de mercado son situaciones en las que no funciona correctamente el
mecanismo de los precios. El término fallo de mercado se refiere, por tanto, a una situación en la cual
alguna de las condiciones de competencia perfecta no se cumple. Stiglitz, en su texto Economía del
Sector Público, destaca seis fallas básicas del mercado:
1.Competencia imperfecta. Por ejemplo, cuando existe un solo oferente (monopolio) o pocos (oligopolio).
2. Bienes públicos. Los bienes públicos puros tienen dos propiedades básicas: a) una vez que se ha
establecido su provisión, no cuesta nada añadir destinatarios; y b) no es posible excluir a alguien del disfrute
del bien público. Pensemos, como ejemplo, en el servicio de Defensa Nacional.
3. Externalidades. Son situaciones en que las actividades de una persona o empresa genera costos a otra (u
otras) sin compensarle por ello (externalidad negativa) o le genera beneficios sin recibir compensación
(externalidad positiva). Como ejemplo, podemos pensar en una fábrica que emane malos olores en una
localidad dedicada al turismo (externalidad negativa), o en un vecino que ilumina la calle desde su casa y
con ello beneficia a los transeúntes (externalidad positiva).
4. Mercados incompletos. Existen cuando los consumidores están dispuestos a pagar precios superiores al
costo de producir determinados bienes o servicios y, sin embargo, no existen oferentes. El ejemplo más
notorio es el de los mercados de seguros, que suelen cubrir solamente una cierta variedad de riesgos.
5. Información imperfecta. Son las situaciones en que el mercado por sí mismo no provee la información
mínima que se considera necesaria. Entre los ejemplos que nos proporciona el texto de Stiglitz (2002), y que
nosotros vemos reflejados en nuestra realidad concreta, está el del costo completo de los servicios
financieros y la composición detallada de los alimentos que consumimos.
6. Desempleo y otras perturbaciones económicas. Recurrentemente, las economías enfrentan niveles
elevados de desempleo o situaciones de inflación demasiado elevadas que los economistas consideran
evidencias de mal funcionamiento de los mercados.
Como se ha expresado más arriba, la superación de alguna falla de mercado suele ser la principal
justificación para la intervención estatal a partir de la década del noventa. El criterio de intervención
justificada por las fallas del mercado se ve contrapesado por el concepto de falla de gobierno, que
alerta sobre los riesgos de fracaso de los programas públicos.
Stiglitz (2002) nos presenta cuatro fallas que implican incapacidad sistemática del Gobierno para
alcanzar objetivos formulados:
1. Insuficiencia de información. Para el Estado no es posible contar con información completa sobre los
asuntos en que interviene; como consecuencia de ello, se presentan imprevistos que pueden llevar al fracaso
de una iniciativa.
2. Limitaciones para controlar a las empresas privadas. Las empresas pueden apartarse, por conveniencia o
por sus propios problemas, de las pautas de funcionamiento que define el gobierno para diversas situaciones.
3. Limitaciones para controlar a la burocracia. La ejecución de la voluntad política del gobierno requiere que
la burocracia tenga un buen funcionamiento y colabore para alcanzar los objetivos. Si no cuenta con la
motivación adecuada o no orienta su esfuerzo operativo a los objetivos planteados, se corre el riesgo de
fracaso.
4. Limitaciones derivadas de los procesos políticos. Hay circunstancias en que la atención de problemas
permanentes se ve perjudicada por las particularidades del proceso político. Por ejemplo, cuando por razones
de lucimiento político se orienta la acción del gobierno a un paliativo de corto plazo antes que a una solución

8. de fondo.
El Estado en la Argentina. Crisis y Reformas
En un texto breve pero de relevante contenido, el investigador Ricardo Sidicaro (2003) recorre la
especificidad argentina en la formación del Estado intervencionista a partir de 1930 y su posterior
crisis.
En su análisis, sostiene que las prácticas fraudulentas de los conservadores y el tipo carismático del
liderazgo de Perón perjudicaron la legitimidad de las instituciones en formación porque el ingreso a
la función pública no fue muy transparente y tampoco se respetaba adecuadamente la imparcialidad
en las decisiones.
Pero el autor también destaca que, entre 1930 y 1955, se logró conformar un conjunto perdurable de
organismos burocráticos dedicados a diversas esferas de acción, así como desarrollar una normativa
regulatoria de diversos aspectos económicos y sociales.
Por otra parte, las normas básicas de funcionamiento del Estado en Argentina fueron diseñadas
siguiendo el modelo burocrático, especialmente en lo referido al énfasis en el procedimiento.
La descripción de Sidicaro del decenio peronista (1946-1955) es elocuente:
...la actividad estatal apuntó a no dejar casi ningún área de la vida social fuera de la influencia
burocrática o de la dirección de los poderes públicos. Las nuevas reglamentaciones laborales, los
mecanismos de transferencias intersectoriales de ingresos, los sistemas oficiales de crédito, los
controles de precios, la nacionalización de los servicios públicos y el desarrollo de empresas
estatales, fueron formas de intervención cuyos efectos cambiaron aspectos centrales de la dinámica
de la economía. (Sidicaro, R., 2003)
El autor define un segundo período intervencionista entre 1955 y 1976. Nos dice que, a diferencia del
período anterior, la inestabilidad política y económica de esta etapa afectó la coherencia institucional
de los organismos estatales, sometidos a frecuentes impulsos contradictorios en las demandas de
intervención. En sus palabras, en este período se produjeron, simultáneamente, un crecimiento del
aparato burocrático y un debilitamiento de sus capacidades.
Sin embargo, analistas de la historia económica destacan que, gracias al impulso del Estado, aunque
sea con intermitencias, se profundizó en este período la integración vertical de la industria sustitutiva
mediante la construcción de numerosas plantas productoras de insumos de uso difundido: hierro,
aluminio, acero, petroquímica, celulosa, etc.
Volviendo a Sidicaro, su caracterización del Estado durante la última dictadura (1976-1983) es, por
supuesto, sumamente sombría: desorganización administrativa, arbitrariedades y clientelismo
agravados hasta lo intolerable por la situación de terror represivo.
Sin partido civil propio que le diera respaldo (…) las facciones militares en pugna convirtieron a
muchas reparticiones estatales en bases de operaciones políticas para librar sus conflictos. Todos los
espacios administrativos sirvieron para colocar a los clientes y amigos, entre los que había cuotas
para los retirados de las tres armas… (Sidicaro, R., 2003).
El autor también afirma que, en este período, el régimen dictatorial introdujo a los acreedores
internacionales como un nuevo e importante actor socioeconómico en la vida política nacional al
tomar masivamente deuda externa para financiar el déficit del Estado. Otros aspectos de la política
económica, como el bajo tipo de cambio y la apertura a las importaciones, habían afectado
notoriamente al aparato productivo industrial, especialmente en el estrato de las PyMEs, con los
consiguientes perjuicios asociados en materia social.
Después de recuperarse la institucionalidad democrática en 1983, los condicionantes que afrontó el
gobierno por los cambios en las condiciones de la deuda externa y las dificultades para sostener un
programa económico consistente resultan elementos ilustrativos de que en este período no se logró
modificar la situación de debilidad de las capacidades estatales.
Al momento de la crisis final del gobierno del Dr. Alfonsín, quien traspasó anticipadamente el cargo
al Presidente Electo Carlos Saúl Menem, el Estado se encontraba en un estado de impotencia para

9. cumplir sus funciones orientadoras de la actividad económica y para mantener la legitimidad social.
El déficit fiscal alcanzaba un porcentaje del PBI inéditamente alto, no se lograba cumplir con los
servicios de deuda externa, y un amplio número de empresas de propiedad del Estado operaban la
prestación de servicios públicos y la producción de diversos tipos de bienes en condiciones de
ineficiencia y descapitalización, en muchos casos con baja calidad de prestaciones.
Como se ha descripto más arriba, el contexto internacional presentaba el afianzamiento del poderío
norteamericano en materia política y militar. En el plano económico, aumentaba la mundialización de
la producción hegemonizada por las empresas transnacionales y la entronización de la lógica de la
globalización financiera.
Las reformas del Estado y de la Administración
El nuevo gobierno del Dr. Menem no se planteó un programa de concertación social para rediseñar la
financiación del Estado y la recuperación de la moneda y otras instituciones clave, sino que se orientó
a implementar las medidas impulsadas por los centros financieros internacionales, conceptualmente
esquematizadas en el llamado Consenso de Washington.
Para ello, se puso en marcha un vasto programa de reforma del Estado que tuvo
dos etapas de impulso conocidas como Reformas de Primera y de Segunda Generación
respectivamente.
Es curioso que en Argentina los promotores de las reformas hayan hecho un uso profuso de los
argumentos elaborados para las realidades de los países centrales. El Estado francés que criticaba
Crozier era un Estado omnipresente y omnipotente, un Estado que todo lo sabe y con un exhaustivo
poder de policía que, con sus abundantes conocimientos tecnocráticos, interfería con las iniciativas de
los agentes económicos y de la sociedad civil. En cambio, el Estado argentino, como nos explican
Sidicaro, Las Heras y muchos autores que se han ocupado de esos años, era un Estado hipertrofiado
pero inerme, incapaz de abordar la agenda que se presentaba y ni siquiera de ejercer poder de policía
suficiente.
Al margen de los argumentos de propaganda utilizados para comunicar a la población el sentido de
las reformas, hay elementos centrales que son objetivos, tales como: a) existía gran presión por parte
de los acreedores internacionales para que Argentina entregara activos estatales como forma de pago
de la deuda externa y que, además, implementara el resto del decálogo del consenso de Washington,
un requisito para la expansión de la valorización financiera en la nueva era de globalización; b) no se
evidenció la voluntad de los sectores económicos y sociales de expresar un programa alternativo de
salida de la crisis.
Reformas de Primera Generación (1989-1995)
Las reformas llamadas de Primera Generación se produjeron entre 1989 y 1995, y se sustentaron
legalmente en dos leyes: la 23.696 de Reforma del Estado y la 23.697 de Emergencia Económica.
Sus propósitos generales fueron reducir el tamaño del Estado y el alcance de su actividad en materia
económica y social. Se implementaron en cinco dimensiones principales:
1. Privatizaciones. Se puso en venta o concesión casi la totalidad de las numerosas empresas del
Estado así como otros activos valiosos, tales como áreas de explotación petrolera, inmuebles, etc. En
la mayoría de los casos, se admitieron títulos de deuda externa como parte de pago. Masivos
contingentes de personal de las empresas públicas perdieron sus puestos de trabajo. La privatización
del sistema jubilatorio fue otra medida de gran impacto en la modificación del mapa del Estado.
2. Desregulación. Numerosos mercados estaban regidos por pautas que pretendían equilibrar
situaciones y atenuar ciclos. La reforma desmanteló esas normas regulatorias y cerró los organismos
que las aplicaban. Los ejemplos más conocidos son los de la Junta Nacional de Granos y la Junta
Nacional de Carnes.
3. Descentralización. Se definió el traspaso de servicios educativos y de salud nacionales al ámbito de
las provincias. Se originó entonces una controversia, nunca totalmente dirimida, sobre la suficiencia
o no de la correspondiente transferencia de recursos presupuestarios.
4. Apertura comercial y financiera. Se accedió a las pretensiones externas de apertura comercial
unilateral y se abrió la economía a una competencia importada que resultó insuperable para

10. numerosas empresas locales, sobre todo PyMEs. A partir de 1991, se renunció a la política monetaria
por haberse dictado una ley de convertibilidad y, desde entonces, las variables macroeconómicas
pasaron a depender en gran medida de los flujos financieros internacionales, sin posibilidad de
control por parte del Estado Nacional.
5. Reorganización administrativa. Las reformas de primera generación estuvieron centradas en
cambios del Estado hacia afuera, y las de segunda pretendieron incidir con más énfasis en cambios
del Estado hacia adentro.
Sin embargo, en estos primeros años de reforma, se dieron algunos pasos importantes en el plano
específicamente administrativo. Uno de ellos fue la drástica reducción del número de empleados
estatales, principalmente por la venta de empresas y el cierre de organismos, y también por la
implementación de retiros voluntarios y otros mecanismos de reducción.
Además, se produjo concentración escalafonaria y creación del régimen de cargos críticos. En el
Estado nacional, existía un vasto número de escalafones que fue reducido mediante la introducción
de una reforma orientada a concentrar un número importante de ellos en un esquema único llamado
Sistema Nacional de la Profesión Administrativa. Este sistema incluyó requisitos de educación
formal para la estratificación por niveles y criterios basados
en la evaluación de desempeño para la definición de los ascensos periódicos.
En cuanto a los cargos críticos, la creación de este régimen significó la irrupción plena de conceptos
provenientes del New Public Management (NPM) (según veremos en la sección siguiente y en la
Unidad 2). Básicamente, se definió que existían en el Estado, a nivel operativo (es decir, por debajo
del nivel político), un conjunto de posiciones críticas para que se pudiese desarrollar una gestión
profesionalizada del aparato estatal.
En las estructuras organizativas formales, estas posiciones recibieron el nombre de Direcciones.
Paulatinamente, el número de Direcciones se fue ampliando y también se incorporaron al régimen
otras posiciones, que se llamaron Coordinaciones. La particularidad de este régimen, además del
acceso por concurso, es que los agentes de la administración que ocupan las Direcciones o
Coordinaciones comprendidas perciben un significativo suplemento por el ejercicio de la función
gerencial. En caso de finalizar el período de concurso y no renovar la posición, dejan de percibir este
suplemento y continúan cobrando el sueldo normal según su nivel escalafonario.
Otro de los cambios fue el régimen de administración financiera gubernamental. La gestión
presupuestaria del Estado había estado muy debilitada por el contexto de alta inflación y por la
insuficiencia de las metodologías y medios técnicos disponibles. Con apoyo del Banco Mundial, se
desarrolló un nuevo sistema, sancionado mediante la ley 24.156, que reemplazó a la vieja ley de
contabilidad en lo referido a presupuesto, contaduría, tesorería, crédito público y sistemas de control.
En este último aspecto, se desmanteló el esquema anterior, basado en el control previo por Tribunal
de Cuentas para Administración, y en el ejercicio de la sindicatura por parte de la SIGEP (Sindicatura
General de Empresas Públicas) para las empresas del Estado. En su lugar, se definió un doble
esquema de control concomitante y posterior: uno para control interno, a cargo de la Sindicatura
General de la Nación, dependiente del Poder Ejecutivo; otro para control externo, a cargo de la
Auditoría General de la Nación y encuadrado para preservar su independencia en el Poder
Legislativo.
Estos cambios, orientados por el principio de centralización normativa y descentralización operativa,
permitieron abarcar la totalidad del Sector Público y homogeneizar significativamente aspectos
importantes de la Administración; esto facilitó la visión de conjunto y el monitoreo de variables
clave.
Un último aspecto a tener en cuenta fue la informatización de la Administración Pública. La época de
las reformas de primera generación concuerda con la aparición de nuevas posibilidades tecnológicas
en materia informática y de comunicaciones. En el Estado nacional, comenzó un proceso masivo de
incorporación de computadoras personales para el desarrollo de las tareas de los empleados, y
también se fueron conectando a internet todos los ministerios y demás dependencias.
Reformas de Segunda Generación (1996-1999)

11. Con el Decreto 558/1996, se pretendió dar nuevo impulso a las reformas. Manteniendo las líneas
conceptuales de privatización y desregulación, el decreto alentó a todas las dependencias del Estado a
formular propuestas en temas críticos, transferencias de actividades o bienes al sector privado, y
desregulación de mercados. También puso foco en el rediseño de las estructuras organizativas, en la
necesidad de cambios en el régimen jurídico de la función pública y en la elaboración de un nuevo
sistema de compras gubernamentales.
Esta iniciativa es simultánea con la aparición, en la agenda de los organismos internacionales, de una
preocupación explícita por la disponibilidad de capacidades de gestión, una vez pasada una etapa en
la cual el centro de atención había implementado simplemente la privatización y el achicamiento. El
Banco Mundial se haría eco de estas inquietudes dedicando al tema su informe anual 1997, titulado
El Estado en un Mundo en Transformación.
El Paradigma de Nueva Gestión
Pública en la inspiración de la reforma administrativa
Desde fines de los años setenta, sobre todo en países anglosajones, se venía planteando que, así como
se consideraba necesario reducir la actividad económica y social del Estado transfiriendo al mercado
todo lo que pudiese funcionar en ese marco, resultaba además conveniente introducir la lógica de
mercado y de la gestión privada incluso en las actividades que fuesen retenidas en la órbita pública.
Las propuestas son variadas. Entre ellas, podemos mencionar las siguientes:
• Abandonar el principio burocrático que asigna a cada organismo responsabilidad exclusiva para
determinados asuntos, mediante su desdoblamiento en unidades similares que compitan
entre sí.
• Sustituir el concepto de administración (asociado con rutinas) por el de gestión (asociado con la
procura de resultados).
• Proponer los valores de economía, eficiencia y eficacia como punto de partida en la fijación de
objetivos.
• Corporativizar actividades de la administración pública mediante la creación de empresas (a
privatizar, en la mayoría de los casos) o de organizaciones públicas basadas en resultados (llamadas
agencias la mayoría de las veces).
• Asignar mayor discrecionalidad a los gerentes públicos, atribuirles mayor responsabilidad y definir
incentivos de acuerdo al logro de objetivos.
• Establecer relaciones laborales más flexibles.
• Sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el control mediante mecanismos de mercado.
• Organizar la provisión de bienes y servicios públicos con orientación a los clientes específicos y no
a la ciudadanía en general.
• Introducir las técnicas de la gerencia privada en el Sector Público.
La Creación de Valor en el Estado, un intento de respuesta a los dilemas de las reformas: El NPM
tuvo dificultades para insertarse en los marcos legales e institucionales. Andrea López cita un texto
de Echebarría y Mendoza (1999) al respecto:
…La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal
como se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una
lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de
una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presenta claras insuficiencias,
ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de colaboración
interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas. (López, A. 2008: 8)
El enfoque de Valor Público, presentado por primera vez con amplitud por el profesor Mark Moore,
mientras acuerda con el NPM en la necesidad de superar el paradigma burocrático, también se
propone incorporar a sus metodologías la consideración del interés colectivo, y la dimensión política
de la organización y funcionamiento del sector público.
Los tres paradigmas –burocrático, NPM y Valor Público- presentan aspectos comunes y
diferenciados que reseñaremos en la próxima unidad. En la unidad 2, también ahondaremos en los
conceptos y técnicas del paradigma de Valor Público, núcleo central del seminario.

12. Integrando ideas
En la Unidad 1, Expansión del Estado y crisis del estatismo. Las causas de las reformas
administrativas, hemos visto cómo el Estado moderno ha atravesado diversos tipos de crisis en su
historia, cuyas consecuencias se proyectan hasta nuestros días.
Así, hemos definido el concepto de Estado y, a partir de esta definición, hemos referido algunos
conceptos básicos sobre el Estado legal- burocrático, y desarrollamos una breve referencia histórica
sobre la expansión del Estado y la crisis de estatismo. También hemos expuesto algunos conceptos
referidos a las reformas de primera y segunda generación en nuestro país para analizar el rol del
Paradigma de Nueva Gestión Pública en el marco
de esos cambios. Finalmente, introdujimos la noción de Creación de Valor en el Estado como un
intento de respuesta a los dilemas planteados por dichas reformas.
De esta forma, lo guiamos para que Ud. pudiera comprender los determinantes de la evolución del
tamaño del Estado, así como de los tipos de intervención que éste produjo en la economía y en la
sociedad. Por último, esperamos haberlo ayudado en el reconocimiento de la vinculación existente
entre los modelos de intervención estatal y los aspectos específicamente
administrativos.
En la próxima unidad, Del Modelo Burocrático a la Creación de Valor en el Estado, nos abocaremos
a diferenciar procesos de gestión pública según la aplicación de los modelos burocrático, Nueva
Gerencia Pública y Creación de Valor Público. También comprenderemos los determinantes políticos
y operativos de los objetivos de gestión desde la perspectiva de la Creación de Valor Público y,
finalmente, aprenderemos técnicas de trabajo propias del enfoque de Creación de Valor Público.
Unidad 2
Del Modelo Burocrático a la Creación de Valor en el Estado
Contenidos
Del modelo burocrático a las reformas neogerenciales. Presentación general. Justificaciones
conceptuales de las reformas administrativas neogerenciales. Las reformas y sus efectos sobre el
sistema universitario.
New Public Management y Valor Público. Dos paradigmas diferenciables. El texto de Mark Moore,
trabajo fundacional del paradigma de Valor Público. La visión del Valor Público como paradigma
superador del modelo burocrático y del New Public Management.
Técnicas para generar valor en el Sector Público.
Objetivos
• Diferenciar procesos de gestión pública según la aplicación de los modelos burocrático, de Nueva
Gerencia Pública y Creación de Valor Público.
• Comprender los determinantes políticos y operativos de los objetivos de gestión desde la
perspectiva de la Creación de Valor Público.
• Adquirir técnicas de trabajo propias del enfoque de Creación de Valor Público.
Presentación
En la Unidad 2, Del modelo burocrático a la Creación de Valor en el Estado, nos concentraremos en
las implicancias de aquel proceso histórico sobre los aspectos específicamente administrativos de las
reformas que estuvieron inspiradas por la orientación al mercado y se llamaron genéricamente
reformas neogerenciales. Las justificaciones conceptuales de los cambios se apoyaron en conceptos
provenientes de la teoría económica, tales como la teoría de la elección pública y el problema del
principal-agente, sobre las que versaremos más tarde.
A partir de los años ochenta, se difundió la aplicación de criterios de mercado en la actividad pública
y se configuró un paradigma de gestión conocido como New Public Management (NPM). La
preocupación por los resultados de gestión tuvo un proceso paralelo en la educación superior. En los
mismos años, se introdujo en varios países, entre ellos la Argentina, la evaluación de las

13. universidades por parte del Estado. Del mismo modo, comenzó a aplicarse la emblemática figura de
los Contratos-Programa, esto es, la definición de misiones a cumplir en un tiempo determinado por
una determinada agencia o entidad, generalmente condicionando su financiamiento a la obtención
sucesiva de logros parciales acumulativos.
El New Public Management recibió críticas desde el mismo proceso de reformas. El planteo de Mark
Moore, centrado en la Gestión Estratégica y en la Creación de Valor, fue considerado un intento de
superar sus límites manteniendo principios posburocráticos.
Otros autores han sistematizado las similitudes y diferencias entre los tres paradigmas presentes en el
escenario actual del sector público: el modelo burocrático, el New Public Management y el Valor
Público. En esta unidad, continuaremos el debate al respecto.
Justificaciones conceptuales de las reformas administrativas en el sector público
Si bien, como vimos en la Unidad 1, Max Weber es el autor más emblemático en la presentación de
la racionalidad del modelo burocrático en su tipo puro o ideal, ya desde el siglo XIX se han señalado
los efectos perjudiciales causados por distorsiones de dicho modelo.
Según Fred W. Riggs, el politólogo alemán Robert von Mohl propuso usar el término burocratismo
en 1846 para referirse al comportamiento subjetivamente irracional de los funcionarios (su
corrupción, mezquindad, rigidez, etc.) y para designar: “la falsa concepción de las tareas del Estado,
aplicada por un numeroso cuerpo de funcionarios profesionales” (Unesco, 1979).
También es común encontrar el uso del término burocracia para referirse a sus excesos y
consecuencias disfuncionales. El mismo trabajo de Riggs cita al sociólogo francés Frederic Le Play
quien, en 1860, cuestionaba a una burocracia que albergaba: “la difusión de la autoridad entre
funcionarios de segundo orden, absortos en los detalles, resueltos a complicar las cuestiones y a
reprimir la iniciativa de los demás” (Riggs, F., 1979).
Como hemos historiado en la Unidad 1, las circunstancias históricas de crisis del Estado en el último
cuarto del siglo XX dieron paso a la imposición a escala mundial de los principios neoliberales
sostenidos por el capital financiero una vez concluida la guerra fría y afianzada la supremacía
norteamericana. Los Estados nacionales, en general, fueron reducidos en su tamaño y limitados en el
alcance de su intervención.
Se generó, así, una nueva impronta para las políticas públicas. Recordemos que el concepto de
políticas públicas se refiere a los lineamientos generales que definen los criterios de intervención del
Estado sobre diferentes aspectos de la realidad. Es decir, el concepto de política pública (policy, en
inglés), se distingue claramente del concepto de política (politics), referido a los modos en que se
establecen las relaciones de poder entre los diferentes sectores sociales y los grupos de interés.
La ofensiva de reestructuración alcanzó también al modelo de organización y de gestión. La
propuesta para los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos) se sintetiza en las siguientes proposiciones:
… organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos (…); en la adopción de tomas de
decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resultados y medidas de mejora de la calidad;
en recortar los gastos (…) en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación
de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre organizaciones del
sector público. (Suleiman, 2000. Citado por López, 2003).
Muchos de los argumentos que cuestionan el modelo burocrático se apoyan en conceptos
económicos. Entre ellos, se encuentran la Teoría de la Elección Pública, el problema de las Fallas de
Gobierno, la Teoría del Principal-Agente, la Teoría de la Firma – Costos de Transacción y la Teoría
de la Competencia, que veremos a continuación.
• La Teoría de la Elección Pública. Esta teoría se refiere a las dificultades existentes para averiguar el
nivel de bienes públicos que desea cada persona, ya que estas preferencias no pueden expresarse por
un mecanismo simple, como se haría al adquirir un bien privado mediante el pago de un precio.
• El problema de las Fallas de Gobierno. Estos conceptos, que ya presentamos en la Unidad 1, se

14. pueden expresar de diversas maneras. Entre ellas, como lo hace Walsh (1995), citado por O´Flynn
(2007): los políticos son capturados por grupos de interés y actuarán en su propio interés antes que en
el interés público; la burocracia no necesariamente ejecuta las
directivas políticas que recibe porque prioriza el propio interés de los burócratas y estos anteponen su
propio interés a las consideraciones de eficiencia.
• La Teoría del Principal-Agente. Se refiere a las dificultades para conseguir que los agentes
(empleados en la empresa privada, funcionarios políticos y operativos en el Estado) trabajen en
provecho de los principales (accionistas en la empresa privada, ciudadanos en el sector público). Los
mecanismos que se busca implementar para atenuar este problema se basan en la aplicación de
premios (principalmente en dinero) y castigos (que pueden llegar hasta el despido).
• Teoría de la Firma – Costos de Transacción. En el sector privado, la organización de la producción
en empresas está influida por factores tecnológicos. Pero, además, está influida por la evaluación
comparativa entre lo que conviene hacer en el interior de una organización y lo que conviene comprar
afuera de la organización. La internalización tiende a aumentar
cuando la incertidumbre sobre el futuro es mayor y cuando los costos de transacción (los costos para
negociar, contratar o litigar en casos de controversias) son más elevados. En cambio, la tercerización
y otras formas de subcontratación provocan costos de transacción pero permiten una mayor
flexibilidad en la gestión. Estas actividades se constituyen como mecanismos para utilizar
proveedores especializados en determinados productos, funciones y procesos, seleccionar las mejores
ofertas en cuanto a la relación calidad/precio y dispersar los riesgos de la actividad en múltiples
agentes económicos (Coase, 1937, y Williamson, 1985. Referidos por López, 2006).
• Teoría de la Competencia. Como se ha explicado en la Unidad 1, esta teoría postula que en
condiciones de competencia se logra la asignación más eficiente de recursos y los costos de
producción más bajos. Entre otros supuestos, sostiene que prevalece en los individuos una
racionalidad instrumental y egoísta, orientada a maximizar el beneficio individual mediante el mayor
consumo posible de los bienes apetecidos.
Este conjunto de conceptos económicos se empleó para justificar las líneas argumentales que
propiciaron el traslado de una lógica de mercado al sector público. Según el concepto de fallas de
gobierno y la teoría del principal-agente, los burócratas no tienen incentivos adecuados para trabajar
y podrían aplicárseles las mismas técnicas que, al respecto, se han desarrollado en las corporaciones
privadas. Si el modelo burocrático no alienta el logro de resultados medibles, introducir la
competencia entre organismos públicos y entre distintos tipos de prestadores hará que se alcance un
mayor nivel de eficiencia, ya que los competidores que logren mejor relación calidad/costo en sus
prestaciones desplazarán a los otros. El análisis de los costos de transacción será la guía para evaluar
cuáles servicios conviene tercerizar y cuáles conviene retener en la órbita estatal, dependiendo de la
complejidad de la contratación y las posibilidades concretas de hacer cumplir efectivamente los
contratos.
Como veremos en la unidad 3, la aplicabilidad de estos conceptos al ámbito del sector público no está
exenta de fuertes controversias.
Criterios de mercado en la Gestión Pública. La irrupción del New Public Management
Como decíamos, en el peculiar contexto histórico de los años ochenta y noventa, y partiendo de
fundamentos económicos como los que se han reseñado, los impulsores de reformas administrativas
en el sector público fueron conformando un paradigma que se llamó en inglés New Public
Management (NPM) y que fue traducido al español de distintas maneras,
desde Nueva Gerencia Pública hasta Neomanejo.
Los principios básicos de sustentación del NPM pueden sintetizarse en los tres puntos siguientes:
1. Los mercados deben ser el modelo para las relaciones en el sector público. En consecuencia,
irrumpe con carácter central la categoría de cliente o usuario como destinatario individual de la
acción gubernamental en detrimento de la ciudadanía como destinatario colectivo.
2. Las actividades públicas deben corporativizarse en su organización bajo la forma de empresas
sujetas a privatización o de organizaciones basadas en resultados, con carácter de agencias ejecutivas.

15. 3. La elaboración de políticas públicas, su implementación y la prestación de los servicios deben ser
funciones separadas y relacionadas mediante esquemas contractuales.
4. Un conjunto de nuevas tecnologías administrativas debe introducirse en el sector público,
incluyendo contratos basados en el desempeño, la competencia, incentivos de mercado y
desregulación. Los gerentes públicos deben responsabilizarse por los resultados contar con una
autonomía significativa.
La retórica política del NPM se centró en la idea de que el gobierno pequeño es superior al grande y
de que las fallas de gobierno deben acotarse para poder maximizar la eficiencia. Se sostenía que las
reglas del Estado burocrático contribuían a su: “sobredimensionamiento, con una estructura
gubernamental llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya no existe” (López, 2003:
10). En cambio, se proponía sustituir a las grandes estructuras burocráticas regidas por reglas, por
unidades pequeñas, flexibles y orientadas al usuario llamadas Estado mínimo, que desarrollaban sólo
las funciones necesarias de manera eficaz y efectiva (López, 2003: 10).
Un libro que tuvo mucha influencia en la difusión de estas ideas fue Reinventando el Gobierno, de
Osborne y Gaebler (citado por López, 2003). Se propuso un conjunto de principios, divulgados como
las 5 R, como guía para las reformas organizativas: Reestructuración, Reingeniería, Reinvención,
Realineación y Reconceptualización.
• Reestructurar se refiere a eliminar lo que no se necesita.
• Reingeniería es un concepto divulgado en los años noventa a partir de un texto de Hammer y
Champy publicado en 1993 con ese título, que propone revisar todos los procesos de la organización
y simplificarlos para ahorrar costos.• Reinventar es: “crear en el seno de la administración pública
una cultura de espíritu empresarial, que facilite la introducción de mecanismos de mercado y
pensamiento estratégico en el sector público” (López, 2003: 11).
• Realinear se refiere a la implementación de los cambios derivados del cambio de paradigma en la
práctica de las organizaciones.
• Reconceptualizar indica una nueva manera de pensar en el sector público, la responsabilidad
gerencial y la capacidad de las organizaciones para adquirir y producir conocimientos.
A partir de estos principios, se propagó en todo el mundo una visión esquemática de la gerencia
pública orientada al logro de resultados pautados en contratos (en términos de economía, eficacia y
eficiencia), la introducción de mecanismos del mercado en el sector público y la vinculación del pago
con el desempeño.
En su libro De Resultados en el Estado (2009), el Profesor José María Las Heras presenta una tabla
de parámetros de resultados que amplía las tres medidas básicas mencionadas agregando las de
Efectividad y Ejecutividad; así, completa las 5 E. La eficiencia es la combinación tecnológica entre
insumos y productos intermedios o finales; la eficacia, una medida absoluta que alude a la
producción pública evaluada desde el propio Estado oferente de acuerdo a metas que se propuso
alcanzar. La economía es un parámetro referido al logro de costos lo más bajo posibles; la
efectividad, la valoración de la producción pública pero desde la perspectiva del demandante
ciudadano; la ejecutividad incorpora la noción de oportunidad en la satisfacción de la demanda.
De modo que tenemos, en primer lugar, los principios de las 5 R que se difundieron como un marco
conceptual general para orientar las reformas y, en segundo lugar, contamos con un conjunto de
dimensiones para medir la gestión en términos de resultados, que aludimos como las 5 E. También
podemos identificar técnicas específicas de la gestión privada que se pretendieron adaptar para su uso
en el sector público. Andrea López (2003) las clasifica en tres grandes grupos:
• Técnicas de dirección general de la organización: las que consideran a la organización en su
conjunto, tales como la planificación estratégica, la gestión de cambio organizacional, la dirección
por objetivos y la dirección de proyectos.
• Técnicas correspondientes a funciones específicas de una empresa. Por Ej.: marketing, gestión de la
producción, gestión financiera.
• Técnicas de desarrollo de habilidades directivas como la negociación, gestión del conflicto,

16. liderazgo, trabajo en equipo, etc.
¿Qué efectos prácticos tuvieron las concepciones del NPM?
Especialmente en los países anglosajones, los efectos fueron múltiples, entre ellos:
• La supresión o traspaso de numerosas funciones públicas y organismos burocráticos responsables
de su ejercicio al sector privado.
• La conformación de agencias públicas con importante nivel de autonomía, dedicadas a cumplir
diversas funciones anteriormente a cargo de organismos
burocráticos.
• La introducción de pautas de flexibilidad laboral y retribución por desempeño, tanto a nivel
gerencial como operativo, en las relaciones laborales en el
sector público.
• La atribución de los mismos objetivos y responsabilidades a distintas agencias públicas, con el
propósito de que compitan entre sí.
• La generalización de mecanismos de subcontratación externa (tercerización) de diversos servicios
antes internalizados en los organismos públicos.
• La difusión de la metodología de Contratos-Programa. Esto es, la definición de misiones a cumplir
en un tiempo determinado por una determinada agencia
o entidad, generalmente condicionando su financiamiento a la obtención sucesiva de logros parciales
acumulativos.
Críticas al NPM desde el interior de las reformas gerenciales
Si bien reservamos para la Unidad 3 el tratamiento crítico de los paradigmas neogerenciales del
sector público, tales como el NPM y el de Valor Público, en esta sección de la unidad nos interesa
reseñar los problemas prácticos y las críticas que recibió el NPM desde la misma perspectiva de las
reformas que pretenden superar el modelo burocrático.
Se considera que el NPM adoptó una visión estrecha del concepto de costo eficiente, enfocado ante
todo sobre lo técnico. De esta manera, era posible ser más eficiente por reducción de costos sin
incrementar valor público y sin atender adecuadamente las expectativas ciudadanas.
Además, este modelo careció de contacto democrático con los ciudadanos en general y con las partes
directamente interesadas en cada actividad (Kelly, Mulgan y Muers, 2002). Precisamente, pensar al
destinatario como cliente o usuario impide abarcar expectativas colectivas (López, 2003), ya que
ambas categorías son individuales.
En la práctica, la implementación del modelo NPM evidenció múltiples debilidades y tensiones, entre
las que podemos resaltar las siguientes:
• Raramente se logró generar competencia genuina.
• Se incrementaron los costos de transacción como consecuencia de la preparación de contratos y su
monitoreo.
• La reestructuración y el achicamiento del cuerpo administrativo derivó en una declinación de la
accountability debido a que, en muchos casos, las responsabilidades quedaron atribuidas de manera
dispersa o confusa.
En el NPM, muchas veces el foco en la atención de las demandas individuales impidió considerar el
interés colectivo, que en numerosas ocasiones está incluso en conflicto con aquellas demandas
individuales. Según explican Kelly et ál., la visión de lo que Moore llama entorno autorizante al
referirse al sistema político también adquiere connotaciones novedosas en el contexto de reformas en
que nos encontramos.
Tales cambios derivan de un esfuerzo conceptual por justificar la complementación de los
mecanismos específicamente político-institucionales para canalizar la voluntad de los ciudadanos con
la injerencia sistemática del sector privado en los asuntos públicos, tanto de actores de la sociedad
civil (por ejemplo ONG), como actores del mercado (empresas e instituciones corporativas del
capital).
Estos autores, por ejemplo, nos dicen: “el modelo de gobierno competitivo falló en entender que la
gestión pública no solamente debe prestar servicios, sino también custodiar los valores de

17. gobernanza.” (Kelly et al, 2002). Si bien se han propuesto diversas traducciones, aquí adoptaremos la
gobernanza como un concepto diferente al de Gobierno, porque involucra a todo el conjunto de
actores y redes que conducen los asuntos públicos: La gobernanza puede ser vista como el ejercicio
de autoridad económica, política y administrativa para conducir los asuntos de un país a todos los
niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y
los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y median
sus diferencias. (UNDP, 1997).En la siguiente sección de esta unidad, analizaremos la forma en que
los problemas prácticos y las críticas recibidos por el NPM desde la perspectiva de las reformas
pretendidamente superadoras del modelo burocrático, explican el alcance que Mark Moore ha
pretendido dar al enfoque del Valor Público.
Mark Moore y el paradigma del Valor Público
El libro de Mark Moore, titulado Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público y
aparecido en 1995, es referencia obligada de todos los textos dedicados al enfoque de Valor Público.
La primera edición en español, publicada en 1998, es una de las pocas fuentes bibliográficas en
nuestro idioma sobre este tema.
Al momento de su publicación, el New Public Management aún no había evidenciado todos sus
problemas. De hecho, el texto de Moore no explicita pretensiones de superar a ese paradigma
gerencial. Otros autores presentan el concepto de Valor Público como parte del mismo desarrollo de
las reformas neogerenciales, como advertimos por ejemplo en el texto de Andrea López (2003) citado
precedentemente. Sin embargo, algunas de las ideas principales
del libro permiten establecer una clara diferenciación, no solamente con el modelo burocrático, sino
también con el New Public Management. Así lo ha entendido también una importante corriente de
pensamiento sobre el sector público, especialmente en los países anglosajones y después de algunos
años de experimentación con el New Public Management.
Mark Moore es profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Harvard y su método de
exposición, como es común en las universidades de los Estados Unidos, recurre profusamente a la
ejemplificación con casos sin ofrecer, por otra parte, ningún esfuerzo de síntesis. Esto dificulta la
extracción de los principios y métodos que propone.
Los argumentos de Moore están organizados en tres grandes secciones: primero, los conceptos
generales en torno al Valor Público; segundo, el rol de la política en la creación de valor público;
tercero, la función de la gestión operativa en la gestión de valor público.
Un elemento importante, aclarado desde la introducción del libro, es que los conceptos y
herramientas indicados están concebidos para cierto nivel de funcionarios. En palabras de Moore:
“los que tienen autoridad directa sobre los recursos públicos y responsabilidad por lo que se refiere a
la actuación del sector” (Moore, 1998: ). En nuestro contexto, esta selección se asemejaría a quienes
ejercen cargos ejecutivos electivos, a los integrantes de las plantas políticas que aquellos designan y a
las posiciones operativas superiores. En la traducción española disponible, este conjunto de
funcionarios es aludido como “directivos públicos”.
Acerca del concepto de Valor Público, el autor admite en principio que se trata de una noción algo
abstracta pero que, como veremos, intentará definir. Mientras tanto, nos adelanta que: “buscando y
aprovechando nuevas oportunidades para crear valor público (…) los directivos públicos podrán ser
más útiles a la sociedad.” (Moore, 1998: 46). Para que los directivos públicos puedan actuar en esa
dirección, propone un método: “que adapta el concepto de estrategia corporativa del sector privado a
las circunstancias especiales del sector público” mediante la integración de: “a) la reflexión
sustantiva sobre lo que es valioso y eficaz, b) un diagnóstico de las expectativas políticas, c) análisis
detallados de lo que es viable operativamente” (Moore, 1998: 47). Las tres dimensiones conforman,
según la terminología del autor, un “triángulo estratégico” (Moore, 1998: 47).
Definiendo el valor público
Para comenzar a comprender el concepto de Valor Público, es importante partir de esta idea: “el
dinero que utilizan los directivos públicos se recauda a través del poder coercitivo de la tributación, y
deja así de destinarse a otros usos (…) Este costo de oportunidad se deben comparar con los
beneficios de la actividad pública.” (Moore, 1998).

18. En busca de estándares para medir el valor público, el autor explora primero la concepción según la
cual: “los directivos públicos deben trabajar para conseguir los objetivos marcados por los mandatos
legislativos de la manera más eficaz y eficiente posible.” (Moore, 1998).
Tras una serie de sorprendentes afirmaciones que ponen en duda la pertinencia del juego democrático
para la definición de objetivos, nos habla de la importancia de: “procesos más objetivos para
determinar el valor de la actividad pública y alguna plataforma para confrontar los procesos políticos
con dicha información objetiva.” (Moore, 1998). La plataforma sugerida no tarda en aparecer. Unos
párrafos más adelante, Moore nos dice: “las técnicas procedentes de la economía, la estadística y la
investigación operativa se pueden usar objetivamente para averiguar ex ante o aprender ex post si las
actividades públicas son valiosas o no.” (Moore, 1998). Estas técnicas incluyen el análisis de
políticas, la evaluación de programas, el análisis de costo-efectividad y el análisis de costo-beneficio,
que desarrollaremos a continuación.
Evaluación de políticas
Moore recomienda utilizar esta herramienta con carácter prospectivo (ex ante), es decir, con
anterioridad a que la política evaluada se ponga en práctica. Es el proceso que reconoce las metas y
los valores del cliente, de los individuos afectados, de grupos de ciudadanos, políticos y unidades de
gobierno. También ofrece una explicación general del asunto que se discute. Por último, establece
criterios para evaluar las posibles políticas, los medios para generar y evaluar las políticas
alternativas, losprocedimientosespecíficos para implementar estas políticas y la manera de valorar los
resultados del análisis.
Evaluación de programas
Está destinada a examinar las acciones gubernamentales ya realizadas (ex post). Una de las
metodologías más difundidas es la de marco lógico, utilizada por los organismos internacionales. La
Dirección de Presupuesto del Gobierno de Chile nos brinda una presentación estándar:
La evaluación se distingue del monitoreo por ser un proceso analítico más global e integrado.
Teniendo en consideración lo anterior y los objetivos y requisitos de las evaluaciones, éstas se han
basado en la metodología de marco lógico utilizada por los organismos multilaterales, como el Banco
Mundial y el BID. Dicha metodología se centra en identificar los objetivos de los programas para
luego determinar la consistencia de su diseño y resultados con esos objetivos… (Dipres, 2012).
La evaluación se desarrolla considerando los focos o ámbitos señalados a continuación:
I) Justificación. La justificación es la etapa en que se analiza el diagnóstico o problema que dio
origen al programa y que este espera resolver (o a cuya solución desea contribuir).
II) Diseño. La evaluación del diseño consiste en el análisis del ordenamiento y consistencia del
programa considerando sus definiciones de fin y propósito
(objetivos), sus componentes y actividades para responder a ellos, y los supuestos bajo los cuales se
elaboraron las hipótesis del programa. Lo anterior
toma en cuenta la justificación inicial del programa y la forma en que estos elementos de diagnóstico
han evolucionado.
III) Organización y Gestión. La evaluación de la organización y gestión es el análisis de los
principales aspectos institucionales dentro de los cuales opera el
programa y de los principales procesos, instancias de coordinación e instrumentos de que este
dispone para desarrollar sus actividades y cumplir su propósito.
IV) Resultados. “La evaluación de resultados o desempeño se centra fundamentalmente en la
evaluación de la eficacia, eficiencia y economía del programa.” (Dipres, 2012).
Análisis de costo- efectividad
Este análisis implica calcular un cociente en el cual el denominador es una medida de logro en
sentido físico (accidentes evitados, árboles plantados, pacientes revisados, etc.) y el numerador es el
costo incurrido para hacerlo. Es de mucha utilidad para efectuar evaluaciones comparativas entre
programas alternativos.

19. Análisis de costo- beneficio
Es un análisis que se expresa en términos monetarios. Esta operación es una herramienta básica para
analizar el valor de los negocios privados y en muchas circunstancias también es aplicable a las
actividades del sector público con el fin de comparar las erogaciones necesarias para la concreción de
determinada iniciativa con los ingresos que, según se espera, generaría.
Cuando las erogaciones y los ingresos esperados van a extenderse en el tiempo, los flujos de ingresos
y egresos se descuentan por una tasa que refleja, simultáneamente, el paso del tiempo y el costo de
oportunidad. Para este propósito, debe adoptarse una tasa que refleje las condiciones de mercado.Por
Ej.:en nuestro país, correspondería adoptar una tasa de referencia internacional (por ejemplo la tasa
Libor) y adicionarle la tasa de riesgo país, lo cual equivaldría a una medida de referencia local, como
el rendimiento esperado de la deuda soberana de nuestro Estado Nacional.
Presentado como fórmula, sería:
La sigla VAN significa Valor Actual Neto y es una medida de valor presente de los flujos de ingresos
esperados luego de haber descontado los flujos de egresos a la tasa r (en la fórmula no se emplea la
tasa expresada en términos porcentuales, sino como fracción de la unidad). Normalmente, la
operación de descuento de un flujo futuro tiene un resultado significativo hasta el período 10. Cuando
el VAN, calculado de la manera descripta en el párrafo anterior, arroja un importe positivo, se
concluye que la iniciativa analizada agrega valor. En cambio, si da negativo, nos indica que, desde la
perspectiva de este análisis, se perderá valor y convendría buscar un uso alternativo de los recursos.
Ampliando el concepto de Valor para aplicarlo al Sector Público
Moore destaca que el gobierno no sólo es proveedor de servicios, sino que muchas veces impone
obligaciones sin prestar servicios. Tal es el caso, por ejemplo, de los departamentos de policía, las
agencias de protección medioambiental, etc. También enfatiza que es importante distinguir entre la
evaluación que realizan los ciudadanos y la que realizan los clientes.
Con estas afirmaciones, Moore cuestiona implícitamente la visión del NPM, evidenciando el hecho
de que ese enfoque concentra su atención en los clientes (los destinatarios directos de las actividades
públicas) y, en cambio, no contempla los intereses generales de la colectividad hacia esos mismos
servicios. Asimismo, discute con esta perspectiva cuando sostiene que el proceso político no puede
ser exógeno a la generación de valor, sino que debe ser parte permanente del proceso. Un ejemplo de
situación exógena del proceso político frente a un problema público es el de las leyes que no se
cumplen. El proceso político se limita a fijar un marco legal que puede contener más o menos
elementos programáticos y luego se desentiende de su evolución práctica en las cambiantes
circunstancias de la realidad.
Moore tiene una fuerte convicción respecto a algunos puntos de vista básicos de sus conciudadanos,
que claramente es un juicio de valor subjetivo y condiciona toda su concepción sobre la intervención
pública. Nos dice, por ejemplo: “La mayoría de los ciudadanos de una sociedad liberal prefiere dejar
la organización de las actividades productivas a los mercados y las instituciones privadas en lugar de
los mandatos y las burocracias públicos.” (Moore, 1998). Acepta, entonces, dos tipos de
justificaciones para la intervención pública:
• Cuando existe un problema técnico en la organización del mercado para proveer el bien en cuestión
(una falla de mercado).
• Cuando está presente una cuestión de justicia o equidad en la provisión del servicio o derecho de un
individuo en que el gobierno debe intervenir para
asegurar que el derecho será respetado, no sólo para el individuo en cuestión sino para todos en
general.
En concordancia, distingue dos tipos de aspiraciones de los ciudadanos. El primer tipo son los bienes
colectivos que los ciudadanos desean y consumen individualmente, pero que no puede proporcionar

20. el mercado porque el bien es indivisible y no se puede vender al consumidor individual, como en los
clásicos ejemplos de las actividades preventivas (frente a la criminalidad, las epidemias, etc.). El
segundo, consiste en las aspiraciones políticas que requieren condiciones sociales adicionales como,
por ejemplo, una distribución equitativa de los derechos y las responsabilidades entre organizaciones
públicas y privadas, una distribución equitativa de las oportunidades económicas o las obligaciones
sociales, y una voluntad de economizar en el gasto que hacen las organizaciones públicas de los
impuestos.
En función de estos razonamientos, los gerentes públicos deben actuar para definir propósitos
valiosos para la colectividad y producirlos, así como para fortalecer las políticas que proponen a sus
autorizadores.
Después de reseñar la evolución de las herramientas que se han desarrollado en la empresa privada
para la gestión estratégica, Moore propone un modelo de gestión que se basa conceptualmente en lo
que llama el triángulo estratégico para el propósito de generación de valor en el Sector Público.
Este modelo, como se ve en la siguiente figura, reúne el aspecto sustantivo (políticas públicas que
generan valor), el entorno autorizante (se refiere así al proceso político) y el entorno operativo, es
decir, la organización de medios materiales y humanos que posibilita el avance de las acciones
necesarias.
El Triángulo Estratégico de Mark Moore:
Como hemos dicho anteriormente, Moore (1998) despliega los conceptos mediante una extensa
narración de diversos casos en los que los directivos públicos llevan adelante alguna misión
específica y de notable complejidad.
No obstante ello, intentaremos esquematizar sus planteos de manera sintética. El autor, además de
explayarse en el concepto de Valor Público y en la búsqueda de valor como orientación general para
la intervención pública, aborda diferenciadamente la gestión política y la gestión operativa en
términos de funciones y técnicas inherentes a cada una.
El Valor Público como concepto poscompetitivo y posburocrático
Numerosos autores, sobre todo en el ámbito anglosajón, han considerado que la irrupción del
concepto de Valor Público implica la proposición de un nuevo paradigma de gestión que supera tanto
al modelo burocrático como al modelo competitivo del NPM. Entre ellos, nos encontramos con
Stoker (2005), quien afirma que el modelo de Valor Público implica una comprensión distinta de los
desafíos de eficiencia, responsabilidad (accountability) y equidad. Este autor señala que la política no
está confinada a algún espacio específico en el
modelo de Valor Público, como en los otros dos paradigmas. Al contrario, la política es la dimensión
que insufla vida a todo el proceso, mecanismo esencial para administrar la incertidumbre en un
mundo impredecible.
Por otra parte, O´Flynn (2007) describe el Valor Público como un concepto multidimensional –un
reflejo de preferencias colectivamente expresadas y políticamente mediadas por la ciudadanía-
elaborado no sólo a través de “resultados”, sino también a través de procesos que pueden generar
confianza y percepción de honestidad y justicia.
Los autores Horner and Hazel (citados por O´Flynn, 2007) sostienen que la consideración del Valor
Público lleva a:
...pensar a los ciudadanos como accionistas que velan por cómo sus impuestos son gastados. El valor

21. puede ser creado a través de prosperidad económica, cohesión social o desarrollo cultural.
Finalmente, el valor –en forma de mejores servicios, confianza incrementada o capital social, o
problemas sociales disminuidos o evitados – es decidido por el ciudadano. Los ciudadanos hacen esto
a través del proceso democrático, no solamente a través de su votación en las urnas, sino también
participando en consultas y encuestas, por ejemplo.
Asimismo, Smith (2004) sostiene que el enfoque de Valor Público permite redescubrir las
posibilidades del gobierno porque alienta la deliberación sobre el valor y los medios para lograrlo,
provee un foco para la deliberación política en general dentro de las organizaciones del sector público
u otras relacionadas, y enfoca sobre resultados y estrategias, no simplemente sobre estructuras y
medios.
Para definir el paradigma del valor público, Stoker (2006) ofrece cuatro proposiciones clave:
1. Las intervenciones públicas se definen por la búsqueda de valor público en contraste con la
justificación por fallas de mercado, comúnmente aludidas por los economistas.
2. Un amplio conjunto de partes interesadas tiene legitimidad y debería ser incluido e involucrado en
la actividad del gobierno.
3. Un criterio pragmático para organizar y brindar los servicios públicos.
4. Se requiere un enfoque basado en el aprendizaje que sea adaptable a circunstancias cambiantes
para brindar los servicios públicos, por lo cual los modelos de red de actores resultan más adecuados
que los basados exclusivamente en el mercado.
Por otro lado, un texto de Gavin Kelly, Geoff Mulgan y Stephen Muers, llamado Creando Valor
Público (2002), señala que es muy diferente impulsar reformas centradas en incrementar el valor
público que hacerlo con foco en la reducción de costos, como lo plantea el NPM.
Este trabajo, elaborado en 2002 como material para discusión en el ámbito de la Unidad Estratégica
del Gabinete del Gobierno del Reino Unido, ha tenido mucha influencia en las discusiones más
recientes sobre Valor Público. Para los autores, el Valor Público es el valor creado por el gobierno a
través de servicios, regulaciones y otras acciones: “El valor agregado por el gobierno es la diferencia
entre los beneficios definidos por la ciudadanía y los recursos y los poderes que los ciudadanos
deciden dar a su gobierno. La legitimidad del gobierno depende del valor que logra crear” (Kelly et
ál, 2002). Así, los autores proponen tres componentes clave para el valor público:
1. Servicios.
2. Resultados.
3. Credibilidad, legitimidad y confianza.
En síntesis, desde los noventa ha crecido la opinión de que no sólo son importantes los resultados del
Estado, sino también los acuerdos de gobernanza que incrementan la legitimidad y la calidad del
proceso de decisiones. Ello, porque las preferencias colectivamente determinadas son de naturaleza
diferente que la mera agregación de preferencias individuales.
Reformas del Estado y educación superior. Mercantilización y evaluación externa
En los años noventa, el impulso reformista en Argentina alcanzó también a las universidades
públicas.
Como se ha dicho en la primera unidad, al inicio del proceso de reformas nuestro país se encontraba
muy condicionado por la situación de elevado endeudamiento externo del sector público.
Respecto a las iniciativas presentadas por los acreedores internacionales, sean privados, públicos o
multilaterales, los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial tuvieron un rol importante en la formulación de las propuestas de privatización,
desregulación y liberalización.
Precisamente, el Banco Mundial fue la institución que más se involucró en lo que se relaciona
específicamente con las reformas de la educación superior en la Argentina. Los planteos del Banco
Mundial admiten la intervención estatal en materia de educación superior, pero siempre que esta se
encamine a sustentar o apoyar, no a sustituir o suplantar al mercado (Romero et ál., 2002).

22. En los primeros años de la década del noventa, se conocieron muchos planteos que criticaban una
supuesta superpoblación de la matrícula universitaria tras el proceso de expansión que hemos
estudiado en la U1.Según se decía, esto perjudicaba el nivel académico y generaba problemas para el
financiamiento estatal. Romero et ál. (2002), presentan la siguiente esquematización de esos
problemas siguiendo el análisis del Banco Mundial:
• El problema distributivo: la sociedad en su conjunto financia la educación superior, de la cual se
benefician principalmente los sectores medios y altos,
mientras persisten severas falencias en la educación básica y media.
• El problema de la eficiencia interna: el presupuesto de cada universidad depende de la inercia
histórica y de su poder de negociación, en vez de basarse en indicadores de resultados.
• El problema de la eficiencia externa: puesto que el funcionamiento de las universidades no depende
de fondos provenientes del sector privado, no existen
suficientes incentivos para que se preste atención a las necesidades del mercado.
Uno de los aspectos criticados en aquella época por los impulsores de reformas era la fuerte
proporción de egresados en ciencias sociales y la menor proporción de graduados en ciencias básicas
sobre el total de estudiantes. Se entendía que, debido a esta situación, la formación superior tenía un
impacto inferior al deseado en el desempeño económico del país. A partir de estos conceptos, se
propuso que el Estado asumiera un rol evaluador y definiera resultados a alcanzar como
condicionante para el acceso a recursos; asimismo, el Estado debería establecer criterios de
competencia por dichos recursos (Romero et ál., 2002).
En 1991, se formalizó un acuerdo entre el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el Ministerio
de Educación, destinado a desarrollar el Subproyecto 06 de Fortalecimiento de la Gestión y
Coordinación Universitaria que, con financiamiento del Banco Mundial, procuraba elaborar un
modelo de evaluación aplicable a todo el sistema universitario argentino (Chiroleu et ál., 2001: 5).
Ese mismo año, se difundió un nuevo proyecto de Ley Universitaria conocido como Proyecto De
Imaz y elaborado por el Ministerio de Educación. Este proyecto establecía por primera vez la
distribución de una parte de los recursos fiscales (25%) entre las instituciones en función de criterios
que premiaran la eficacia y eficiencia en la gestión, así como la calidad de la oferta universitaria
medida en función de indicadores de cualificación debidamente publicitados (Chiroleu et ál., 2001:
6).
Mientras tanto, la política presupuestaria que acompañaba a estas concepciones iba provocando, en
términos reales, un deterioro en el financiamiento de las universidades públicas. Esta política
presupuestaria, por una parte, era concordante con retracciones generalizadas en los recursos
destinados a las actividades públicas. Por otra parte, según diversos análisis críticos, el caso particular
de las universidades abonaba el terreno para instaurar la búsqueda de fondos propios en el seno de
cada casa de estudios.
En los diferentes aspectos de la gestión universitaria, comenzó a plantearse la cuestión de la
eficiencia como resultado principal. Chiroleu et ál. (2001: 6) nos presentan las principales
dimensiones a las que se refería, en este contexto, el concepto de eficiencia:
• En materia de financiamiento, es eficiente la obtención significativa de aportes privados como una
forma de aumentar los ingresos universitarios. Esta contribución podría asumir distintas modalidades,
contemplando, entre ellas, el cobro de contribuciones a los alumnos, lo cual suponía suprimir el
principio constitucional de gratuidad de la educación.
• El rendimiento se mediría en la relación ingreso-egreso, duración real de las carreras, deserción, etc.
En este punto, la limitación del ingreso y la imposición de formas más severas de control académico
permitirían mejorar los índices de rendimiento.
• La calidad académica sería evaluada a partir de criterios uniformes para todas las instituciones con
un sesgo fuertemente cuantitativo. Además, se establecieron diversas medidas inspiradas por la
lógica de la competencia. Por ejemplo, el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores,
instituido en 1993 por el Decreto Nº 2427 de ese año, se planteaba como herramienta para fomentar

23. la mayor dedicación a la actividad
universitaria e instalaba, con ese propósito explícito, mecanismos de competencia para lograr un
suplemento salarial. Iris Richmond lo presenta críticamente diciendo que este régimen: “desató un
frenesí para acreditar evidencias sólo cuantitativas de productividad científica y académica”, ya que:
“estaba subordinado a la cantidad de proyectos, informes y publicaciones presentadas” (Richmond,
2006: 4).
Otro aspecto que llamó la atención del Banco Mundial, en tanto entidad promotora de las reformas,
fue la posibilidad de articulación de las universidades con las instituciones de educación superior no
universitaria, tales como los profesorados organizados por los sistemas educativos provinciales. Las
ventajas que se planteaban para el desarrollo más amplio de la educación superior no universitaria
combinaban explicaciones en término de la pertinencia de sus posibles ofertas formativas, con sus
ventajas económicas, en comparación
con las carreras universitarias tradicionales.
A este respecto, Iris Richmond cita a Paviglianiti (1996) para referirnos que el Banco Mundial
propuso:
…desarrollar instituciones de educación no universitarias, públicas y privadas, de tipo politécnico,
ciclos cortos, institutos técnicos, colegios comunitarios, educación a distancia y programas de
enseñanza abierta. Valorizó estas opciones porque sus programas son de bajo costo y ofrece [sic]
capacitación que responde flexiblemente a la demanda del mercado de trabajo, y que por mecanismos
apropiados pueden ser relacionados con los programas universitarios”(Richmond, 2006: 10-11).
Esta misma autora considera, desde una perspectiva crítica, que el objetivo principal de este planteo
era descomprimir la presión sobre la matrícula universitaria, que hasta entonces era gratuita y había
experimentado la ininterrumpida expansión vista en la unidad 1.
En 1995, terminó de acordarse el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) entre el
gobierno argentino y el Banco Mundial. Este acuerdo contemplaba la conformación, mediante un
préstamo de esa entidad bancaria multilateral, del Fondo para el Mejoramiento de la Educación
(FOMEC), que preveía la asignación de sus recursos a las universidades
públicas, condicionada al cumplimiento de ciertas reformas en su organización y funcionamiento.
Este programa recogió todas las discusiones conceptuales que hemos planteado en los párrafos
precedentes. Uno de sus objetivos básicos fue el incremento de la participación del sector privado en
la financiación de la educación superior. Se planteaba, entre otros argumentos, que de esta manera se
liberarían recursos para el sector prioritario de la enseñanza básica y secundaria. También se esperaba
que, al necesitar provisión de fondos por parte del sector, las instituciones universitarias se volviesen
más atentas a las
señales del mercado, en especial aquellas provenientes del mercado de trabajo (Romero et ál., 2002).
Estos planteos tuvieron múltiples consecuencias, entre ellos modificar el concepto tradicional de la
función de extensión universitaria, inspirado en principios de ampliación del acceso social a las
capacidades universitarias, por el de transferencia valorada por el mercado y transable a través de
servicios arancelados. También resultaba alentada la mercantilización de la educación superior como
tal, por lo cual se generalizó el arancelamiento de la formación de postgrado y de las articulaciones, y
se llegó también, bajo ciertas pautas, a la fijación de ciertos tipos de aranceles en la enseñanza de
grado (Ley 24.521, Art. 59, 1995).
En el mismo año, 1995, se sancionó la Ley de Educación Superior N° 24.521 (LES), la cual
contempló todos los criterios reformistas desarrollados desde el PRES en su articulado original.
Asimismo, esta ley creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y
estableció los criterios básicos de la actividad evaluativa del Estado sobre la educación superior.
El Gobierno de la Alianza, que desarrolló su incompleto período de gestión en el bienio 2000-2001,
mantuvo, en materia de educación superior, los mismos criterios orientadores del ciclo menemista en
términos generales, a pesar de que los resultados no habían sido los esperados en términos de eficacia
y eficiencia ni en la formación de graduados, ni en la cantidad y calidad de la investigación, ni en la
generación de fondos propios.

24. La prolongada recesión que se había iniciado a fines de 1998 evolucionó hacia una crisis
generalizada en 2001, en un proceso que afectó profundamente la actividad universitaria,
especialmente en materia de financiamiento. Uno de los episodios más tensos de este proceso de
deterioro fue el intento del efímero Ministro de Economía, Ricardo López Murphy, de aplicar un
drástico recorte al ya menguado presupuesto universitario en marzo de 2001. Esta medida provocó
una gran resistencia y contribuyó a la rápida caída del ministro.
Integrando ideas
El modelo burocrático fue tradicionalmente cuestionado por sus detractores por atender
prioritariamente a los medios antes que a los fines. También se lo consideró como una de la causas de
la incesante expansión del Estado.
En el contexto posterior al final de la guerra fría, se impulsó una drástica reforma del Estado desde
los países más desarrollados económicamente. Los centros de poder financiero se propusieron
imponer sus pautas en todo el mundo, en
consonancia con la creciente globalización de las actividades económicas. Así, las reformas del
Estado tuvieron una dimensión hacia afuera, basada en la ampliación de la esfera de la actividad
privada, y en la reducción del tamaño y de la actividad del Estado. Asimismo, tuvieron otra
dimensión hacia adentro en que las reformas administrativas neogerenciales se propusieron introducir
en el sector público principios organizativos de mercado y criterios de gestión de la empresa privada.
En este marco, las medidas de reforma administrativa que se impulsaron inicialmente recibieron la
denominación de conjunto de New Public Management (NPM). Numerosos organismos burocráticos
se desmembraron y se transformaron en agencias ejecutivas; en muchos casos, se pretendía que
dichas agencias compitieran entre sí. Se introdujeron también reglas más flexibles en las relaciones
laborales, se atribuyó más discrecionalidad y responsabilidad por resultados a los directivos de estas
agencias, y se enfatizó la orientación de las actividades a la satisfacción de las expectativas de los
clientes, es decir, los usuarios directos de las actividades.
Una vez instalado y puesto en marcha tal proceso, sus severas limitaciones fueron señaladas desde el
interior de la propia visión reformista, fundamentalmente porque la priorización del cliente directo
evidenciaba un descuido del interés general o colectivo y porque la atomización de la autoridad
estatal desdibujaba la atribución de responsabilidades. Con
el propósito de superar las limitaciones de los paradigmas precedentes, tanto del burocrático como
del NMP, se desarrolló un nuevo enfoque que se denominó Creación de Valor Público. Este
paradigma pretende orientar la acción pública mediante el principio que lleva en su nombre por
analogía
con el concepto de creación de valor; este último es el objetivo principal en la actividad privada.
El paradigma del valor público se propone como un enfoque pragmático que emplea técnicas de
medición de valor utilizadas en el sector privado (resultados en términos de costo- beneficio, entre
otras) y que también intenta medir aspectos difusos supuestamente valorados por los destinatarios de
la acción pública, tales como la credibilidad, confianza y legitimidad. El proceso de creación de valor
público se esquematiza en un triángulo estratégico que refleja el involucramiento del sistema político
en el proceso (entorno autorizante), de los criterios de política pública en condiciones de crear valor y
de las organizaciones públicas involucradas (entorno operativo).
Los autores que tratan este paradigma no se han limitado a definir el valor público, sino que también
han hecho un esfuerzo para explicitar las funciones que el entorno autorizante y el entorno operativo
cumplen en el proceso, y para desarrollar técnicas con el fin de actuar explícitamente para la creación
de valor en el sector público.
Este proceso tuvo un correlato específico en el sistema universitario de numerosos países. En la
Argentina, el sistema se había expandido fuertemente a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y,
en el contexto de reformas, se introdujeron cambios profundos en la concepción del financiamiento
de la educación superior. Así, se otorgó mayor importancia a la posibilidad de que las universidades
públicas obtuvieran fondos del sector privado, por lo que se comenzó a asignar recursos
condicionados al logro de determinadas metas de eficiencia. La preocupación por los resultados de la
educación superior se extendió a diversos aspectos, en general valorados según el concepto de
eficiencia. Para medir estos resultados, el Estado incorporó vigorosamente un rol evaluador de la

25. actividad de las universidades, para lo cual se creó la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria (CONEAU) como ente específicamente encargado de esta tarea. Además,
se difundieron figuras novedosas de gestión universitaria, tales como los Contratos-Programa, que
también vincularon al financiamiento con el logro de determinados resultados.
Unidad 3
El Valor Público. Un modelo controversial
Contenidos
Alcances y limitaciones del concepto de valor público. El liberalismo de Moore adscribe a una visión
restrictiva de la soberanía popular. El enfoque de valor público y el universalismo. Globalización,
reformas y debilitamiento de los Estados nacionales. Las reformas neoliberales:
deterioro social y recurrentes crisis financieras. Resultados hacia adentro del Estado de las prácticas
neogerenciales. ¿Pueden las herramientas neogerenciales ser útiles al interés popular?
América Latina en el siglo XXI. Liberalismo y democracia. Una contrafiguración de los enfoques
neogerenciales. García Linera y la estatalidad para la soberanía popular.
Objetivos
A lo largo de esta unidad, esperamos que Ud. pueda:
• Identificar situaciones en las cuales el enfoque de Creación de Valor Público resulte limitado para
dar respuesta a las expectativas ciudadanas.
• Presentar argumentos y experiencias contrarias a la aplicación del enfoque de Creación de Valor
Público en las instituciones estatales de Latinoamérica.
Presentación
Desde el comienzo, en este seminario abordamos las principales problemáticas relacionadas con los
criterios orientadores en la Administración de las Actividades Públicas. Cuando trabajamos la Unidad
1, nos dedicamos a la perspectiva histórica de los procesos que llevaron al Estado - Nación a una
crisis de legitimidad, tanto en lo referido al tamaño relativo
de la actividad estatal, cuanto a sus modos de intervención en la vida económica y social dentro del
modelo tradicional o weberiano.
En la Unidad 2, hemos trabajado sobre los conceptos inspiradores de las reformas en los criterios de
administración de lo público que dieron paso al surgimiento de un modelo conocido como New
Public Management (referenciado en el mercado) en primer lugar y, luego, a otro llamado Creación
de Valor Público (referenciado en redes de gobernanza).
Así es como llegamos a esta Unidad 3, en la que finalmente nos ocuparemos de realizar un análisis
crítico al Paradigma de Valor Público y al modelo de las reformas neogerenciales en el Sector
Público. Ello, porque los enfoques neogerenciales del Estado, y el de Valor Público entre ellos,
implican un fuerte protagonismo del sector privado y, desde nuestra perspectiva latinoamericana, nos
encontramos ante modelos que son exportados de los países centrales –o importados desde aquí–
según otro punto de vista.
Estas dos dimensiones de las reformas (el protagonismo del sector privado, y su gestación y
propagación desde los centros mundiales de poder económico financiero), introducen controversias
de diversos alcances en el contexto de nuestra región, que iremos tratando en los siguientes
apartados.
Alcances y limitaciones del concepto de valor públicoUna característica de los escritos de Mark
Moore es su recurrencia en expresar tajantes afirmaciones sobre supuestas preferencias de la sociedad
como si fueran verdades objetivas. Sin embargo, es notorio que se trata de simples juicios de valor
respecto a los cuales el autor no aporta fundamento alguno.

26. Un trabajo de 2006, en el cual Moore retoma el concepto de valor público, brinda ejemplos
elocuentes de esta actitud: Los ciudadanos que viven en las diversas naciones del mundo parecen
haber perdido una buena parte de la confianza en sus gobiernos. Ya no tienen confianza en que sus
gobiernos puedan defenderlos de la guerra o del terrorismo que ataca desde afuera, o de la violencia
étnica o el crimen provenientes desde el interior. Ellos temen esa corrupción generalizada que ha
minado la capacidad de los gobiernos para asegurar los derechos civiles básicos tales como el
derecho a mantener la propiedad, a formar asociaciones voluntarias y a participar en una gobernanza
democrática. Ellos tienen dudas respecto a que los gobiernos puedan cumplir sus promesas de
proveer trabajo, bienestar material, y proporcionar al menos un nivel mínimo de salud y educación.
Incluso dudan de la capacidad del gobierno para proveer bienes y servicios públicos que debieran
tener el financiamiento suficiente como para hacerlo de una manera efectiva y eficiente.
En contraste con eso, los ciudadanos parecen haber incrementado su confianza en el poder del sector
privado para mejorar las condiciones de la sociedad en que viven.
Parte de esa confianza deriva en la fe creciente que tienen en la capacidad de las corporaciones
privadas y en los mecanismos de mercado como herramientas para desarrollar la prosperidad
material.
Por supuesto, los ciudadanos del mundo han entendido desde hace ya tiempo el poder que tiene el
capitalismo y el mercado para impulsar el desarrollo económico y tecnológico. Lo que puede resultar
nuevo, quizás, es la creencia que tales avances pueden realizarse sin las consecuencias negativas en el
plano económico, político y social que se dieron en el pasado. Por un lado, existe la esperanza -que se
expresa en el movimiento tendiente a aumentar la responsabilidad social corporativa- de que las
corporaciones privadas pueden estar persuadidas de la necesidad de producir su magia material y, al
mismo tiempo, hacerlo sin el daño que en el pasado hicieron al ambiente natural y social.
Por otro lado, existe la esperanza -que se expresa en el actual entusiasmo por la empresa social y por
el empresariado social- de que la energía empresarial, animada y orientada por el mercado, puede
volver a enfrentar la tarea de hacerse cargo de importantes problemas sociales y encontrar solución a
esos problemas que el gobierno ha descuidado. (Moore, 2006)
Como podrá observar, es notorio que el autor se presenta como un confeso enamorado de la empresa
capitalista y un partidario de la propuesta tendiente a utilizar la lógica empresarial todo lo posible en
las actividades públicas. Aunque en sus trabajos suele hacer referencias a la sociedad liberal, sus
críticas al funcionamiento del poder político y a los efectos de la expresión de la voluntad de las
mayorías son recurrentes. A este tema nos dedicaremos a continuación.
El liberalismo de Moore adscribe a una visión restrictiva de la soberanía popular
En la visión de Moore, se entiende implícitamente que las cuestiones económicas deberían estar al
margen de la deliberación política. Esta postura neoliberal se referencia en autores como Nozik,
quien sostiene que toda construcción política se asienta en la libre iniciativa individual y que la única
organización legítima es la negociada por las libres actividades de los individuos en competencia.
También se observa en Hayek, para quien las decisiones de la mayoría no están exentas de
arbitrariedad, aunque sean realizadas por procedimientos legales y democráticamente correctos
Bonetto, 2009).
Una idea central de la doctrina política liberal es la inevitabilidad del carácter representativo del
régimen de gobierno, que condiciona toda la construcción institucional. Sobre esta base:
...el rol de los ciudadanos no es el de decidir cuestiones políticas, fijando la agenda del debate
público, y elegir representantes que pongan en práctica esas decisiones, sino que se reduce a elegir las
personas que fijarán la agenda y adoptarán las decisiones. En ese marco, la democracia se instituye
más
como un mecanismo para autorizar gobiernos que para plantearse objetivos político morales.
(Bonetto, 2009).
Al respecto, recordemos el concepto de entorno autorizante de Moore, abordado en la Unidad 2. Este
concepto implica la habilitación de estrategias creadoras de valor a los directivos de las
organizaciones públicas por parte del sistema político. Mediante este mecanismo, la ciudadanía no

27. ejerce directamente la soberanía popular sino que la delega en los representantes, en su gran mayoría
políticos profesionales: un sector especializado en la cosa pública que también suele denominarse
clase política.
Sin embargo, Moore plantea un débil atenuante de esta distancia entre el ciudadano y la decisión
política, al recomendar el uso habitual de herramientas de relevamiento de la opinión pública, tales
como las encuestas. Pero la expresión de preferencias e intereses, por una parte, está fuertemente
condicionada por la existencia de poderes fácticos, como grupos económicos y medios de
comunicación, con gran capacidad de recursos para propagar su punto de vista sectorial. Por otra
parte, las preferencias e intereses de los ciudadanos: “se articulan con identidades socioeconómicas y
culturales, étnicas y de género, que tornan muy difícil la conciliación consensual de argumentaciones
divergentes (…) El consenso es un bien escaso en sociedades altamente fragmentadas.” (Bonetto,
2009)
El enfoque de valor público y el universalismo
La pretendida universalidad de las afirmaciones de Moore, encabezadas con frases como: “los
ciudadanos que viven en las diversas naciones del mundo”, de ningún modo es admisible. El
supuesto rechazo ciudadano por la intervención estatal es incompatible con resultados contundentes
obtenidos en instancias electorales. Por citar algunos casos: Bolivia en los años 2006 (elección
presidencial), 2008 (revocatoria presidencial) y 2009 (reforma constitucional);
Argentina en las elecciones presidenciales de 2011, etc.
Diversas encuestas realizadas en los últimos años también muestran una postura favorable respecto a
la intervención estatal. Cunill Grau (2011), citando encuestas efectuadas por Latinobarómetro en
2008, nos señala: “cuando se pregunta cuáles son las actividades que deberían estar en manos del
Estado, un 86% de los habitantes se inclina por la educación básica y primaria, seguido por la salud
con un 85%, el agua potable con 83%, las universidades y pensiones/jubilaciones con 82%, servicios
eléctricos y petróleo con 80%, teléfonos con un 71% y, finalmente, el financiamiento de los partidos
políticos con 59%” (Corporación Latinobarómetro, 2008: 37). Lo notable de estos resultados es que
los ciudadanos prefieren un mayor control por parte del Estado en estos ámbitos, a pesar de que han
sido controlados por manos privadas durante décadas.
Muy recientemente, se difundió en la prensa argentina un estudio de la agencia Ipsos sobre la opinión
pública en relación a la intervención del Estado; en esta indagación, se concluye que la población
actualmente considera que la mayoría de las propiedades y actividades deberían encontrarse bajo
control estatal y no privado. De forma opuesta a estas tendencias sociales en nuestra región, la
incorporación generalizada del sector privado en las actividades
públicas es un elemento central para el modelo del Valor Público que estudiamos en este seminario.
Algunos autores del proceso destacan la estrecha vinculación entre las propuestas neogerenciales y
las reformas económicas postuladas por el Consenso de Washington. Es el caso de Omar Guerrero
(2003), para quien las reformas tenían como objetivo central desmantelar las organizaciones estatales
para que el capital privado pudiese desplegar sin barreras su lógica globalizadora. De este modo,
explica:
...florece una red comercial mundial manejada
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), para agilizar el
intercambio mercantil, y ya están implantados los elementos de coerción y amenaza contra las
resistencias nacionales,
merced al control de la deuda pública externa que ejercen el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional. (…) En contraste con la visión del nacionalismo sobre un Estado burocrático fuerte, el
globalismo exige un irrestricto movimiento de capitales apátridas a través de fronteras permeables al
libre paso del dinero circulante. (Guerrero, 2003)
La imposición del decálogo del Consenso de Washington, con las reformas neogerenciales que le van
asociadas, incluido el enfoque de Valor Público, fue el mecanismo específico de subordinación que
los centros de poder internacional impusieron a los países periféricos –los de América Latina entre
ellos- en la última década del siglo XX.
Pero lo cierto es que la conquista de América Latina no es un fenómeno nuevo, sino que fue
constitutiva de la formación de la Europa moderna. Tres aspectos de esta vinculación pueden

28. identificarse como fundamentales:
a) la atribución de superioridad a la raza de los conquistadores sobre la de los conquistados,
b) la explotación económica colonial, basada en el saqueo de recursos,
c) la imposición de la perspectiva eurocéntrica del conocimiento y de las ideologías.
A lo largo de los años, el eurocentrismo propuso el moderno desarrollo europeo como modelo
universal. En ese marco, se produjo el colonialismo interno, que reproduce la misión civilizatoria del
blanco por sobre el negro, el indio y el mestizo, ahora a cargo de las élites blancas criollas, durante el
período de la independencia de América Latina. Esa oposición clásicamente definida como
civilización o barbarie se repite resignificada en otros momentos y en otros discursos, como los de la
modernización durante los cincuenta y el neoliberalismo durante los noventa. (Bonetto, 2009)
Globalización, reformas y debilitamiento de los Estados nacionales
El efecto de la globalización y las reformas como debilitantes de los Estados nacionales ha sido
objeto de profusos debates académicos y políticos. Al decir de Guerrero, con las reformas
neogerenciales se pretende imponer unas metodologías administrativas uniformes en todo el mundo,
como parte de la ofensiva globalizadora:
… La punta de lanza es la elaboración de un léxico gerencial común para todas las naciones del orbe,
a través del cual todos los paisanos, independientemente de su nación de origen, cultura, educación,
sexo y edad, reconozcan a las mercancías administrativas globales y las puedan consumir.
Para hacer fluir el nuevo léxico ya existe un idioma planetario, el inglés, que sirve como medio de
intercomunicación global. Florece una red comercial mundial manejada por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para agilizar el intercambio mercantil, y ya están
implantados los elementos de coerción y amenaza contra las resistencias nacionales, merced al
control de la deuda pública externa que ejercen el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional. El producto así creado es una mercancía personificada en un modelo estándar de
gestión pública que se puede consumir en cualquier país, un clon gerencial cuyos elementos
generales y más atractivos para los clientes potenciales es la sublimación del espíritu empresarial
privado dentro del gobierno; el establecimiento de mercados en el seno de la administración pública;
la promoción de la competencia comercial entre las oficinas que brindan servicios públicos; y el
aislamiento absoluto del management con respecto al contagio del virus de la política. La propuesta
del modelo es que puede sustituir con creces a la versión “tradicional” de la administración pública
vernácula, ya vetusta y propia de ese emisario del pasado que se llama Estado-nación. (Guerrero,
2003)
La mundialización productiva es una de las características centrales de la actual etapa de la
globalización económica.
Implica una segmentación de la producción, de modo que la investigación y el desarrollo de un
producto puedan estar localizados en un determinado país y, por otra parte, los distintos componentes
de ese mismo producto puedan
fabricarse en diferentes naciones, así como ensamblarse en otras para optimizar las ventajas de cada
localización.
Un modelo productivo de estas características implica un fuerte protagonismo de las empresas
transnacionales, que desarrollan una lógica productiva de alcance mundial y carecen de compromisos
permanentes con cada país en particular. Por este motivo, las corporaciones de este tipo generan tanto
localizaciones como retiros de actividades con gran dinamismo, lo que implica presiones sobre el
balance de pagos externos para las economías receptoras como contrapartida, así como una mayor
incertidumbre sobre el nivel de actividad económica de mediano y largo plazo, y sobre las fuentes de
empleo para la población.
Más volátiles aún son los movimientos de capitales financieros. Los agentes financieros con alcance
mundial destinan sus excedentes según criterios de maximización de rentabilidad/riesgo, a la vez que
las reglas impuestas globalmente permiten que tanto las entradas como las salidas de las economías
receptoras puedan concretarse en forma muy rápida, prácticamente instantánea.
Estos fenómenos globales, tanto en la economía real como en la financiera, adquieren una dinámica
fuera del control de los Estados nacionales que, sin embargo, reciben el reclamo de sus ciudadanos en
las frecuentes crisis ocasionadas.

29. García Linera (2010) presenta la situación en términos de una dicotomía de visiones. Quienes
propician la globalización auguran con ella laminimización del rol del Estado, señalando además que
con la supremacía militar norteamericana:
“estaría surgiendo un gendarme internacional y una justicia planetaria que debilitaría el papel del
monopolio de la coerción, del monopolio territorial del la justicia que poseían anteriormente los
Estados”. Por el contrario, los representantes de la llamada visión petrificada restan importancia a los
efectos de los cambios mundiales, y destacan la vigencia de los Estados como cohesionadores
territoriales y como responsables del: “sistema educativo, el régimen de leyes, el régimen de
penalidades, cotidianas y fundamentales que arman el espíritu y el hábito cotidiano de las personas”.
(García Linera, 2010)
El autor señala esta dicotomía como: “tensión entre reconfiguración de la soberanía territorial del
Estado y la existencia y presencia de ámbitos de decisión supraestatales” (García Linera, 2010).
También ofrece como ejemplo el impacto de las fluctuaciones de precios internacionales de las
materias primas agrícolas o mineras (las commodities) sobre los presupuestos de los Estados de
países exportadores de ese tipo de mercancías, como es el caso de Bolivia y otros países de América
Latina. Allí, el Estado puede adoptar ciertas decisiones soberanas, como incrementar la recaudación
tributaria sobre la renta de recursos naturales para destinar los recursos a políticas sociales; sin
embargo, la magnitud de la renta de exportación de recursos naturales está condicionada por
circunstancias del mercado internacional que están más allá de las posibilidades del Estado.
Entonces, concluye, el ejercicio de la soberanía está determinado por dos dimensiones: la Estatal
nacional y la global.
Las reformas neoliberales: deterioro social y recurrentes crisis financieras
El economista Serge Latouche, Profesor Emérito de Economía en la Universidad París-Sud, nos
advierte que el proceso de mundialización al que se asocian las reformas del Estado es: “una empresa
deseada por algunos para su provecho, que presenta riesgos enormes y considerables peligros para
todos.” (Latouche, 2003). En este sentido, nos invita a pensar:
Detrás del anonimato del proceso, hay beneficiarios y víctimas. Amos y esclavos. Entre los
impulsores, los principales representantes son el G7, el Club de París, el complejo FM/BM/OMC, la
Cámara de Comercio Internacional, el Foro de Davos. También el Comité de Basilea para la
supervisión bancaria, el IOSCO y el ISMA (dedicadas a la vigilancia de la emisión de títulos y
acciones), el ISO (encargado de definir las normas industriales). Y las grandes empresas de auditoría
y consultoría, las calificadoras de riesgo, los grandes despachos de abogados y las fundaciones
privadas. (Latouche, 2003)
Para estos promotores de la mundialización, así como para las empresas transnacionales, los grandes
bancos y los enormes agentes financieros no bancarios, la mundialización ha resultado sumamente
favorable a sus intereses. Pero, en realidad, decimos que las reformas neoliberales fueron un fracaso
porque se incrementó la volatilidad económica como consecuencia de su aplicación y, sobre todo, se
propagó la pobreza y se amplió la desigualdad, tanto entre países como en el interior de cada país.
(Guerrero, 2003)
En lo que respecta al Estado, es notorio que ha resultado impotente durante la era neoliberal para
evitar las recurrentes crisis provocadas por el auge descontrolado de los negocios financieros
internacionales, cuyo volumen alcanza niveles totalmente desmesurados en comparación con la
economía real. También se ha evidenciado que el modelo de Estado propuesto no ha aportado
criterios ni metodologías efectivas para la coordinación interestatal.
Estas crisis han tenido consecuencias muy perjudiciales para las poblaciones afectadas en términos de
deterioro del valor de los ahorros y de los activos reales, la caída de los ingresos y la disminución del
empleo. Así como las crisis de la década del noventa afectaron principalmente a los países en
desarrollo, a partir del año 2008 han impactado de lleno en Estados Unidos y en muchos países de
Europa Occidental. En el caso de la Argentina,
la crisis del 2001 mostró que el Estado post-reformas no pudo o no se propuso evitar el derrumbe del
ordenamiento macroeconómico, ni amortiguar sus catastróficas consecuencias sociales. El país quedó
al borde del colapso institucional y, entre las consecuencias de la crisis, quedó un profundo
descreimiento de la ciudadanía en las posibilidades del sistema político representativo.

30. Resultados hacia adentro del Estado de las prácticas neogerenciales
Cunill Grau (2011) afirma que, pasada la ola de privatizaciones de empresas estatales, las reformas
administrativas han ampliado fuertemente la presencia del sector privado en las demás actividades
públicas de muchos países. La autora refiere cálculos de la OCDE (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico), según los cuales cerca del 80 % de los servicios de gobierno están
sometidos a contratación externa en el Reino Unido, 65 % en Estados Unidos y alrededor de 50% a
60% en Noruega, Suiza, Suecia, Nueva Zelandia y Australia.
Esta orientación de la gestión pública pone foco en el consumidor y en la eficiencia antes que en la
legalidad y en los procedimientos, los cuales son esenciales para la persecución de fines públicos y se
encuentran en el núcleo del modelo burocrático.
En cuanto al financiamiento de los servicios públicos, la concepción privatista determina el
desplazamiento desde los impuestos hacia los pagos directos por parte de los usuarios. Este cambio
implica una renuncia a los principios de solidaridad y equidad en cuanto a la cobertura de servicios
públicos.
En lo que respecta al ejercicio de la función pública, el uso generalizado de contratos a plazo fijo para
los altos directivos públicos y la creciente proporción de personal contratado temporariamente, en
detrimento del servicio civil de planta permanente, implican una menor protección para los agentes
públicos, un menor compromiso con el servicio público y mayores dificultades para conservar la
memoria institucional del Estado y transmitir intergeneracionalmente los conocimientos y prácticas
especializados.
Cunill Grau señala que, si el diseño de los incentivos en los esquemas neogerenciales parte de los
supuestos economicistas que atribuyen a los seres humanos conductas “calculadoras, individualistas
y hasta oportunistas” (Cunill Grau, 2011), estos devienen en profecías autocumplidas, porque si los
agentes van a ser evaluados por cumplimiento de objetivos específicos, en la práctica pierde
gravitación la idea del interés público como motivación clave del personal público.
El énfasis en la medición de resultados acarrea dos tipos de problemas. Por una parte, y tal como el
enfoque de valor público lo admite, existen muchas dimensiones de interés público para las cuales no
se dispone de técnicas de medición. Así, la evaluación de desempeño por criterios de éxito medible
tiende a postergar fines no medibles o difícilmente medibles.
Por otra parte, la orientación a los resultados, al abordar tecnocráticamente los asuntos públicos,
induce: “la fragmentación de las estructuras gubernamentales y su operación en compartimentos
estancos por vía de la agencialización que predican” (Cunill Grau, 2011). Los fines que requieren
esfuerzos colaborativos entre distintos ámbitos públicos tienen a verse postergados. En este sentido,
Cunill refiere que los países que han aplicado las reformas con más intensidad, como Nueva Zelanda
y Australia, ven limitado ahora el sentido de integridad estratégica de sus gobiernos por la excesiva
fragmentación.
O´Flynn (2007), hablando del contexto de países anglosajones, nos dice que los regímenes de
competencia establecidos para el sector público no han tenido el funcionamiento esperado y, además,
ha sido costos oimplementarlos debido al esfuerzo de preparación de los contratos y luego al
monitoreo de su ejecución. También señala que el modelo competitivo resulta inaplicable en
actividades públicas no dedicadas a los servicios.
Guerrero (2003), por su parte, nos alerta acerca de otros problemas relacionados a la introducción de
la competencia en el sector público:
No se puede hacer competir a las agencias reguladoras ni a las organizaciones políticas, porque la
competencia produce guerras internas que entorpecen la hechura racional de las policies y de los
programas gubernamentales. Así como la cooperación de las unidades gubernamentales es
fundamental para el desarrollo de la hechura de la policy gubernamental, la competencia sólo brinda
buenos resultados cuando se aplica a la prestación de servicios públicos.
En síntesis, este autor afirma que es muy problemático hacer que el gobierno funcione como una
empresa porque su accionar se desenvuelve con valores en conflicto tales como la democracia, la
equidad y eficiencia. Guerrero es muy crítico de las reformas gerenciales, a las que atribuye un

31. excesivo énfasis en la eficiencia a partir de: “una visión simplista de la burocracia, la alucinación
exaltadora del mercado, la opinión idealizada del sector privado, la insensibilidad de los costos no
previstos de la reforma, el exceso de optimismo acerca de los resultados prácticos y, quizás más
importante, una visión equivocada del Estado”. (Guerrero, 2003)
De esta manera, el autor entiende que las normas reguladoras del funcionamiento estatal provienen de
racionalidades diversas y no siempre plenamentecoherentes:
lo político, lo legal, lo institucional, lo técnico, lo social, lo económico. De ello, concluye: “gran parte
de su lógica exige alguna forma de weberianismo, con énfasis en la uniformidad, la imparcialidad, el
anonimato y las normas jurídicas.” (Guerrero, 2003)
En otras palabras, estos son los principios del modelo burocrático weberiano que pueden encauzar las
contradicciones entre las distintas racionalidades con que se desenvuelve el Estado. Guerrero asume
la visión de que las reformas gerenciales han debilitado al Estado, expresando:
El Estado ahora está más dividido como esultado de la competencia interna por los recursos, y más
desagregado como consecuencia de la descentralización y la desconcentración. También está más
distante del ciudadano porque la implementación fue transferida a agentes no estatales, más
desregulado a través de una variedad de fórmulas y más desnacionalizado por el efecto de la doble
fuerza de la globalización y la regionalización. (Guerrero, 2003)
¿Pueden las herramientas neogerenciales ser útiles al interés popular?
Un defensor inteligente de las reformas gerenciales, el intelectual y político brasileño Bresser Pereira,
dedicado a proponer un modelo integral de gobernanza pública, se propone refutar varias críticas
ampliamente extendidas a las reformas en un trabajo del año 2003. Una de ellas es la que vincula a
las reformas con la ofensiva neoliberal de achicamiento del Estado; otra es la que relativiza la
posibilidad de aplicar criterios gerenciales en contextos en que todavía no se ha desarrollado un
servicio civil basado en el modelo burocrático.
Su argumentación está centrada en las supuestas ventajas de la división del trabajo institucional,
propuesta por las reformas iniciadas en los países centrales. Así:
• Los Ministerios y Secretarías (de propiedad estatal) deben ocuparse de la formulación de políticas y
del ejercicio directo del poder estatal (por ejemplo, en materia de recaudación de impuestos).
• Las actividades de implementación deben estar a cargo de agencias ejecutivas con administración
autónoma (de propiedad privada o pública no estatal);.
• Los servicios sociales y científicos se brindarán por parte de organizaciones públicas no estatales,
con apoyo del Estado y del sector privado.
• Las actividades que producen bienes y servicios en condiciones de mercado deberán realizarse por
el sector privado (de propiedad privada).
Al respecto, le presentamos la categorización que realiza Bresser de los actores de la gobernanza
pública.4
Según la línea argumental de este autor, esta forma de organización y funcionamiento estatal tiene
posibilidades de eficacia superiores a las del modelo burocrático y, además, puede estar al servicio de
políticas inspiradas en alternativas ideológicas disímiles que él ejemplifica, como extremos, con la

32. socialdemócrata (por izquierda) y la neoliberal (por derecha).
En cuanto a la segunda crítica a la que Bresser dedica atención (la posibilidad de aplicar criterios
gerenciales en contextos en los que todavía no se ha desarrollado un servicio civil basado en el
modelo burocrático), su opinión es que cualquier Estado puede proponerse importar directamente el
modelo gerencial aunque nunca haya contado con una organización burocrática sólida y un servicio
civil profesionalizado. Está claro que Bresser se ubica en uno de los lados de la discusión.
A pesar de haber publicado este trabajo en 2006, el autor omite considerar las críticas del tipo que
hemos reseñado en la sección precedente, que para entonces ya habían sido exteriorizadas de diversas
maneras, sobre todo como consecuencia de las crisis financieras y del deterioro social.
Por nuestra parte, entendemos que la aplicación de principios de mercado en la implementación de
políticas y en la provisión de servicios inevitablemente provoca la acentuación de las polarizaciones
sociales características del mercado, sobre todo en las sociedades más heterogéneas. El enfoque del
valor público se interesa por las expectativas y preferencias de los ciudadanos y no solamente de los
destinatarios directos de las actividades públicas. Sin embargo, en las sociedades heterogéneas, como
las de América Latina, existen intereses contrapuestos entre los sectores sociales, muchas veces
abiertamente antagónicos.
El conflicto social antagónico no puede razonarse con las metodologías del mercado ni con las del
valor público, porque la percepción de valor público para los sectores en conflicto será tan antagónica
como los intereses en pugna.
Cunill (2011) hace notar que en América Latina, a diferencia de lo que ocurre en los países
desarrollados: “el Estado nunca ha llegado a construir totalmente los mínimos de bienestar para
todos”. Tratándose de sociedades con profundas desigualdades, el foco en el cliente impacta de
manera muy distinta en los ricos y privilegiados que en los pobres y desposeídos. Los primeros ya
habitualmente compran en el mercado los servicios que utilizan, mientras que los segundos carecen
de ingresos suficientes para acceder a la cobertura por medios propios.
Por otra parte, la carga tributaria sobre los sectores con capacidad contributiva habitualmente es
demasiado baja para financiar el acceso universal, a la vez que existe una fuerte resistencia al pago de
mayores impuestos. En otras palabras, lo que es valor público para unos difícilmente podría serlo
para otros.
Con referencia al segundo problema que Bresser ha minimizado en su escrito, distintos autores han
planteado reservas a la ampliación del margen de acción discrecional de los gerentes públicos en un
contexto como el latinoamericano, donde persisten prácticas clientelares y/o patrimonialistas en
algunos sectores de la Administración Pública: una débil cultura de formalidad y respeto por las
normas, y un cuerpo administrativo deficientemente establecido en términos de servicio civil de
carrera, presagian riesgos de efectos no deseados.
López (2003) cita a Joaquín y Losada (1993), quienes escriben sobre la ampliación de la
discrecionalidad de los altos funcionarios: “aunque de esta forma los organismos que ellos conducen
ganan en flexibilidad y eficiencia, (…) es muy factible que en algunos casos ocurra la violación de la
tenue barrera que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción”.
Hasta aquí, hemos desarrollado distintas críticas y argumentaciones acerca de las fisuras y problemas
que presentan los nuevos enfoques gerenciales. Lo invitamos a continuar pensando acerca de las
características específicas que estos modelos han adoptado en Latinoamérica.
América Latina en el siglo XXI. Liberalismo y democracia
La tradicional fragmentación social de América Latina dificulta el funcionamiento del mecanismo de
representación. La acumulación de decepciones y frustraciones en las últimas décadas ha
incrementado el escepticismo sobre algunas instituciones importantes de la democracia liberal, como
es el caso de los partidos políticos, que tienen dificultades para
construir proyectos superadores de la situación de inequidad y exclusión.
Por otra parte, Bonetto (2009) cita a Abal Medina (2004) para dar cuenta de otro tipo de
representación: “una representación por popularidad que busca generar confianza y una imagen

33. positiva en el electorado, y en la que pesa el carisma o la presencia mediática (…) La política parece
recomponerse, cuando alguna figura articulada a un partido o a un movimiento logra restaurar la
confianza de que es posible transformar la inequidad existente es factible lograrlo, movilizando la
participación de los excluidos.”
La autora adscribe a la corriente de pensamiento denominada descolonial, que descree de la validez
universal de las visiones teóricas y los modelos políticos originados en los países centrales de
occidente y, en cambio, pretende elaborar un pensamiento alternativo desde las propias tradiciones y
realidades latinoamericanas sin negar la herencia europea.
Para ello, los teóricos partidarios de esta corriente parten de reflexiones anteriores, como las que
aportaron en otros momentos históricos el industrialismo de la escuela estructuralista latinoamericana
de economía, la teoría de la dependencia y la teoría del discurso de Ernesto Laclau, esta última
dedicada a revalorar el populismo como forma de articulación
política.
Esta perspectiva juzga a la democracia representativa que sigue los procedimientos liberales como
insuficiente para responder a las demandas populares luego de considerar la persistencia de la
inequidad después de más de dos décadas posteriores a la finalización del ciclo de las dictaduras
terroristas. La década neoliberal agravó intensamente los problemas sociales pre-existentes y
erosionó la confianza en el sistema representativo. Los mecanismos representativos y
procedimentales parecen funcionar en la práctica como neutralizadores de: “excesos de demandas
populares” (Bonetto, 2009), introduciendo los asuntos en una dinámica de deliberaciones sin término
en la que influyen activamente los poderes fácticos interesados en la conservación de privilegios.
Varios de los gobiernos surgidos en la región al despuntar el siglo XXI fueron encabezados por
líderes contrarios al neoliberalismo: Kirchner en la Argentina, Lula en Brasil, Morales en Bolivia,
Correa en Ecuador, Chávez en Venezuela. Bonetto (2009) nos presenta los casos de Bolivia y
Venezuela como los que ponen mayor énfasis en la articulación de demandas populares a partir del
empoderamiento de las comunidades y los movimientos sociales.
En términos de teoría social, se trataría de democracias populistas que asumen el antagonismo social
entre los desposeídos y los poseedores de privilegios, y motorizan una activa participación y
movilización del pueblo contra sus enemigos internos y externos. Se trataría de una prevalencia de la
soberanía popular sobre la legalidad liberal. La contundencia de la movilización de masas da respaldo
permanente a las medidas transformadoras y, por otra parte, la ciudadanía ratifica periódicamente
este rumbo con el tradicional veredicto del sufragio.
Así, se instrumenta un modelo de democracia alternativo al liberal que desestructura el poder
establecido y los valores que lo legitiman en beneficio de las amplias mayorías populares.
Esto configura una manera de crear valor público fundamentalmente para uno de los sectores
antagónicos, el de la mayoría popular, con métodos completamente diferentes a los propuestos por el
enfoque fundado por Moore.
Una contrafiguración de los enfoques neogerenciales. García Linera y la estatalidad para la soberanía
popular
García Linera (2010) reflexiona sobre la estatalidad inherente a las democracias participativas y
protagónicas como las que se han referido en la sección anterior desde su doble condición de
estudioso y político práctico, en tanto Vicepresidente en ejercicio de Bolivia. Nos interesa abordar su
perspectiva porque es ilustrativa de la controversia que suscitan los enfoques gerenciales en nuestra
región latinoamericana, según hemos dicho al comienzo.
García Linera y el actual Gobierno de Bolivia expresan una concepción del sector público, de su
organización y criterios de acción, que se encuentra en total divergencia con los criterios privatistas
de lo público y, por ende, con los enfoques neogerenciales. Sus planteos implican la superación del
Estado liberal y del modelo burocrático, asumen el conflicto social y propician la movilización
popular como herramienta de democracia directa, participativa y efectiva.
En ese marco, este autor dice que las medidas del Gobierno boliviano surgen de una intensa discusión
y análisis en el seno de los movimientos sociales, y lo mismo afirma en cuanto al surgimiento de los
aspirantes a integrar los cuerpos deliberativos, como el Parlamento.

34. De la deliberación asambleística de los sectores sociales, urbanos y rurales se eligen las autoridades
que luego son en algunos casos elegidas por voto universal y en otros por Asamblea. La Constitución
actual acepta que en el ámbito de los gobiernos regionales la elección directa de asambleístas o
asambleas sea por aclamación, por democracia comunitaria... (García Linera, 2010).
Al referirse a los criterios para la selección de funcionarios públicos, hace un fuerte hincapié en el
compromiso de los cuadros administrativos con el proyecto de transformación democrática de la
sociedad en beneficio de las mayorías populares. Los mecanismos de selección del personal
administrativo del Estado no pueden basarse únicamente en méritos académicos, sino que también
son muy importantes otro tipo de méritos: “como (...) haber ayudado a los sectores sociales, el
provenir de sectores sociales, (...) no haber defendido dictaduras, no haber participado de
privatizaciones, haber defendido los recursos públicos estatales y no estatales.” (García Linera,
2010). El mecanismo de preselección de la administración pública incluye una consideración de la
postulación por parte de los movimientos sociales, que combina lo meritocrático académico con lo
meritocrático social.
Como advertirá, el planteo de García Linera para la conformación del cuerpo administrativo se ubica
en un extremo opuesto al de los enfoques neogerenciales, el cual supone que el móvil de los agentes
públicos es una maximización individualista, egoísta y oportunista de su interés individual.
La universidad pública en el siglo XXI. Entre los nuevos vientos y lo que dejaron las reformasA
continuación, desarrollaremos el recorrido seguido por la política de educación superior. Al igual que
para la actividad estatal en su conjunto, a comienzos de los años noventa se consideró que el sistema
universitario público estaba sobredimensionado, y era ineficaz e ineficiente. Las reformas
neoliberales condicionaron la gestión autónoma
de las universidades públicas, las indujeron a competir por los recursos del presupuesto estatal y a
cobrar por sus servicios para complementar su financiamiento.
Pasado el ciclo neoliberal, a comienzos del siglo XXI, comenzó a valorarse nuevamente como algo
positivo que el Estado tuviera mayor intervención en la vida económica y social. En cuanto a la
educación, esto significó el reconocimiento de la educación como bien público social y, por ende, su
provisión dejó de concebirse en términos de mercado.
Sin embargo, las reformas dejaron algunos efectos permanentes en la educación superior, entre los
cuales se destaca el rol evaluador que se reservó el Estado frente al sistema universitario.
Los nuevos vientos…
Debido a la crisis de 2001, los postulados neoliberales perdieron abruptamente su credibilidad ante la
ciudadanía. Como se ha dicho más arriba, también en otros países de la región de América Latina,
hacia el final del siglo XX y comienzo del XXI, las preferencias de los electorados se reorientaron
hacia propuestas que rescatan la supremacía de lo político sobre lo económico como herramienta para
profundizar la democracia y para orientar el cambio social.
Este proceso también incidió en la valoración de la educación superior. Así como las reformas de los
noventa habían enfatizado, desde una perspectiva economicista, que la educación superior podía
asimilarse a un bien privado y por ende debían aplicársele reglas de mercado, estos conceptos han
vuelto a revisarse durante los últimos años.
En nuestro país, el gobierno nacional introdujo una creciente discusión sobre los problemas de la
educación. Se enfatizó la necesidad de inversión en educación, ciencia y tecnología como requisito
para el desarrollo social y para la mejora del desempeño económico. Sobre la base de estos
lineamientos, el Poder Ejecutivo impulsó sucesivas medidas orientadas a la recomposición de la
inversión educativa y a la profundización de su impacto. Entre ellas, destacamos la ley 26.058 de
Educación Técnico Profesional, dictada en 2005, la ley 26.075 de Financiamiento Educativo,
promulgada también en el 2005, y la Ley 26.206 de Educación Nacional, dictada en el año 2006.
La Ley de Educación Técnico Profesional tuvo como propósito recuperar y actualizar el histórico rol
que la educación técnica había tenido en nuestro país como formadora de los trabajadores de la
industria, en consonancia con la política de reindustrialización que se impulsara desde el año 2003

35. para la economía.
La Ley de Financiamiento Educativo estableció la inversión en educación como una fuerte prioridad
de gasto público y planteó como meta elevar el gasto consolidado nacional en educación, ciencia y
tecnología desde el 4 % del PBI que representaba en 2005 al 6 % en 2010.
Esta pauta incremental porcentual, que se aplicó además sobre un PBI que tuvo un importante
crecimiento año a año, implicó una mejora sustancial en la disponibilidad de recursos destinados a la
educación primaria, secundaria y superior, así como al financiamiento de las acciones de ciencia y
tecnología.
La Ley de Educación Nacional, norma de vastos alcances, especialmente en materia de ampliación de
los períodos de escolarización obligatoria, tiene además un aspecto que nos interesa destacar: la
expresa definición de la educación como bien público en su artículo segundo. “La educación y el
conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado” (Art.
2º, Ley 26206, 2006).
Esta visión de la educación como bien público se ha extendido ampliamente en la región de América
Latina durante el siglo XXI. Así se refleja, por ejemplo, en la Declaración de Cartagena de 2008,
cierre de la Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe, auspiciada
por la UNESCO, con la colaboración de los gobiernos de Brasil, España, México y Venezuela, y la
participación de más de 3.500 integrantes de la comunidad académica regional. La declaración
comienza diciendo: “La educación superior es un bien público social, un derecho humano universal y
un deber del Estado. Ésta es
la convicción y la base para el papel estratégico que debe jugar en los procesos de desarrollo
sustentable de los países de la región” (CRES, 2008: 1).
Lo que permanece…
Pero, así como la restricción presupuestaria y los criterios de mercado para analizar la educación han
quedado atrás, otros aspectos de las reformas de los años noventa se han adaptado a las nuevas
orientaciones de la política general y mantienen una notable vigencia.
Como sabemos, las universidades públicas de nuestro país son formalmente autónomas; es decir,
dictan su propio estatuto de gobierno y eligen sus autoridades. Esta característica institucional tuvo su
origen en la Reforma Universitaria de 1918 y actualmente tiene rango constitucional.
No obstante, las universidades públicas dependen de los recursos provenientes del presupuesto del
Estado Nacional como fuente principal de financiamiento y su significación, como se ha señalado,
está pautada desde el año 2006 por la ley 26.075 de Financiamiento Educativo.
En cuanto a la distribución entre universidades, el grueso de las partidas se rige por el sostenimiento
del nivel de recursos asignado a cada una en el ejercicio anterior.
Los fondos incrementales de cada año son determinados mediante una metodología aprobada por el
Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), cuyas variables son las siguientes:
• Cantidad de alumnos.
• Tasa de reinscripción en el primer año.
• Localización y duración de las carreras.
• Distribución de la planta docente por dedicación.
• Docentes incentivados, clasificados por área del conocimiento.
• Metros cuadrados edificados y de espacio verde.
• Dependencias clasificadas según nivel de gestión.
• Gasto niveles preuniversitarios.
• Presupuesto función salud, ciencia y técnica.
• Cursos de ingreso.
La modalidad de distribución de los fondos incrementales ha dado lugar a vastos debates en el
ambiente universitario, precisamente en torno a la legitimidad, o no, de que determinados indicadores

36. aplicables a todo el sistema resulten condicionantes de la autonomía de la institución.
Pero el fenómeno institucional más significativo en este aspecto es la configuración de lo que se
llama el Estado Evaluador, una tendencia internacional que, en el caso de la Argentina, se estableció
con toda formalidad al aprobarse la ley 24.521 de Educación Superior (LES) en 1995.
Como hemos visto en la Unidad 2, la LES introdujo la evaluación y el aseguramiento de la calidad
como nuevo eje de la política universitaria. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaria (CONEAU) fue creada por esta misma ley; esta comisión es un organismo
descentralizado que actúa bajo jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación (ME) y
comenzó a funcionar en agosto de 1996.
Las evaluaciones de la CONEAU son el fundamento para orientar inversiones directas en áreas
prioritarias a través de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación. Esta
forma de análisis de los programas, que define compromisos de mejoras para las unidades
académicas, produce carreras fortalecidas con diseños unificados y debilidades subsanadas en el
mediano y largo plazo. Es decir, se trata de un mecanismo de asignación de recursos complementario
al descripto en los párrafos anteriores.
También es interesante considerar la adopción de Contratos-Programa con universidades nacionales a
partir del año 2005. Se trata de programas de trabajo para el logro de la superación de debilidades o
el alcance de objetivos completamente nuevos en cada una de las universidades involucradas. Las
experiencias - piloto se efectuaron con las universidades nacionales de Cuyo, del Sur y de la
Patagonia Austral (García de Fanelli, 2008).
El financiamiento de los contratos- programa está condicionado al cumplimiento de hitos parciales
según cronogramas de avance y puntos de control acordados. En otras palabras, de acuerdo a un
calendario preestablecido, la Secretaría de Políticas Universitarias controla periódicamente si se han
alcanzado o no las metas comprometidas.
Si el resultado del control es favorable, se habilita la continuidad de ejecución del contrato y el
consiguiente desembolso de nuevos tramos del financiamiento comprometido.
Desde el marco conceptual que venimos tratando en este seminario, tanto la conformación de una
agencia dedicada a la evaluación permanente como la vinculación de estas evaluaciones o el
cumplimiento de metas al otorgamiento de ciertos recursos, reflejan la tendencia a priorizar el logro
de resultados medibles y cuantificables en la agenda de la política pública. Posteriormente, se
introdujeron otras variables en la definición de los criterios de evaluación que contemplan la
heterogeneidad de las instituciones educativas; de esta forma, se supera el uso de indicadores
estandarizados y homogéneos en la construcción de dispositivos de evaluación.
Y lo que se avecina…
En su discurso ante la Asamblea Legislativa del 1 de marzo de 2008, la Presidenta de la Nación
Argentina señaló la necesidad de contar con una nueva legislación en materia de educación superior.
Desde ese momento, en el ámbito del Poder Legislativo se fue dando un amplio proceso de discusión
al respecto con los actores sociales e institucionales, lo que dio como resultado la creación de muchos
antecedentes y contenidos para la futura elaboración de la nueva ley.
Entre los puntos clave en debate, se encuentran la dicotomía bien social/bien de mercado, los
problemas de articulación entre niveles educativos, las condiciones de acceso a la carrera docente y
de investigación, y los criterios de sostenimiento de la autonomía y autarquía universitarias (Cámara
de Diputados de la Nación, 2011).
Estos cambios, producidos hacia el interior del nivel educativo superior, muestran que el debate de
posiciones sobre la mejor configuración del sistema educativo está siempre activo, en
correspondencia con las cambiantes circunstancias de la vida social. Sin embargo, en este proceso
siempre afectado por tensiones y contradicciones es posible diferenciar rasgos que tienden a
afianzarse, mientras que otras iniciativas resultan más efímeras.
En términos de las demandas de la sociedad hacia el sistema universitario, interesa reflexionar sobre
la relación entre la impronta de cada ciclo de políticas, según se han reseñado precedentemente, y el

37. modo en que la universidad procesa y da respuesta a esas inquietudes sociales. A modo de ejemplo,
es muy diferente priorizar las acciones de la universidad según su potencial para generar recursos
económicos que hacerlo para atender a las necesidades sociales más acuciantes.
Integrando ideas
Los enfoques neogerenciales difícilmente podrían comprenderse en su pleno alcance sin considerar el
contexto histórico, político ideológico e institucional de su surgimiento. Sus promotores dan por
supuesto que la democracia liberal procedimental es el régimen político que debe prevalecer en todo
el mundo. Del énfasis en la iniciativa individual como característica básica de la convivencia social,
derivan el núcleo de la propuesta neogerencial, que significa el protagonismo de la propiedad privada
y de las organizaciones privadas en las actividades públicas.
Este pretendido carácter universal de la adhesión ciudadana a las ideas liberales, que por cierto
contrasta con diversas evidencias en contrario, es la base argumental de los centros de poder
económico para imponer en todo el mundo una globalización sin barreras regulatorias y con paquetes
estandarizados de tecnologías de gestión pública. Las limitaciones para controlar los movimientos de
capital y las estrategias de las empresas transnacionales determinan Estados nacionales más débiles
frente a los fenómenos contemporáneos, sobre los cuales los ciudadanos no pueden recurrir sino al
Estado cuando se ven afectados, el cual muchas veces se muestra impotente.
La globalización y las reformas del Estado desplegadas con todo vigor a partir de los años noventa
del siglo pasado ya han evidenciado su correlato de deterioro social generalizado y recurrentes crisis
financieras catastróficas. A pesar de esas evidencias, importantes sectores de opinión en América
Latina sostienen que los modelos neogerenciales de gestión pública son una herramienta neutra, útil
tanto a programas de lógica neoliberal como a políticas orientadas al Estado social. Esa visión de
neutralidad de las herramientas de gestión recibe también múltiples cuestionamientos, básicamente
porque no se considera posible que, transfiriendo sectores de actividad estatal a la lógica privada, se
pueda articular el interés público. Por otra parte, los mecanismos basados en el mercado y la
competencia conllevan, además de los múltiples riesgos de corruptelas, un sesgo de acentuación de la
ya profunda polarización social en nuestra región.
En contraposición, la ciudadanía de América Latina, especialmente los sectores populares, ha dado
muestras de una revaloración positiva del rol del Estado y ha brindado consenso a un nuevo ciclo
intervencionista en los años recientes, tras el notorio fracaso del neoliberalismo.
Actualmente se desarrollan, en la región, procesos políticos liderados por dirigentes contrarios al
neoliberalismo que apelan a la movilización social para el logro de las reivindicaciones populares en
el conflicto social y, por ende, a una democracia más efectiva en términos de ciudadanía social.
Desde esta perspectiva, la organización y la actividad del Estado deben estar regidas por una lógica
social y comunitaria, en contraposición a la lógica mercantil que nos presentan los modelos
neogerenciales.
Tal reorientación del contexto político, económico y social tuvo efectos específicos en las políticas
universitarias. Por una parte, se abandonó la visión de la educación superior como bien de mercado y
se la planteó como bien público social; a partir de esta concepción, se reforzó la voluntad de lograr un
adecuado financiamiento del sistema a través del presupuesto público. Por otra parte, se mantuvieron
vigentes, aunque con evoluciones y adaptaciones, algunos criterios introducidos por las reformas de
los noventa, tales como el rol evaluador del Estado frente a la autonomía universitaria y la asignación
de recursos utilizando indicadores de resultados.