Terrorismo, un concepto disputado

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA
Terrorismo, un concepto
disputado
[Los límites definicionales del terrorismo y
su aplicación práctica en el conflicto
ucraniano]
Alejandro Olmos Marcitllach
Agosto de 2014
[Palabras Clave: terrorismo, conflicto armado, violencia, separatismo, autodeterminación,
derecho internacional, naciones unidas, Ucrania, Rusia, Donetsk, Crimea, Unión Soviética]

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Trabajo elaborado como requisito previo para completar el Máster Universitario en
Seguridad de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
Las opiniones y conclusiones expresadas en el siguiente artículo son de exclusiva
responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posición de ninguna otra
persona o institución incluida la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
Las opiniones y conclusiones expresadas en

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Índice
Resumen ejecutivo.......................................................................................................4
Justificación.................................................................................................................5
Parte primera:
Los límites definicionales del terrorismo
Antecedentes y conceptualización...............................................................................6
La necesidad de definir el terrorismo ........................................................................10
Los obstáculos en la búsqueda de una definición del terrorismo ..............................16
Intentos y alternativas................................................................................................23
El terrorismo en el derecho internacional..................................................................29
Naciones Unidas ....................................................................................................30
Derecho comunitario y legislación española .........................................................35
Parte segunda:
La crisis Ucraniana de 2014
Contexto sociopolítico; las complejidad de las relaciones entre Ucrania y Rusia ....42
La crisis revolucionaria de 2014................................................................................47
La violencia en el este de Ucrania.............................................................................51
Análisis desde la óptica del estudio del terrorismo ...................................................56
Conclusiones..............................................................................................................62
Nota final del autor:...................................................................................................64
Anexo: Principales convenciones internacionales sobre terrorismo por orden
cronológico ................................................................................................................67
Bibliografía:...............................................................................................................70

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Resumen ejecutivo
El terrorismo es un concepto cargado de subjetividad e indeterminación. Pese a la
extensa literatura existente al respecto, no se ha encontrado un consenso sobre la
definición del terrorismo. A lo largo de las últimas décadas se han propuesto
numerosas definiciones. Empero, pocas parecen adecuadas para su utilización en el
derecho internacional. Muchos de los problemas que rodean el debate responden a la
dificultad para delimitar los principios de autodeterminación e integridad territorial.
La incapacidad para conceptualizar el terrorismo mina los esfuerzos de la
comunidad internacional para luchar contra el fenómeno.
La crisis que atraviesa Ucrania desde finales de 2013 ha agravado las tensiones
étnicas en su seno. En algunas regiones, la violencia ha escalado cobrándose
numerosas vidas. La población civil corre el riesgo de sufrir ataques por ambas
partes del conflicto. Entre los grupos armados leales al gobierno de Kiev existen
fuerzas paramilitares. Por otro lado, resulta complejo catalogar a los colectivos
insurgentes. En cualquier caso, ambos bandos parecen llevar a cabo una estrategia
de terror encaminada a condicionar el proceso político. Sin embargo, como pone en
evidencia el modelo desarrollado en la última parte del trabajo, la clasificación de
los incidentes como actos de terrorismo varía en gran medida en función de la
definición empleada.
En conclusión, la búsqueda de una definición consensuada del terrorismo no sólo no
debe tomarse a la ligera sino que ha de constituir una de las prioridades de la
Comunidad Internacional.

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Justificación
A partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el
terrorismo se ha convertido en un concepto omnipresente. La amenaza terrorista no
sólo afecta de manera directa a la seguridad de las personas sino que además tiene la
capacidad para modificar el comportamiento de las mismas. El terrorismo es objeto
preferencial de atención en los medios de comunicación. Pero también es fruto de un
intenso debate académico así como de un desarrollo legislativo sin parangón en la
ciencia penal. Las restricciones en el transporte aéreo o los programas de vigilancia
masiva de comunicaciones son algunas de las maneras en que el terrorismo ha
impactado en nuestras vidas.
Pese ser el centro de tanta discusión, no existe un consenso sobre qué es el
terrorismo. Se han escrito cientos de páginas sobre la conceptualización del término
hasta tal punto que un mero repaso a la literatura especializada parece conducir a la
conclusión de que cualquier intento por definir el terrorismo es vano o absurdo. El
primer objetivo de este trabajo es resaltar las insuficiencias de las principales
definiciones propuestas hasta la fecha. El otro es poner el acento sobre la necesidad
de seguir trabajando para encontrar una definición internacionalmente consensuada.
Para demostrar ambas cosas, se plantea un enfoque dual. En primer lugar, se repasa
la literatura existente así como los principales elementos del derecho internacional
en la materia. En segundo lugar, de manera novedosa, se evaluará la aplicabilidad de
las definiciones propuestas al conflicto que se está desarrollando actualmente en
Ucrania como ejemplo práctico de las consecuencias en la falta de consenso
definicional.
A lo largo de las siguientes páginas, no se propone una nueva definición ni tan
siquiera se formulan los elementos que deberían aparecer en ella. Empero, el
presente trabajo de fin de máster pretende constituir una evidencia sólida de la
necesidad de seguir avanzando en este sentido así como de los riesgos en caso de no
hacerlo.

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PARTE PRIMERA:
LOS LIMITES DEFINICIONALES DEL TERRORISMO
Antecedentes y conceptualización
Pocas palabras están tan cargadas de tanta indeterminación, subjetividad o
desacuerdo político como el término “terrorismo”. Su significado lingüístico, ligado
al miedo, temor e incluso pavor, es instantáneamente evocador y emotivo. Pero su
significado literal está revestido de siglos de connotaciones políticas en
circunstancias históricas específicas.
La palabra “terrorismo” es un término complejo. Su actual empleo en efecto posee
un carácter claramente peyorativo. Sin embargo, la violencia siempre es legítima
para alguien. El terrorismo no es una ideología o una doctrina política, sino que un
método de acción política. El estudio del terrorismo ha estado lastrado por un
continuo y, en ocasiones, agrio debate sobre la definición y alcance del fenómeno.
Muchas definiciones encapsulan declaraciones políticas y en demasiadas ocasiones
el término se utiliza en un sentido peyorativo.
Mientras que nadie parece dudar de la raíz latina de la palabra “terror” ni de su
incursión tanto en el francés como el inglés a lo largo del siglo XIV, la noción de
“terrorismo” sólo entró a formar parte del discurso político a partir de finales del
siglo XVIII en referencia al sistema de intimidación y represión implantado por los
Jacobinos en la Revolución Francesa entre 1792 y 1794 (Bassiouni, 1998). Para
Maquiavelo (1513), el terror era un arma de dominación que el Príncipe tiene aplicar
sobre sus súbditos. A pesar de que el término comenzó a utilizarse gradualmente
para referirse a prácticas no estatales como a los actos revolucionarios en la Rusia
zarista o al asesinato del archiduque Francisco Fernando, la idea de terrorismo como
instrumento de control estatal persistió hasta el final de la Segunda Guerra Mundial
cuando en el marco de la Guerra Fría y de los procesos de descolonización, los

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bloques comenzaron a confrontar los conceptos de terrorismo y terrorismo de
estado.
El terrorismo se está convirtiendo en un fenómeno penetrante, generalizado, ubicuo
y a veces dominante en nuestras vidas. Afecta la manera en que los gobiernos
conducen su política exterior, en que las empresas llevan a cabo sus negocios; causa
alteraciones en el papel e incluso en la estructura de nuestras fuerzas de seguridad,
obligándonos a emplear una gran cantidad de tiempo y de recursos en la protección
de nuestras figuras públicas, instalaciones vitales, ciudadanos y sistema de gobierno.
De forma aún más relevante, el terrorismo impacta directamente en nuestra vida
diaria. No sólo mediante la victimización y el miedo, sino que también influyendo la
manera en la que viajamos, en que nuestra privacidad se ve constreñida.
Sean Anderson y Stephen Sloan (1995) opinan que la manida frase “lo que para uno
es un terrorista, para otro es un libertador” ilustra como la subjetividad ha
oscurecido la identificación de terrorismo, sin la cual no puede hacer un estudio
sistemático del mismo.
Según Laqueur (1986), Schmid llegó a contabilizar 109 definiciones de terrorismo
entre 1936 y 1981. Sin duda, desde entonces hasta la fecha habrán aparecido otras
tantas sin que parezca que estemos nada más cerca de encontrar una definición
genérica aceptable y aceptada.
Si Arnold (1988) escribió sobre la existencia de una “guerra de definiciones”; uno
de los principales estudiosos de las relaciones de internacionales Josep S. Nye
(2004) proclamó más recientemente que “el terrorismo no es una entidad”
A pesar de su naturaleza cambiante a lo largo del tiempo, como señala Sorel (2002),
una peculiaridad inmutable del poder semántico del término más allá de su
significación literal, es la capacidad para estigmatizar, deslegitimar, denigrar e
incluso deshumanizar a aquellos a los que se les aplica el calificativo de terrorista.
La resiliencia del término terrorismo es fruto no sólo de su utilidad política sino
también de su resonancia simbólica. Parte de su seducción se debe a que la palabra

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parece encapsular un fenómeno de violencia política condenado en muchas
sociedades por antisocial, amoral, inhumano o desviado. Si la legislación penal está
diseñada para proteger los valores sociales, expresar la repugna social o estigmatizar
la inmoralidad; la idea de terrorismo sirve como una carta mágica para encarnar
estos juicios. Imputar a alguien como terrorista (en lugar de por la comisión de
crimines comunes como el asesinato) satisface la indignación pública ante los actos
terroristas así como las demandas de justicia (Saul, 2006).
La propia mención del terrorismo trae a la memoria colectiva imágenes de matanzas.
La visión de civiles desarmados secuestrados, heridos o asesinados abrasa las
consciencias de una audiencia global que incluso los propios terroristas explotan con
esmero para forjar su mensaje. Esta imagen del terrorismo provoca reacciones
emocionales en el observador.
Existen cientos de definiciones, aunque tan sólo algunas docenas tengan la suficiente
entidad académica y jurídica como para resultar útiles. Desde un punto de vista
científico, una definición debe especificar lo esencial del concepto definido: las
características que un evento o situación debe poseer para cualificarse como tal. Al
mismo tiempo, una definición proclama que todas las instancias comprendidas son
idénticas entre sí respecto de las características definitorias centrales. Además, tiene
que especificar las bases para no incluir otros eventos o situaciones bajo el sello
definicional. Dicho de otra manera, una definición tiene que especificar un conjunto
conceptual y empírico, incluyendo las reglas tanto para la inclusión como para la
exclusión del mismo.
Según Sobel (1975), la palabra terrorismo es utilizada para denotar actos de
violencia para la coerción política sin que parezca haber definición válida más allá la
generalidad “terrorismo es lo que el tipo de enfrente hace”.
Es legítimo preguntarse si la atención recibida por el terrorismo no es
desproporcional a sus efectos, teniendo en cuenta las devastadoras consecuencias de
otros dramas de nuestro tiempo como el endeudamiento global, los fenómenos
asociados al cambio climático o la hambruna. De hecho, la literatura académica

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existente es sorprendentemente extensa para un asunto que lleva relativamente tan
pocos años bajo el foco público.
A pesar de ello, en palabras de Smelser (2007), la lectura de la literatura académica
sobre el fenómeno terrorista conduce a la conclusión de que “no se puede generar
una definición de terrorismo que sea analíticamente precisa, empíricamente robusta
y consensuada”.
En opinión de Long (1990), el fracaso a la hora de establecer una teoría general del
terrorismo o de alcanzar un consenso sobre su definición puede deberse a las
diferentes perspectivas que adoptan la multitud de profesionales (políticos,
diplomáticos, investigadores criminales, funcionarios de la administración de
justicia, fuerzas y cuerpos de seguridad, periodistas, etcétera) que tratan con el
terrorismo en el curso de su vida profesional. En este sentido, limitándonos al plano
académico Jiménez (2013) considera que la complejidad poliédrica del terrorismo se
desprende de la necesidad de abordar el terrorismo para su comprensión integral
desde distintos enfoques:
“Los estudios estratégicos, nos permiten abordar el fenómeno desde la
óptica de la interacción entre actores; la Ciencia Política aborda el
estudio del terrorismo como si las organizaciones terroristas fueran
actores que afecta al poder y las libertades políticas; las Relaciones
Internacionales estudian el terrorismo en tanto que facto condicionante
de las relaciones internacionales y de las alianzas entre los actores
internacionales para hacer frente al terrorismo internacional; la
economía observa el terrorismo como un actor económico, desde el
enfoque coste – beneficio; la sociología se ocupa de los perfiles
sociodemográficos y de las dinámicas de grupo; la teología aborda el
terrorismo religioso analizando el papel que desempeña al religión en
su surgimiento; y la antropología afronta el terrorismo desde la
transmisión de las actitudes terroristas en un entorno cultural.

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Abi-Saab y Mushkat (1980) encuentran que, a pesar de la gran divergencia de
opiniones, no existe una imposibilidad técnica para definir el terrorismo y que el
desacuerdo es principalmente político.
Por el contrario, otros, como Laqueur (1977) son de la opinión que a pesar de que
“no existe ni se podrá encontrar en el futuro próximo una definición de terrorismo
(…); argumentar que el terrorismo no puede ser estudiado sin tal definición es
manifiestamente absurdo”.
Pero, augurios tan sombríos no parecen prevenir a aquellos que escriben sobre el
terrorismo de intentar definirlo. De hecho, como escribe Smelser (2007), “la
búsqueda de una definición trae a la cabeza todos las características clásicas de la
neurosis clínica: la compulsión por gratificar una necesidad, esfuerzos
correspondientemente compulsos pero igualmente fallidos por gratificarla, seguido
de una incapacidad para aprender de la decepción y una interminable repetición del
esfuerzo.”
En opinión de Combs (1997) el problema definicional del terrorismo no es
insuperable, pero tiene que ser tratado con precaución para que el uso subsecuente
del término tenga algún significado.
Es importante señalar que las ideologías de los terroristas revelan a menudo más
sobre los terroristas que sobre las ideologías o doctrinas que estos dicen profesar,
como puede mostrar el recurso a los atentados suicidas en los grupos terroristas
radicales islamistas pese a la clara proscripción del suicidio en el Islam (así como en
cualquiera de las otras grandes religiones).
La necesidad de definir el terrorismo
El análisis sistemático de una teoría requiere definiciones de al menos algunos de
sus términos constitutivos, incluso aquellos basados en las mismas unidades de
comparación divergirán si la aplicación empírica de cada definición es desdeñable;
es decir si observadores independientes están en desacuerdo sobre cuándo aplicar la
definición para identificar eventos o cosas.

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El término ‘terrorismo’ carece en la actualidad de objetividad, precisión o
certidumbre, características todas ellas que demanda el discurso legal. El derecho
penal rehúye los términos emotivos, ambiguos o abiertamente subjetivos porque
pueden prejuzgar al acusado o ser incompatibles con los principios de no-
retroactividad y especificidad.
Algunos autores contemplan el terrorismo principalmente como actos criminales que
no pueden ser justificados. Según esta visión los actos terroristas son asaltos en el
orden civil que no deben ser dignificados ni entendidos como instrumentos para una
causa mayor. En este sentido, terrorismo no es nada más que una forma de violencia
criminal. Sin embargo, no cabe duda de que existe una percepción no solo
académica sino que también ciudadana del terrorismo como un fenómeno particular.
En este sentido, más allá del carácter totémico que las definiciones puedan tener
para los abogados, las ciencias sociales han considerado tradicionalmente que la
definición de un fenómeno es una precondición esencial para ejercer el control sobre
él.
En palabras Grelinsten y Schmid (1993) “antes de empezar a combatir un monstruo,
tienes que entender su naturaleza y modus operandi. Para ello necesitas una buena
descripción de sus características – una definición manejable. Una definición
equivocada, como la Ptolemaica definición de la tierra como un disco plano, hace
imposible encontrar soluciones porque no son imaginables en ese marco conceptual
particular.”
Entre los argumentos que justifican esta visión, se encuentran algunos tan
pragmáticos como la imposibilidad de contar con estadísticas fiables que permitan
un estudio epidemiológico del terrorismo en ausencia de criterios aceptados sobre lo
que constituyen los actos de terrorismo.
Otro de los argumentos relacionados para justificar la búsqueda de una definición
consensuada de terrorismo es la necesidad de controlar la discreción política en la
lucha anti-terrorista tanto a nivel doméstico como internacional. Más allá de las
reminiscencias que expresiones como “la guerra contra el terror” pueden acercar a
nuestra mente sobre los excesos cometidos históricamente en todo el mundo bajo el

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pretexto de la lucha antiterrorista, como veremos más adelante, se trata este de un
argumento de peso por ejemplo a la hora de medir la efectividad y el grado de
cumplimiento con el derecho internacional. Un caso paradigmático es la utilización
en los albores de los atentados de 2001 por el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas de sus poderes bajo el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas para
ordenar a todos los Estados que adoptaran medidas contra-terroristas a pesar de la
ausencia de una definición de terrorismo.
Según Saul (2006), el terrorismo comparte una serie de características con otras
conductas prohibidas por la comunidad internacional mediante los distintos tratados
consentidos por los estados. En particular, el terrorismo mina seriamente derechos
humanos fundamentales, pone en peligro el desarrollo pacífico de los procesos
políticos y amenaza la paz y seguridad internacional. Por ello, la lógica para su
definición reside en la necesidad de criminalizar el terrorismo para perseguir su
persecución y castigo.
Por otro lado, en ausencia de una definición, dice Bhatia (2005), la lucha por la
representación de un acto violento como terrorismo se convierte también en la
batalla por su legitimización. De igual manera, otro punto de vista señala que la
ausencia de definición permite a los estados que lleven a cabo respuestas
contraterroristas excesivas (Baxter, 1974).
El polémico pensador franco-argelino Jacques Derrida señaló que la “inestabilidad
semántica, irreductibles focos de conflicto en las fronteras entre conceptos,
indecisión sobre el mismo concepto de la frontera: todo ello debe ser analizado no
sólo como un desorden especulativo, un caos conceptual o una zona de turbulencias
pasajeras en el lenguaje público o político. Debemos reconocer aquí estrategias y
relaciones de fuerza. El poder dominante es el que logra imponer y, por lo tanto,
legitimar e incluso legalizar (pues siempre se trata de una cuestión legal) en un
escenario nacional o mundial, la terminología y la interpretación que más le favorece
en una situación determinada” (Borradori, 2003).
El Alto Panel de Naciones Unidas sobre Amenazas, Retos y Cambio aseguró en
2005 que la ausencia de una definición de ‘terrorismo’ mina la actitud tanto

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normativa como moral contra el terrorismo y describió la necesidad de adoptar una
definición al respecto como un ‘imperativo político’ (Vaughan Lowe, 2006).
Es tal el grado de frustración que algunos, como el magistrado de la Corte
Internacional de Justicia, Richard Baxter, han llegado a “lamentar que el concepto
legal de terrorismo fuera infligido sobre nosotros” pues se trata de un término
“impreciso, ambiguo y, por encima de todo, sin ninguna utilidad legal” (Murphy,
1989).
Lo que importa es que este proceso sea consensual, transparente y con una amplia
participación que garantice una legitimidad en el interés común de la sociedad
evitando un déficit democrático en el proceso legislativo (Boister, 1998).
Desde principios de la década de 1960, gran parte de la conducta terrorista ha sido
criminalizada mediante tratados a pesar de la ausencia de un tratamiento
comprehensivo sobre terrorismo por lo que algunos actos terroristas pueden
calificarse como otros crímenes internacionales como crímenes de guerra, crímenes
contra la humanidad o tortura, si los elementos de esos crímenes están presentes.
Terrorismo como una seria violación de los derechos humanos. El derecho penal
internacional a menudo prohíbe conductas que infringen los derechos humanos. En
este sentido numerosas resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas
aseguran que el terrorismo viola derechos humanos básicos y libertades
fundamentales, así como derechos civiles, culturales y sociales.
Aunque algunas resoluciones han condenado el terrorismo por violar el derecho a
vivir sin miedo, es preciso recordar que este concepto nacido en última década del
pasado siglo (si bien acuñado por Franklin D Roosevelt en 1941) no es como tal un
derecho en la legislación internacional.
Claramente los actos terroristas atribuibles a los estados según la legislación
nacional pueden violar los compromisos y obligaciones de esos estados con la
comunidad internacional (Meron, 1989). Por el contrario, las personas privadas no
son parte de los tratados sobre derechos humanos (que no tienen efectos horizontales
en el derecho internacional y por lo tanto no son substituto de la legislación

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nacional). En cualquier caso, los estados tienen la obligación de proteger a los
individuos ante las violaciones de derechos humanos, lo que requiere que los estados
adopten medidas positivas para la protección y reparación de los mismos. Así,
podemos considerar que los actores no-estatales, incluidos los terroristas, están
indirectamente regulados por las convenciones internacionales sobre derechos
humanos. Mientras que las personas privadas no son directamente responsables a
nivel internacional por la violación de derechos humanos, su conducta no está
completamente desregulada. Así, el preámbulo de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos establece que todos los “individuos como las instituciones (…)
promuevan (…) el respeto a estos derechos y libertades”
Para Ignatieff el terrorismo destruye la política, el mecanismo del que nos hemos
dotado que domina la violencia en el nombre de la justicia. El terrorismo sustituye la
política por violencia y el diálogo por terror. Por lo tanto el terrorismo amenaza los
mismos principios así como las instituciones que hacen posible la propia existencia
de los Derechos Humanos. Si aceptamos este razonamiento, podríamos argumentar
la necesidad de criminalizar el terrorismo a nivel internacional como una amenaza
contra la democracia. Sin embargo, esta explicación para la criminalización del
terrorismo se choca de frente con algunas dificultades. En primer lugar, no existe un
derecho legal al gobierno democrático en la legislación internacional. El derecho de
autodeterminación permite a las personas elegir su forma de gobierno, pero no
especifica que el gobierno deba ser democrático. Además, los criterios de la
convención de Montevideo de 1933 no presuponen que la democracia sea una
precondición para obtener la categoría de Estado. Cabe notar que, en el caso de la
Unión Europea las tornas se invierten pues la democracia sí es un requisito para
adherirse a la Unión. En segundo lugar, si el terrorismo es un crimen contra la
democracia, es preciso plantear la cuestión de la permisibilidad de los actos
terroristas contra regímenes no democráticos. En este sentido, es posible apreciar
una contradicción en acervo del derecho internacional. Mientras que a lo largo del
tiempo diferentes resoluciones de Naciones Unidas han asegurado que “todos los
actos, métodos y prácticas de terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones,
donde y por quien sean cometidos” son criminales e injustificables, la amplia

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mayoría de las resoluciones de Naciones Unidas citadas describen el terrorismo
como una amenaza “desestabilizadora contra gobiernos legítimamente
constituidos”1
, dando lugar a la interpretación de que el terrorismo podría no ser
reprochable cuando se comete contra gobiernos ilegítimos.
La Declaración de 1994 sobre las Medidas para Eliminar el Terrorismo
Internacional2
, distingue el terrorismo respecto de otras formas de violencia por su
motivación política. Pero, como veremos más adelante, se trata de una excepción
pues a lo largo de los últimos 50 años, la amplia mayoría de tratados antiterroristas
sectoriales evitan por todos los modos cualquier elemento definitorio,
concentrándose en la exigencia de que los estados parte criminalicen los actos
objetivos (como secuestros, mala utilización de material nuclear, etcétera)
independientemente de la motivación de los actos. Pero, tratar el terrorismo
mediante la proscripción de crímenes ordinarios en tratados sectoriales no sólo
carece per se de la especificidad terrorista sino que, al no distinguir entre crímenes
privados y crímenes públicos, cae en el riesgo de sobrecargar (Levitt, 1986) y por lo
tanto de “minar la fuerza moral y política de estos instrumentos como medidas
antiterroristas”. Como dice Habermas (2002), este tratamiento diluye la naturaleza
particular del terrorismo como un crimen contra la política no violenta “que difiere
de un incidente privado en tanto que requiere un tipo de análisis diferentes que por
ejemplo un asesinato por celos”. En este sentido, imputar a un individuo por
terrorismo en lugar de por crímenes ordinarios puede ayudar a satisfacer la
indignación pública frente a los actos terroristas, expresar mejor la condena social y
alivianar las demandas populares de justicia (Saul, 2006).
Una definición armonizada posibilitaría satisfacer la norma de que un delito tenga
que ser considerado como tal en las dos partes de cara a las peticiones de extradición
o excluir a los terroristas de la categoría de personas que pueden solicitar asilo.
1
Ver por ejemplo la Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo (A/RES/60/288, 8 de
septiembre de 2006).
2
Declaración sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional. Anexo de la resolución 49/60 de
la Asamblea General, de 9 de diciembre de 1994

16
Los obstáculos en la búsqueda de una definición del
terrorismo
No existen fronteras claras entre el terrorismo y el resto de formas políticas de
violencia, por lo que el debate sobre la definición de terrorismo también es un debate
sobre la clasificación de otras formas de violencia como los disturbios, las revueltas,
las revoluciones, la guerra, el conflicto, la insurgencia, la revolución, la subversión,
la intervención, la guerra de guerrillas, etcétera (Wilkinson, 2011).
Está claro que existen diferencias entre ellas. De hecho, la comunidad internacional
acepta algunas formas de violencia (como la guerra condicional) bajo determinadas
circunstancias mientras que condena otras. Sin embargo, resulta complejo encontrar
un consenso sobre las distinciones. Por ejemplo, grupos de guerrilla así otras como
fuerzas armadas uniformadas utilizan ocasionalmente tácticas terroristas incluso
cuando el terrorismo no es ni su principal razón de ser ni su modo preferido de
acción. Por otro lado, muchas organizaciones terroristas recurren a la comisión de
actividades criminales pero no terroristas, como el tráfico de drogas o armas para
financiar sus campañas terroristas.
El análisis está marcado por la ausencia de acuerdo internacional sobre las
circunstancias en que es legítimo utilizar la fuerza para fines políticos (Freestone,
1981). Quizás el ejemplo más ilustrador a este respecto sea la evolución en el
derecho internacional del disputadísimo concepto de derecho de autodeterminación.
Proclamado por primera vez por Rusia en 1917 con la intención de ser aplicado
tanto a las nacionalidades bajo la monarquía austro-húngara como a los pueblos
coloniales y posteriormente por el presidente norteamericano Woodrow Wilson con
el matiz inclusivo de las potencias coloniales, las alusiones a este derecho se
hicieron efectivas durante el periodo de entreguerras en lo que respecta a la
soberanía de numerosos pueblos europeos pero frustradas en lo que respecta a las
colonias por el mandato expresado por el Pacto de la Sociedad de Naciones.
Inicialmente, los encargados de redactar la Carta de Naciones Unidas pretendían
limitarse a recoger la igualdad de derechos entre estados a la hora de proteger sus
poblaciones de las ingerencias foráneas (también denominado derecho de auto-

17
gobierno) (Cassese, 1986). Sin embargo, después de la Segunda Guerra Mundial,
durante el periodo de descolonización, el significado del término en la Carta de
Naciones Unidas evolución hacia un principio universal mediante la adopción de
diferentes resoluciones de la Asablea General3
. En 1966, este principio fue
convertido en un derecho (el Derecho de AutoDeterminación) mediante el cual todos
los pueblos tenían el derecho de determinar libremente su estado política y perseguir
su desarrollo económico, social y cultural.
Si nos limitamos a un punto de vista meramente legal, la raíz textual o literaria de
los problemas que subyacen en la delimitación entre las acciones terroristas y el
empleo legítimo de la violencia en lucha de los pueblos hacia la autodeterminación
parece residir en la relación entre este último concepto y otro de esos términos que
Gallie no dudaría en catalogar como ‘concepto jurídico indeterminado’, el principio
de integridad territorial. Así, como señala Van Ginkel (2002), la Declaración de
1970 sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de
amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las
Naciones Unidas, contiene simultaneamente las siguientes proposiciones:
 Que “todos los pueblos tienen el derecho de determinar
libremente, sin injerencia externa, su condición política y de
procurar su desarrollo económico, social y cultural”;
 Que “el establecimiento de un Estado soberano independiente, la
libre asociación o integración con un Estado independiente o la
adquisición de cualquier otra condición política libremente
decidida por un pueblo constituyen formas del ejercicio del
derecho de libre determinación de ese pueblo”;
 Que todo Estado tiene el deber de respetar este derecho de
conformidad con las disposiciones de la Carta”; y
3
Principalmente la Resolución 1514 de la Asamblea General (XV) de 14 de diciembre de 1960 sobre la
independencia de las Colonias y los Pueblos.

18
 Que “ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se
entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna
encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la
integridad territorial de Estados soberanos e independientes”;4
Aunque existe un amplio acuerdo sobre el llamado derecho a la autodeterminación
externa (de un pueblo respecto de una potencia colonial, extranjera o racista), resulta
más complicado interpretar la aplicación ‘interna’ de este derecho. ¿Qué tipo de
acciones son aceptables cuando un pueblo que no está bajo un régimen de ocupación
colonial, extranjero o racista quiere utilizar el derecho de autodeterminación? De
acuerdo con la anteriormente citada Declaración sobre relaciones amistosas, las
acciones llevadas a cabo no pueden amenazar la integridad territorial de un estado.
Pero ¿bajo qué condiciones está legitimado el uso de la fuerza como último medio
en la lucha por la independencia? Un argumento que favorece el punto de vista de
aquellos movimientos armados de liberación nacional o de las fuerzas nacionalistas
periféricas que consideran legítimo el uso de la violencia, es el Artículo 7 de la
definición de ‘Agresión’ adoptada en 1974:
“Nada en esta definición (…) puede de alguna manera perjudicar el derecho de
autodeterminación, libertad e independencia, tal como se deriva de la Carta [de
Naciones Unidas].” 5
A pesar de los matices introducidos posteriormente para enfatizar el uso de medios
pacíficos como medio preferido, así como la distinción entre insurgentes y
liberadores, la confrontación entre la visión de los estados que antiguamente se
agrupaban en el denominado Bloque No Alineado y la de los países occidentales
sobre este extremo ha sido uno de los mayores obstáculos a lo largo de los últimos
cincuenta años para la conclusión del proyecto de Convención Comprehensiva sobre
el Terrorismo (Organización de las Naciones Unidas, 1975).
4
Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre Declaración sobre los
principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los
Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas
5
Resolución 3314 de la Asamblea General de Naciones Unidas

19
Muchos asuntos y problemas rodean la conceptualización del terrorismo. Para Gibbs
(1989), la mayoría de las definiciones del término son indefensibles aunque sea por
el mero hecho de no tratar esos asuntos y problemas.
Otro de los obstáculos para su conceptualización es el hecho de que, a pesar de la
extensa literatura sobre sus causas o sobre las condiciones ambientales que propician
su aparición, se haya etiquetado como terrorismo estrategias adoptadas y
perpetradas, tanto perpetradas como dirigidas contra una gran diversidad de
individuos y colectivos. Así, nadie puede afirmar que el nacionalismo sea propiedad
exclusiva de los nacionalistas, de los revolucionarios de izquierdas, de los
ultraconservadores, de los extremistas religiosos, elementos subversivos, autoridades
estatales o incluso de los movimientos medioambientalistas ni que se haya dirigido
solamente contra civiles, militares, regímenes democráticos, opresores o fallidos.
Así, es fácil comprender la confusión reinante sobre el término.
Un obstáculo es el hecho de que en la mayoría de las tradiciones legales nacionales
(así como en el derecho internacional), la motivación es irrelevante respecto de la
responsabilidad criminal (Kittichaisaree, 2002). La responsabilidad legal deriva de la
intencionalidad de cometer el acto sancionado, no de su motivación (a pesar de que
esta pueda considerarse como atenuante o agravante bajo determinadas
circunstancias). Pero, la principal dificultad a la hora de requerir una motivación
como elemento de un crimen radica en el hecho de que, puede ser difícil sino
imposible demostrar esa intencionalidad creando por lo tanto como dice Cassese
(2001) “un obstáculo adicional para su persecución efectiva”.
Para estudiar este fenómeno es necesario establecer una definición manejable y útil
– manejable en el sentido de que tenga al menos la suficiente precisión para
permitirnos identificar el fenómeno cuando ocurre, y útil en el sentido de que sea
aceptable para una amplia gama de percepciones políticas (Combs, 1997).
Según Neil J. Smelser (2007), las distintas definiciones del término manifiestan
principios de miopía pues se centran en aspectos que son particularmente dramáticos
en el momento de ser concebidas. Así, los primeros significados, propuestos al calor
del Reino del Terror de la Revolución Francesa, enfatizaban el terrorismo de estado.

20
A finales del siglo XIX, el anarquismo y los asesinatos ocupaban el centro de
atención. El uso del término asociado a la guerra de guerrillas era dominante en el
escenario surgido después de la Segunda Guerra Mundial, las revueltas
anticoloniales y la era de Mao Tse-Tung y el Che Guevara (Chaplin, 2003). Si en los
años 1960 y 1970 la palabra terrorismo pasó a denominar casi exclusivamente los
ataques de grupos no estatales tanto de izquierdas como de derechas en las
democracias occidentales, una década más tarde el terrorismo se asoció
internacionalmente a las operaciones patrocinadas por estados (Libia, Irán, etcétera)
así como con el terrorismo de carácter nacionalista, étnico o secesionista.
En esta línea se pronuncia también el politólogo español Oscar Jaime Jiménez
cuando, en relación al nuevo terrorismo, comenta como debido al temor de
numerosos estados a verse afectados por dicho fenómeno, desde los atentados de
septiembre de 2001 se ha ido imponiendo una concepción unificadora de lo que es y
significa el terrorismo planetario, promovida por Estados Unidos, en algunos casos
de forma coactiva y la asunción por parte de políticos y académicos de unos niveles
de interrelación y complicidad nunca antes conocidos, de que las características del
actual terrorismo son distintas a las manifestaciones de las décadas anteriores
(Jiménez, 2005).
En esta misma línea, uno de los problemas fundamentales a la hora de definir o
describir el terrorismo es, para Van Ginkel, la certeza de que nuevas formas de
terrorismo aparecerán a lo largo de los próximos años.
Smelser va un paso un paso más allá al evidenciar los problemas definicionales
relatando su propia experiencia al frente del sub-panel sobre Aspectos
Computacionales, Sociales e Institucionales del Terrorismo organizado por el
National Research Council en 2001:
“Reunidos a finales de 2001, apremiados para preparar un informe, nuestro
panel era consciente de la necesidad de definir el terrorismo desde un punto
de vista tanto científico como político. Por lo tanto nos preparamos todos
para elaborar una definición y proseguir con nuestro trabajo. Claro que en ese
momento, ninguno de nosotros estaba realmente familiarizado con la

21
literatura sobre terrorismo escrita a lo largo de los veinticinco años anteriores
ni sobre la confusión conceptual involucrada. (A decir verdad, podría haber
sido verdad que también nosotros empleáramos todo el esfuerzo del panel en
resolver este asunto). Sabíamos, sin embargo, que Schmid y sus colegas
(1998) habían identificado más de un centenar de definiciones diferentes, en
competencia y sobrepuestas en la literatura sobre terrorismo y nos podíamos
imaginar cuantas más se habrían acumulado desde entonces. También
estábamos al corriente de que Terrorismo es un término de oprobio, casi
nunca utilizado por sus perpetradores para describir sus propias acciones y
que es normalmente aplicado por sus objetivos y enemigos. Como resultado
de esto, sabíamos que un evento o situación podría ser definido como
terrorismo o como algo diferente por las partes enfrentadas. Para ilustrar este
punto, compilamos una lista de este tipo de acontecimientos que podían ser
contempladas con ambigüedad: El bombardeo británico y americano sobre
Dresde en la Segunda Guerra Mundial; el lanzamiento de bombas atómicas
sobre Hiroshima y Nagasaki en la Segunda Guerra Mundial; la marcha de
Sherman sobre Georgia en la Guerra Civil Norteamericana; los ataques
suicidas con bombas de palestinos; los castigos colectivos infringidos por los
israelíes sobre los palestinos; los ataques de la milicia libanesa falangista
sobre los musulmanes; la Bahía de los Cochinos6
; el proyecto Camelot; los
ataques de Hagana e Irgún sobre la Palestina británica; la original mafia
siciliana dedicada a la protección de los pasantes; el linchamiento, quema de
iglesias y otras acciones llevadas a cabo por el Ku Klux Klan; el comercio
internacional de drogas ligado a la financiación de las guerrillas; el ‘Reino
del Terror’ en la Francia postrevolucionaria; las purgas de Stalin en la década
de 1930; Ruby Ridge; Waco; Frank and Jesse James.
(…) Finalmente nos vimos obligados a concluir que el terrorismo – de igual
manera que otros conceptos como arte, democracia o pobreza pertenece a una
categoría de ‘conceptos esencialmente disputados’ en referencia a la teoría
6
En referencia a los eventos protagonizados por la organización contrarrevolucionaria cubana
entrenada por las autoridades estadounidenses, Brigada 2506 en la Playa de Girón.

22
acuñada por Gallie (1956) para describir aquellos conceptos que sin ser
totalmente incoherentes o carentes de significado pero cuyas características
fundamentales están literalmente disputadas y son utilizados por las partes
enfrentadas para describir los mismos eventos conforme a sus predilecciones
políticas” (Smelser, 2007).
En un intento por ordenar las bases estructurales que explican la proliferación y
divergencia de significados en torno a la palabra terrorismo, el académico holandés
Alex Peter Schmid (Paletz, Schmid, & Jongman, 1998) expuso a finales del siglo
pasado las diferentes perspectivas de investigadores, víctimas, educadores,
comunicadores e incluso terroristas. Según muestra el estudio de Schmid, cada uno
de estos grupos gravita sistemáticamente hacia interpretaciones sesgadas por sus
prejuicios. Así, mientras que las fuerzas y cuerpos de seguridad tienden a utilizar
definiciones amplias e inclusivas que les permiten una mayor flexibilidad a la hora
de investigar, vigilar o procesar grupos e individuos; las víctimas suelen centrarse en
aquellos tipos de eventos que les han afectado directamente: los terroristas evitan
mayoritariamente identificarse como tales; los académicos tienden a la frialdad y
formalidad; y los medios de comunicación a enfatizar el conflicto y la violencia.
En cierta medida, la resolución del Presidente del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas de 27 de septiembre de 2010, en que si bien reitera la condena del terrorismo
“en todas sus formas y manifestaciones (…) independientemente de su motivación
(…) y de quien lo cometa” pero observa también que la amenaza que el terrorismo
constituye para la paz y la seguridad “ha cobrado un carácter más difuso con un
incremento de los actos terroristas en diversas regiones del mundo, incluidos los
actos motivados por la intolerancia o el extremismo”7
supone un reconocimiento de
la naturaleza borrosa, indeterminada y confusa del terrorismo que hace precisamente
tan complicada su definición.
Sin embargo, la justicia internacional no es meramente un mecanismo técnico-
instrumental, sino que es parte de la política en la que la criminalización de
7
Declaración de la Presidencia del Consejo de Seguridad, 27 de septiembre de 2010. Documento
S/PRST/2010/19

23
determinadas conductas a menudo descansa sobre conceptos intuitivamente morales
(Tallgren, 2002). En este sentido se pronuncia también el aclamado penalista y
durante muchos años principal experto de Naciones Unidas sobre crímenes de
Guerra, Mahmoud Cherif Bassiouni, quien opina que los obstáculos encontrados por
la comunidad internacional a la hora de definir el terrorismo no sólo son salvables
sino que hasta cierto punto absurdos, pues cualquier legislación internacional erraría
si intenta “permanecer neutral respecto de los distintos valores en competencia”
(Bassiouni 1975).
Intentos y alternativas
Ligada a la perspectiva del terrorismo como instrumento de valores en competencia,
se encuentra el enfoque de aquellos que como Cooper (2004) opinan que más allá de
lo brutal o reprochable de las acciones, el terrorismo no puede despacharse como
una violencia irracional. Es decir, el reconocimiento de que se trata de acciones
encaminadas a alcanzar determinados objetivos como puede ser la intención de
provocar sobrerreacciones por la parte más fuerte (Nye Jr., 2011)
Dentro de este marco conceptual, podemos encontrar a grandes rasgos dos grandes
escuelas. La primera se limita a contemplar como característica distintiva del
terrorismo (aunque no exclusiva) la existencia de una estrategia en la violencia. Así,
en 1933, la Enciclopedia de Ciencias Sociales listaba el término como la palabra
para “el método mediante el que un grupo organizado o partido intenta alcanzar sus
objetivos mediante el uso sistemático de la violencia contra individuos, agentes o
representantes de la autoridad que interfiere con la consumación de dichos
objetivos” (Seligman & Johnson, 1933).
Sin embargo, a lo largo del pasado siglo fue ganando peso la asunción del terrorismo
como un fenómeno íntimamente ligado a la gestión del poder, por lo que la mera
existencia de una estrategia o de objetivos no es suficiente para que la violencia
reciba la consideración de terrorismo sino que estos objetivos deben estar ligados a
la distribución del poder político. Este paradigma se corresponde, por ejemplo, con

24
la definición desarrollada por el gobierno de los Estados Unidos según la cual el
terrorismo es:
“la amenaza o el uso de violencia con motivos políticos por individuos
o grupos, tanto si actúan en oposición a una autoridad gubernamental
establecida como si no, cuando esas acciones pretenden conmocionar,
aturdir o intimidad a un grupo o blanco más amplio que el de las
víctimas inmediatas” (Departamento de Estado de los Estados Unidos
de América, 1986).
En esta misma línea, pero mediante una definición más abierta, el manual de la
asignatura de terrorismo del Máster Universitario en Seguridad encuentra que el
terrorismo es:
“la utilización de una violencia organizada y estable en el tiempo,
intensa pero variable, para condicionar la distribución del poder
político” (Jiménez, 2013).
Uno de los problemas que muestran ambas definiciones es el hecho de que su
amplitud conlleve la ausencia de barreras con otros comportamientos tolerados o no
criminalizados por la comunidad internacional. Por ejemplo, podría observarse que
estas perspectivas permitirían contemplar el empleo de la violencia mediante el
recurso reiterado a la guerra convencional o mediante acciones selectivas por parte
de Estados Unidos para condicionar la distribución del poder político en Oriente
Medio como actos de terrorismo. Por lo tanto, si bien se tratan de definiciones que
pueden resultar útiles desde el punto de vista académico o de la legislación nacional,
parece evidente que no resultan suficientes para su utilización en el derecho
internacional.
Para salvar este obstáculo, Saul propone la siguiente alternativa:
“Cualquier acto criminal violento que esté dirigido a causar la muerte,
heridas o amenazar la vida, incluyendo los actos contra la propiedad,
cometidos fuera de un conflicto armado, con un motivo político,
ideológico, religioso o étnico; que estén encaminados a crear miedo

25
extremo en una persona, grupo o público general e intimiden
seriamente a la población o parte de la población para que un
gobierno, organización internacional o autoridad haga o se abstenga
de hacer algo” (Saul, 2006).
La definición de Saul supone en efecto un progreso notable al contemplar los
métodos prohibidos así como los objetivos prohibidos y las excepciones aplicables.
Sin embargo, esta propuesta cae en la circularidad al introducir la connotación de
“acto criminal” como prerrequisito para establecer la condición de terrorismo. Esto
es, la criminalización de un acto terrorista no dependería de su naturaleza sino de la
comisión simultánea o previa de otro crimen.
Sería inabarcable el esfuerzo de recoger todas las definiciones propuestas en torno al
término terrorismo. Sin embargo, bebiendo de la inspiración ofrecida tanto por
Schmid (Paletz, Schmid, & Jongman, 1998) como por Smelser (Smelser, 2007)
podemos imaginarnos distintos extremos definicionales (normativo, histórico,
inclusivo, inductivo, académico, etc.) para analizar una muestra de estas
definiciones:
 Ejemplo de definición normativa: #Terrorismo “Cualquier tipo de
violencia política que no tenga una justificación moral o legal
adecuada, independientemente de si su actor es un grupo
revolucionario o un gobierno” (Davies, 2003).
Comentario: Al introducir el concepto de moralidad, la definición se
vuelve subjetiva. De la misma manera, la definición obvia que la
legalidad puede ser diferente dependiendo de las distintas
jurisdicciones.
 Ejemplo de definición histórica: #Terrorismo “Una técnica de guerra
clandestina y no declarada contra Occidente que debe ser reconocida
como un peligro claro y presente para la seguridad individual y
colectiva de los Estados Unidos” (Livingston, 1982).

26
Comentario: La definición excluye la mayoría de acciones
separatistas, nacionalistas, étnicas, contrarrevolucionarias, prácticas
estatales.
 Ejemplo de definición inclusiva: #Terrorismo “un acto violento
encaminado a influenciar el proceso político” (Taylor, 1988)
Comentario: El problema de una definición tan amplia es que
encapsula todas formas de violencia como la guerra.
 Ejemplo de definición académica: #Terrorismo “Una método de
acción violenta repetida que inspira ansiedad, empleado por actores
(semi-) clandestinos bien sean individuos, grupos o estados, por
razones idiosincráticas, criminales o políticas en las que – en
contraposición al asesinato – las víctimas directas de la violencia no
son el principal objetivo; las víctimas son generalmente elegidas de
manera aleatoria (víctimas de oportunidad) o selectiva (objetivos
representativos o simbólicos) de entre una población objeto y sirven
para trasladar un mensaje”.
Comentario: La definición, aunque clarificadora en muchos aspectos,
peca de los excesos de los esfuerzos por concitar un consenso
incurriendo en el riesgo de que se interpreten cada uno de los
elementos de la definición como necesarios y de, por lo tanto, en caso
de no comparecencia de uno de ellos la definición resulte no aplicable.
Algunos han querido encontrar la solución al dilema mediante la adjetivación del
término. Así, por ejemplo, la profesora Martha Crenshaw de la Universidad de
Virginia acuñó el concepto de “terrorismo revolucionario” descrito como “parte de
una estrategia insurgente en el contexto de guerra interna o revolucionaria”
(Crenshaw, 1972).
Por su parte, Combs añade otras cuatro categorías: terrorismo de masa (endémico,
autorizado o represivo) cometido por líderes políticos contra la población general,
dinástico cometido por individuos o grupos contra las principales autoridades de un

27
estado, aleatorio cometido también por individuos o grupos pero contra cualquiera
que esté en el lugar y momento equivocado, y finalmente, aleatorio-enfocado contra
miembros de la oposición percibida (Combs, 1997).
Siguiendo los criterios propuestos por el holandés Alex Peter Schmid (2005), se
pueden introducir dos criterios clasificatorios desde una perspectiva sociopolítica en
función de los siguientes ejes:
 Terrorismo insurgente versus vigilante, atendiendo a la actitud política
frente a los desafiadores (bien sean estos el Estado, u organizaciones en la
oposición). Los movimientos terroristas insurgentes tratan de alterar
sustancialmente la distribución del poder político. Los movimientos
vigilantes, por el contrario, tratan de conservar las estructuras de poder
político existente.
 Terrorismo proactivo versus reactivo, atendiendo a la posición de los
terroristas respecto de los valores sociales. Los movimientos proactivos
tratan de introducir nuevas demandas en la arena política mientras que los
reactivos defienden la prevalencia de los valores sociales preexistentes
(generalmente de corte tradicionalista o conservador) para conservar las
demandas obtenidas por una clase o colectivo socio-político.
Otra aproximación es la ofrecida por aquellos que, si bien se resignan a no encontrar
una definición de terrorismo que pueda ser ampliamente aceptada, consideran
plausible y necesario especificar algunas características comunes al fenómeno
terrorista. En este sentido, para Saul (2006) las características intrínsecas que posee
el terrorismo se podrían resumir en: 1) Genera unos efectos desproporcionados en
relación a las consecuencias materiales que provoca; posee una dimensión
sistemática y no incidental; 2) Con el fin de provocar efectos psíquicos, su violencia
se dirige hacia objetivos altamente simbólicos.
De manera similar, para Combs (1997) las características comunes de los distintos
actos de terrorismo se pueden agrupar conforme al siguiente esquema:

28
1) Violencia, audiencia y apetito de miedo: El terrorismo como un
acto fundamentalmente violento, por lo que quedan excluidas del
mismo otras acciones como sentadas o piquetes pacíficos
independientemente de su potencial perturbador. Esto significa que
la percepción por parte de la audiencia del potencial violento es
fundamental para que un acto sea clasificado como terrorismo. El
terrorismo debe entenderse como una actuación teatral delante de
millones para, mediante acciones impensables, producir una
reacción en el público. De manera contraria al asesinato o a la
guerra, el terrorismo no es un fin en sí mismo ni están
tangencialmente relacionado a los fines, sino que diseñado para
generar la sensación de miedo y terror en la audiencia.
2) Víctimas, el lugar adecuado pero el momento equivocado: Para ser
la víctima terrorista adecuada, no es necesario ser un tirano o
simpatizar con un tirano; no se necesita estar conectado de ninguna
manera con los demonios percibidos por el terrorista; es suficiente
con pertenecer a un grupo particular y estar en el lugar
equivocado, en el momento equivocado (Horwe, 1976).
3) Arena política: El terrorismo, además de un acto violencio
perpretrado contra una persona inocente para generar miedo en una
audiencia, tiene un objetivo político.
El terrorismo en el derecho internacional
Es innegable que el interés de la comunidad internacional por hacer frente a la
amenaza terrorista aumentó significativamente tras los atentados del 11 de
septiembre en Estados Unidos8
. Sin embargo, no se trataba ni mucho menos de un
8
Como reflejan las actas y notas de prensa correspondientes a la 56ª Asamblea General de las Naciones
Unidas, más de 160 líderes hablaron sobre terrorismo durante sus intervenciones en la sesión plenaria
sin que nunca antes en la historia de Naciones Unidas tantos representantes hubieran centrado sus
discursos sobre un mismo tema.

29
asunto nuevo en la agenda de las Naciones Unidas. Una explicación para ello es el
creciente miedo instalado en la población ante la amenaza de toda clase de nuevas
amenazas terroristas con armas nucleares, químicas o biológicas o incluso mediante
actos de ciberterrorismo (Van Ginkel, 2002).
Motivada por la negativa de Italia a extraditar en 1934 a los presuntos asesinos del
rey Alejandro III de Yugoslavia así como del entonces ministro francés de exteriores
bajo el alegato de que los crímenes políticos no estaban cubiertos por el tratado
bilateral concluido entre Italia y Francia, la Convención para la Prevención y el
Castigo del Terrorismo, redactada bajo los auspicios de la Liga de Naciones, fue el
primer intento multilateral de adoptar un instrumento internacional que atajara el
problema del terrorismo internacional. La Convención, cuya ratificación era
precondición para participar del tratado por el que se establecía una Corte Criminal
Internacional, nunca llegó a entrar en vigor pues, a pesar de haber sido firmada por
un nutrido grupo de países, solamente India la había ratificado en 1941 (Chadwick,
1996).
A pesar de este fracaso, ni el terrorismo ni la necesidad de cooperar
internacionalmente para combatirlo han desaparecido desde entonces. En la
actualidad existen al menos 19 tratados internacionales o regionales que contemplan
medidas sectoriales para la lucha contra el terrorismo o alguno de los fenómenos
asociados con él. La mayoría de ellos se centran en la responsabilidad penal de los
terroristas así como en las obligación de los estados partes de criminalizar y
perseguir las acciones terroristas en sus respectivas jurisdicciones. Además, a pesar
de, o quizás debido a que la mayoría de las convenciones han sido redactadas como
reacción a algunos ataques terroristas con especial significancia e impacto sobre la
psique de la comunidad internacional, se han incorporado también un amplio elenco
de medidas sobre la cooperación judicial y policial. Como la investigadora de la
Universidad de Utrecht, Bibi T., Van Ginkel ha subrayado que una característica
común de la amplia mayoría de estos instrumentos es la prevalencia de su carácter
represivo frente a las medidas preventivas (Van Ginkel, 2002). En términos
generales, las acciones perseguidas se pueden agrupar en cuatro categorías según la
siguiente clasificación sugerida en un informe del Secretario General de Naciones

30
Unidas en 1996: 1) acciones contra determinados medios de transporte o
instalaciones; 2) acciones contra determinadas categorías de personas; 3) secuestros;
4) utilización de ciertas sustancias o artefactos con objetivos terroristas.
El valor de estos instrumentos así como el avance en la cooperación internacional
para erradicar el terrorismo es innegable. Sin embargo, como hemos analizado con
anterioridad, su naturaleza sectorial supone un fracaso colectivo.
NACIONES UNIDAS
Tras el intento fallido de la Liga de Naciones en 1937, el asunto volvió a la agenda
de las Naciones Unidas a petición de su secretario general en 19729
después de que
un año antes la Organización de Estados Americanos (OAS por sus siglas en inglés)
fracasara en la elaboración de una Convención sobre el Combate contra el
Terrorismo y de que Estados Unidos propusiera un borrador de convención sobre la
prevención y castigo de ciertos actos de terrorismo internacional10
. Si bien el
borrador de convención no prosperó, la Asamblea General de Naciones Unidas
adoptó la resolución 3034 (XXVII) mediante la cual se establecía un Comité Ad
Hoc para examinar todos los asuntos relacionados con el terrorismo. Como resultado
de la negativa de los países occidentales a que una definición de terrorismo pudiera
abarcar el concepto de terrorismo de estado y del nerviosismo de los países del
tercer mundo ante el temor de que el énfasis en los actores no estatales pudiera no
diferenciar entre grupos insurgentes y movimientos de liberación (Higgins, 1997), el
panel compuesto por treinta y cinco miembros decidió evitar cualquier definición de
terrorismo en sus respectivos informes de 1973 y 1979. El primero de los informes
bastó para constar que mientras que todos los países querían ilegalizar el terrorismo,
la interpretación del terrorismo internacional variaba de un estado a otro y de un
caso a otro. En los seis años posteriores, las diferencias de opinión y los problemas
relacionados con la distinción entre actos terrorismo y de autodeterminación
permanecieron insuperables. En opinión de algunas delegaciones, los actos de
9
Informe del Secretario General de las Naciones Unidas del 2 de noviembre de 1972 sobre la Resolución
3034 XXVII
10
United States Working Paper transmitting the Draft Convention for the Prevention and Punishment of
Certain Acts of International Terrorism.

31
autodeterminación constituían una guerra legítima contra el terror de una potencia
ocupante o de los colonos que debían situarse en la misma categoría que los
conflictos armados bajo el ámbito de la Convención de Ginebra de 1949 y sus
protocolos adicionales (Panel de Ad Hoc de las Naciones Unidas sobre Terrorismo,
1979). Por el contrario, para otras delegaciones algunos actos eran tan crueles que
merecían ser condenados como terrorismo por la comunidad internacional
independientemente de si estos estaban motivados por una buena causa. Todo esto
no impidió, sin embargo, que el plenario de la Asamblea General de Naciones
Unidas adoptara en diciembre de 1979 las recomendaciones del Comité Ad Hoc
mediante una resolución que estipulaba la obligación de todos los estados conforme
al derecho internacional de “abstenerse…” 11
Hubo que esperar hasta la década siguiente para que la comunidad internacional
retomara el asunto del terrorismo. Así, en 1985, la Asamblea General de Naciones
Unidas adoptó la resolución 40/61 mediante la cual se encomendaba al Secretario
General la elaboración de un catálogo con las medidas desarrolladas por los estados
para erradicar el terrorismo al mismo tiempo que se exigía la criminalización de
determinadas acciones terroristas independientemente de su motivación. Pero el
siguiente hito en los esfuerzos para definir el terrorismo a nivel internacional llegó
dos años más tarde cuando la República Árabe de Siria, Yemen, Kuwait y Argelia
solicitaron la inclusión de un nuevo punto en el orden del día de la Comisión
Jurídica (Comisión Número 6) de las Naciones Unidas. Esta propuesta, a la que tan
sólo se opusieron Estados Unidos e Israel, fue adoptada por la Asamblea General
mediante la resolución 42/159 no sólo logró que tras el punto en el orden de día
titulado sobre el estudio de las causas subyacentes del terrorismo “en la miseria,
frustración, dolor o desesperación que lleva a algunas personas a sacrificar vidas
humanas, incluyendo las suyas, en un intento para forzar cambios radicales” se
añadiera uno nuevo llamado “organización bajo los auspicios de las Naciones
Unidas, de una conferencia internacional para definir el terrorismo y diferenciarlo de
la lucha de los pueblos por su liberación nacional” sino que además mandató al
11
Resolución 34/145 de la Asamblea General adoptada por el plenario de las Naciones Unidas el 17 de
diciembre de 1979

32
Secretario General para examinar la viabilidad de dicha conferencia. Aunque, como
era de esperar, la consulta entre los estados desembocó en un nuevo bloqueo debido
a la oposición, por un lado de aquellos países que, como Malta, Polonia o Turquía,
expresaron que este esfuerzo sería inútil debido el desacuerdo reinante y, por otro
lado, de un grupo países liderados por España (que actuaba en representación de los
entonces 12 Estados Miembros de la Comunidad Europea) cuya posición tajante
abogaba por centrarse en la criminalización de actos específicos reconocidos como
actos terroristas. La oposición de los países europeos hacía hincapié además en la
pretensión de evitar el establecimiento de un vínculo entre el derecho de
autodeterminación y el terrorismo.
El siguiente intento de desarrollar una convención integral sobre terrorismo fue
puesto en la mesa por Algeria en 1994, país que había experimentado una ola de
atentados terroristas a manos del brazo armado del (ilegalizado) Front Islamique du
Salut. Argelia argumentaba que en los años anteriores el terrorismo había adoptado
una multitud de formas que no estaban cubiertas por el derecho internacional y que
resultaba necesario elaborar un marco que fuera capaz de ofrecer una perspectiva
general que fuera independiente de los métodos y prácticas elegidos por los grupos
terroristas para perpetrar sus ataques. Para facilitar el consenso y superar los
obstáculos del pasado, la propuesta argelina contemplaba que la definición de
terrorismo se concentrase en las manifestaciones materiales y prácticas del
terrorismo, así como que la obligación de extraditar a los autores estuviera
supeditada al principio de “persigue o extradita” (Van Ginkel, 2002). Si bien esta
estrategia inclusiva volvió a fracasar, el renovado debate sirvió como estímulo para
los borradores de las convenciones sectoriales por ejemplo sobre la utilización de
armamento nuclear.
Hasta la fecha, la apuesta más ambiciosa ha sido el borrador de Convención
Comprehensiva para la eliminación del Terrorismo, propuesta por la India en 1996,
destinada a cubrir un amplio espectro de asuntos como la responsabilidad civil,
extradición y custodia de los presuntos criminales. Aunque recibida con frialdad por
parte de la comunidad internacional, distintos países se fueron sumando a la
iniciativa a lo largo de las sesiones de la Comisión Jurídica celebradas en 1998 y

33
1999. Los 27 artículos del borrador preparado por India reflejaban la creciente
preocupación por la escalada global de actos terroristas así como por el número de
víctimas inocentes. El texto, que no hace referencia alguna -ni en su preámbulo ni en
el articulado- al derecho de autodeterminación, ofrece una propuesta de definición
de terrorismo en el marco de la Convención. Así, el borrador de la Convención
rezaba:
“Cualquier persona comete un crimen en el ámbito de la Convención si esa
persona, por cualquier modo, de manera ilegal e intencionado, perpetra un acto con
la pretensión de:
a) Matar o herir seriamente a cualquier persona;
b) Dañar seriamente las instalaciones de un estado o gobierno, un sistema de
transporte público, sistema de comunicación, infraestructura con la
intención de causar la destrucción de ese lugar o cuando dicha destrucción
acarree probablemente un alto coste económico;
Cuando el propósito de tal acto, por la naturaleza del contexto sea intimidar a la
población o pretender que un gobierno u organización internacional haga o deje de
hacer cualquier acto. 12
”
Si bien se trata del esfuerzo más importante en la última década del pasado siglo, el
borrador de Convención presentado y discutido durante sucesivos años por el
Comité Especial establecido en virtud de la resolución 51/210 de la Asamblea
General, de 17 de diciembre de 1996 era bastante restrictivo si tenemos en cuenta
que, por ejemplo, el Artículo 3 excluía explicitamente aquellos crímenes que
ocurrieran dentro de las fronteras de un único estado, cuando el presunto criminal es
un nacional de ese estado y está presente en su territorio13
.
12
Artículo 2, párrafo 1 del borrador de Convención según el documento A/C.6/55/L.2 de Naciones
Unidas
13
Informe del Comité Especial establecido en virtud de la resolución 51/210 de la Asamblea General, de
17 de diciembre de 1996. Sexto período de sesiones (28 de enero a 1° de febrero de 2002). Asamblea
General. Documentos Oficiales. Quincuagésimo séptimo período de sesiones. Suplemento No. 37
(A/57/37)

34
Tras los ataques cometidos el 11 de septiembre de 2001, fue el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas el que asumió el liderazgo de manera paralela a los
trabajos de los Comités y de la Asamblea General. Así, la resolución 1373 del
Consejo de Seguridad, aprobada el apenas 17 días más tarde de los ataques contra
Estados Unidos, invoca excepcionalmente los poderes conferidos por el Capítulo
VII de la Carta de las Naciones Unidas para establecer obligaciones sobre los
Estados Miembros – siendo esta una capacidad normalmente resrvada a los
instrumentos jurídicos comos los tratados o convenciones. En concreto, la resolución
1373 “decide” que todos los estados: a) prevengan y repriman la financiación de los
actos de terrorismo; b) tipifiquen como delito la provisión o recaudación
intencionales, por cualesquiera medios, directa o indirectamente, de fondos por sus
nacionales o en sus territorios con intención de que dichos fondos se utilicen, o con
conocimiento de que dichos fondos se utilizarán, para perpetrar actos de terrorismo;
c) congelen sin dilación los fondos y demás activos financieros o recursos
económicos de las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o
participen en ellos o faciliten su comisión; de las entidades de propiedad o bajo el
control, directos o indirectos, de esas personas, y de las personas y entidades que
actúen en nombre de esas personas y entidades o bajo sus órdenes, inclusive los
fondos obtenidos o derivados de los bienes de propiedad o bajo el control, directos o
indirectos, de esas personas y de las personas y entidades asociadas con ellos; d)
prohíban a sus nacionales o a todas las personas y entidades en sus territorios que
pongan cualesquiera fondos, recursos financieros o económicos o servicios
financieros o servicios conexos de otra índole, directa o indirectamente, a
disposición de las personas que cometan o intenten cometer actos de terrorismo o
faciliten su comisión o participen en ella, de las entidades de propiedad o bajo el
control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas y entidades que
actúen en nombre de esas personas o bajo sus órdenes. Sin embargo, lo paradójico a
los ojos del espectador es que el Consejo de Seguridad ni siquiera intenta definir qué
entiende por “actos de terrorismo” corriendo así el riesgo de que sus decisiones
queden sin ninguna fuerza pues, en ausencia de dicha definición, resulta imposible
juzgar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los estados.

35
En septiembre de 2006, los Estados Miembros aprobaron una “Estrategia global de
las Naciones Unidas contra el terrorismo” compuesta de una resolución y de un plan
de Acción. Si bien, Naciones Unidas describe la estrategia como “un instrumento
mundial sin precedentes que reforzará las acciones nacionales, regionales e
internacionales para combatir el terrorismo” (Organización de las Naciones Unidas,
2006) en cumplimiento al compromiso asumido por los líderes mundiales durante la
Cumbre de septiembre de 2005 y en base a las recomendaciones propuestas en el
informe del Secretario General de 2006, la propia Organización no incluye la
Estrategia en su lista de instrumentos jurídicos internacionales. De hecho, en su
parte expositiva la Declaración reafirma “la determinación de los Estados Miembros
de hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo sobre un convenio general contra el
terrorismo internacional y concertarlo, incluso resolviendo las cuestiones pendientes
relativas a la definición jurídica y el alcance de los actos abarcados por el convenio,
a fin de que pueda servir como instrumento eficaz de lucha contra el terrorismo”14
.
De este modo, este instrumento mundial sin precedentes es en parte el
reconocimiento de un fracaso.
CONVENCIONES REGIONALES, DERECHO COMUNITARIO Y LEGISLACIÓN
ESPAÑOLA
Además de los convenios de las Naciones Unidas, existen numerosos instrumentos
jurídicos de carácter regional aprobados bien al calor de los anteriores o de manera
independiente para llegar allí donde la falta de consenso en la comunidad
internacional no ha podido llegar. Como señalan Ana Salinas y Manuel Lezertúa, en
el caso del Consejo de Europa, el crimen de terrorismo internacional no puede ser
objeto de represión judicial, dado que el órgano jurisdiccional por excelencia de la
organización, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), sólo puede muy
parcial e indirectamente conocer de esta materia, en el contexto del enjuiciamiento
de aquellos comportamientos de las autoridades de los Estados demandados que
puedan resultar lesivos para el disfrute de los derechos y/o libertades fundamentales
14 Resolución aprobada por la Asamblea General. Estrategia global de las Naciones Unidas contra el
terrorismo [A/RES/60/288

36
protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). De ahí que la
mayor contribución del Consejo de Europa a la lucha internacional contra el
terrorismo se haya llevado a cabo mediante su larga trayectoria de actividad
convencional (Lezertúa Rodríguez & Salinas de Frías, 2009).
De entre estos convenios, merece la pena destacar tanto por su importancia como
por su peculiar lógica lógica el Convenio Europeo para la Represión del Terrorismo
hecho en Estrasburgo el 27 de enero de 1977 e incorporado a nuestra legislación
nacional mediante el instrumento de ratificación de 9 de mayo de 1978. El objeto del
Convenio no fue otro que reducir el ámbito de aplicación de la “excepción política”,
contemplada en el Convenio de Extradición de 1957, que preveía explícitamente
motivar el rechazo a extraditar alegando la naturaleza política de los procedimientos
seguidos contra los supuestos criminales. Por ello, nos encontramos con la
particularidad de que - pese a su nombre – el Convenio no fija una definición de
terrorismo o de crímenes del terrorismo, sino que en su Artículo primero se
establece una definición negativa de delito político (en contraposición a delito
terrorista) mediante la prohibición de que a los efectos de la extradición entre los
Estados Contratantes no se pueda considerar como delito político ninguno de los
siguientes delitos:
a) Los delitos comprendidos en el ámbito de aplicación del Convenio
para la represión de la captura ilícita de aeronaves, firmado en La
Haya el 16 de diciembre de 1970;
b) Los delitos comprendidos en el ámbito de aplicación del Convenio
para la represión de actos ilícitos dirigidos contra la seguridad de la
aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971;
c) Los delitos graves constituidos por un ataque contra la vida, la
integridad corporal o la libertad de las personas que tengan derecho a
una protección internacional, incluidos los agentes diplomáticos;

37
d) Los delitos que impliquen rapto, toma de rehenes o secuestro
arbitrario;
e) Los delitos que impliquen la utilización de bombas, granadas,
cohetes, armas de fuego automáticas, o cartas o paquetes con
explosivos ocultos, en los casos en que dicha utilización represente un
peligro para las personas;
f) La tentativa de comisión de alguno de los delitos anteriormente
mencionados o la participación como coautor o cómplice de una
persona que cometa o intente cometer dichos delitos.
Si nos restringimos al ámbito regional, nos encontramos con una imagen diferente.
Desde los atentados de 2001, la Unión Europea ha intensificado su acción común en
la lucha contra el terrorismo. Además de la elaboración o modificación de normas
específicas para dar cumplimiento a los acuerdos globales (por ejemplo, en materia
de prevención de financiación del terrorismo), la Unión Europa ha contemplado el
fenómeno terrorista como uno de los ejes centrales en sus políticas de seguridad
interior, protección de las víctimas o intercambio de datos e información
confidencial. En 2005, tras los atentados de marzo de 2004 en Madrid, el Consejo
adoptó una Estrategia Europea de Lucha Contra el Terrorismo, contemplando un
amplio número de medidas de cooperación centrada en cuatro pilares: prevención,
protección, persecución y respuesta15
.
Cinco años más tarde, en marzo de 2010, el Consejo aprobó también la Estrategia de
Seguridad Interior de la Unión Europea: "Hacia un modelo europeo de seguridad”
según la cual el terrorismo tiene en cualquiera de sus formas “un desprecio absoluto
por la vida humana y los valores democráticos”. Sin embargo, la Estrategia, que
situa el terrorismo como una de las principales amenazas para la seguridad a las que
15
Estrategia de la Unión Europea de Lucha contra el terrorismo, adoptada por el Consejo el 30 de
noviembre de 2005

38
se enfrenta Europa, reconoce su naturaleza cambiante y difusa entre otras cosas por
su capacidad de adaptarse “muy rápidamente a la evolución científica y tecnológica,
en su intento de aprovecharse ilegalmente y socavar los valores y la prosperidad de
nuestras sociedades abiertas”16
. Aún más significativo resulta el Programa de
Estocolmo -“Una Europea abierta y segurida que sirva y proteja al ciudadano” -
adoptado por la Unión Europea también en 2010. Así, su Artículo 3 plantea la
necesidad de desarrollar un conjunto básico de normas mínimas comunes en el
ámbito del derecho penal, en particular “en relación con la definición de las
infracciones penales” en que se de prioridad al tratamiento del terrorismo17
.
Por su parte, la Directiva de la Unión Europea sobre los derechos, el apoyo y la
protección de las víctimas de delitos, aprobada en octubre de 2012, considera que el
terrorismo “constituye una de las violaciones más graves de los principios en que se
basa la Unión, incluido el principio de la democracia (…) y el libre ejericio de los
derechos humanos” y se reconoce que “las víctimas del terrorismo han sufrido
atentados cuya intención última era hacer daño a la sociedad”18
.
En opinión de algunos autores el éxito relativo de la Unión Europea a la hora de
dotarse de instrumentos eficaces para combatir el terrorismo se puede atribuir, al
menos parcialmente, a la existencia de un acuerdo sobre la definición de terrorismo.
De hecho, la Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, modificada por
las decisiones del marco de junio de 2002 y diciembre de 2008, relativa a la lucha
contra el terrorismo a decisión marco unifica la definición de “delitos de terrorismo”
en todos los Estados miembros mediante la introducción de una definición común y
específica. Conforme a la Decisión Marco el concepto de terrorismo es una
combinación de dos elementos:
16
Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea («Hacia un modelo europeo de seguridad»),
adoptada por el Consejo los días 25 y 26 de febrero de 2010.
17
Programa de Estocolmo – Una Europea abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano. Diario Oficial
de la Unión Europea, 4 de mayo de 2010, 2010/C 115/01.
18
Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 por la que se
establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por
la que se sustituye la decisión marco 2001/220/jai del Consejo.

39
 un elemento objetivo, en tanto que implica una infracción penal grave
(asesinato, lesiones corporales, toma de rehenes, extorsión, fabricación de
armas, comisión de atentados, amenaza de cometer cualquiera de los hechos
anteriores, etc.);
 un elemento subjetivo, en la medida en que estos hechos son considerados
delitos de terrorismo cuando han sido realizados con el objetivo de intimidar
gravemente a una población, de obligar indebidamente a los poderes públicos
o a una organización internacional a realizar o abstenerse de realizar un acto
cualquiera, o de desestabilizar gravemente o destruir las estructuras
fundamentales políticas, constitucionales, económicas o sociales de un país o
una organización internacional (Comisión Europea, 2010).
La decisión marco define «grupo terrorista» como toda organización estructurada de
más de dos personas, establecida durante cierto periodo de tiempo, que actúa de
manera concertada. La dirección de un grupo terrorista y la participación en sus
actividades deben ser consideradas, según la decisión, delitos relativos a un grupo
terrorista.
Además, los Estados miembros deberán tomar las medidas necesarias para tipificar
como delitos ligados a actividades terroristas ciertos actos intencionales, aunque no
se haya cometido delito terrorista alguno. Estos actos incluyen:
 provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo;
 captación y adiestramiento de terroristas;
 hurto o robo con agravantes, chantaje y libramiento de documentos
administrativos falsos, con el fin de cometer un delito terrorista.
La Decisión Marco establece también la obligación de los Estados Miembros de,
con el fin de castigar los actos terroristas, prever en su legislación nacional

40
sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasivas, que puedan tener como
consecuencia la extradición; además de adoptar sanciones contra las personas
jurídicas cuando se compruebe que la persona física tiene el poder de representación
de la persona jurídica o autoridad para ejercer un control en el seno de dicha persona
jurídica que ha cometido el delito terrorista.
En España, país que ha sufrido con exacerbada intensidad los estragos del terrorismo
a lo largo de las últimas décadas, la definición jurídica de terrorismo viene dada por
nuestro Código Penal. Desde la modificación introducida por la Ley Orgánica
5/2010 de 22 de junio, se crea un Capítulo VII en el Título XXII del Libro II sobre
organizaciones y grupos terroristas y los delitos de terrorismo. De esta manera, el
nuevo Artículo 571 establece en su tercera disposición que se considerarán
organizaciones o grupos terroristas aquellas agrupaciones que, reuniendo las
características respectivamente establecidas en el artículo 570 sobre organizaciones
y grupos criminales, “tengan por finalidad o por objeto subvertir el orden
Los cuatro pilares de la Estrategia Europea de Lucha Contra el Terrorismo:
PREVENCIÓN: Prevenir que la conversión al terrorismo, atacando los factores y
causas que pueden llevar a la radicalización y captación, en Europa e
internacionalmente.
PROTECCIÓN: Proteger a los ciudadanos así como a las infraestructuras y reducir
nuestra vulnerabilidad a los ataques incluido mediante la mejora de la seguridad en
las fronteras, transportes e infraestructuras críticas.
PERSECUCIÓN: Perseguir e investigar a los terroristas a lo largo de nuestras
fronteras y globalmente, para impedir la planificación, el transporte y la
comunicación entre terroristas; para acabar con las redes de apoyo; para cortar el
acceso a financiación y materiales explosivos; y para asegurar que los terroristas se
enfrentan al sistema de justicia.
RESPUESTA: Para estar preparados, en un espíritu de solidaridad, para gestionar y
minimizar las consecuencias de un ataque terrorista; mejorando nuestra capacidad de
actuación y de respuesta a las necesidades de las víctimas.

41
constitucional o alterar gravemente la paz pública”19
. De la misma forma, los
artículos subsiguientes (572 a 580) tipifican los distintos delitos de terrorismo bien
sea utilizando la pertenencia a una organización terrorista como agravante de facto
en la comisión de otros delitos como los enmarcados en los artículos 147 a 150, 346
y 351 o bien mediante la enumeración de otras acciones ligadas al terrorismo como
la tenencia de armas, municiones y explosivos, la vigilancia de bienes y personas, la
construcción de depósitos, las detenciones ilegales, secuestros amenazas o
coacciones contra las personas, etcétera. En cualquier caso, no deja de ser paradójico
que habiendo liderado la campaña en la Comunidad Internacional para que el
terrorismo estuviera definido por la comisión de determinados crímenes, en nuestro
ordenamiento jurídico internacional, la comisión de dichos delitos esté supeditada a
la pertenencia a una organización en función de los objetivos de la misma.
19
Boletín Oficial del Estado de miércoles 23 de junio de 2010: Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por
la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

42
PARTE SEGUNDA (ESTUDIO DE CASO):
LA CRISIS UCRANIANA DE 2014
Contexto sociopolítico; las complejidad de las relaciones
entre Ucrania y Rusia:
La alianza común entre Boris Yeltsin y del entonces líder de la República Socialista
Soviética de Ucrania Leonid Kravchuc contra el presidente Gorbachev fue uno de
los factores clave en la disolución en 1991 de la Unión Soviética. Hace 20 años,
Ucrania y Rusia se convirtieron en estados independientes después de haber sido
repúblicas soviéticas durante siete décadas. Sin embargo, pocos podían imaginar
entonces dentro de la sociedad soviética que la independencia de Ucrania (integrada
en la Comunidad de Estados Independientes) no se limitaría a una mera
independencia formal. Ni los políticos rusos ni gran parte del imaginario ucraniano
estaban preparados para reconocer a Ucrania como un estado soberano e igual que
Rusia (Smolii, 2004). Desde entonces, la relación entre Ucrania y Rusia ha estado y
sigue estando caracterizada por una obvia asimetría asentada en la clara hegemonía
de la segunda sobra la primera. Para Rusia, Ucrania es un eje central de su órbita de
influencia en el espacio geopolítico postsoviético. De hecho, a pesar de que el
gobierno ruso firmó en 1997 un tratado reconociendo las fronteras ucranianas, la
delimitación de las mismas no fue posible hasta 2003 persistiendo hasta el día de
hoy notables excepciones como la delimitación del mar de Azov.
Esta relación está marcada por una “guerra de memorias” en la que una serie de
narrativas y discursos se encuentran en competencia. Mientras que Rusia utiliza a la
Iglesia Ortodoxa y el prevalencia del ruso como idioma de comunicación en muchos
ámbitos sociales de Ucrania como instrumentos para su política, historiadores y
políticos ucranianos han utilizado el idioma ucraniano y los mitos nacionales de
liberación y cercanía a Europa para fomentar la identidad nacional ucraniana en

43
contraposición al ideal de una unión del mundo eslavo del este liderada por Rusia
que muchos propugnan en la región. Existen al menos cinco puntos que se sitúan en
el centro de las disputas y conflictos entre Ucrania y Rusia después de la
proclamación de la independencia de ambos países:
1) Crimea. Crimea perteneció a la República Soviética Rusa hasta que en
1954 Nikita Khrushchev decidió su transferencia a la República Soviética
de Ucrania pese a que su población es mayoritariamente de etnia rusa. Sin
mayor trascendencia hasta 1991, Crimea ha sido un foco de tensión desde
que se trazaran las fronteras de Ucrania como estado independiente a
pesar de que desde 1992 gozara de su estatus como única región
autónoma. Sin embargo, después de la derrota de las fuerzas nacionalistas
en las elecciones de 1997, los principales partidos políticos autóctonos se
habían comprometido con la integridad territorial ucraniana tal como
queda reflejada en la Constitución regional de 1998 (Kuzio, 2007).
2) La Flota Naval rusa del Mar Negro. En 1991, Rusia tuvo que reconocer la
soberanía ucraniana sobre Sebastopol. Sin embargo, en 1997 Ucrania
cedió el uso de la base a Rusia por un periodo de 20 años extendido en
2010 hasta 2042. Además de su valor estratégico, Sebastopol tiene un
importante valor simbólico para la nación rusa ligado a la Segunda
Guerra Mundial y a la Guerra de Crimea.
3) Los aproximadamente 8 millones de ciudadanos de etnia rusa que residen
en Ucrania y suponen un 17% de la población ucraniana (frente al 50%
que declara utilizar el ruso como su primera lengua). A ello hay que
sumar los hasta 3 millones de ucranianos que viven en Rusia, formando la
segunda minoría después de los tártaros (Kappeler, 2014)
4) Los suministros energéticos. No sólo Ucrania muestra una gran
dependencia del gas ruso, sino que una parte muy significativa de los
suministros que Rusia envía a Europa Central pasan por Ucrania,
habiéndose producido desde 2005 importantes disputas por el precio de
los suministros y situando la independencia energética de Europa en el

44
centro del debate político y de las relaciones entre la Unión Europea y
Rusia.
5) Las alianzas regionales. El encaje de Ucrania con sus vecinos y en
especial la posible pertenencia a algunas organizaciones regionales está
en el centro del debate. Altos funcionarios rusos han expresado en
múltiples ocasiones su rechazo a la entrada de Ucrania en la Unión
Europea y en la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN),
hecho que se contemplaría como una intromisión de estas en la órbita de
influencia de Rusia.
Susan Stewart (2004) clasificó las diferentes áreas de interacción de los grupos
étnicos con el estado ucraniano en tres subcategorías: política lingüística, ciudadanía
y representación política. Siguiendo el modelo concebido por Gurr (1993), un cierto
grado de conflicto no sólo sería positivo sino también recomendable para estimular
el desarrollo democrático y la protección de las minorías, siempre y cuando no
escalara de manera violenta.
Según una encuesta llevada a cabo en 2010, el 47% de los participantes tenían
familiares cercanos viviendo en Rusia mientras que el 27% decía tener parientes en
otro país de la Comunidad de Estados Independientes. En otras palabras, al menos
tres cuartas partes de la población tienen alguna relación familiar con las antiguas
repúblicas soviéticas. De la misma manera, el 28% de los encuestados había visitado
Bielorrusia en contraposición al 4% que había visitado la también fronteriza Hungría
(White, Mc Allister, & Feklyunina, 2010). Curiosamente, según un estudio llevado a
cabo a mediados de la pasada década, los ciudadanos que se autodefinían de etnia
rusa, constituían la única minoría en Ucrania que no se sentía peor tratada por su
condición (Steward, 2005).
Pero, probablemente, el factor más importante en la relación entre ambos países sea
la batalla existente por la memoria histórica. Los estados se definen en
contraposición a otros estados. Y para ello, la narrativa histórica de un pueblo juega
un papel crucial en la construcción de las identidades nacionales así como en el
desarrollo de la nación cultural en que últimamente se asientan y legitiman los

45
estados. Nuestro continente está plagado de ejemplos como la disputa entre griegos,
búlgaros y macedonios por el legado histórico de la antigua Macedonia. Como han
analizado Kravchenko (2011), Plohky (2008) o Sanders (1999) entre otros, en el
caso de Rusia y Ucrania existe una competencia basada en la delimitación de la
identidad ucrania entre las memorias en las que se basan respectivamente ambos
nacionalismos. En la narrativa tanto de la Rusia imperial como de la soviética, los
periodos en que Ucrania ha formado parte de otros estados (especialmente de
Polonia) son interpretados como tiempos de opresión e interrupción de una corriente
de historia común en que las “reunificaciones” (1654, 1793, 1944) son hitos de la
nación rusa. Por el contrario, los ideólogos de la nación ucraniana argumentan que la
amplia mayoría de las tierras ucranias sólo han pertenecido a Rusia (o a la Unión
Soviética) durante apenas dos siglos en contraste con los más de cuatro siglos en que
Ucrania fue parte de la vida cultural e intelectual de Europa Central. De hecho,
según esta visión, el siglo XVII fue testigo de una ucranización de Rusia con la
influencia la escuela de Kiev bajo el reinado de Pedro el Grande. Kappeler (2011,
2014) ilustra cómo estas diferencias persisten hasta nuestros días mediante el
ejemplo del Rus de Kiev, la federación de tribus eslavas orientales que perduró
desde finales del siglo IX hasta mediados del siglo XIII bajo el reinado de la dinastía
Rúrika. Mientras que para la narrativa ucraniana, el Rus de Kiev es el principal mito
fundacional de Ucrania; Vladimir Putin declaró en septiembre de 2013 que el Rus de
Kiev era el núcleo del Imperio Ruso.
Schulman (2005) identificó un marco caracterizado por dos nacionalismos en
competencia; un nacionalismo de etnia ucrania ligado a los movimientos que
apoyaron la candidatura de Viktor Yushenko en las disputadas elecciones de 2004 y
otro nacionalismo eslavo que entonces se concentró en torno a Viktor Yanukovuch.
En la misma línea, Hansen y Hesli (2009) han estudiado como el primero de estos
nacionalismos muestra más voluntad de participación en el proceso democrático y
de apertura a Europa.
A lo largo de los años, las tensiones regionales internas en Ucrania han conducido a
una polarización de su clase política que se ha traducido en enfrentamiento continuo
entre los partidarios y detractores de un acercamiento a Rusia. Esta diversidad

46
regional encuentra sus orígenes en el pasado de la parte occidental de Ucrania ligado
al comparativamente liberal Imperio austro-húngaro y a las instituciones polacas.
Según Kuzio (2010), nacionalismo y democracia no tienen por qué ser siempre
conceptos mutuamente antagonistas. En su opinión, existen ocasiones en que una
fuerte identidad nacional puede ser el motor que genere la capacidad de
movilización necesaria para el desarrollo de una sociedad civil robusta. En este
sentido, aunque reconoce que diferentes tipos de nacionalismos jugaron papeles
tanto negativos como positivos en las transiciones post-comunistas del este de
Europa, encuentra que hacia el final de la época soviética existía una fuerte
correlación entre los movimientos nacionalistas y las demandas de democratización.
Sin embargo, en un estado multiétnico, las relaciones internacionales se pueden
convertir fácilmente en un importante elemento de contestación doméstica entre
diferentes grupos étnicos (Schulman, 1998). En el caso de Ucrania, la relación con
Rusia ha resultado en una integración internacional asimétrica en que la parte
occidental se siente más próxima a Europa Central mientras que el este eslavo ha
desarrollado un importante grado de identificación con Rusia (Kuzio & Chudovsky,
2003).
En términos generales, los partidos políticos cuyo centro de gravedad se sitúa en las
regiones occidentales de Ucrania tienen raíces históricas más profundas y
emergieron una década antes que en el este del país. De hecho, la proporción de
concejales elegidos en municipios del este de Ucrania no adscritos a ningún partido
político es el doble que en el occidente, donde las tasas de participación en partidos
políticos se sitúan de media unos cuatro puntos porcentuales por encima que en el
este (Razumkov Centre, 2005). Pese a ello, el último ciclo de reacercamiento a
Rusia se puede explicar parcialmente por el impresionante auge en la capacidad de
financiación y de movilización del Partido de las Regiones, cuyos votantes, en
opinión de Riabchuk (2012), hablan ruso y piensa soviético. Pero quizás de manera
más relevante, Rusia no plantea las demandas de reforma que exige la Unión
Europea. Reformas que no son apetecibles para las élites ucranianas puesto que

47
minaría el “equilibrio de reforma parcial” que les aporta múltiples beneficios
personales (Kuzio, 2012).
El Journal of Communist and Post-Communist studies le dedicó en octubre de 2012
una sección especial a Ucrania. Los cuatro colaboradores de ese número representan
Ucrania como un “estado débil” marcado por la corrupción o el clientelismo, víctima
del legado soviético. De hecho, las encuestas muestran como a lo largo de las
últimas décadas, una mayoría de ucranianos eran de la opinión de que el crimen
organizado y la mafia constituían el grupo social más influyente en Ucrania (Panina,
2005). En opinión del investigador del Centro para las Relaciones Transatlánticas de
la Universidad John Hopkins, Taras Kuzio, el nombramiento del nombramiento de
Yanukovych como candidato fue el resultado de la rivalidad entre los clanes de
Donetsk y Dnipropetrovsk y la posterior victoria del Partido de las Regiones, la
confirmación para muchos de que el crimen organizado había asaltado las
instituciones ucranianas.
La crisis revolucionaria de 2014
La consecuencia de esta inestabilidad política ha sido la gran volatilidad y cambios
de orientación en las políticas adoptadas por los sucesivos gobiernos de un signo o
de otro.
La fatiga de sus vecinos occidentales ante la incapacidad de los líderes ucranianos
para conjugar su política doméstica con su política internacional, se convirtió en
exasperación a lo largo de los últimos años en que el gobierno no dejó de alternar los
llamamientos a la integración europea con el bloqueo de las reformas exigidas por
los socios comunitarios y el aumento de la represión política en el interior (Kuzio,
2012). Desde que Viktor Yanukovych asumiera la presidencia en 2010, el
enriquecimiento personal tanto de sus aliados como de su propia familia ha ido a la
par con la deriva autoritaria del gobierno como muestra el encarcelamiento de la ex-
primera ministra Yulia Timoshenko (Plank 2014).

48
Es posible que como dice D'Anieri (2011), Ucrania siempre será una cuestión de
menor importancia para la Unión Europea que para Rusia. Pero pese a todo ello, el
Consejo Europeo reafirmó sucesivamente en sus conclusiones de diciembre de 2012
y junio de 2013 el compromiso de firmar el Acuerdo de Asociación con Ucrania. Sin
embargo, en los meses posteriores, los medios de comunicación rusos así como el
propio presidente Vladimir Putin habían alertado sobre las “desastrosas
consecuencias económicas” que tendría para Ucrania la firma del acuerdo. Y, a
partir de julio de 2013, como medida de presión, Rusia había introducido
restricciones a la importación de bienes desde Ucrania, y amenazado con cortar el
suministro de gas.
Finalmente, ahogado por la situación económica, tal como se anunciaría un día más
tarde, el gobierno de Yanukovych sucumbió a la presión rusa tras la reunión
celebrada con Dimitry Medvedev el 20 de noviembre. En una decisión que se
convertiría en el detonante de la actual crisis, el Consejo de Ministros ucraniano
decidió suspender las preparaciones para la firma del acuerdo de asociación que
venía negociando con la Unión Europea el 21 de noviembre del pasado año, cuando
apenas faltaban ocho días para la Cumbre que debía celebrarse en Vilna con objeto
de ratificar el acuerdo. A cambio, la política rusa se revirtió drásticamente mediante
la oferta de gas barato y la promesa de créditos como contrapartida por la entrada de
la Unión de Aduanas con Rusia, Bielorrusia y Kazajistán. Desde entonces, los
acontecimientos se han desarrollado a una velocidad vertiginosa.
Las protestas comenzaron el 18 de febrero de 2014, cuando unos 20.000
manifestantes se concentraron en el centro de Kiev para exigir al Parlamento
Ucraniano que restaurara la Constitución a su forma de 2004. El bloqueo de la
policía cuando los manifestantes se dirigían hacia la asamblea legislativa incendió
las protestas que escalaron violentamente hacia la ocupación de la sede del partido
gubernamental. Como respuesta, las fuerzas gubernamentales asediaron los
campamentos erigidos en la Plaza de Maidan Nezalezhnosti a lo que siguió un
incendio en la Casa de los Sindicatos. Un día más tarde, las autoridades declararon
restricciones en la circulación de las personas así como el cierre de las escuelas. A la
luz de los acontecimientos, la Alta Representante de la Unión Europea para la

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