Este documento describe un programa implementado en Ecuador para incentivar a los municipios a mejorar la recaudación de la Contribución Especial de Mejoras (CEM) a través de subsidios condicionados para proyectos de infraestructura. El programa ofrece créditos parcialmente reembolsables a municipios que se comprometen a metas de recaudación de CEM para mejorar los servicios públicos. Los resultados muestran un aumento significativo en la recaudación de CEM y la expansión de servicios a poblaciones de bajos ingresos.

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Quito, Ecuador
6 al 10 de mayo de 2013
Incentivos por el cobro de
Contribución Especial de Mejoras para el
financiamiento de la infraestructura pública
Diego Aulestia
Grupo de Trabajo CLACSO Hábitat e Inclusión Social
Vanessa Rodríguez
Consultora

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ECUADOR
• País unitario, descentralizado
• Regiones (por conformarse)
• 24 provincias
• 221 municipios
• 816 parroquias rurales
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez

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I. Contexto Municipal
II. Finanzas Municipales
III. Tributación: CEM y Predial
IV. Infraestructura y su financiamiento
V. Programa de incentivos para cobro de CEM
VI. Réplica y lecciones aprendidas
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
CONTENIDO

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• Municipios autónomos con alcaldes de elección
popular
• Elevado fraccionamiento y descentralización “a la
carta”
• Inversión pública sin recuperar
• Escasez de sistemas catastrales modernos
• Menor crecimiento de las grandes ciudades: vitalidad
de ciudades intermedias
• Constitución 2008: Derecho a la ciudad y función
social de la propiedad
• Poca investigación y sistematización de
conocimientos
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
I. CONTEXTO MUNICIPAL

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COMPETENCIAS MUNICIPALES
•Planificar el desarrollo cantonal, vialidad urbana
•Control sobre el uso y ocupación del suelo
•Crear, modificar tasas y contribuciones
•Elaborar y administrar los catastros
•Registro de la propiedad
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
I. CONTEXTO MUNICIPAL

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II. FINANZAS MUNICIPALES EN ECUADOR
• 1993-2008: Impuesto Predial:14% de Ingresos Propios y
la Contribución de Mejoras: 7% (nivel nacional).
• 2011: elevada dependencia municipal de las
transferencias del gobierno central: 71%
• 2010: 2 de cada 3 ecuatorianos viven en ciudades.
Nuevo marco legal para descentralización y adm territorial
(COOTAD).
• Municipios invierten aproximadamente US$ 1000 MM en
infraestructura (círculo vicioso: falta ingresos propios evita
incrementar inversión….).
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez

7. 7Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
II. FINANZAS MUNICIPALES EN ECUADOR

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II. FINANZAS MUNICIPALES EN ECUADOR
….Difícilmente pueden coexistir un Estado
verdaderamente descentralizado con una
situación de pereza fiscal que privilegia la
ganancia política de corto plazo…
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez

9. 9Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
II. FINANZAS MUNICIPALES EN ECUADOR

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• CEM Vs Predial
• Constitución prohíbe beneficios especulativos sobre el
suelo
• CEM puede capturar hasta 50% de la plusvalía
Pero difícil medirla…
• Supone que beneficios de infraestructura se capitalizan en
valor del predio
• CEM recupera costos: directos, estudios, indemnización,
costos financieros
• Recuperación CEM no estima plusvalía: aproximación
“simple”
Aplica solo para obras ya realizadas
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
III. TRIBUTACION: CEM Y PREDIAL

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• CEM mayormente concentrado en construcción,
repavimentación de vías. Puede ser sobre agua potable,
alcantarillado, parques y otras obras que los municipios
determinen.
• Impuesto predial es impuesto al patrimonio e instrumento
para incentivar oferta de suelo (de uso limitado…)
– En Ecuador poco útil para capturar plusvalía
• Caso Cuenca: población solicita obras. Reglas claras e
inversión visible.
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
III. TRIBUTACION MUNICIPAL

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CEM: beneficio real o presuntivo proporcionado a las
propiedades inmuebles urbanas por la construcción de
cualquier obra pública.
Predial: Impuesto anual cobrado por municipalidades a
propietarios de predios (urbano y rural).
•La valoración predial incluye suelo y construcción.
•La Ley establece actualizaciones bienales.
•Banda impositiva: mínimo 0,25 x mil y máximo 5 x mil
•2% adicional para solares no edificados
•Hasta 10% de descuento por pronto pago
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CEM vs PREDIAL

13. CEM vs. PREDIAL
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14. CEM vs. PREDIAL
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CEM Vs PREDIAL
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
•Las recaudaciones del Predial en Ecuador representan
el 0,07% del PIB.
•El promedio de recaudación de Predial en AL es
0.32% del PIB.
•El pago per cápita promedio en Ecuador US$ 3,8
•El pago per cápita promedio en la región US$ 14
•CEM recupera apenas 5% de la inversión corriente
(nacional)

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IV. INFRAESTRUCTURA Y SU FINANCIMIENTO
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• Infraestructura es importante porque, a más de proveer
derechos, mejora productividad, particularmente en los
centros urbanos
• Infraestructura no es un fin en sí mismo
• Deben realizarse consideraciones redistributivas
• En Ecuador: Banco del Estado financia una significativa
porción de inversión municipal (66% para 2011).

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ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO LOCAL
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
GOBIERNO MUNICIPIOS CIUDADANOS
Transferencias
Responsabilidad
Impuestos/tarifas
Responsabilidad
BANCO DEL ESTADO
Corresponsabilidad
Créditos

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V. PROGRAMA DE INCENTIVOS PARA COBRO DE
CEM
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
2007: El nuevo Gobierno inicia programas de
fortalecimiento de los gobiernos locales que buscan:
– Profundizar la descentralización
– Mejorar la cobertura y calidad de servicios públicos
– Fortalecer la autonomía financiera de los gobiernos
locales

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CORRESPONSABILIDAD PARA EL BUEN VIVIR
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• Desde 2010 el Banco del Estado implementa el
Programa “Corresponsabilidad para el Buen Vivir”
• Concede subvenciones a la oferta de provisión de
servicios públicos en forma de créditos parcialmente
reembolsables a los municipios que se comprometan a
mejorar sus ingresos propios.
 Agua potable, alcantarillado, recolección y disposición de residuos
sólidos
 Favorece mayormente a hogares de menores recursos.
• Los incentivos están vinculados a CEM porque permite la
recuperación de costos, con un bajo nivel de complejidad.

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CORRESPONSABILIDAD PARA EL BUEN VIVIR
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• Es un programa voluntario. El financiamiento se concede
contra el compromiso de un gobierno local de emprender
acciones que mejoren su situación futura.
• Articula avances cualitativos y cuantitativos en captura
parcial de plusvalía (vía CEM) con subsidios a oferta.
• El contrato de crédito entre BdE y el Municipio incorpora
claúsulas de corresponsabilidad: cumplimiento progresivo
de metas relativas a fortalecer ingresos propios.
• Implica persuasión política.

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CORRESPONSABILIDAD PARA EL BUEN VIVIR
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
CICLO
DEL
PROGRAM
A

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RESULTADOS
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• Hasta 2011, participaron voluntariamente 82 de los 112
municipios a los que estuvo orientado el Programa.
• Más de 3.500 funcionarios municipales asistieron a
talleres de ordenanzas, políticas de suelo, catastros,
cobranza persuasiva y recuperación de plusvalías.

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RESULTADOS
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
*Estimado

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RESULTADOS
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
Población 2010: 110.000 hab

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RESULTADOS
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
Población 2010: 221.000 hab

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VI. REPLICA
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• La recuperación de CEM puede ser aplicada en muchos
países de la Región. Uno de sus atractivos es su relativa
fácil implementación.
• Ante catastros poco actualizados, evita estimación de
plusvalía.
• Requiere la existencia de una facilidad financiera que
permita combinar subsidios a la oferta de servicios
públicos con créditos de largo plazo a los gobiernos
locales.
• Recursos canalizados a través de mecanismos cuya
continuidad esté razonablemente asegurada en el tiempo
(una estructura de fideicomisos por ejemplo).

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LECCIONES APRENDIDAS
Diego Aulestia, Vanessa Rodríguez
• La selección de los participantes iniciales y el
momento de arranque del programa es fundamental.
• Es vital el apoyo político al más alto nivel; si este
compromiso no existe, el Programa tendrá resultados
sumamente limitados.
• Los municipios necesitan incentivos para romper la
inercia del comportamiento pasado
• Articulación técnica y réditos políticos

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Quito, Ecuador
6 al 10 de mayo de 2013
Información de contacto:
Diego Aulestia
Grupo de Trabajo CLACSO Hábitat e Inclusión Social
Vanessa Rodríguez-Consultora
vre02@hotmail.com
@rodriguezvane
Incentivos por el cobro de
Contribución Especial de Mejoras para el
financiamiento de la infraestructura pública